las competencias del jurado provincial de expropiaci~n en materia
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LAS COMPETENCIAS DEL JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACI~NEN MATERIA DE INTERESES DE DEMORA Baldomevo Ruiz Cuadrado Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Murcia. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia SUMARIO 1. CONCRECI~NDE LOS ASPECTOS DE LA C U E S T I ~ NPLANTEADA. 2. COMPETENCIA DEL JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIÓN SOBRE LA PROCEDENCIA Y CUANTIFICACI~NDE LOS INTERESES DE DEMORA. 3. LOS INTERESES DE DEMORA DEL ART~CULO56 DE LA LEY DE EXPROPIACIÓN FORZOSA. A) Razones en favor de la competencia del Jurado. B) Estado actual de la analogía beneficiario de la expropiación-concesionario de servicio público. C) Ejercicio por la Administración de las competencias del Jurado: nulidad o anulabilidad. d) El silencio administrativo en la pieza de justiprecio. 4. LOS INTERESES DE DEMORA DEL ARTÍCULO 57 DE LA LEY DE EXPROPIACIÓN FORZOSA. 1. CONCRECIÓN DE LOS ASPECTOS DE LA CUESTIÓN PLANTEADA La literatura jurídica viene enriqueciéndose con la publicación de diversos trabajos tendentes a determinar, mediante la interpretación de los artículos 56 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa, la competencia del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa para la fijación de intereses de demora, trabajos que, con frecuencia, no solamente dejan abierto el problema, cuando no contradictorios, sino que intentan sustentarse en citas legales y jurisprudenciales fragmentadas, que solamente ofrecen su verdadero alcance y significado cuan- do se las conoce completas y en su relación con otras del mismo cuerpo legal o en el contexto de la controversia que venían a dilucidar, respectivamente. Entiendo que la cuestión planteada puede resumirse en dar respuesta a estas dos interrogantes: la. ¿Es competente la Administración expropiante para pronunciarse sobre quién recae la responsabilidad de hacer frente a los intereses de demora cuando existe un beneficiario distinto a aquella, atribuyéndola a este, en su caso? 2". Si la respuesta es afirmativa, ¿puede la Administración expropiante, además, determinar si se han dado los requisitos necesarios que hacen procedente el pago de dichos intereses de demora y, además, cuantificarlos? En lo que a la primera cuestión se refiere, nada parece oponerse a que la Administración expropiante pueda manifestarse sobre si es ella la responsable de hzcer frente a los posibles intereses de demora o, por el contrario, imputar tal responsabilidad al beneficiario de la expropiación. Sin embargo, antes de achacar responsabilidades es preciso determinar si efectivamente se ha producido la situación de demora y solo después de constatarla, atribuirla a alguno de los sujetos que intervienen en el procedimiento expropiatorio: Administración expropiante, beneficiario de la expropiación distinto de la anterior, expropiado o, incluso, Jurado de Expropiación, pues como afirma el art. 72.1 R.E.F. «la responsabilidad por demora se imputa al causante de la misma». Hay que revisar, por tanto, la común postura de la Administración de responsabilizar sistemáticamente al beneficiario de cualquier demora, ya que, como señaló el ATS de 8 de noviembre de 1995 (Ar. 8760), para imputar la responsabilidad al beneficiario es preciso auténticos «motivos, causas o razones» que le sean atribuibles de modo directo, pues, en principio, la responsable de la tramitación del procedimiento, de su correspondiente impulso y, por ello, del retraso es la Administración actuante: «Si bien es cierto que, como apunta el Abogado del Estado al oponerse al presente recurso, la condición de beneficiario de la expropiación no exime del pago de intereses de demora en la determinación del justiprecio, sin embargo, no es menos cierto que para obligar a responder de tales intereses al beneficiario de la expropiación es preciso, por aplicación concordada de lo dispuesto en los arts. 56 LEF y 71.2 REF, que existan motivos, causas o razones para declarar que el responsable de dicha demora en la fijación del justiprecio fue el beneficiario de la expropiación, pues, de lo contrario, tal demora es imputable a la Administración expropiante, que es quien, según lo dispuesto en los arts. 25 a 31 LEF y 28 a 30 REF, debe incoar y tramitar el expediente de justiprecio, fijando la fecha legal de su iniciación, mediante la apertura de la correspondiente pieza, cuya demora, una vez remitido al Jurado Provincial de Expropiación, podría ser de este, de manera que solo cuando se acredite que la responsabilidad por demora en la determinación del justiprecio es del beneficiario de la expropiación o del propio expropiado, se liberará del abono de tales intereses por demora en la fijación del justiprecio la Administración expropiante o, en su caso, el Jurado Provincial de Expropiación». En la misma línea, la STS de 19 de abril de 1996 (Ar. 3339), dice que: «en el caso de autos la beneficiaria es una entidad distinta de la Administración expropiante y el retraso en la determinación del justiprecio viene determinado por el actuar de la Administración que deja transcurrir cinco meses desde la fecha de la ocupación hasta el requerimiento a la propiedad para que formule la correspondiente hoja de aprecio, así como por la tardanza en la resolución del Jurado Provincial de Expropiación en fijar el justiprecio una vez el expropiado rechaza la hoja de aprecio del beneficiario, sin que pueda imputarse la demora en la fijación del justiprecio al beneficiario que emitió su hoja de aprecio 22 días después de la presentación de su hoja de aprecio por el propietario, lo que.. . pone de manifiesto la diligencia (del beneficiario) en el cumplimiento de tal trámite, por lo que no puede, de conformidad con el art. 72 REF, imputársele la responsabilidad por demora en la fijación del justiprecio, responsabilidad que deberá exigirse a quien corresponda por los trámites del art. 121 LEF, conforme a lo dispuesto en el art. 72.2 de su Reglamento, siendo únicamente de cuenta del beneficiario los intereses correspondientes al periodo transcurrido entre el día en que el justiprecio quedó definitivamente fijado en vía administrativa hasta su completo pago». Ciertamente, la responsabilidad a que las transcritas resoluciones judiciales se están refiriendo es la del ait. 56 LEF, pero el principio que del mismo se infiere de que la responsabilidad por demora debe ser imputada a su causante, puede ser aplicado, «mutatis mutandi», a la responsabilidad por demora del art. 57 LEF. En este sentido se manifiesta la STS de 20 de marzo de 1997 (Ar. 2537), según la cual: «la Administración expropiante, responsable de la tramitación del procedimiento, tiene la responsabilidad de impulsarlo, realizando la actividad necesaria para que los restantes intervinientes, expropiados y beneficiarios, se ajusten a los plazos de tramitación determinados por el ordenamiento jurídico». Si la Administración apreciara que concurren los supuestos de demora y reconociese su responsabilidad en ello, cosa nada extraña (que sea la causante, no que lo reconozca), dada su irrenunciable condición de sujeto expropiante y motor del procedimiento expropiatorio, y tanto en el supuesto del art. 56 LEF (demora en la fijación del justiprecio transcurridos seis meses desde el inicio legal de la expropiación, lo que tiene lugar desde que sea firme el acuerdo de necesidad de ocupación -arts. 21.1 LEF y 7 1.1 REF-), como del art. 57 (demora en el pago del justiprecio, transcurridos seis meses desde su determinación por el Jurado y hasta su pago efectivo o consignación), no es preciso, en efecto, dirigirse al Jurado para que decida sobre la cuantificación de intereses, ya que la situación sería similar al supuesto en que la Administración expropiante es también beneficiaria de la expropiación, en que la normativa aplicable no previene pronunciamiento alguno del Jurado al respecto, y ante cualquier decisión de aquella rechazando el pago de intereses o fijándolos en cuantía que el expropiado entendiese incorrecta, la resolución de la controversia habría que residenciarla en vía jurisdiccional contencioso-administrativa, y no ante el Jurado de Expropiación. No parece necesario forzar la interpretación del precepto para entender que cuando el art. 72.1 REF, en su último inciso, menciona al beneficiario de la expropiación como posible causante de la demora, no está refiriéndose al supuesto en que la Administración es al mismo tiempo expropiante y beneficiaria, sino al supuesto de que exista un tercero, persona física o jurídica, que ostente tal condición de beneficiario. La situación es distinta si la Administración aprecia que se ha producido demora y, además, la atribuye a ese tercero beneficiario de la expropiación. En tal caso, creemos que es necesario diferenciar los intereses de demora del art. 56, de los del art. 57, de la LEF. 3. LOS INTERESES DE DEMORA DEL ART. 56 LEF A) Razones a favor de la competencia del Jurado En lo que se refiere a los intereses del art. 56 LEF, hay que precisar, en primer lugar, que de ordinario difícil será imputarlos a un tercero beneficiario de la expropiación, pues como la doctrina viene advirtiendo «las actuaciones del mismo en esta fase procedimental se limitan a la contestación de las hojas de aprecio del expropiado y a la presentación de su hoja de avalúo, trámites cuyo incumplimiento en los breves plazos establecidos por la Ley de Expropiación Forzosa no determinan la paralización del procedimiento, por lo que normalmente la responsabilidad corresponde a la Administración expropiante»'. También, en su caso, al Jurado de Expropiación. Sobre la responsabilidad del Jurado de Expropiación suele pasarse de largo, fundiéndola con la de la Administración expropiante y, de ordinario, pretendiendo cargar sus consecuencias en materia de intereses de demora sobre el beneficiario de la expropiación que, también de ordinario, poca o ninguna responsabilidad habrá tenido en que la definitiva fijación del justiprecio en vía administrativa se haya demorado más allá de los seis meses que establece el citado precepto. Y es que, ciertamente, no hay constancia de que el Jurado de Expropiación actúe con la celeridad que le demanda el art. 34 LEF, al establecer un plazo de ocho o quince días, en función de la menor o mayor dificultad del expediente, a contar del siguiente a aquel en que el expediente de justiprecio haya tenido entrada en su registro (art. 39 REF), cuando, por el contrario, según un muestre0 realizado en 18 provincias sobre 3.957 expedientes, el tiempo medio de tramitación por el Jurado ascendía a 9'96 meses2. Hemos de reconocer que los plazos que señala al Jurado la LEF para resolver la pieza de justiprecio, cuando en él termina, son muy cortos y resulta ineludible una ampliación, no solo por el mayor o menor número de piezas de justiprecio que le lleguen, sino también porque sus componentes son profesionales de diversos sectores cuya actividad principal no es la de ser vocales del mismo. No obstante, tal ampliación pasa por una reforma legislativa y hasta tanto no se produzca, son plazos vigentes que habrá que observar, vigencia que es confirmada por las 1 V. ESCUIN PALOP. «Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa». Pág. 533. Civitas, 1999. 2 ÁNGEL GUILLÉN ZANÓN: «Informe sobre el Proceso de Expropiación Forzosa». Documentación Administrativa, no 222, abril-mayo 1990. previsiones del art. 42.2 LRJ-PAC3. Si la demora se atribuye al jurado, el pago e los intereses hay que solicitarlos de la Delegación del Gobierno de la correspondiente Comunidad Autónoma, como un supuesto de responsabilidad patrimonial, de acuerdo con la remisión que al efecto realiza el art. 72.2 REF al art. 121 LEF, sustituido hoy este por la regulación unitaria que sobre tal responsabilidad se contiene en el Título X de la LRJ-PAC, complementada por el RD 42911996, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. En segundo lugar, el art. 72.1, último inciso, del REF, atribuye al Jurado la competencia para decidir sobre su procedencia y cuantía: «Si lo fuere el beneficiario de la expropiación (el causante de la demora), decidirá el Jurado sobre su procedencia y cuantía al fijar el justiprecio». La indicación final de que sobre tales extremos se pronuncie el Jurado al fijar el justiprecio, parece referir su competencia a la demora del art. 56 LEF y al momento en que, a falta de convenio expropiatorio, resuelve definitivamente el Jurado en vía administrativa. Sin embargo, la norma no se pronuncia con la claridad deseable, dando pié a entender que la dicha indicación pueda ser tenida más como expresión poco afortunada, que como deseo explícito del legislador de limitar el pronunciamiento del Jurado sobre esas cuestiones a ese específico momento, vedándoselo en otro momento posterior. Pues bien, refiriéndonos a estos intereses de demora, entendemos que si esta se atribuye al beneficiario de la expropiación, distinto de la Administración expropiante, el Jurado continúa siendo el competente para pronunciarse sobre su procedencia y cuantía, aún cuando por cualquier causa no se haya pronunciado al momento de fijar el justiprecio, pues ello no repugna al procedimiento ni violenta el contexto normativo. lo) No repugna el procedimiento porque ni la Ley ni el Reglamento impiden en lugar alguno el nuevo envío del expediente al Jurado en el caso que nos ocupa. Ciertamente, el Jurado no puede pronunciarse sobre la procedencia o no de la expropiación, e incluso sobre quien es el responsable de la demora, si la Administración expropiante o el tercero beneficiario, sin olvidar que la responsabilidad por demora puede ser atribuida también al Jurado por su tardanza en resolver, cuando tiene acceso a la pieza de justiprecio, y al mismo expropiado, cuando con su actuación, dolosa o negligente, ha dado lugar a ella. Pero el supuesto que analizamos no es ninguno de ellos en ese planteamiento, sino la determinación de si se dan los presupuestos que hacen surgir el derecho al pago de intereses de demora y su cuantía, una vez que la Administración, de oficio o a instancia del interesado, ha apreciado inicialmente su existencia y la ha atribuido al beneficiario, en cuyo caso la competencia viene atribuida por el art. 72.1 REF al Jurado de Expropiación. Los trabajos, algunas de cuyas conclusiones se comentan, afirman, de una parte, que la función esencial del Jurado es «exclusivamente tasadora» (STS 14 de enero de 1994, Ar. 57454, que «su competencia se constriñe a decidir ejecutoriamente sobre el justiprecio» (STS 3 El ari. 42.2 LRJ-PAC, modificado por Ley 411999, establece que el plazo máximo para resolver expresamente y notificar la resolución recaída será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento (en el caso, la LEF), aunque no se podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. de 18 de enero de 1990), y que carece totalmente de competencias que alcancen a la definición e interpretación del derecho (STS de 17 de diciembre de 1984, Ar. 6122), en tanto que, por otra, manifiesta que «también posee facultades para hacer otro tipo de declaraciones», que «si bien el Jurado está facultado de modo expreso para determinar la procedencia y cuantía de los intereses de demora cuando el retraso sea imputable al beneficiario de la expropiación y siempre que esta cualidad no coincida con la del sujeto expropiante, las reglas de la competencia en estos casos no deben aplicarse de modo estricto», así como que los Jurados podrán pronunciarse sobre esta clase de intereses (los del art. 56 LEF) cuando no exista duda acerca de la imputación del retraso y sea esta una cuestión no controvertida, esto es, que no sean necesarias operaciones interpretativas del ordenamiento jurídico, debiendo abstenerse en caso contrario y atribuyendo entonces la competencia a la Administración para pronunciarse sobre la responsabilidad por demora al amparo de las genéricas facultades que le atribuye el art. 4 REF4. Las anteriores afirmaciones son contradictorias y harto cuestionables. Veamos: a) Si los breves párrafos de las dos primeras citas jurisprudenciales son correctas y se coi-responden con el sentido conjunto y el objeto de las Sentencias de que están extraídos, resulta entonces contradictorio afirmar también que sí está facultado el Jurado para realizar pronunciamientos de otro tipo, en particular los correspondientes que le asigna el art. 72.1 REF. b) ¿Y por qué en esos casos cuando expropiante y beneficiario de la expropiación sean sujetos distintos, las reglas de la competencia no deben aplicarse de modo estricto?, como afirma. Eso no se dice, cuando debiera hacerse, porque es una afirmación que invade el propio campo de la seguridad jurídica. Conviene tener siempre presente que una de las más importantes conquistas del moderno Derecho Administrativo ha sido la de conciliar las potestades administrativas, necesarias para la satisfacción de los intereses generales, que debe presidir todo el obrar administrativo, con la salvaguarda y defensa de los derechos que a los particulares reconoce el ordenamiento jurídico, y en precaria situación quedaría la ciudadanía si no sabe con certeza a qué atenerse sobre cual es el órgano competente en estos casos. La clara e indubitada determinación del elemento subjetivo del acto administrativo es condición necesaria para determinar la validez o invalidez (absoluta o relativa), de la resolución emitida. Además, la no aplicación estricta de las reglas de la competencia, así como la defendida posibilidad alternativa de que, cuando el Jurado limite su labor exclusivamente a la determinación del justiprecio, sea la Administración la que decida sobre las indemnizaciones de demora, son planteamientos que no parecen muy acordes con lo que establece el art. 12.1 LRJ-PAC, según el cual «la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúe en los términos previstos en esta u otras leyes» (en el caso no se trata de que existan delegación ni avocación, como tampoco encomienda de gestión, suplencia o delegación de firma), ni con lo que igualmente proclama el art. 53.1 de la misma 4 Vid. A. GUERRA TSCHUSCHKE, «El Jurado Provincial de Expropiación: su competencia en intereses de demoran, REALA, no 227, mayo-agosto 1998. 66 LRJ-PAC, de que «los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido». c) Que la función del Jurado no alcance a la definición e interpretación del Derecho, es reducirlo al papel de simple mhquina calculadora, fácilmente sustituible por un moderno ordenador, obviando que, aún en los casos en que solamente se pronuncie sobre el valor de un bien o derecho expropiado, también entonces está realizando una operación de interpretación y aplicación del derecho, de interpretación y aplicación de las normas legales que establecen los criterios valorativos. Por ello resulta oportuno establecer el alcance, situándolos en su contexto, de los párrafos tomados de la STS de 17 de diciembre de 1984,Ar. 6122, relativos a la falta de competencia del Jurado para la ((definición e interpretación del derecho». Dicha Sentencia parte del acuerdo de un Jurado Provincial que señaló el justiprecio por la extinción del derecho arrendaticio sobre un local, resolución que fue recurrida por el propietario ante la Sala de instancia, que la declaró conforme a derecho. El TS, al conocer el recurso de apelación, establece que «.. . no ha lugar a entrar a considerar la Sentencia en lo que afecta a las bases del cálculo de la indemnización, reduciendo su examen a la desestimación de la pretensión del ahora apelante de que se anulen los acuerdos impugnados en primera instancia por carecer de derecho a dicha indemnización el arrendatario; y con respecto a esta cuestión ha de puntualizarse que aún cuando, como se dice en la Sentencia apelada, la jurisprudencia haya delimitado la función del Jurado Provincial, estableciendo que su emisión es evaluatoria y no de definición e interpretación del derecho, por un lado, en el presente caso dicho Jurado ha entrado a conocer en su acuerdo de la pretensión formulada por el recurrente, desestimándola por no hallarse acreditada la renuncia del arrendatario, y, por otro, lo cierto es que dicha pretensión fue reiterada en vía jurisdiccional por lo que debió entrarse a conocer de ella, sin que ello suponga que haya de ser acogida.. .D.La Sentencia del TS concluye desestimando el recurso de apelación. d) Una cosa es que solamente cuando justiprecie, las decisiones del Jurado gocen de la presunción (iuris tantum) de veracidad y acierto, y otra que no puedan realizarse otros pronunciamientos de interpretación y aplicación del derecho, aún relacionados con aquella función tasadora, resoluciones que tan fiscalizables son en vía jurisdiccional en uno como en otro caso. 2") Tampoco violenta el contexto normativo, sino que con él es armónico, la dicha atribución competencia1 a favor del Jurado, como resulta de lo siguiente: a) Aunque el art. 4 REF atribuye a la Administración expropiante una serie de facultades, entre ellas «decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extensión de las obligaciones del expropiado y adoptar las demás resoluciones que impliquen el ejercicio de dicha potestad», tales atribuciones son de tipo genérico, que ceden frente a las particulares que el art. 5.2 REF atribuye a los beneficiarios, y es sabido que «lex particularis derogat lex generalis». Y así lo entiende el mismo art. 4 REF cuando concluye «. . . sin perjuicio de la intervención, facultades y obligaciones que al beneficiario atribuye el artículo siguiente». b) Una de tales obligaciones es abonar las indemnizaciones de demora que legalmente procedan, pero ello solo «por retrasos que le sean imputables» (art. 5.2.6" REF). Como se ha apuntado, tanto la actuación de la propia Administración expropiante, en cuanto gestora en todo caso del procedimiento expropiatono, como la del beneficiario o el expropiado, y aún incluso del propio Jurado, pueden dar lugar a los supuestos que hacen surgir el derecho a la indemnización por demora, que de ser imputable al expropiado le haría perder su derecho al cobro de intereses (art. 72.3 REF). Por ello, aunque el devengo de los intereses se produzca «ministerio legis», lo que no es automático es la verificación de si se dan los supuestos que al efecto previene la Ley, como también la determinación de su importe en atención a los tiempos y porcentajes, y todo esto es lo que el art. 72.1 REF atribuye al Jurado en el caso que nos ocupa. ¿Y por qué dicha atribución al Jurado? Entendemos que la causa se encuentra en la formulación del art. 5.2.4a REF, que atribuye al beneficiario la facultad de «actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de aprecio a que se refiere el art. 30 de la Ley, y de aceptar la valoración propuesta por los propietarios». Es esta una atribución del beneficiario en la que, como claramente ha establecido la jurisprudencia, no puede ser sustituido ni puede serle usurpada por la Administración expropiante. Valga por todas la STS de 19 de abril de 1972, Ar. 1774: «...lo mismo que puede quien tal situación ostente (de beneficiario), convenir libremente con el expropiado la cesión del bien, satisfaciéndole el importe que se convenga y debe pagar o consignar en su caso, la cantidad fijada como justo precio y le incumben las obligaciones y derechos derivados de la reversión, deberá también actuar presentando la hoja de aprecio a que se refiere el art. 30 de la Ley y podrá rechazar o aceptar la valoración propuesta por el dueño (art. 5,2,3", 4", 5" y 7" del Reglamento de Expropiación), porque efectivamente, los señores M. si tienen la carga de abonar el precio en sustitución del beneficio que les supone obtenido es porque su situación jurídica es análoga a la del beneficiario, y en consecuencia la Administración no puede presentar ho!as de aprecio va que este cometido incumbe sólo a quien se priva del bien expropiado v a quien ha de pagar el precio, y si la Ley se refiere en general a la Administración cuando alude a la contravaloración del obligado al pago es de una parte porque suele ser la Administración la beneficiaria de la expropiación y además por falta de precisión técnica en los demás casos y con olvido de las consecuencias a que da lugar lo previsto en el art. 2,2, lo que de modo general salva el citado artículo 5" del Reglamento de Expropiación, y también en normas especiales (art. 16, art. 27,l) y es bien claro el sentido del art. 34 de la Ley cuando limita la potestad del Jurado que ha de moverse dentro de los límites de las hojas de aprecio, que no pueden emanar sino de quien debe cobrar el precio y de auien ha de uarrarlo, porque seguir la práctica viciosa que se observa por el Ayuntamiento de Barcelona de disponer que sus técnicos redacten una valoración que más tarde aprueba del Organo decisorio, además de exigirla legalmente a la persona a cuyo cargo se expropia, es irregularidad que carece de fundamento legal, por lo que la llamada hoja de aprecio formulada por el Servicio de Valoraciones del Ayuntamiento en 9 de Octubre de 1968 y aprobada por la Alcaldía en 29 de aquel mes, no puede ser eficaz ni impedir la facultad en que el Jurado actúe entre el máximo y el mínimo de las hojas de aprecio que deben presentar los interesados en la expropiación y no la Administración, que obra como órgano expropiante, sin que venga a su cargo el pago de la expropiación». Si solo el beneficiario puede intervenir en la pieza de justiprecio para aprobar o rechazar la del expropiado y presentar, en su caso, su propia hoja de aprecio, fase en la que la intervención de la Administración expropiante queda reducida a la de buzón de correos de las posiciones de uno y otro, siendo otra intervención «práctica viciosa», pues ni ha hacer suyo el objeto de la expropiación ni realizar desembolso alguno por la indemnización expropiatoria. si, además, los intereses de demora son frutos civiles, un crédito accesorio del justiprecio, consecuencia lógica de todo ello es que para el supuesto analizado el ordenamientojundico haya asignado al Jurado la competencia para decidir sobre su procedencia y cuantía. Si cuando no se alcanza un convenio expropiatorio entre expropiado y beneficiario, es al Jurado a quien corresponde fijar definitivamente el justiprecio en vía administrativa, sin intervención de la Administración expropiante, resulta coherente en tal caso la asignación también a aquel de las referidas competencias. B) Estado actual de la analogía beneficiario de la expropiación-concesionariode servicio público No podemos omitir, en aras de la objetividad, el criterio expuesto por Mercedes Fuertes López al comentar el art. 56 LEF, para la cual «la competencia de la Administración para decidir sobre los intereses que haya de satisfacer el beneficiario, cuando sobre ellos no se haya pronunciado el Jurado, se basa en que aquel tiene la misma posición jurídica que el concesionario de un servicio público, por lo que puede aplicarse por analogía la solución dada por el art. 98 de la Ley 1311995, de Contratos de las Administraciones Públicas»5. Tal opinión se sustenta en la STS de 8 de marzo de 1997, Ar. 3225, que, a su vez, lo hace en otras anteriores del Alto Tribunal de 25 de Octubre de 1993, Ar. 8007, y 10 de Junio de 1995, Ar. 5259. Para la primera de ellas, «la competencia de la Administración expropiante para proceder a la cuantificación de los intereses contemplados en el art. 56 LEF, en caso de demora en la tramitación del justiprecio, le viene atribuida..... si fuese (responsable)el beneficiario, por el art. 123 de la propia LEF, ya que.. . existe idéntica razón para determinar la responsabilidad del concesionario de un servicio público en sentido estricto que para declarar la del beneficiario de la expropiación, que no es sino un concesionario de esta)). No obstante, la opinión doctrinal recogida presenta una quiebra respecto de su referente jurisprudencial, incluso el contenido de la propia Sentencia quizás sería otro como consecuencia de las modificaciones en la normativa a que se acoge. En efecto: a) La solución aplicada por analogía no es la dada por el art. 98 LCAP, sino por el art. 123 LEF, aplicable al momento en que se produjeron los hechos sobre los que la STS se pronuncia. b ) Dicho art. 123 LEF, que regulaba la responsabilidad de los concesionarios de servicios públicos, es tenido como implícitamente derogado, en unánime opinión de la doctrina, por el art. 98 LCAP, que regula la responsabilidad de los contratistas de la Administración, y 5 «Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa», obra colectiva coordinada y dirigida por F. SOSA WAGNER. Edii. Aranzadi 1999. pág. 383. cuyas especificaciones no son en todo iguales, pues mientras en aquel era preceptiva la previa reclamación ante la Administración, que tenía que resolver tanto sobre la procedencia de la indemnización como sobre quien debía pagarla (e incluso sobre su cuantía, conforme establecía el art. 40.3 de la Ley de 26 de Julio de 1957, de Régimen Jurídico de 1aAdministraciÓn del Estado, derogado por la Ley 30/1992), en este, el requerimiento a la Administración es facultativo y su resolución limitada a pronunciarse sobre a qué parte contratante corresponde la responsabilidad por los daños, sin extenderse a la procedencia o no de la indemnización cuando dicha responsabilidad se atribuya al contratista, que, en su caso, habrá de ser substanciada en vía jurisdiccional civil («La reclamación de aquellos -los terceros dañados- se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto»: art. 98.4 LCAP). La derogación del art. 123 LEF, en que se apoya la sentencia referida, y los términos del vigente art. 98 LCAP, implica la pérdida por la Administración de la competencia para proceder a la cuantificación de los intereses, si se atribuye al concesionario la responsabilidad por los daños, por lo que, aún manteniendo esa equiparable situación jurídica beneficiarioconcesionario, la Administración expropiante tendrá que ceñirse a un pronunciamiento, oídos los interesados, sobre a quien corresponde el pago de intereses (que, en cuanto acto administrativo, será fiscalizable en sede jurisdiccional contencioso-administrativa), pero sin extenderse a su procedencia ni, por tanto, cuantía, y aunque los intereses se devenguen «ope legis», si no existe acuerdo entre beneficiario y expropiado, o se continúa reconociendo la competencia al efecto del Jurado de Expropiación, o la controversia habrá que residenciarla en vía jurisdiccional civil, que es la solución del art. 98 LCAP cuando se atribuye la responsabilidad del daño al contratista. C) Ejercicio por la Administración de las competencias del Jurado: nulidad o anulabilidad Para concluir este punto, parece oportuno hacer una referencia a los vicios de que pueden adolecer las resoluciones administrativas invadiendo campos competenciales asignados a otros órganos administrativos. Sabemos que la invalidez de los actos administrativos puede ser absoluta (nulidad de pleno derecho) o relativa (anulabilidad), además del vicio de simple irregularidad, que no es al caso. ,4 tenor del art. 62.1 .b) de la Ley 3011992, LRJ-PAC, son nulos de pleno derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia, lo que nos lleva a interpretar el adverbio «manifiestamente», que desde una óptica gramatical significa evidente, claro, notorio. La jurisprudencia ha establecido que «la falta de competencia ha de revelarse de una manera patente, clarividente y palpable» (STS de 28 de abril de 1977), y también que «para dar lugar a la nulidad de pleno derecho es necesario la evidencia del defecto, pues el art. 47.1.a) de la LPA (de 1958, hoy art. 62.1 b) LRJ-PAC), exige que la incompetencia sea manifiesta, es decir, que aparezca de manera clara, sin que exija esfuerzo dialéctico su comprobación por saltar a la vista «(STS de 30 de marzo de 1971). La doctrina y el Consejo de Estado han criticado esta línea jurisprudencia1 acusándola de escaso rigor técnico, ya que la mayor o menor evidencia de la infracción va a depender del mayor o menor nivel de conocimientos especializados del intérprete. Por su parte, el art. 63.1 de la dicha Ley 3011992, establece que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Si la Administración expropiante resuelve sobre la procedencia y cuantía de los intereses de demora cuando ello está atribuido al Jurado. la resolución será nula de pleno derecho, aunque ello va a depender en gran medida de que se tenga o no por manifiesta la incompetencia. En otro caso, supondría un vicio de invalidez relativa por infracción del ordenamiento jurídico. Salvo en lo que atañe a los diferentes procedimientos de revisión de oficio" lo importante, empero, no es tanto el grado de invalidez, cuanto la invalidez misma del pronunciamiento de la Administración sobre la procedencia y cuantificación de intereses, y sobre esto no existe duda, a nuestro juicio. Largo y azaroso ha sido el camino que separa el Estado liberal decimonónico del «laisser faire», «laisser passer», del moderno Estado intervencionista a ultranza con vitola de Estado servicial, pero no queramos llevar este más allá de los límites que él mismo se ha impuesto. D) El silencio administrativo en la pieza de justiprecio Como colofón de las responsabilidades por demora del art. 56 LEF, nos parece de interés exponer algunas consideraciones sobre la aplicación del instituto del silencio administrativo al procedimiento para la determinación del justiprecio expropiatorio. Dos posibilidades se ofrecen que, si bien diferentes en su planteamiento y alcance, no creemos que se excluyan mutuamente: a) Referir el silencio administrativo a la específica intervención del Jurado cuando transcurren sin expreso pronunciamiento los plazos legalmente previstos (en verdad cortos, como se ha visto), para que fije definitivamente en vía administrativa el justiprecio expropiatorio. b) Referirlo a todo el conjunto de actuaciones de la pieza de justiprecio, considerando la actuación del Jurado, en su caso, como una parte de la misma, permitiendo al expropiado que en ella hubiese comparecido, una vez transcurridos seis meses desde su inicio sin haber quedado definitivamente establecida la indemnización expropiatoria, 1) ya considerar desestimado su avalúo al amparo del art. 44.1 LRJ-PAC7,y expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. 6 Los arts. 102, 103 y 105 LRJ-PAC, regulan los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos nulos de plcno derecho, anulables declarativos de derechos y actos de gravamen o desfavorables, respectivamente, preceptos que han sido modificados por la Ley 411999, siendo su reforma más significativa la unificación en solo uno de los dos mecanismos diferentes que establecía el art. 103 para los actos anulables, según que vulnerasen gravemente o no normas de rango legal o reglamentario, revisibil que ahora pasa en cualquier caso por la prcvia declaración de lesividad del actos para el interés público por parte de la Administración autora del mismo, y su ulterior impugnación en sede jurisdiccional contencioso-administrativa. 7 El art. 44.1 LRJ-PAC, modificado por la ley 4/1999, establece que el vencimiento del plazo máximo sin que se hayan dictado y notificado resolución expresa. en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el conocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubiesen comparecido podrán entender desestimadas su pretensiones por silencio administrativo. 11) ya tener por caducado el procedimiento de fijación del justiprecio, conforme al art. 44.2 LRJ-PAC8, con la consecuencia de tener que proceder al Administración expropiante a reiniciarlo, con acumulación del nuevo periodo a efectos del devengo de intereses de demora del art. 56 LEF, al caducado que se inició con la declaración de necesidad de ocupación. En nuestro personal criterio, lo procedente es entender desestimado el avalúo del expropiado, pues aunque el procedimiento expropiatorio es un procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, sin embargo, lo que la pieza de justiprecio pretende es el reconocimiento o constitución de derechos, esto es, la concreción en términos de contravalor económico del derecho a una justa indemnización por el bien expropiado. Si bien condicionada por el objeto de la «litis», no excluyendo por tanto la aplicación del silencio al conjunto de la pieza de justiprecio, la citada opción a) ha sido acogida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 13611995, de 25 de septiembre, al resolver el recurso de amparo formulado frente a una sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, que estimando el recurso de apelación deducido por la Abogacía del Estado contra una sentencia de instancia, había entendido que en la actuación omisiva del Jurado de Expropiación, al obrar de oficio, faltaba el acto administrativo previo susceptible de impugnación. El Tribunal Constitucional entendió, por el contrario, que «a la hoja de aprecio del expropiado no pueden negársele las características materiales de una petición»; que «el orden de lo contencioso administrativo ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino fundamentalmente como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados», así como, reproduciendo consolidada jurisprudencia constitucional, que «de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración Pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos». Todo ello le permite afirmar que «es indudable que las resoluciones por las que los Jurados de Expropiación fijan el justiprecio, ultiman la vía administrativa y contra las mismas procederá tan solo recurso contencioso administrativo~ (art. 35.5 LEF), por lo que merecen la consideración de actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo, a los efectos del art. 1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa9>>. A estos argumentos, la STC que comentamos añade consideraciones sobre la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva ex art. 24.2 CE, lo que «exige de los órganos judiciales que interpreten las normas procesales que condicionan el acceso a los Tribunales de Justicia en el sentido más favorable a la eficacia del mencionado derecho fundamental, 8 El art. 44.2 LRJ-PAC, modificado por Ley 411999. establece que el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio no susccptibles de producir efectos favorables o de gravamen, producirá la caducidad del mismo. 9 El art. 1 . 1 de la Ley 2911 998. de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (como igualmente hacia la anterior Ley de 1956), atribuye a cste orden jurisdiccional cornpctencia para conocer de las pretcnsiones que se dcduzcan en relación, entre otras, con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo. En iguales términos se expresa el art. 9.4 dc la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por Ley Orgánica 611998, de 13 de julio. siendo de obligada observancia el principio hermeneútico pro actione~,así como que «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su deber de resolver siempre expresamente, al no dar respuesta alguna a la solicitud del ciudadano». La STC que comentamos concluye otorgando el amparo solicitado por el recurrente, reconociendo su derecho a la tutela judicial efectiva ex art. 24.2 CE y anulando la STS recurrida en amparo. La reforma del silencio administrativo por Ley 411999 va en esta línea de atribuir unos efectos definidos a la actuación omisiva de la Administración, facilitando así el acceso a la vía jurisdiccional, lo que, desde otra perspectiva, es también expresión del principio memo auditur propriam turpitudinem allegans» (nadie puede beneficiarse de su propia torpeza), y torpeza es, en su consideración juridico-administrativa, no resolver expresamente las solicitudes de los ciudadanos en los plazos legalmente previstos. Todo esto demanda la necesaria reforma de los procedimientos regulados en una norma preconstitucional, e incluso anterior a la LPA de 1958, como es la LEF, para adaptarla en lo necesario a los principios y categorías jurídicas del procedimiento común. 4. LOS INTERESES DE DEMORA DEL ART. 57 LEF La responsabilidad por demora del art. 57 LEF presenta perfiles diferentes, pero también problemas comunes. Para un sector de la doctrina, en este caso el obligado al pago de los intereses de demora es siempre el beneficiario de la expropiación, tenga o no la condición de expropiante. Esta postura, sin embargo, no podemos compartirla. Cierto es que en la mayor parte de los casos así ocurrirá de hecho, pues fijado definitivamente el justiprecio en vía administrativa, el beneficiario puede proceder a su pago o consignación. Mas no siempre las cosas son tan sencillas. En primer lugar, porque la atribución de la responsabilidad por demora que hace el art. 72.1 primer párrafo, del REF, es genérica y no está atribuida a una sola de las partes ni referida a un momento procedimental determinado, por lo que también puede serle imputada en estos casos a cualquiera de los sujetos de la expropiación, que de serlo el expropiado no habría lugar, como ya se ha apuntado, al pago de intereses de demora, conforme establece el art. 72.3 REF. El supuesto no es desdeñable si consideramos que el expropiado, sin rechazar el cobro del justiprecio, puede ir demorando con excusas varias el levantamiento del acta de pago y ocupación del bién o derecho objeto de la expropiación. En segundo lugar, porque también puede ser la Administración expropiante la que, por razones de diversa índole (p.ej: no disponer aún de viviendas para el realojo de afectados por actuaciones urbanísticas, conforme a las previsiones de la legislación del suelo), posponga la convocatoria a expropiado y beneficiario para proceder al pago del justiprecio y ocupación, o pretenda que se realice el pago del justiprecio pero no la simultánea ocupación del bien o derecho por el beneficiario, en perjuicio de su disponibilidad por este. En la atribución de la responsabilidad por demora en los supuestos reseñados, que no son de laboratorio, sino que se dan con frecuencia en la Administración Local, particularmente en la municipal, jugarán un papel importante los medios de prueba que puedan ser aportados si, como es común que ocurra, surgen divergencias al respecto entre las partes. La determinación de la competencia para pronunciarse sobre la procedencia y cuantía de los intereses de demora, vuelve a colocarnos en el mismo lugar que en el caso anterior, a raíz de la referida derogación tácita del art. 123 LEF y los diferentes planteamientos del art. 98 LCAP, que, como se ha dicho, restringe el pronunciamiento de la Administración contratista a señalar a la parte a quien corresponde la responsabilidad de los daños, con las apuntadas consecuencias de deferir las controversias entre contratista y lesionado al orden jurisdiccional civil. Duro y difícil de aceptar pudiera ser lo dicho, en cuanto implica que beneficiario y expropiado convienen la existencia de demora, cuando la responsabilidad haya sido derivada a aquel por la Administración expropiante, y la cuantifican o las divergencias tendrán que ser substanciadas en el orden civil, pero a esta conclusión nos conduce la analogía de naturaleza jurídica contratista-beneficiario, que predica la citada STS de 8 de marzo de 1997, que si pudiera pensarse desfavorable a la situación y derechos del expropiado, no lo es tanto si tenemos en cuenta el carácter de frutos civiles de los intereses y los derechos y deberes que el art. 5 REF atribuye al beneficiario de la expropiación (particularmente al caso, su exclusiva actuación junto al expropiado en la pieza de justiprecio), además de estar en la línea de fortificación de la Administración frente a los ciudadanos, de que es exponente el art. 98 LCAP frente al art. 123 LEE La determinación por la Administración expropiante de la responsabilidad del tercero beneficiario en el pago de los intereses de demora hace precisa la apertura de un procedimiento específico en el que habrán de ser oídos todas las partes interesadas para, a la vista de las actuaciones seguidas y alegaciones formuladas, pronunciarse en consecuencia, de suerte que la omisión de audiencia, particularmente al beneficiario si el pronunciamiento administrativo le atribuye la responsabilidad en el pago de intereses, produciría indefensión y viciaría de anulabilidad la resolución administrativa, a tenor del art. 63.2, en relación con el art. 84, de la LRJ-PAC, pronunciamiento por lo demás, en cuanto acto administrativo, susceptible de ser impugnado en vía jurisdiccional contenciosoadministrativa. CONCLUSIONES la.La responsabilidad por demora en la fijación del justiprecio o en su pago una vez fijado, ha de ser atribuida a cualquiera de los sujetos que intervienen en esta pieza procedimental que realmente la haya causado, sea la Administración expropiante, el expropiado, el beneficiario de la expropiación (cuando es distinto de la Administración expropiante) o el Jurado de Expropiación. 2". Los intereses de demora del art. 56 LEF difícilmente pueden ser atribuidos a un tercero beneficiario de la expropiación, y sólo en lo que exceda del plazo que le fija la LEF para contestar la hoja de aprecio del expropiado, aceptándola o rechazándola y presentando su propio avalúo (20 días). En todo lo demás, la demora será causada por la Administración expropiante, verdadero motor del procedimiento, el expropiado y, en su caso el Jurado de Expropiación (este cuando interviene para establecer definitivamente en vía administrativa el justiprecio expropiatorio). 3". Los intereses de demora del art. 57 LEF son por lo general, atribuibles al beneficiario de la expropiación, aunque no siempre, ofreciendo la realidad no pocos supuestos en que la demora en el pago del justiprecio definitivamente fijado en vía administrativa es responsabilidad de la Administración expropiante o del expropiado. 4". La procedencia y cuantificación de los intereses de demora del art. 56 LEF corresponde al Jurado de Expropiación cuando se atribuyen al tercero beneficiario o al propio Jurado. Su ejercicio por la Administración expropiante estaría viciado de invalidez por incompetencia. 5". La procedencia y cuantificación de los intereses de demora del art. 57 LEF, si son atribuible~a un tercero beneficiario de la expropiación, o son convenidos entre este y el expropiado o, en su defecto, substanciado en vía jurisdiccional civil. Si de ellos ha de responder la Administración expropiante, a ella atañe su cuantificación, que es susceptible, en su caso, de ser recunida en sede jurisdiccional contencioso-administrativa. 6". El instituto del silencio administrativo es de aplicación al procedimiento de fijación del justiprecio, tanto pasa los específicos plazos de que dispone el Jurado de Expropiación, cuando interviene en definitiva determinación del mismo en vía administrativa, cuanto para el plazo total de seis meses de la pieza de justiprecio, que se inicia con la declaración de la necesidad de ocupación. SIGLAS EMPLEADAS ATS: Auto del Tribunal Supremo. CE: Constitución Española. LCAP: Ley 1311995, de 18 de mayo. de Contratos de las Administraciones Públicas, modificada por Ley 5311999, de 28 de diciembre. LEF: Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa. LPA: Ley de Procedimiento Administrativo, de 1958 (derogada). LRJ-PAC: Ley 3011992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 411999, de 13 de enero. REF: Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. STS: Sentencia del Tribunal Supremo. TC: Tribunal Constitucional. TS : Tribunal Supremo.
