La revisión eventual de providencias judiciales en acciones populares y de grupo Ana Carolina Osorio Calderin37 Resumen Este artículo describe las características de la revisión eventual de providencias judiciales en acciones populares y de grupo, atribuida recientemente al Consejo de Estado por la Ley 1285 de 2009 para unificar jurisprudencia en esos procesos. Expone esquemáticamente los requerimientos formales y los presupuestos de procedencia de la solicitud, finalidad y trámite del mecanismo. Cuestiona la habilidad de la mencionada corporación para desempeñar esa nueva función, debido a las frecuentes contradicciones de su jurisprudencia. Palabras claves Acción popular, acción de grupo, revisión eventual, unificación de jurisprudencia y Consejo de Estado. 35 U R Í D I C A J C T U A L I D A D A La Ley 1285 de 2009 modificó la 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia. Entre las reformas introdujo un artículo al Código Contencioso Administrativo inspirado en la norma constitucional que reconoce al Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (Artículo 237, numeral 1º), que le asigna la nueva función de seleccionar para revisión las sentencias y demás providencias judiciales de tribunales administrativos que pongan fin a las acciones populares y de grupo, de forma parecida a como lo hace la Corte Constitucional con los fallos de tutela desde el Decreto 2591 de 1991. En su Artículo 11, la Ley 1285 de 2009 dotó a las partes de las acciones populares y de grupo de un mecanismo judicial que les permite llegar al Consejo de Estado para que éste, a su vez, produzca en esos procesos una jurisprudencia unificada que oriente a las instancias inferiores de la jurisdicción y evite posiciones diversas frente a un mismo tema. Pero, aparte de su objetivo, la referida norma dice muy poco acerca de la implementación del nuevo mecanismo como trámite judicial, sobre lo que tan sólo indica la autoridad judicial competente (Consejo de Estado, a través de sus secciones): 36 providencia cuya revisión fue solicitada no sea seleccionada. * El tiempo para hacer lo anterior (cinco días siguientes a la notificación del auto que resuelve la solicitud). Por eso el Consejo de Estado aprovechó la primera solicitud de revisión de una sentencia que decidió una acción de grupo, no sólo para profundizar en el objetivo de este nuevo mecanismo judicial y precisar aspectos de procedimiento no contemplados en la norma, sino también para reflexionar sobre su papel de máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa. Así, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por considerar el tema de importancia jurídica, abordó los siguientes temas en auto del 14 de julio de 2009, proferido dentro de la acción de grupo radicada No. 2007-00244: 1. Jurisdicción * El origen de la solicitud (a petición de parte o del Ministerio Público). * El término para presentarla (ocho días siguientes a la notificación de la providencia respectiva). El Consejo de Estado sólo conocerá las solicitudes de revisión de providencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos dentro de acciones populares y de grupo, pero en ningún caso de las que profiera dentro de los mismos procesos la jurisdicción civil ordinaria, que es la autoridad judicial competente cuando el demandado es un particular (que no ejerce funciones públicas), según la Ley 472 de 1998 (Artículos 15 y 50). * Las providencias susceptibles de revisión (sentencias y demás providencias que finalicen el proceso o dispongan su archivo). 2. Competencia dentro del Consejo de Estado * El plazo que tienen los tribunales administrativos para remitir “el expediente” al Consejo de Estado (ocho días siguientes a la radicación de la solicitud). * El término que tiene el Consejo de Estado para resolver sobre la selección de una providencia para revisión (tres meses). * La posibilidad que tienen las partes y el Ministerio Público de insistir en caso de que la La revisión eventual de providencias judiciales de acciones populares y de grupo debe atenerse a las reglas de reparto de procesos entre las secciones de la corporación, establecidas en el reglamento (Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003). Por lo tanto, las acciones populares que tengan que ver con contratos y en las que se solicite la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa debe conocerlas la Sección Tercera y la Sección Primera las demás, mientras que las acciones de grupo corresponderán siempre a la Sección Tercera. 5. Presupuestos de procedencia y parámetros para la selección Primero están los que la misma Ley 1285 de 2009 3. Remisión por los tribunales adminis- establece y que fueron previamente enlistados, trativos que vale la pena repetir: a) que la revisión sea soLos tribunales administrativos recibirán las solicitudes de revisión de sus providencias judiciales, pero no podrán hacer ninguna valoración sobre su procedencia, sino limitarse a enviarlas al Consejo de Estado junto con las copias pertinentes dentro del plazo legal de ocho días, mediante auto que se notificará por estado. A pesar de que la ley dice que se enviará el “expediente”, ello sería materialmente imposible si la solicitud de revisión recae sobre una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, porque dicha solicitud no suspende su cumplimiento.38 En estos casos, es válido aplicar las normas procesales generales del recurso de apelación (Código de Procedimiento Civil, Artículos 354 y 356), por lo que el tribunal deberá remitir al Consejo de Estado la solicitud de revisar las copias que estime necesarias para resolver sobre la selección y, en caso de que el fallo sea seleccionado, dicha corporación deberá pedir copia del expediente completo. 4. Requisitos de la solicitud de revisión El escrito que contenga la solicitud de revisión de una providencia judicial de una acción popular o una de grupo, aunque será apreciado sin rigorismos, deberá contener una explicación concisa de los fundamentos de la petición e identificar los temas que según el peticionario tengan que ser revisados. Sin embargo, lo primero no supone para quien suscribe la solicitud una exposición detallada de las normas ni de la jurisprudencia supuestamente desatendida por la providencia objeto de revisión, y lo segundo no impide al Consejo de Estado descubrir e incluir en el estudio temas distintos a los indicados en la solicitud. licitada por las partes o el Ministerio Público, b) dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia sobre la que recae la solicitud, c) que la revisión se solicite respecto de la sentencia o una providencia que ponga fin al proceso o disponga su archivo, d) que la providencia objeto de revisión haya sido proferida por un tribunal administrativo, lo que evidentemente excluye la revisión de las que dicten los juzgados administrativos y e) que la revisión esté dirigida a la unificación de jurisprudencia en las acciones populares y de grupo. Además de esos presupuestos “formales”, la Sala Plena del Consejo de Estado exigirá que las providencias judiciales, cuya revisión se solicite, expongan temas que reúnan las “condiciones necesarias” para la unificación jurisprudencial y que incidan directamente en la decisión. 6. Eventos generales que ameritan la unificación de jurisprudencia A título ilustrativo el auto enlista una especie de categorías de asuntos frente a los que el juez debería siempre optar por la revisión de una providencia, porque necesitan que su tratamiento jurisprudencial sea unificado. Esos asuntos son: a) los que por estar regulados en normas complejas, indeterminadas o que no ofrecen claridad hayan recibido tratamiento diverso o que puedan dar lugar a confusión o a varias interpretaciones válidas por el juez, b) los que no tengan una posición consolidada en la jurisprudencia y c) los que sean nuevos para el Consejo de Estado. En el caso concreto analizado en el auto, los temas que justificaron la selección del fallo para revisión fueron la necesidad o no de sustentar la apelación de sentencias en acciones de grupo, la forma de acreditación de perjuicios en esos mismos procesos 37 U R Í D I C A J C T U A L I D A D A y, relacionados con éste último, la posibilidad de imponer condenas en abstracto, la forma de liquidar los perjuicios y la viabilidad de indemnizar a quienes no hicieron parte del proceso, pero manifiestan acogerse al fallo. 7. Decisión sobre la solicitud La selección o descarte de una providencia judicial de acción popular o de grupo para revisión deberá hacerse mediante auto, que exponga una motivación breve, clara, precisa y concisa de las razones de una u otra decisión, que se notificará por estado y contra el que no procederán recursos, sin perjuicio de la posibilidad de insistir si no se selecciona. 8. Implicaciones de la selección y trámite de la revisión La selección de la providencia para revisión impide la terminación del proceso, pero no constituye uno nuevo o independiente y en ningún caso suspende el cumplimiento de la sentencia que accede a las pretensiones de la demanda. La notificación del auto de selección se hace por estado y no proceden recursos en su contra. La revisión se resolverá de plano, es decir, sin decisiones adicionales al auto de selección, pero pueden decretarse de oficio pruebas o audiencias. No queda claro si el uso de estas facultades puede exceder válidamente los tres meses que la ley dio al consejo para decidir. En ese sentido, recordó que es el órgano de cierre de esa jurisdicción y que en tal calidad tiene atribuida constitucionalmente la función de unificar la jurisprudencia en ese ámbito judicial y, por lo tanto, el deber de dar a los jueces y magistrados que la conforman argumentos orientadores que garanticen la producción de jurisprudencia constante, mas no inmutable; respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial. Conclusión La función de escoger para revisión providencias judiciales de acciones populares y de grupo que se añade al Consejo de Estado, es una forma de concretar el deber constitucional de unificar jurisprudencia que siempre ha tenido. Pero, inquieta saber que la jurisprudencia en esos y otros ámbitos ha sido cualquier cosa menos uniforme. Amparado en la autonomía del juez y la sujeción de sus decisiones no más que a la ley39, el Consejo de Estado ha enfrentado diversos temas con criterios opuestos. Esto es evidente con relación al control judicial de los actos administrativos mediante la acción popular (sobre lo que ha dicho que es absolutamente imposible 40, que se puede 41 y que el juez puede suspender los efectos del acto mas no anularlo42), al mismo control y por la misma acción con relación a los contratos (hubo posiciones antes por el no43 y ahora por el sí44) y la procedencia del incentivo cuando el proceso termina con pacto de cumplimiento (ha dicho que procede 45, que procede pero en menos cuantía que cuando hay sentencia y según la gestión46 y que no47). 9. El Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administra- También pueden verse posturas dispares en la eterna discusión sobre la procedencia de la acción de tivo 38 La función de unificación de jurisprudencia encomendada por la ley al Consejo de Estado en los procesos originados por las acciones popular y de grupo, llevó a la Sala Plena a profundizar sobre su papel dentro de la Rama Judicial y, en especial, de la jurisdicción contencioso administrativa. tutela contra providencias judiciales48, la posibilidad o no de reclamar la reparación de daños causados por el enriquecimiento sin causa del Estado (y, si es posible, la acción procedente)49 y los presupuestos de las inhabilidades para acceder a cargos de elección popular (por ejemplo, recientemente la Sección Quinta declaró la nulidad de la elección de la exsenadora Martha Lucía Ramírez50 y tan sólo siete meses después decidió mantenerle su investidura en Sala Plena51, a pesar de que en ambos casos se le atribuía a la demandada la misma inhabilidad de intervención en gestión de negocios y contratación ante entidades públicas). Para enderezar la confusa situación que ha generado, el Consejo de Estado necesita un cambio de actitud y de mentalidad, que no se inyecta en una reforma legal. El simple hecho de que la ley o la constitución lo digan no va a hacer que la jurisprudencia se unifique ni en las acciones populares y de grupo ni en otros escenarios procesales. Bibliografía - www.secretariasenado.gogov.co www.consejodeestado. -Mccubbins, M.; Rodríguez, D. (2006). The Judiciary and the rule of Law. The Oxford Handbook of Political Economy, Oxford University Press, Inglaterra. Nuestra tradición de derecho continental ha impedido a los operadores de justicia entender que las decisiones judiciales son factores determinantes en la regulación de políticas públicas y que, por lo tanto, deben ser respetuosas de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad.52 Al reafirmar su función unificadora de jurisprudencia, la ley hace un llamado a la jurisdicción contencioso administrativa y especialmente al Consejo de Estado, a desempeñar de forma más eficiente y concienzuda su papel de órgano orientador de la actividad administrativa, a reconocer su necesario aporte a la austeridad del gasto público y a tomar real conciencia del carácter público del servicio a su cargo, para proferir decisiones objetivas y responsables que contribuyan al fortalecimiento y permanencia de las posiciones judiciales como parámetros de comportamiento del ejecutivo en todos los niveles. 39