La revisión eventual de providencias
judiciales en acciones populares y de grupo
Ana Carolina Osorio Calderin37
Resumen
Este artículo describe las características de la revisión eventual de providencias judiciales en acciones populares y de grupo, atribuida recientemente
al Consejo de Estado por la Ley 1285 de 2009 para
unificar jurisprudencia en esos procesos. Expone
esquemáticamente los requerimientos formales
y los presupuestos de procedencia de la solicitud,
finalidad y trámite del mecanismo. Cuestiona la
habilidad de la mencionada corporación para desempeñar esa nueva función, debido a las frecuentes contradicciones de su jurisprudencia.
Palabras claves
Acción popular, acción de grupo, revisión eventual,
unificación de jurisprudencia y Consejo de Estado.
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La Ley 1285 de 2009 modificó la 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia. Entre las
reformas introdujo un artículo al Código Contencioso Administrativo inspirado en la norma constitucional que reconoce al Consejo de Estado como
tribunal supremo de lo contencioso administrativo
(Artículo 237, numeral 1º), que le asigna la nueva
función de seleccionar para revisión las sentencias
y demás providencias judiciales de tribunales administrativos que pongan fin a las acciones populares
y de grupo, de forma parecida a como lo hace la
Corte Constitucional con los fallos de tutela desde
el Decreto 2591 de 1991.
En su Artículo 11, la Ley 1285 de 2009 dotó a las
partes de las acciones populares y de grupo de un
mecanismo judicial que les permite llegar al Consejo de Estado para que éste, a su vez, produzca
en esos procesos una jurisprudencia unificada que
oriente a las instancias inferiores de la jurisdicción
y evite posiciones diversas frente a un mismo tema.
Pero, aparte de su objetivo, la referida norma dice
muy poco acerca de la implementación del nuevo
mecanismo como trámite judicial, sobre lo que tan
sólo indica la autoridad judicial competente (Consejo de Estado, a través de sus secciones):
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providencia cuya revisión fue solicitada no
sea seleccionada.
*
El tiempo para hacer lo anterior (cinco días
siguientes a la notificación del auto que resuelve la solicitud).
Por eso el Consejo de Estado aprovechó la primera
solicitud de revisión de una sentencia que decidió
una acción de grupo, no sólo para profundizar en
el objetivo de este nuevo mecanismo judicial y precisar aspectos de procedimiento no contemplados
en la norma, sino también para reflexionar sobre
su papel de máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa.
Así, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por considerar el tema de importancia
jurídica, abordó los siguientes temas en auto del 14
de julio de 2009, proferido dentro de la acción de
grupo radicada No. 2007-00244:
1. Jurisdicción
*
El origen de la solicitud (a petición de parte o
del Ministerio Público).
*
El término para presentarla (ocho días siguientes a la notificación de la providencia
respectiva).
El Consejo de Estado sólo conocerá las solicitudes
de revisión de providencias judiciales proferidas
por los tribunales administrativos dentro de acciones populares y de grupo, pero en ningún caso de
las que profiera dentro de los mismos procesos la
jurisdicción civil ordinaria, que es la autoridad judicial competente cuando el demandado es un particular (que no ejerce funciones públicas), según la
Ley 472 de 1998 (Artículos 15 y 50).
*
Las providencias susceptibles de revisión
(sentencias y demás providencias que finalicen el proceso o dispongan su archivo).
2. Competencia dentro del Consejo de
Estado
*
El plazo que tienen los tribunales administrativos para remitir “el expediente” al Consejo
de Estado (ocho días siguientes a la radicación de la solicitud).
*
El término que tiene el Consejo de Estado
para resolver sobre la selección de una providencia para revisión (tres meses).
*
La posibilidad que tienen las partes y el Ministerio Público de insistir en caso de que la
La revisión eventual de providencias judiciales de
acciones populares y de grupo debe atenerse a las
reglas de reparto de procesos entre las secciones
de la corporación, establecidas en el reglamento
(Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo
55 de 2003). Por lo tanto, las acciones populares
que tengan que ver con contratos y en las que se
solicite la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa debe conocerlas la Sección
Tercera y la Sección Primera las demás, mientras
que las acciones de grupo corresponderán siempre
a la Sección Tercera.
5. Presupuestos de procedencia y parámetros para la selección
Primero están los que la misma Ley 1285 de 2009
3. Remisión por los tribunales adminis- establece y que fueron previamente enlistados,
trativos
que vale la pena repetir: a) que la revisión sea soLos tribunales administrativos recibirán las solicitudes de revisión de sus providencias judiciales, pero
no podrán hacer ninguna valoración sobre su procedencia, sino limitarse a enviarlas al Consejo de
Estado junto con las copias pertinentes dentro del
plazo legal de ocho días, mediante auto que se notificará por estado.
A pesar de que la ley dice que se enviará el “expediente”, ello sería materialmente imposible si la
solicitud de revisión recae sobre una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, porque
dicha solicitud no suspende su cumplimiento.38
En estos casos, es válido aplicar las normas procesales generales del recurso de apelación (Código
de Procedimiento Civil, Artículos 354 y 356), por lo
que el tribunal deberá remitir al Consejo de Estado
la solicitud de revisar las copias que estime necesarias para resolver sobre la selección y, en caso
de que el fallo sea seleccionado, dicha corporación
deberá pedir copia del expediente completo.
4. Requisitos de la solicitud de revisión
El escrito que contenga la solicitud de revisión de
una providencia judicial de una acción popular o
una de grupo, aunque será apreciado sin rigorismos, deberá contener una explicación concisa de
los fundamentos de la petición e identificar los temas que según el peticionario tengan que ser revisados.
Sin embargo, lo primero no supone para quien suscribe la solicitud una exposición detallada de las
normas ni de la jurisprudencia supuestamente desatendida por la providencia objeto de revisión, y lo
segundo no impide al Consejo de Estado descubrir
e incluir en el estudio temas distintos a los indicados en la solicitud.
licitada por las partes o el Ministerio Público, b)
dentro de los ocho días siguientes a la notificación
de la sentencia o providencia sobre la que recae
la solicitud, c) que la revisión se solicite respecto
de la sentencia o una providencia que ponga fin
al proceso o disponga su archivo, d) que la providencia objeto de revisión haya sido proferida por
un tribunal administrativo, lo que evidentemente
excluye la revisión de las que dicten los juzgados
administrativos y e) que la revisión esté dirigida a la
unificación de jurisprudencia en las acciones populares y de grupo.
Además de esos presupuestos “formales”, la Sala
Plena del Consejo de Estado exigirá que las providencias judiciales, cuya revisión se solicite, expongan temas que reúnan las “condiciones necesarias”
para la unificación jurisprudencial y que incidan directamente en la decisión.
6. Eventos generales que ameritan la
unificación de jurisprudencia
A título ilustrativo el auto enlista una especie de categorías de asuntos frente a los que el juez debería
siempre optar por la revisión de una providencia,
porque necesitan que su tratamiento jurisprudencial sea unificado. Esos asuntos son: a) los que por
estar regulados en normas complejas, indeterminadas o que no ofrecen claridad hayan recibido tratamiento diverso o que puedan dar lugar a confusión o a varias interpretaciones válidas por el juez,
b) los que no tengan una posición consolidada en
la jurisprudencia y c) los que sean nuevos para el
Consejo de Estado.
En el caso concreto analizado en el auto, los temas
que justificaron la selección del fallo para revisión
fueron la necesidad o no de sustentar la apelación
de sentencias en acciones de grupo, la forma de
acreditación de perjuicios en esos mismos procesos
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y, relacionados con éste último, la posibilidad de
imponer condenas en abstracto, la forma de liquidar los perjuicios y la viabilidad de indemnizar a
quienes no hicieron parte del proceso, pero manifiestan acogerse al fallo.
7. Decisión sobre la solicitud
La selección o descarte de una providencia judicial
de acción popular o de grupo para revisión deberá
hacerse mediante auto, que exponga una motivación breve, clara, precisa y concisa de las razones
de una u otra decisión, que se notificará por estado
y contra el que no procederán recursos, sin perjuicio de la posibilidad de insistir si no se selecciona.
8. Implicaciones de la selección y trámite de la revisión
La selección de la providencia para revisión impide
la terminación del proceso, pero no constituye uno
nuevo o independiente y en ningún caso suspende el cumplimiento de la sentencia que accede a
las pretensiones de la demanda. La notificación del
auto de selección se hace por estado y no proceden recursos en su contra.
La revisión se resolverá de plano, es decir, sin decisiones adicionales al auto de selección, pero pueden decretarse de oficio pruebas o audiencias. No
queda claro si el uso de estas facultades puede exceder válidamente los tres meses que la ley dio al
consejo para decidir.
En ese sentido, recordó que es el órgano
de cierre de esa jurisdicción y que en tal calidad
tiene atribuida constitucionalmente la función de
unificar la jurisprudencia en ese ámbito judicial y,
por lo tanto, el deber de dar a los jueces y magistrados que la conforman argumentos orientadores
que garanticen la producción de jurisprudencia
constante, mas no inmutable; respetuosa de los
principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad
judicial.
Conclusión
La función de escoger para revisión providencias
judiciales de acciones populares y de grupo que se
añade al Consejo de Estado, es una forma de concretar el deber constitucional de unificar jurisprudencia que siempre ha tenido.
Pero, inquieta saber que la jurisprudencia en esos
y otros ámbitos ha sido cualquier cosa menos uniforme. Amparado en la autonomía del juez y la sujeción de sus decisiones no más que a la ley39, el
Consejo de Estado ha enfrentado diversos temas
con criterios opuestos. Esto es evidente con relación al control judicial de los actos administrativos
mediante la acción popular (sobre lo que ha dicho
que es absolutamente imposible 40, que se puede 41
y que el juez puede suspender los efectos del acto
mas no anularlo42), al mismo control y por la misma
acción con relación a los contratos (hubo posiciones antes por el no43 y ahora por el sí44) y la procedencia del incentivo cuando el proceso termina con
pacto de cumplimiento (ha dicho que procede 45,
que procede pero en menos cuantía que cuando
hay sentencia y según la gestión46 y que no47).
9. El Consejo de Estado como tribunal
supremo de lo contencioso administra- También pueden verse posturas dispares en la eterna discusión sobre la procedencia de la acción de
tivo
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La función de unificación de jurisprudencia encomendada por la ley al Consejo de Estado en los
procesos originados por las acciones popular y de
grupo, llevó a la Sala Plena a profundizar sobre su
papel dentro de la Rama Judicial y, en especial, de
la jurisdicción contencioso administrativa.
tutela contra providencias judiciales48, la posibilidad o no de reclamar la reparación de daños causados por el enriquecimiento sin causa del Estado
(y, si es posible, la acción procedente)49 y los presupuestos de las inhabilidades para acceder a cargos
de elección popular (por ejemplo, recientemente
la Sección Quinta declaró la nulidad de la elección
de la exsenadora Martha Lucía Ramírez50 y tan sólo
siete meses después decidió mantenerle su investidura en Sala Plena51, a pesar de que en ambos
casos se le atribuía a la demandada la misma inhabilidad de intervención en gestión de negocios y
contratación ante entidades públicas).
Para enderezar la confusa situación que ha generado, el Consejo de Estado necesita un cambio de
actitud y de mentalidad, que no se inyecta en una
reforma legal. El simple hecho de que la ley o la
constitución lo digan no va a hacer que la jurisprudencia se unifique ni en las acciones populares y de
grupo ni en otros escenarios procesales.
Bibliografía
-
www.secretariasenado.gogov.co
www.consejodeestado.
-Mccubbins, M.; Rodríguez, D. (2006). The Judiciary and
the rule of Law. The Oxford Handbook of Political Economy, Oxford University Press, Inglaterra.
Nuestra tradición de derecho continental ha impedido a los operadores de justicia entender que las
decisiones judiciales son factores determinantes
en la regulación de políticas públicas y que, por lo
tanto, deben ser respetuosas de los principios de
confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad.52
Al reafirmar su función unificadora de jurisprudencia, la ley hace un llamado a la jurisdicción contencioso administrativa y especialmente al Consejo
de Estado, a desempeñar de forma más eficiente y
concienzuda su papel de órgano orientador de la
actividad administrativa, a reconocer su necesario
aporte a la austeridad del gasto público y a tomar
real conciencia del carácter público del servicio a su
cargo, para proferir decisiones objetivas y responsables que contribuyan al fortalecimiento y permanencia de las posiciones judiciales como parámetros de comportamiento del ejecutivo en todos los
niveles.
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