Dotaciones públicas, sistemas generales y algunas perversiones
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DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 35 DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA URBANISTICO* Iñaki Lasagabaster Herrarte Catedrático de Derecho Administrativo -UPV/EHU- ABSTRACT Hirigintza kudeatzen duten sistemetan garrantzia handia dute izaera orokorreko zuzkidura publikoek, sistema orokor gisa ere ezagutzen direnak, eta tokiko izaerakoek. Zuzkidura publiko orokorraren edo sistema orokorraren bidez Administrazioak lursaila dohainik eskura dezake. Tokiko zuzkidura dela eta lursaila beregana dezake eta bertan lanak egin ukiturik gertatzen den eremuaren jabeen kontura. Oraintsu kategoria hauek modu desegokian edo zeharo Legearen aurka erabili izan dira. Horrela gertatu da titularitate pribatuko golf zelaien eraikuntzarekin, hainbat kasutan zuzkidura publiko gisa kalifikatu nahi izan dira eta. Era honetan promotoreek lursaila doan bereganatzen zuten eta horretaz gain jabeek ordaindu behar zuten zelaia eraikitzeko gastuak. Jarduera hau guztiz legez kontrakoa izan arren, era honetako eraikuntzen araubidea arautzeko araua onartzea beharrezkoa izango litzateke, horrela indarrean dagoen ordenamendu juridikoaren iruzurrezko erabilera ekiditeko. La categoría jurídica de dotaciones públicas de carácter general, a las que también se denominan sistemas generales, o local tiene una gran importancia en los sistemas de gestión urbanística. El carácter de dotación pública general o sistema general permite que la Administración obtenga el terreno de forma gratuita. La dotación local permite la obtención del terreno y la realización de las obras a cargo de los propietarios del ámbito afectado. Recientemente estas categorías se han utilizado de forma inadecuada, cuando no en sentido claramente contrario a la Ley. Así ha sucedido con la construcción de los campos de golf de titularidad privada, que se han querido calificar en algunos casos como dotaciones públicas. De esta manera sus promotores adquirían el terreno gratis y además hacían pagar a los propietarios el costo de la construcción del campo. A pesar de que esta actuación es claramente ilegal, sería necesario dictar una norma que regulase el régimen jurídico de este tipo de instalaciones, que evitase una utilización fraudulenta del ordenamiento jurídico en vigor. I. A MODO DE INTRODUCCIÓN II. LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LAS DOTACIONES PÚBLICAS III. UNA MIRADA A LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO IV. ¿DOTACIONES PÚBLICAS DE TITULARIDAD PRIVADA? V. DOTACIONES PÚBLICAS Y GASTOS DE URBANIZACIÓN. * Trabajo que se publicará en el Libro Homenaje al Profesor Martín Bassols Coma. 36 Iñaki Lasagabaster Herrarte VI. LA CALIFICACIÓN COMO URBANOS DE LOS SUELOS DOTACIONALES VII. EL RÉGIMEN FISCAL DEL SUELO EN SU PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE RURAL A URBANO VIII. SOBRE LAS INFRAESTRUCTURAS DEPORTIVAS, EN ESPECIAL LOS CAMPOS DE GOLF IX. UNA RESPUESTA TARDÍA PERO ILUSTRATIVA I. A MODO DE INTRODUCCIÓN Con el nombre de dotaciones públicas se quiere hacer referencia a los también conocidos como sistemas generales. Estas dotaciones públicas pueden ser de ámbito general o local. Su concepto es deudor fundamentalmente del momento planificador, aunque la jurisprudencia se ha ocupado de la categoría, no por este significado sino por las consecuencias que acarrea la calificación de un terreno como dotación pública desde la perspectiva de la gestión urbanística. Diferenciar el momento planificador del de la gestión es clave para el estudio de la categoría. Como habrá ocasión de analizar, la propia idea de dotación pública es diferente desde una perspectiva u otra. El concepto que sirve para la planificación no es utilizable en la gestión. Concretando esta idea, con gestión del suelo, desde la perspectiva de las dotaciones, se está haciendo referencia a la forma de obtener esa dotación, tanto el suelo como la, en su caso, urbanización o construcción de la misma. El régimen jurídico del urbanismo se ha convertido en un campo cada vez más especializado y complejo, donde la ciudadanía difícilmente puede entender la razón de ser y la justificación de las decisiones públicas. El planeamiento urbanístico y las diversas figuras y formas de la gestión urbanística no son comprensibles para la inmensa mayoría de las personas, cuando se trata de un campo de actividad que les resulta muy próximo por diferentes motivos. El primero de ellos es la necesidad de una vivienda para poder vivir y hacer una vida familiar o personal, lo que justifica la afirmación del derecho a la vivienda y exige o, mejor dicho, exigiría otra forma de compromiso de los poderes públicos para satisfacer ese derecho. En segundo lugar que el urbanismo es una competencia clásicamente local, vinculada a esos poderes públicos más cercanos al ciudadano, donde tiene más que decir y la participación puede ser más real y efectiva. A la complejidad del ordenamiento urbanístico se acompaña el aumento de la normativa en campos próximos, así la ordenación del territorio, que acompaña en el título a algunas de las nuevas legislaciones en la materia. Del mismo modo, la regulación de la evaluación conjunta de impacto ambiental y la normativa sectorial en materias como espacios naturales, costas, aguas, montes, fauna y flora, añaden al ordenamiento jurídico una complejidad notable. La existencia de la normativa en sí no es criticable. Sí lo es que en el urbanismo se haya previsto un sistema incomprensible para la ciudadanía, poco transparente, que permite resultados no queridos, a pesar de que el preámbulo de las leyes repita hasta la saciedad que las plusvalías deben revertir en la sociedad, aunque no diga el porcentaje, y que la ley DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 37 persigue garantizar el derecho a la vivienda. Esto último es un sarcasmo, no una ironía. Y es un sarcasmo porque teniendo en cuenta la situación del mercado de la vivienda decir que la ley persigue garantizar el derecho a la vivienda a las personas que reclaman esa vivienda, es más un insulto que una figura literaria, y esa es la diferencia existente entre los dos términos señalados. La abundante normativa puede dar la imagen de actividad pública, de interés por realizar una política urbanística y ambiental. Nada puede estar más lejos de la realidad. Hoy en día es posible encontrar una normativa urbanística compuesta por cerca de mil artículos en alguna Comunidad Autónoma. En esa marabunta normativa siempre será posible encontrar un precepto para la finalidad más obtusa que se quiera imaginar. Los requerimientos normativos exigen la presencia de unos poderes públicos que los hagan efectivos. Con frecuencia las normas prescriben los instrumentos ideales de una política que nada tiene que ver con la realidad. Si no hay una Administración que gestione debidamente los complejos instrumentos urbanísticos, y los ambientales que le acompañan, difícilmente podrán conseguirse las finalidades que tan ampulosamente predican las normas. Es una característica general a todos los ordenamientos, la distancia entre lo normado y la realidad. Pero esa distancia en algunos casos adquiere una tal importancia que escandaliza. Uno de esos casos, y no es exagerado decirlo, es el urbanismo. La prueba del aserto anterior se encuentra en la intervención del Parlamento europeo, ante un hecho lacerante como la conculcación del derecho a la vivienda de pequeños propietarios afectados por ese instrumento malévolo que es el urbanizador, tal como ha sido utilizado en algunas Comunidades Autónomas. No deja de ser sorprendente que el Parlamento europeo se inmiscuya en esta materia, lo que acentúa si cabe más el tamaño de los desaguisados que se estaban cometiendo y que provocan la preocupación del legislador comunitario. Tal como ya ha sido relatado en otra ocasión1, su informe critica la utilización de las normas urbanísticas en contra del derecho de propiedad de pequeños propietarios fundamentalmente, señalando que la utilización de la expropiación forzosa, así como la definición del propio concepto o idea de interés público, causa expropiandi, se utiliza de forma no justificada. A la inexistencia y falta de motivación de esta causa expropiandi se une la indebida determinación del justiprecio, ya que en el procedimiento urbanístico el “agente urbanizador” se aprovecha de unos precios anormalmente bajos para adquirir los bienes expropiados. A lo anterior, entre otras cosas, se añade la necesidad de que la ejecución de estas obras se realice adjudicándolas de modo transparente y en competencia2. 1 Véase LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, “Breve nota a la Resolución del Parlamento europeo relativa a los abusos producidos como consecuencia de la aplicación de la Ley de la actividad urbanística de Valencia”, IeZ Anuario de Derecho Ambiental, 2006, 4, pp. 71 y ss. 2 Resolución del Parlamento Europeo sobre las alegaciones de aplicación abusiva de Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) y sus repercusiones para los ciudadanos europeos (Peticiones 609/2003, 732/2003, 985/2002, 1112/2002, 107/2004 y otras) (2004/2208 [INI]). Sobre el tema de la ejecución de obra urbanizadora y el Derecho comunitario véase LORA-TAMAYO BALLBE, “Ejecución de obra urbanizadora y Derecho comunitario (Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de 2001 del Teatro de la Escala)”, RAP, 2002, 159, pp. 279 y ss., bibliografía allí citada y LASAGABASTER HERRARTE, cit., p. 79, nota 13. 38 Iñaki Lasagabaster Herrarte La prensa actualiza las sorpresas cuando habla de urbanizaciones con miles de viviendas, que ya han recibido los parabienes de la autoridad urbanística, aunque no tengan garantizada el agua necesaria para el suministro a su población futura. En lugares anteriormente yermos surgen un gran número de viviendas, sin trama urbana previa de ningún tipo que la soporte, convirtiéndose el urbanismo en creador de nuevos asentamientos en una época en que intervenciones de este tipo parecían ya imposibles. El urbanismo pone así de manifiesto la necesidad de otros instrumentos que sirvan para encauzarlo y darle una racionalidad al proceso de ocupación del suelo. No puede olvidarse que el suelo es también un bien ambiental. Como tal bien ambiental requiere una protección y el control de su destrucción, que suele ser definitiva. Los instrumentos técnicos precisos para evitar el consumo desmedido de suelo se encuentran en la Ordenación del Territorio. Su carácter supralocal, y los ámbitos comarcales y autonómicos a los que puede atender, permite afirmar que el ordenamiento puede dotarse de instrumentos válidos de defensa ante un urbanismo insostenible y depredador, que se califica por algunos especialista de verdadera lacra social. Sin embargo la ordenación del territorio sigue estando inédita, salvo en contadas ocasiones. En otras la ordenación del territorio no constituye nada más que un vademécum de buenas intenciones, sin valor vinculante alguno. Lo es así, además, porque la propia norma lo quiere. Este hecho lleva a la idea de que los poderes públicos no quieren verse con las manos atadas por ningún tipo de compromiso que limite sus posibilidades de actuación. Bajo principios como la flexibilidad, gobernanza y soft law se traslada al urbanismo y a la ordenación del territorio una visión dulce del ejercicio del poder público, que deja a los poderes públicos un ámbito de decisión amplísimo y no enmarcado en principios que sirvan para su control. Aunque mejor es tarde que nunca, la evaluación conjunta de impacto ambiental llega un poco tarde y sus virtualidades habrá que considerarlas a la luz de la experiencia aplicativa de los mecanismos que prevé. En el proceso de urbanización se ha manifestado como un mecanismo caprichoso la categoría de sistemas generales o dotaciones públicas. Su utilización de forma inadecuada puede tener el efecto contrario al que afirma la norma. A su través se puede producir el enriquecimiento ilegal de algunas personas, que pueden atesorar grandes plusvalías mediante una utilización contraria a Derecho de las normas. A su vez se produce un encarecimiento artificial e innecesario de las viviendas, logrando una política totalmente contraria a los fines que todas las normas urbanísticas proclaman, convirtiendo las finalidades de la ley en una cláusula de estilo. Que la obtención de suelos o la financiación de los costos de la construcción de las dotaciones públicas se imputen a la urbanización, con el correspondiente encarecimiento de las viviendas ha sido criticado, aduciéndose que es una manera de cargar esos costos únicamente en los adquirentes de las viviendas y no en toda la población, que es la que al final se va a beneficiar de la urbanización. Esta crítica lleva a otras cuestiones más complejas. Entre ellas la fiscalidad del suelo y la financiación de los Entes locales. No se va a entrar en estas materias, sino que se quiere analizar exclusivamente uno de los mecanismos que recientemente se ha utilizado de forma inadecuada, mejor dicho contraria a la Ley, en la gestión urbanística, haciendo referencia con ello a los sistemas generales o dotaciones públicas. DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 39 II. LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LAS DOTACIONES PÚBLICAS Las dotaciones públicas encuentran su regulación fundamental en los preceptos relativos al planeamiento. Aunque se analice solamente una norma en este momento, para no agotar al lector con una serie de preceptos de todas las normas urbanísticas autonómicas, las características de la regulación son similares en todos los casos. Los términos pueden variar, pero las dos figuras a tratar serían los sistemas generales o dotaciones públicas de carácter general y las dotaciones públicas locales. Las dotaciones públicas vienen reguladas sistemáticamente en aquellos tipos de normas urbanísticas que atienden al planeamiento. La razón es lógica. La ordenación urbanística, el planeamiento, tienen unas determinaciones estructurales que son las fundamentales en el momento que se inicia la elaboración del planeamiento. En esta ordenación estructural se entiende incluida la estrategia que dirige la evolución urbana y la ocupación del suelo en el término municipal. En ella la clasificación del suelo tiene un papel crucial, al establecer esa tipología de suelos a los que después se corresponderán unos derechos diferentes de sus propietarios y permitirán en consecuencia unos usos diferentes. A la clasificación del suelo en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, con algunas variaciones como suelo urbanizables sectorizados y no sectorizados, hay que añadir la calificación global del suelo de zonas, distinguiendo especialmente entre las zonas de uso público y las zonas de uso privado. En este aspecto adquiere una importancia fundamental la determinación de la red de sistemas generales o dotaciones públicas de carácter general. Estos sistemas generales aseguran la coherencia y la racionalidad en el desarrollo urbanístico, determinando las funciones de los espacios de uso colectivo y sus características, que garanticen una calidad adecuada, adscribiendo o incluyendo esos sistemas generales en determinados ámbitos de ejecución. Esta adscripción o inclusión se realiza con la finalidad de poder obtenerlos. Es decir, los sistemas generales irán a cargo de los propietarios de los ámbitos de ejecución que se hayan adscrito o en los que se hayan incluido. Estos ámbitos de ejecución pueden ser uno o varios, según que el sistema general previsto sea funcionalmente necesario para uno o para varios de ellos3. Las dotaciones públicas de carácter general o sistemas generales se definen porque dan servicio y cumplen unas funciones que abarcan más de un ámbito de planeamiento. En este sentido ordenan estructuralmente la ciudad, estableciendo zonas de espacios libres, equipamientos colectivos públicos y privados, infraestructuras como suministro y saneamiento de aguas, electricidad, alumbrado, telecomunicaciones y otros servicios que puedan establecerse. Los sistemas generales se establecerán en función de la estrategia de desarrollo de la ciudad que se siga, con la consecuente ocupación de suelo, debiéndose establecer mínimamente las siguientes reservas: - zonas verdes y espacios libres de dominio y uso públicos de acuerdo con los estándares urbanísticos; 3 Art. 53, Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo (BOPV 138, de 20 de julio de 2006). 40 Iñaki Lasagabaster Herrarte - equipamientos de titularidad pública dedicados a usos educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos y administrativos; - Infraestructuras para la prestación de todos los servicios de acceso rodado, peatonal, suministro de energía eléctrica, suministro y saneamiento de agua, alumbrado, aparcamiento de vehículos, telecomunicaciones; - red de vías públicas, de circulación rodada y peatonal, que permitan una comunicación entre los diferentes ámbitos de la ciudad; - equipamientos colectivos de carácter privado como comerciales, culturales, docentes, sanitarios, asistenciales, religiosos, etc.4 Interesa llamar la atención sobre una cuestión, a saber: por su propia definición, que se hace desde el planeamiento, las dotaciones que configuran la red de sistemas generales pueden ser públicas o privadas. Esta diferenciación es importante cuando posteriormente se analice la forma en que se adquieren por los poderes públicos esas dotaciones de sistemas generales y también la forma en la que lo hacen los particulares, cuando entre los equipamientos se señalan equipamientos o sistemas generales de carácter privado. La red dotacional también puede ser de carácter local. Estas dotaciones locales por definición no forman parte de la dotación estructural. Su definición se realiza no en los planes generales sino en la ordenación urbanística pormenorizada, es decir en unos planes parciales o en unos planes especiales. Las dotaciones locales se entienden como el conjunto de espacios libres, infraestructuras, equipamientos colectivos públicos y privados, en este caso definidos por la ordenación pormenorizada, cuya funcionalidad o ámbito al que prestan servicio es el correspondiente a las personas residentes en un área o sector concreto. La determinación de estas dotaciones de sistemas locales se corresponde a la tipología antes aludida de sistemas generales, pero concretando su funcionalidad a los ámbitos territoriales propios de la ordenación pormenorizada, en concreto de un área o sector específico5. La diferenciación entre una dotación pública de carácter general o sistema general y una dotación pública local o sistema local es importante por las diferentes responsabilidades que se derivan para los propietarios en un caso o en otro. Los sistemas generales, al dar respuesta a todo el ámbito municipal o a una gran parte de él, exigen que el coste de su obtención se distribuya entre toda la ciudadanía. Si por el contrario se está ante un pequeño vial, peatonal o de circulación rodada, o ante la construcción de la infraestructura de tendido eléctrico o de suministro de agua a una vivienda o a un grupo de viviendas determinado, en este caso las responsabilidades de los propietarios de los terrenos son diferentes ya que los beneficiados por la construcción de esas infraestructuras son los residentes de ese ámbito con- 4 Arts. 53 y 54 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Véase ARANA GARCIA y CUESTA REVILLA en JIMENEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, y REBOLLO PUIG, cit., pp. 164 a 165 y 449 a 450. Véase también FERNANDEZ CARBALLAL, A., “La ejecución de los sistemas generales y dotaciones públicas” en VVAA, Derecho urbanístico gallego, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, Madrid, 2004, pp. 717 a 732; FONSECA FERRANDIS, Fernando E., “Ejecución de los planes de ordenación” en PAREJO ALFONSO, Luciano (dir.), Derecho urbanístico de Galicia, Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 420 y 421. 5 Art. 55.2 y art. 57 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 41 creto determinado y no el municipio en general. Por esta razón la diferenciación entre dotación pública general y local es importante, tal como la propia regulación jurídica lo pone de manifiesto. El suelo destinado a las dotaciones públicas de carácter general o local se obtiene gratuitamente por la Administración, con cargo a aquellas áreas, sectores o unidades de ejecución a las que el planeamiento haya adscrito esas dotaciones o sistemas generales locales. Es decir que el suelo se obtiene por la Administración de forma gratuita con cargo a los propietarios del ámbito en cuestión. Si el planeamiento no incluye determinados sistemas generales o locales en ninguna actuación urbanística integrada, la Administración deberá obtener esos terrenos mediante la expropiación. La obtención de los suelos de los sistemas generales y locales se ha criticado por algún autor al entender que constituía una carga excesiva para los propietarios afectados, debiéndose obtener esos suelos mediante expropiación y con cargo a los presupuestos generales de la entidad correspondiente. Es esta una discusión en la que no se va a entrar, que solamente se relata, ya que el sistema descrito es el característico del desarrollo urbanístico producido desde 1956. Los sistemas para la obtención de estos terrenos para las dotaciones públicas pueden ser diversos, así los casos de expropiaciones realizadas antes de la aprobación del planeamiento correspondiente o la técnica de la ocupación directa, que requiere la determinación previa de edificabilidad urbanística y la asignación a los titulares de los terrenos ocupados6. En estos casos se está haciendo referencia a la obtención de los terrenos, pero no a la construcción de la infraestructura que va sobre esos terrenos. Obtenidos los terrenos por la Administración competente, la siguiente cuestión es determinar quién satisface los gastos de construir el acceso rodado o peatonal, las infraestructuras para el suministro de agua y electricidad o los equipamientos dotacionales que sirvan a ese sector, como centros educativos, culturales, etc. La normativa urbanística ya ha establecido cuáles son las cargas de urbanización, es decir las obligaciones de financiación de dotaciones públicas de carácter general o local que se deben financiar cuando se procede al desarrollo urbanístico de determinados ámbitos de la ciudad. La financiación de la construcción de las dotaciones públicas se regula en las leyes de urbanismo, pudiendo afirmarse con carácter general que los sistemas generales o dotaciones públicas generales no se financian con cargo a la urbanización a la que están adscritos. Sí se financia en cambio, con cargo a la urbanización en la que estén adscritos o incluidos, las dotaciones públicas locales. Las normas urbanísticas permiten encontrar preceptos similares donde se establecen como cargas de urbanización que afectan a la unidad de ejecución las obras de vialidad, construcción de aceras, accesibilidad de personas con movilidad reducida, canalizaciones, obras de saneamiento, alcantarillas sumideros, señalándose en algunas normas también la obligación de financiar en la proporción que corresponda a la unidad de ejecución la construcción de colectores y estaciones depuradoras. También está entre los costes la instalación y funcionamiento de servicios públicos de suministro de agua contra incendios, suministro de energía, comprendiendo la conducción, transformación para distribución y la distribución, el alumbrado público, las telecomunicaciones y otras que puedan estar previstas en la orde- 6 Arts. 187 y 188 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. 42 Iñaki Lasagabaster Herrarte nación, el ajardinamiento y arbolado, así como el mobiliario urbano de parques y jardines y de vías públicas, los gastos vinculados con los proyectos técnicos y la tramitación administrativa, así como la promoción y gestión de la actuación urbanizadora, las indemnizaciones y gastos de realojo de viviendas y de instalación de actividades que sean procedentes, las plantaciones u obras e instalaciones que deban desaparecer son también gastos financiables. También puede preverse con cargo a la unidad de ejecución las obras de infraestructuras y servicios que sean exteriores a la unidad, pero que sean precisos para realizar una conexión adecuada con dicha unidad de ejecución, así como otras cargas suplementarias que se impongan a los terrenos. Estos son los gastos que ordinariamente las normas establecen como característicos de las urbanizaciones. Jurídicamente la distinción entre sistemas generales y sistemas locales o dotaciones públicas de carácter general y dotaciones públicas locales se basa precisamente en esta diferencia de obligaciones. Si se está ante una dotación pública de carácter local, existe la obligación de financiarla como gasto de urbanización. III. UNA MIRADA A LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO La jurisprudencia del Tribunal Supremo es muy abundante en esta materia. Recogiendo alguno de sus pronunciamientos, ha señalado el Alto Tribunal que el sistema general lo es por “su carácter estructurante del territorio y su predominante vocación de servicio a la totalidad del mismo, frente a la vocación sectorial propia de los sistema locales”7. Esta determinación es importante además si se trata de suelo urbano porque en suelo urbano no es posible incluir en las áreas de reparto los terrenos destinados a sistemas generales adscritos o incluidos en él8. En algunos casos la distinción puede ser compleja, tal como reconoce el propio Tribunal Supremo, cuando se trata de un sistema local viario que presta servicio a otras áreas o ámbitos distintos a aquél en el que se proyectan y ejecutan. Hay un supuesto límite cuando el sistema local sirve de eje de relación a varios ámbitos locales, pero se reconoce a su vez que no alcanza la consideración de sistema general directamente ligado al servicio del conjunto de la población9. Como puede comprobarse es una cuestión de prueba. El Tribunal considera que es un equipamiento que está al servicio de la ciudad reordenada por el Plan Especial de Reforma Interior, que aún siendo de utilidad para los moradores de otras áreas, es consecuencia de esa reforma realizada. Por tanto el Tribunal lo define como sistema local10. El encauzamiento de un río tiene una incidencia en el sistema general de comunicaciones y constituye un elemento esencial de la estructura general del territorio, determinante en el desarrollo urbano, debiéndose por mandato legal mantener las zonas de protección que la normativa en vigor establece. Desde esta perspectiva el encauzamiento del río no puede considerarse como una obra o dotación pública de carácter local, a pesar de que ese encauzamiento produzca un beneficio particular a ciertas personas. En ese caso procedería utilizar otros mecanismos que el orde- STS de 16 de diciembre de 2005, Ar. 2754/2006. Ley vasca 3/1997, DA única. STS de 16 de diciembre de 2005, Ar. 2754/2006; STS de 11 de noviembre de 2003, Ar. 8425. 10 STS de 11 de noviembre de 2003, Ar. 8425. 7 8 9 DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 43 namiento jurídico facilita para cobrar a esos particulares las cantidades que les pudiesen corresponder, pero no para establecer que ese encauzamiento del río constituye un sistema local11. Para que un viario sea catalogable como sistema general es necesario que esté al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que proporcione elementos fundamentales de la estructura general12. La determinación de cuándo se está ante una dotación o sistema general o ante una dotación local será una cuestión de prueba, que especialmente deberá tener en cuenta las características de la ciudad o ámbito a las que resulta de aplicación. Ello es así porque lo que en una zona determinada puede ser una dotación local, si se piensa en una pequeña localidad estaría ante una dotación o sistema general. Esto significa que la condición de sistema general local es relativa, especialmente en función de la población afectada, aunque siempre es utilizable, siguiendo la doctrina de los Tribunales, el criterio de que los sistemas generales no se establecen por la amplitud que en sí mismo tienen, si no por el papel o función que desarrollan en la concreta estructura urbanística en que se encuentran, y en ella habrá que tener en cuenta si atiende a toda la comunidad o solamente a parte de ella13. El tipo de plan donde están contenidos puede ser indicativo del carácter de la dotación, pero en ningún caso es definitivo. Es cierto que los instrumentos de planeamiento general son los que definen los sistemas generales. Si desde esos instrumentos se quiere construir y ejecutar el sistema general, será preciso que en ellos esté suficientemente desarrollado o precisarán de un plan especial que lo realice. Si se trata de una dotación local serán en cambio el planeamiento de desarrollo el que normalmente lo definirá14. Esto es cierto con carácter general pero no en todo caso. Puede ser que en suelo urbano no consolidado las dotaciones locales se establezcan directamente en el Plan General, con lo que la afirmación anterior tampoco se correspondería con la realidad. La doctrina también ha diferenciado los conceptos de dotaciones y equipamientos urbanísticos de dotaciones, infraestructuras y equipamientos urbanísticos, aunque desde la perspectiva que aquí se tiene en cuenta no significan aportaciones. Con el concepto de infraestructura se estaría haciendo referencia al sustrato elemental de la urbanización. En este sentido serían infraestructuras las obras de urbanización, incluyendo también dentro de las mismas las redes de comunicaciones, carreteras, comunicaciones ferroviarias, centros de comunicación, así aeropuertos, etc. Con la idea de equipamiento se estaría haciendo referencia no a infraestructuras que sirven de acomodo a procesos económicos u otros, sino que los equipamientos constituirían esos procesos o servicios en sí mismos. Así habría equipamientos comerciales, industriales, o equipamientos deportivos, culturales, docentes, etc. Esta diferencia entre infraestructuras y equipamientos es operativa desde la perspectiva del establecimiento o determinación del costo de las dotaciones. Una dotación o sistema general será normalmente una infraestructura en la que solamente se financia el suelo donde se va a localizar pero STS de 15 de octubre de 2002, Ar. 10295. STS de 11 de noviembre de 2003, Ar. 8425. 13 JIMENEZ DE CISNEROS CID, Francisco José y AGUDO GONZALEZ, Jorge, Expropiación y grandes infraestructuras, Montecorvo, Madrid, 2003, p. 24. 14 VALCARCEL FERNANDEZ, Patricia, “Introducción a la gestión de las dotaciones públicas. Dotaciones públicas, redes públicas, sistemas generales y dotaciones locales: actualidad de la distinción”, RDU, 2005, 222, pp. 31 a 62. 11 12 44 Iñaki Lasagabaster Herrarte no la infraestructura en sí misma. Una dotación local en cambio puede significar la financiación del suelo en sí mismo, de la infraestructura y además del equipamiento. Así sería el caso de un equipamiento consistente en jardines o en un parque infantil15. IV. ¿DOTACIONES Y SISTEMAS GENERALES DE TITULARIDAD PRIVADA? Las dotaciones caracterizadas como sistemas generales pueden ser públicas o privas según la perspectiva desde la que se contemplen. Si se trata de la planificación urbana, la idea de dotación de sistema general incluye tanto lo público como lo privado. Un centro comercial será parte del sistema general de comercio y servicios, aunque sea de propiedad privada. Lo mismo sucede si se trata de un centro educativo, que puede ser privado o público, y desde la perspectiva del planeamiento en ambos casos se trata de sistemas generales. Si se pasa del planeamiento urbanístico a la gestión urbanística la conclusión es muy otra. En la gestión no se puede igualar la condición de dotación de sistema general pública y dotación privada. Ambas tienen un régimen jurídico muy diferente. Para la gestión urbanística una dotación pública significa que la obtención de los terrenos y, en su caso, la urbanización de los mismos corre a cargo de los propietarios del ámbito o unidad correspondiente. Esto no sucede si se trata de una dotación o sistema general privado. La descripción que en el planeamiento se hace de los sistemas generales manifiesta con claridad la razón de ser de esta diferencia. Si se trata de la construcción de un centro de enseñanza privado, de un centro de culto, de las instalaciones comerciales, en todos estos casos, como instalaciones privadas que son, serán los particulares los que tendrán que subvenir al pago de esas instalaciones, incluido el costo de los terrenos. La idea de sistema general o de dotación de carácter general o local tiene un contenido cuando se trata de la planificación y otro contenido totalmente diferente cuando se refiere a la gestión urbanística. En la planificación se hace referencia al papel articulador de las dotaciones, a las que corresponde un lugar en el planeamiento como tal. En la gestión urbanística se trata de determinar quién corre con los gastos, sean estos gastos relativos a la obtención de los terrenos o al pago del costo de la urbanización. Estos dos ámbitos no se pueden confundir y las normas con frecuencia no utilizan con la debida precisión estas categorías. Se habla de sistemas generales sin diferenciar si se trata de públicos o privados, aunque se pueda deducir la diferencia del contexto del precepto. Esta confusión se vuelve voluntaria cuando determinadas iniciativas quieren calificar de sistemas generales instalaciones que son puramente privadas. Esto es lo que ha sucedido con los campos de golf. Ha tenido que intervenir el Tribunal Supremo para señalar que un campo de golf no puede entenderse como sistema general de equipamiento comunitario16. Otra cosa diferente es que un campo de golf pueda entenderse como una instalación de interés público y construirse en suelo no urbanizable. En ese caso el Tribunal Supremo señala que un Véanse MARNOTES GONZALEZ, José Alfonso y TALIN MARIÑO, Ramón, “Régimen jurídico de la obtención de terrenos dotacionales en la legislación urbanística gallega. Especial referencia a la ocupación directa”, RDU, 2007, 231, pp. 104 a 106 y MORENO LOPEZ, Juan Luis, Dotaciones, equipamientos urbanísticos, Montecorvo, Madrid, 1999, pp. 143 a 154. 16 STS de 5 de marzo de 2002, Ar. 3140/2003. 15 DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 45 hotel aledaño al campo de golf no constituye parte del campo de golf propiamente, por lo que no se puede considerar como una instalación de interés social17. La realidad supera a la imaginación y ciertamente sería muy difícil que a nadie se le ocurriera calificar un campo de golf como sistema general, a pesar de que algunos planes de urbanismo así lo hagan. Desde la perspectiva de la gestión urbanística las dotaciones solamente pueden ser públicas, en ningún caso privadas. Otra cuestión es el régimen jurídico de esas dotaciones en los casos en que son sectores hasta ahora intervenidos y en este momento liberalizados, cuyo funcionamiento se somete a un régimen jurídico específico. V. DOTACIONES PÚBLICAS Y GASTOS DE URBANIZACIÓN Los gastos de urbanización constituyen el siguiente escalón al tratar de las dotaciones. Las normas urbanísticas suelen establecer las cargas de urbanización que corresponden a los propietarios de los terrenos comprendidos en una unidad de ejecución. Entre esos gastos o cargas de urbanización se establecen los siguientes: a) Obras de vialidad, donde hay que entender la explanación, afirmado y pavimentación de calzadas, la construcción y encintado de aceras y las construcciones de canalizaciones para servicios en el subsuelo de las vías o de las aceras. b) Saneamiento, que comprende colectores generales y parciales, acometidas, alcantarillas, sumideros para aguas fluviales y estaciones depuradoras, en la proporción que pueda corresponder a la unidad de ejecución. c) Obras para la instalación y funcionamiento de servicios públicos de suministro de agua, que incluye la distribución domiciliaria de agua potable, de riego y contra incendios y las de suministro de energía, comprendiendo éstas la conducción, transformación previa distribución y la distribución, así como el alumbrado público, las telecomunicaciones y cualesquiera otras que estuvieran previstas por la ordenación. d) El ajardinamiento y arbolado así como el mobiliario urbano de parques, jardines y vías públicas. e) Si así se prevé en la ordenación urbanística, las obras de infraestructura y servicios exteriores a la unidad de ejecución que sean precisas para la conexión adecuada de las redes de la unidad a las redes generales municipales o supramunicipales, así como cualesquiera otras cargas suplementarias que se impongan a los terrenos. f) Interesa en menor medida en este momento, pero también la redacción de proyectos técnicos y la publicación de anuncios preceptivos para la tramitación administrativa, los gastos de promoción y gestión de la actuación urbanizadora y las indemnizaciones y gastos de realojo de vivienda y de instalación de actividades, entre otras18. 17 18 STS de 5 de junio de 1995, Ar. 4937. Art. 147.1. Ley 2/2006. 46 Iñaki Lasagabaster Herrarte De la descripción que se ha hecho, que es común, excepto pequeños matices, a todas las normas urbanísticas, se deduce que las cargas de urbanización se realizan en función de las necesidades y del servicio que se presta a la unidad de ejecución. Esas cargas existen solamente cuando se trata de obras o infraestructuras de carácter público o de servicios públicos. No sería imaginable que se convirtiesen en cargas de urbanización la construcción de una instalación privada. Las normas no presentan dudas en esta cuestión. Cuando en algún caso se establece que pueden ser entendidas como carga de urbanización “otras cargas suplementarias”19, se está haciendo referencia a gastos de menos importancia, “suplementarios”, dentro de los cuales no podrían incluirse gastos proporcionalmente elevados respecto de los demás señalados en la norma. El legislador ha querido con ese precepto establecer una cláusula abierta que permita introducir gastos cuya tipología puede ser muy variada pero de poca importancia respecto de la totalidad del costo. No sería admisible que por la puerta de lo “suplementario” se introdujeran unas cargas superiores a las previstas por los demás conceptos. VI. LA CALIFICACIÓN COMO URBANOS DE LOS SUELOS DOTACIONALES La calificación como urbanos de los suelos dotacionales plantea algunos problemas cuya complejidad es preciso analizar. El ejemplo paradigmático para explicar esta cuestión lo constituyen ciertas infraestructuras, consumidoras de grandes cantidades de terreno, que se definen como suelo urbano. Un supuesto sorprendente está en los campos de golf. Su construcción se ha estimulado en algunos casos vinculándolos a urbanizaciones. Aquí es fácil comprobar la relación entre el interés en urbanizar y la justificación de la urbanización atendiendo a la importancia de los campos de golf como actividad generadora de riqueza por su capacidad de atracción del turismo. Así ha sucedido en algunos casos en que la respuesta ciudadana ha impedido semejante utilización torticera del ordenamiento urbanístico. Así sucedió en las Islas Baleares cuando se estableció la moratoria para la construcción y ampliación de campos de golf en las Islas Pitiusas. Con esta norma se evita la posibilidad de aprobación de nuevas instalaciones de campos de golf en las Islas Eivissa y Formentera, así como también su ampliación. Esta suspensión se debe a la gran presión popular manifestada en contra de la urbanización de nuevas áreas, en concreto por la defensa de la protección integral de la Cala d’Hort, cala que se quería urbanizar con la excusa de la construcción de un campo de golf20. La intención oculta en la construcción de campos de golf queda así claramente de manifiesto. Una infraestructura aparentemente bondadosa con el medio ambiente, si se olvidan los problemas del riego y la utilización de productos químicos y fertilizantes, persigue en realidad la construcción de unas viviendas. El campo de golf es la disculpa. La construcción de campos de golf vinculándolos a urbanizaciones ha perdido la inicial discreción o prudencia, que se manifestaba en establecer una edificabilidad baja. Los promotores impugnan esas bajas edificabilidades, cuando se producen, acusándolas de arbitrarias, porque en otros sectores el Art. 147.1.h) Ley 2/2006. MESTRE DELGADO, Juan Francisco, Los campos de golf (una aproximación al tratamiento jurídico de su construcción” en BLANQUER CRIADO, David (coord.), Ordenación y gestión del territorio turístico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, p. 540. 19 20 DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 47 índice de edificabilidad es muy superior. Hoy en día se plantea la construcción de campos de golf vinculando a la misma crecimientos prototípicamente urbanos. De esta forma el promotor del golf agota, según el tamaño de la población, los crecimientos urbanos de esa población y agota también el propio aumento de la clasificación de nuevos suelos urbanos. A pesar de la gravedad de las consideraciones anteriores, adquiere gran importancia la clasificación del suelo como suelo urbano. La definición como suelo urbano de grandes superficies, dedicadas a infraestructuras como el golf, puede provocar muy importantes problemas de gestión. Cualquier actividad urbanística que se quisiera adoptar por los poderes públicos en esos terrenos se enfrentaría con el hecho de estar calificados como suelo urbano, con las consecuencias que una tal clasificación conlleva desde la perspectiva de la su valoración económica. A pesar de que algunas normas urbanísticas han establecido la posibilidad de construir campos de golf en suelo urbanizable, el suelo adecuado para la construcción de estas infraestructuras sería el suelo no urbanizable21. El problema de definir como zona verde, porque sería difícil ponerle otro calificativo, aunque cabría calificar el suelo como zona deportiva, podría ser posteriormente modificado por un nuevo plan, dedicando esa superficie urbana a otra finalidad diferente. Con anterioridad, si una superficie de ese tipo fuera calificada como zona verde, se produciría una cierta inmutabilidad22, porque la modificación de la calificación habría exigido un informe del Consejo de Estado y acuerdo del Gobierno para su modificación. En la actualidad las leyes autonómicas no son tan estrictas, aunque el Tribunal Supremo ya ha señalado, en relación con las competencias en el planeamiento de los Territorios Históricos vascos, que estas modificaciones de los instrumentos de planeamiento requerirían el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral, realizando una interpretación equiparable a la hecha en el ámbito estatal cuando exige el acuerdo del Consejo de Ministros23. Las normas autonómicas sin embargo no tienen porque establecer tantas cautelas, tal como sucede en algunas nuevas leyes autonómicas, como es el caso de Madrid. La normativa actual no exige un acuerdo especial del Gobierno autonómico en la materia, modificando lo establecido en la ley autonómica anteriormente en vigor24. VII. EL RÉGIMEN FISCAL DEL SUELO EN SU PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE RURAL A URBANO El régimen fiscal del urbanismo es otra de las cuestiones de necesaria consideración. Desde que un terreno pasa de suelo no urbanizable a suelo urbano, como consecuencia de su transformación urbanística, la riqueza que supone esa evolución no está debidamente gravada por el régimen fiscal. Si a ello se añade la utili- 21 MESTRE DELGADO, cit., p. 525 y FAMILIAR SANCHEZ, Arturo, “Los campos de golf: notas sobre su regulación jurídica”, El Consultor, 2001, 14, p. 2374. 22 GARCIA RUBIO, Fernando E., “Régimen jurídico-administrativo de los campos de golf”, QDL, 2005, 8, p. 166. 23 STS de 14 de abril de 2003, Ar. 3972. 24 Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que modifica la Ley 9/1995, de 28 de marzo; GARCIA RUBIO, cit. 48 Iñaki Lasagabaster Herrarte zación indebida del sistema urbanístico, el resultado no puede ser menos explosivo. El propietario de un terreno que lo ve convertido en un solar y en unas viviendas, además de las cargas urbanísticas que haya tenido que soportar, no sufre ningún costo o gravamen fiscal. Si es promotor y vende las viviendas, al ser primera transmisión pagará el IVA. El ingreso por la venta se trasladará al haber de la empresa promotora. Ésta tendrá que declarar en su momento los beneficios empresariales y tributar por ellos. Si se traslada la operación a la construcción de un campo de golf, que tiene una urbanización aneja, el resultado podrá comprobarse enseguida. El promotor pasa de tener en su patrimonio un terreno no urbanizable a disponer de un suelo urbano, con viviendas, en este sentido igual que en cualquier otro caso, y con un campo de golf. Ese campo de golf lo ha logrado a cuenta de la urbanización, no teniendo ese enriquecimiento ningún reflejo fiscal. Se pasa de tener un terreno no urbanizable a tener un terreno clasificado como urbano y urbanizado. Esta utilización del urbanismo para lograr tales plusvalías no parece ajustada a las finalidades que el urbanismo se plantea como fundamentales, a saber: que las plusvalías reviertan en la sociedad y que se garantice el derecho a acceder a una vivienda digna. Quizá por esta razón algunas normas han prohibido vincular la construcción de campos de golf con la construcción de viviendas. Este es el caso de la Comunitat de Valencia, cuyas características principales se analizarán más tarde. VIII. SOBRE LAS INFRAESTRUCTURAS DEPORTIVAS, EN ESPECIAL LOS CAMPOS DE GOLF La figura de las dotaciones de sistemas generales y de las dotaciones locales está siendo utilizada de forma perversa en el urbanismo. Ciertamente el propio concepto de sistema general y de dotación pública es un concepto que, pese a su importancia, no ha sido suficientemente estudiado por la doctrina. Los sistemas generales y las dotaciones públicas tienen un significado diferente según se contemplen desde la perspectiva de la planificación o de la gestión. Aunque es una labor que se presenta como imposible, habría sido oportuno que la normativa diferenciase ambos sentidos. De esta manera se evitarían problemas posteriores, como luego se verá. La perversión en la utilización de estas categorías se está dando, al menos, cuando se trata de los campos de golf. Instalaciones de este tipo se están construyendo calificándolas de dotaciones públicas, algunas veces sin realizar añadido alguno posterior. La operación consiste en incluir en un sector determinado un campo de golf como dotación. En los gastos de urbanización del sector, que constituye también una unidad de ejecución, se imputan como cargas el costo de la construcción del campo de golf. En ese costo se llega a prever expresamente una cantidad de dinero dirigida a adquirir terrenos necesarios para la construcción del campo. Se prevé también como gasto las pérdidas previstas durante los diez primeros años de funcionamiento del campo de golf. Se entiende que es una instalación con un déficit en su funcionamiento los diez primeros años. Transcurrido ese plazo no se sabe si el déficit desaparecerá o si se financiará de otra forma. El hecho de imputar como gastos de urbanización el costo de la construcción del campo de golf, previendo entre las partidas una dirigida a la adquisición de terrenos constituye una previsión sorprendente. Y lo es por dos órdenes de razones. Porque si el campo de golf es una dotación local, junto a la carga de los gas- DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 49 tos de urbanización estaría también la de cesión de los terrenos. Esta sería la primera. La segunda es una consideración de hecho. Se establece como carga de urbanización la adquisición de unos terrenos que luego van a ser propiedad privada. La primera afirmación que debe realizarse en relación con las dotaciones es que para obtenerse el suelo necesario para su desarrollo o para proceder a la financiación con cargo a la urbanización las dotaciones deben ser públicas. No es posible gestionar una instalación privada, sea un campo de golf u otra similar, bajo el manto de la categoría dotación pública. Que se haya procedido ya de esa manera en algunos casos, constituye una clara desviación de poder. El ordenamiento jurídico urbanístico establece unas finalidades en el ejercicio de las potestades públicas que difícilmente se pueden hacer cohonestar con la finalidad de construir un campo de golf. Si se hiciese un breve recorrido por las normas autonómicas en vigor la conclusión se impone. El urbanismo persigue la regulación, normalmente como función pública, un uso racional y sostenible de los recursos naturales, entre ellos y como tal el territorio. La ocupación sostenible del suelo significa su rehabilitación y reutilización, subordinando el desarrollo del urbanismo al interés público. Esto significa que deberá garantizarse como tal interés público el derecho de acceso de las personas a la vivienda y el derecho de la comunidad a participar en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Estas son las finalidades fundamentales que persigue el urbanismo lejos de aquéllas a las que responde con frecuencia la ocupación del suelo en ciertas instalaciones como las que se comentan en este trabajo. Pero además una tal utilización de las categorías urbanísticas va en contra de la concreta forma en que se contempla en las legislaciones urbanísticas las cargas de la urbanización. No hay norma urbanística alguna, o al menos no se ha encontrado, en que la financiación de la construcción de un campo de golf pueda imputarse como cargas de la urbanización. Las cargas de la urbanización tienen un contenido muy concreto. Se refieren conceptualmente a la financiación de las dotaciones necesarias para el funcionamiento de la unidad de ejecución y al servicio de sus residentes. La construcción de un campo de golf no podría entrar nunca en esta categoría de cargas de urbanización. Podría plantearse la posibilidad de construir un campo de golf de titularidad municipal como dotación pública. Teóricamente cabría decir que una instalación de este tipo sería un sistema general, lo que significa que a través del urbanismo solamente se podrían obtener los terrenos, pero no financiar la urbanización o construcción del campo. No hay título jurídico alguno en el ámbito urbanístico que permita una solución de este tipo. Por otra parte cabría preguntarse si la obtención de los terrenos para la construcción de un campo de golf público puede lograrse a través de los mecanismos o instrumentos urbanísticos. La respuesta es claramente negativa. Los terrenos destinados a una infraestructura de este tipo, aunque fuese municipal, no responden a las exigencias que el desarrollo urbanístico concreto tiene en un municipio, sino que constituye una infraestructura claramente supramunicipal. Para la construcción de una infraestructura de este tipo habría que acudir a procedimientos expropiatorios. Si en la expropiación es necesario que exista una causa expropiandi, cuando se trata del urbanismo no se pueden utilizar las potestades previstas en su regulación para el logro de otras finalidades. 50 Iñaki Lasagabaster Herrarte Es más, la utilización de procedimientos urbanísticos para la construcción de campos de golf no sería tampoco una actuación jurídicamente sostenible, a pesar de que se tratase de un único propietario. Si se permite que con motivo de la construcción de campos de golf se acuda a este procedimiento, no parece que hubiera nada que oponer a otras iniciativas de construcción de urbanizaciones particulares justificadas con otro tipo de instalaciones deportivas o similares, convirtiendo el ordenamiento urbanístico en un mecanismo para hacer dinero, pero sin vinculación con la idea de hacer ciudad. Las características de instalaciones como los campos de golf requerirían su construcción en suelo no urbanizable. Su construcción debería estar sometida no solamente a su declaración de interés público, para poder ser construida en esa clase de suelo, sino además a una planificación previa de orden superior. La decisión de cuántos campos de golf puede soportar un territorio no puede adoptarse mediante decisiones individuales. Es necesario que la planificación superior determine la posibilidad de construcción de esos campos y su número. La ordenación del territorio debe ocuparse de estas decisiones por diferentes motivos. La gran cantidad de suelo que consumen es un primer criterio. Esto hace que no puedan establecerse instalaciones de tal extensión sin contemplar sus efectos sobre el territorio en su conjunto. Los campos de golf superan en la inmensa mayoría de los casos las demandas de la población del municipio, si es que esa demanda existe. Los campos de golf son infraestructuras que, a pesar de las apariencias, provocan importantes problemas ambientales. En concreto problemas relacionados con el suministro de agua y con la utilización de productos químicos para el mantenimiento del césped. La construcción de campos de golf aconseja por tanto estar prevista en normas de ordenación del territorio, que luego permitan utilizar el instrumento de la evaluación conjunta de impacto ambiental. La construcción de campos de golf debería regularse estableciendo la obligación de construirse en suelo no urbanizable. Además deberían limitarse las construcciones complementarias, tanto por la función a que pueden dedicarse como por la superficie que pueden ocupar. No se comparte la idea de que los campos de golf pueden justificar la causa expropiandi, también en el caso de que el beneficiario de la expropiación fuese un particular, para poder expropiarse, dándoles una cobertura deportiva, de la normativa de este carácter, o turística. Este tipo de decisiones deben encontrar su justificación en normas más específicas que atiendan debidamente a la problemática que plantean estas instalaciones. Algunos ordenamientos ya han adoptado legislación específica reguladora de los campos de golf, que por sus propias características debería tener el rango de ley. Estas leyes suelen ser expresión de un cambio de política. Después de haber utilizado durante años procedimientos inadecuados y de dudosa legalidad, se acaba aprobando una normativa específica sobre campos de golf, que seguramente llega tarde. IX. UNA RESPUESTA TARDÍA PERO ILUSTRATIVA Las consideraciones realizadas en el apartado anterior tienen una confirmación parcial si se atiende a la normativa dictada en algunas Comunidades Autónomas, DOTACIONES PÚBLICAS, SISTEMAS GENERALES Y ALGUNAS PERVERSIONES DEL SISTEMA... 51 como es el caso de Valencia. Seguramente esta normativa llega tarde, como se puede deducir de la Ley 9/2006, de 25 de diciembre, reguladora de los campos de golf en la Comunidad Valenciana. El preámbulo de la norma pone de manifiesto su razón de ser, al menos parcialmente, así cuando señala que el concepto de campo de golf, así como de los usos complementarios y los usos compatibles con estas instalaciones, debe realizarse de tal manera que se desvincule de estas actuaciones cualquier otra que “(…) tenga por objeto la promoción residencial, industrial o terciaria que deberán seguir los procedimientos y adecuarse a las exigencias establecidas en la legislación territorial, urbanística, medioambiental y sectorial que le sea de aplicación”. A continuación sigue diciendo que “se da respuesta así a la creciente demanda social de este tipo de instalación deportiva, depurándola de otras, con las que a menudo aparece vinculada, que desvirtúan el carácter de equipamiento deportivo. Tratamiento especial merecen sin embargo las instalaciones hoteleras y las de tipo asistencial con una clara intención de potenciar el turismo no residencial y ampliar una oferta turística de calidad.”25 No puede ser más explícita la voluntad del legislador valenciano. Otra cuestión es que los instrumentos que en la propia ley se establecen sean suficientes para el logro de la finalidad que predican. Por otra parte, en el urbanismo es de crucial importancia el seguimiento que se haga de la utilización de estas categorías jurídicas. En muchos casos, es parte de la historia del urbanismo, las normas establecen un sistema organizado e ideal con muy poca correspondencia con la realidad. La finalidad de la ley se persigue estableciendo el concepto de campo de golf. De esta manera se evita que bajo este nombre puedan cubrirse otro tipo de instalaciones. Así se dice que campo de golf, a los efectos de la ley, es toda instalación deportiva que cumpla con los requerimientos y especificaciones técnicas exigibles por el organismo competente para regular la práctica de dicho deporte26. Dentro de la idea de instalación deportiva se entienden incluidas las relacionadas con la práctica deportiva como el club social, los campos de prácticas, almacenes, cuarto de palos y otros de análogo estilo. No es por tanto una cláusula abierta, sino una previsión concreta, que especifica el alcance que pueden tener instalaciones de este tipo. Junto a esta definición del campo de golf y sus instalaciones se establece en la Ley la categoría de terrenos asociados a acciones ambientales o paisajísticas vinculados al campo de golf. A través de esta vinculación o asociación se persigue que aquellas intervenciones que se realicen construyendo campos de golf, se hagan mediante una compensación material consistente en desarrollar acciones de conservación, restauración o mejora de la calidad paisajística o medioambiental de un determinado terreno. Esas acciones correrán a cargo del promotor del campo de golf. Los terrenos objeto de esas acciones no deben ser contiguos al campo de golf o a los usos complementarios o compatibles, debiéndose ceder de forma gratuita a la Administración. Su superficie deberá ser igual a la cuarta parte del campo de golf27. 25 Preámbulo Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de campos de golf de la Comunitat Valenciana (BOE 19, de 22 de enero de 2007). 26 Art. 2 Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de campos de golf de la Comunitat Valenciana. 27 Art. 3.1 y 2 en relación con el art. 2 Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de los campos de golf en la Comunitat Valenciana. 52 Iñaki Lasagabaster Herrarte La norma establece que los terrenos asociados a acciones ambientales o paisajísticas vinculadas a un campo de golf deben responder a unas características de idoneidad para poder cumplir las exigencias que establece la ley, jerarquizándose con este objeto un orden de preferencia de dichos terrenos que es el siguiente: a) Los suelos de canteras o extracciones fuera de actividad. b) Los suelo ocupados por vertederos clausurados. c) Los suelos forestales incendiados. d) Los suelos contaminados. e) Los suelos con edificaciones o instalaciones fuera de uso que constituyen un impacto visual o ambiental. Esta política parece acertada, al menos sobre el papel, aunque será importante el control que se realice sobre estas operaciones, en especial si se trata de suelos contaminados o suelos ocupados por vertederos clausurados. Las dificultades técnicas para la recuperación de este tipo de suelos aconsejan que la actuación en esta materia se realice con un seguimiento constante por parte de la Administración y con un control de resultados que no convierta la ley en un escaparate sin contenido. BIBLIOGRAFIA BLANQUER CRIADO, David, El golf. Mitos y razones sobre el uso de los recursos naturales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002. CABALLERO SANCHEZ, Rafael, Infraestructuras en red y liberalización de servicios públicos, INAP, Madrid, 2003. EMBID IRUJO, Antonio (dir.), Agua y Territorio (Consideración Especial de la Reforma de los Estatutos de Autonomía), Civitas, Madrid, 2007. 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