Naturaleza y carácter militar de los miembros de la Guardia Civil

NÚMERO 34. SEPTIEMBRE DE 2014
ISSN: 2254-3805
DERECHO ADMINISTRATIVO
NATURALEZA Y CARÁCTER MILITAR DE LOS
MIEMBROS DE LA GUARDIA CIVIL: COMENTARIO
A LA SENTENCIA DE LA SALA 3ª DEL TRIBUNAL
SUPREMO DE 13 DE FEBRERO DE 2012
NATURE AND MILITARY CHARACTER OF THE CIVIL GUARD:
COMMENTARY ON THE RULING OF THE THIRD CHAMBER OF THE
SUPREME COURT OF FEBRUARY 13, 2012
José Luis Martín Delpón
Cuerpo Jurídico Militar
RESUMEN
La condición de militares de los miembros de la Guardia Civil y la naturaleza militar de la Institución ha quedado claramente plasmada en la normativa de aplicación. No sólo por el peso de la tradición histórica, sino
por el propio desarrollo de los artículos 8 y 104 de la CE, a los miembros
del Benemérito Instituto se les ha venido acreditando dicha condición de
militar, independientemente de que sus funciones sean encuadradas dentro
de las propias de los Fuerzas o Cuerpos de Seguridad del Estado o dentro
de las misiones inherentes a las FAS. El panorama normativo posterior,
tanto en el ámbito de la Guardia Civil como de las Fuerzas Armadas, ha
dejado más claro, si cabe, la naturaleza militar de sus miembros y de la
Institución de la que forman parte.
Palabras clave: Guardia Civil, naturaleza militar, Fuerzas Armadas, artículo 8 de la Constitución Española, artículo 104 de la Constitución Española, Fuerzas de Seguridad.
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José Luis Martín Delpón
ABSTRACT
The military condition of the members of the Civil Guard and the military
nature of the Institution it has been shaped clearly in the legal system. Not
only by the weight of the historical tradition, but by the own development
of articles 8 and 104 of the Spanish Constitution, the members of this Institute have had accredited this military condition, independently of which
their functions are fitted within own of the Security Forces or within the
inherent missions to the Armed Forces. The later normative scenario, as
much in the sphere of the Civil Guard like of the Armed Forces, has left
more sure if it fits, the military nature of its members and the Institution of
which they comprise.
Keywords: Civil Guard, military nature, Armed Forces, Article 8 of the
Spanish Constitution, article 104 of the Spanish Constitution, Security
Forces.
SUMARIO
1.
INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN LITIGIOSA EN
LA SENTENCIA DE 13 DE FEBRERO DE 2012
2.
EL CARÁCTER Y LA NATURALEZA MILITAR DE LA GUARDIA CIVIL
2.1. Consideraciones iniciales.
2.2. Evolución histórica de la naturaleza de la Guardia Civil y el carácter
de sus miembros.
2.3. El análisis desde la perspectiva constitucional y su desarrollo legislativo.
2.4. La legislación específica de la Guardia Civil.
2.5. La referencia a la naturaleza de la Guardia Civil y la condición de sus
miembros en la legislación propia de las Fuerzas Armadas.
2.5.1. La Ley de la Carrera Militar.
2.5.2. Las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.
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2.5.3. La Ley Orgánica 9/2011, de Derechos y Deberes de los Miembros de las Fuerzas Armadas.
3.
CONCLUSIONES
Abreviaturas
CPM:
Código Penal Militar.
LODN:
Ley Orgánica de Defensa Nacional.
LCM:
Ley de la Carrera Militar.
LOFCSE: Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
FAS:
Fuerzas Armadas.
ROFAS:
Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas
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1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
LITIGIOSA EN LA SENTENCIA DE 13 DE FEBRERO DE 2012
El pasado 13 de febrero de 2012, la Sección Séptima de la Sala Tercera del
Tribunal Supremo dictó sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo 4/2011, interpuesto por la asociación UNIÓN DE OFICIALES
GUARDIA CIVIL PROFESIONAL DE LA GUARDIA CIVIL contra el Real Decreto 1437/2010, de 5 de noviembre, por el que se declara de aplicación para
los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el Real Decreto 96/2009, de 6 de
febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para Fuerzas Armadas. La parte recurrente pretendía la nulidad de dicho reglamento, oponiéndose a esta pretensión la Abogacía del Estado 1.
El Real Decreto impugnado, en su único artículo, dispone, modificando el Real
Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas (en adelante ROFAS) a través de una Disposición Adicional Única que «Sin perjuicio de lo que dispone el artículo 2.2 de
las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas que se aprueban en este
real decreto, los capítulos I, II, III y V del título IV de estas reales ordenanzas
sólo serán de aplicación a los miembros de la Guardia Civil en tiempo de conflicto bélico, durante la vigencia del estado de sitio, en cumplimiento de misiones de carácter militar o cuando se integren en unidades militares».
El apartado 2 del artículo 2 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas quedaba modificado en los siguientes términos: «Dada su naturaleza militar y la condición militar de sus miembros, estas Reales Ordenanzas serán de
1
En relación con la naturaleza jurídica de la Guardia Civil, en tanto que instituto armado de naturaleza
militar, puede consultarse la siguiente bibliografía, entre otras obras: MILLAN GARRIDO, Antonio, Régimen disciplinario de la Guardia Civil, Editorial Trotta, Colección Estructuras y Procesos, Serie Derecho,
Madrid, 1992; MARTÍN VICENTE, Manuel Antonio, «Caracterización jurídica de la Guardia Civil», en
Revista Española de Derecho Militar, núm. 55, 1990, pp.187-209; BARCELONA LLOP, Javier, El régimen
jurídico de la policía de seguridad: (un estudio de derecho administrativo), Instituto Vasco de Administración Pública, 1988, y del mismo autor «Reflexiones constitucionales sobre el modelo policial español»,
Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 48, septiembre-diciembre de 1996, pp. 81-118; BLANQUER CRIADO, David, Ciudadano y soldado: la Constitución y el servicio militar, Civitas, 1996; CASADO
BURNANO, Pablo, Iniciación al derecho constitucional militar, EDERSA, Madrid, 1986, y FERNANDEZ
SEGADO, Francisco, «Las fuerzas armadas: artículo 8», en Comentarios a la Constitución española de
1978, dirigidos por Óscar Alzaga Villaamil, Cortes Generales, Madrid, 1978, pp. 409-465.
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aplicación a todos los miembros de la Guardia Civil, excepto cuando contradigan o se opongan a lo previsto en su legislación específica» 2.
La pretensión del recurrente se centraba en dos líneas argumentales. La primera, a través de la cual se solicitaba la nulidad del Real Decreto mencionado
por incurrir en ilegalidad. La segunda, a través de la cual pretendía la anulabilidad del reglamento tanto por haberse infringido lo dispuesto en los artículos
artículo 54 y 55 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de
los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, como por haberse
hecho constar en las actuaciones administrativas que fueron favorables los
informes de las dos Secretarías Técnicas de los Ministerios afectados cuando
no lo fueron. Me centraré en el análisis de la primera línea, toda vez que, en
relación a la segunda, la Sala consideró que el carácter no favorable de los
informes del Consejo de la Guardia Civil no sería, en su caso, «un dato que
por sí solo pueda generar la invalidez de la disposición general aquí impugnada».
Pues bien, así las cosas, los fundamentos en los que la parte recurrente centraba su petición de nulidad pueden sistematizarse en los siguientes:
a) Que el Real Decreto 1437/2010 ha convertido en legislación aplicable
a la Guardia Civil las «Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas», a pesar de que tales normas están destinadas a las Fuerzas
Armadas.
b) Que se ha incumplido la finalidad teleológica de las ROFAS y se han
incumplido también los mandatos de la Ley Orgánica 5/2006, de 17 de
noviembre, de la Defensa Nacional 3 (en adelante LODN), la Ley
39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar (en adelante LCM),
la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil, y la Ley Orgánica 2/1986, de 13
de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante
LOFCSE).
c) Que el artículo 20 de la LODN, en relación a las reglas esenciales del
comportamiento de los militares, dispuso que éstas se establecerían
mediante ley y las desarrollaría el Gobierno mediante Real Decreto. El
desarrollo legal y reglamentario de dicho precepto vino dado tanto por
la LCM como por las propias ROFAS. Por ello, el recurrente considera
2
Como la propia Sala estima es especialmente importante reseñar cuál era la redacción original del precepto, el cual establecía lo siguiente: «Dada la naturaleza militar de la Guardia Civil y la condición militar
de sus miembros, en su normativa específica se recogerá lo que disponen estas Reales Ordenanzas en
aquello que les sea aplicable».
3
Cabe destacar cómo en la Sentencia por error se invoca la Ley Orgánica 5/2006, de Defensa Nacional,
cuando en realidad es la Ley Orgánica 5/2005.
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que la Guardia Civil tiene naturaleza militar pero sus miembros no son
militares ni pertenecen a las Fuerzas Armadas. Consecuentemente,
mientras que el estatuto jurídico de los miembros de las FAS viene
dado por la LCM y las ROFAS, los miembros del Benemérito Instituto
tienen su normativa específica: la LOFCSE, la Ley 42/1999, de 25 de
noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil,
la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, ya citada, y la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, reguladora del Régimen Disciplinario de
la Guardia Civil. Entiende, finalmente, que el sistema establecido por
la versión inicial de las ROFAS, al ser aplicable únicamente al personal de las Fuerzas Armadas, «respetó las leyes que se vienen mencionando, pero no puede decirse lo mismo del nuevo sistema introducido por el recurrido Real Decreto 1437/2010».
d) Derivado de lo anterior, considera que el reglamento impugnado es
contrario a la LCM, «por ser un desarrollo de la misma y no haber tenido en cuenta que dicha ley no es aplicable a los miembros de la
Guardia Civil porque no son militares». Completa su pretensión argumentando que dicho Real Decreto «no puede ser un desarrollo de la
Ley 42/1999 porque en ningún apartado de esta se hace referencia al
desarrollo del Código Deontológico del Militar…».
e) Afirma que la LODN tampoco es aplicable a la Guardia Civil, salvo en
situaciones de guerra o estado de sitio y en misiones de carácter militar.
f) Sostiene que el artículo 7 de las ROFAS 4 vulnera el contenido del artículo 16 de la Ley Orgánica 11/2007, al disponer que «Los miembros
de la Guardia Civil deberán adecuar su actuación profesional a los
principios de jerarquía, disciplina y subordinación».
g) Igualmente aporta que los informes del Director general de la Policía y
la Guardia Civil y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de
Defensa advirtieron, en su día, de la inseguridad jurídica que podía
acarrear la directa aplicación de las ROFAS a la Guardia Civil.
h) Invoca, a favor de sus pretensiones, la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 73/2010, de 18 de octubre, y
194/1989, de 16 de noviembre.
4
Cuyo tenor dispone lo siguiente: «Características del comportamiento del militar. Ajustará su comportamiento a las características de las Fuerzas Armadas de disciplina, jerarquía y unidad, Indispensables para
conseguir la máxima eficacia en su acción».
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2. EL CARÁCTER Y LA NATURALEZA MILITAR DE LA
GUARDIA CIVIL
2.1. CONSIDERACIONES INICIALES
El Diccionario de la RAE define la entrada «condición» como la índole, naturaleza o propiedad de las cosas y, en otra acepción, como estado, situación
especial en la que se halla alguien o algo. El término «naturaleza» viene definido como la esencia y propiedad característica de cada ser. Las similitudes
son patentes. Si afirmamos que los miembros de la Guardia Civil tienen la
condición de militares o que su naturaleza es militar, estaríamos afirmando
que su esencia es militar, que es su propiedad característica.
En primer lugar, considero conveniente apuntar la siguiente idea en relación a
la naturaleza y condición de los miembros de la Guardia Civil. Desde la óptica
de la titularidad de los derechos fundamentales, someramente, se pueden
barajar dos tesis: la institucionalista y la personalista, basada en el tradicional
concepto de relación de especial sujeción.
La primera tiene su punto de arranque en las peculiaridades y características
inherentes y que le son propias a la Guardia Civil dentro de la estructura administrativa del Estado. La segunda se centra, en cambio, no tanto en las vicisitudes de la organización y configuración administrativas de la Institución sino
en la relación que con ella tienen los miembros que la forman. La vinculación
básica podría venir fijada por la normativa del estatuto de la función pública,
pero en el caso de la Guardia Civil este estatuto se ve caracterizado y puntualizado por una serie de notas que se les exige a sus miembros y no al resto de
servidores públicos.
Pues bien, la normativa específica que se analizará a continuación de manera
indistinta cataloga y configura en ocasiones a la Guardia Civil como Institución
y, en otros casos, a los miembros de ésta. En relación a la versión institucionalista, la Guardia Civil es un Instituto Armado de naturaleza militar, tal y como la
LOFCSE dispone, y sus miembros tienen naturaleza y condición de militares,
en virtud de lo recogido en las ROFAS o en la propia LCM, por citar dos ejemplos. Pero, ¿qué marca la Constitución al respecto?
Sí que es cierto que el artículo 8, a la hora de definir las Fuerzas Armadas,
establece que están constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, no incluyendo a la Guardia Civil, a pesar de que históricamente y
en el momento de la publicación de la Carta Magna la Guardia Civil se encuadraba dentro del Ejército de Tierra. Pero tampoco el artículo 104, a la hora de
definir las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, considera que dentro
de ellos esté la Guardia Civil. Esta falta de concreción en el texto constitucional no es, en mi opinión, obstáculo alguno para poder caracterizar convenienREVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 34. SEPTIEMBRE 2014. ISSN 2254-3805
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temente a la Guardia Civil y sus miembros, ya que al no disponer nada en
concreto tanto el artículo 8 como el artículo 104, lo que se está abriendo es la
puerta a que el legislador determine tales características. Veamos cómo ha
sido la evolución histórica de la regulación de los miembros de la Guardia Civil
respecto de su estatuto.
2.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA NATURALEZA DE LA
GUARDIA CIVIL Y EL CARÁCTER DE SUS MIEMBROS
Desde el punto de vista de la interpretación histórica 5, habría que partir del
Decreto de 28 de marzo de 1844, por el que se creó el Benemérito Instituto.
Se encargó en la persona del Duque de Ahumada su organización, por conducto del entonces Ministerio de la Guerra, tal y como quedó plasmado en la
Orden de 29 de marzo y, por ello, el 13 de mayo de 1844 el Duque de Ahumada configura la Guardia Civil como Cuerpo Militar que presta servicios civiles
como Fuerza de Orden Público. Se puede colegir cómo, desde el decreto
fundacional, el carácter militar del Cuerpo y las misiones de orden público,
característicamente policiales, han convivido a lo largo de la historia del Instituto.
Esta condición militar se mantendría en la legislación posterior, ya a través de
la aplicación directa de la normativa general del Ejército o mediante adaptaciones pertinentes. Por ello, el carácter castrense quedó consolidado por vía
legal con la Ley constitutiva del Ejército de 28 de noviembre de 1878 6. En ella
se establecía que la Guardia Civil era parte integrante del Ejército pero, desde
una óptica funcional, quedaba sujeta a una doble dependencia: Ministerio de
Guerra y Ministerio de Gobernación.
Con el advenimiento de la Segunda República, la situación orgánica y funcional de la Guardia Civil fue cuando menos curiosa. Sus misiones y funciones
quedaron exclusivamente limitadas a las de orden público y seguridad ciudadana, dejando al margen cualquier misión militar. En cambio, paradójicamente, la Guardia Civil se hallaba integrada en el Ministerio de la Gobernación,
5
En relación a la evolución histórico-normativa de la Guardia Civil, como bibliografía básica puede citarse:
MORALES VILLANUEVA, Antonio, Las Fuerzas de Orden Público, San Martín, Madrid, 1980, pp. 85-124, y
LÓPEZ GARRIDO, Diego, La Guardia Civil y los orígenes del Estado centralista, Editorial Crítica, Madrid,
1982. Del mismo modo, LORENTE SARIÑENA, Marta y MARTÍNEZ PÉREZ, Fernando, «Orden público y
control del territorio en España (1822-1845): de la superintendencia general de policía a la Guardia Civil»,
Revista jurídica Universidad Autónoma de Madrid, núm. 19, 2009, pp. 195-210, y LAGUNA ARANDA, José
Ignacio y RUANO RANDO, Manuel Jesús, «Evolución histórica de las misiones de la Guardia Civil en el
extranjero», Cuadernos de la Guardia Civil: Revista de seguridad pública, núm. 29, 2004, pp. 29-40.
6
LOPEZ CORRAL, Miguel, «Creación y configuración de la Guardia Civil (1844-1868)», Boletín de la Real
Academia de la Historia, tomo 191, Cuaderno 1, 1994, pp. 37-120.
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pero su inspección se atribuyó a un General del Ejército. Además, dentro de
su estructura, la Guardia Civil se desgajaba en dos ramas: una Secretaría
Administrativa y otra Militar.
La Ley de 15 de Marzo de 1940, tras la finalización de la Guerra Civil, extinguió el Cuerpo de Carabineros, dejando en manos de la Guardia Civil la exclusiva en las funciones de orden público. Desde ese año, además, la Guardia
Civil quedó organizada únicamente bajo parámetros militares, llegando a
crearse el Estado Mayor de la Guardia Civil y ordenando que sus mandos
provinieran todos sin excepción del Ejército de Tierra.
Desde 1940 hasta la promulgación de la Constitución de 1978 no hubo modificaciones sustanciales respecto de la organización de la Guardia Civil y la
condición de sus miembros. Ambas quedaban tildadas, sin ambages, como
de carácter militar, mientras que las funciones a desarrollar y, por tanto, su
dependencia funcional quedaba abierta a una vertiente castrense y a una de
seguridad pública. A continuación, analizaré cómo se consolidaron estos criterios en los primeros años en la vigencia de la CE.
2.3. EL ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
Y SU DESARROLLO LEGISLATIVO
Como ya se ha observado con anterioridad, la primera circunstancia que se
podría destacar en relación a la naturaleza de la Guardia Civil en la CE es que
en la definición de las FAS que hace el artículo 8 no queda incluido en Benemérito Instituto, rompiendo de este modo una tradición que se remonta, cuando menos, a 1878 7. Ahora bien, el hecho de que no lo haga no implica que,
verdaderamente, la Guardia Civil no esté incluida en la estructura de las FAS,
a nivel constitucional, es decir en relación estrecha con las altas misiones que
dicho artículo enumera: garantizar la soberanía e independencia de España,
defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional 8.
Por otro lado, el artículo 104 de la CE estableció que las Fuerzas y Cuerpos
de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión prote7
COSIDÓ GUTIÉRREZ, Ignacio, «La Guardia Civil en la defensa nacional», Cuadernos de la Guardia
Civil: Revista de seguridad pública, núm. 23, 2001, pp. 25-34.
8
La STC 194/1989, de 16 de noviembre, en su fundamento jurídico 3, dispuso que «La Constitución no
define, ni tan siquiera menciona, a la Guardia Civil, y es claro que el silencio siempre es más permisivo que
cualquier definición. Ni en el art. 8.1 dedicado a las Fuerzas Armadas, ni en el 104, referido a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, se incluye a la Guardia Civil. La mención expresa de la Guardia Civil en el art. 8.1
hubiera significado una opción del constituyente restrictiva del margen de disposición del legislador postconstitucional, pero de la no mención no se sigue que el legislador tenga vedado por la Constitución
atribuir “naturaleza militar” al citado Instituto, sino, por el contrario, el reconocimiento de un ámbito de
disponibilidad del legislador en orden a la definición y configuración de la Guardia Civil».
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ger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, reservando un instrumento normativo de especial valor jerárquico
como es la ley orgánica —regulada en el artículo 81 de la Carta Magna—
para la determinación de las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad 9. Incluso, se podría afirmar, para
la determinación de cuáles son esas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, ya que en dicho artículo 104 tampoco se fija expresamente que la
Guardia Civil pertenezca a ellos.
Pero este precepto reseñado no es el único en el que la Constitución deja
entrever la verdadera naturaleza de la Guardia Civil. Fundamentalmente 10,
uno con carácter positivo, el artículo 28 de la CE, al hacer expresa mención a
ella como Instituto Armado de naturaleza militar, más concretamente «Cuerpo
sometido a disciplina militar» 11. Como desarrollo de este precepto se dicta la
Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical, y ya en la Exposición de Motivos nos adelanta algunas características de su regulación. En
concreto, el legislador dispone que «Se fija el ámbito subjetivo de la Ley, incluyendo a todos los trabajadores por cuenta ajena, lo sean o no de las Administraciones Públicas. Únicamente quedan exceptuados del ejercicio del derecho los miembros de las Fuerzas Armadas e Institutos Armados de carácter
militar (…) Se remite a una norma específica la regulación del derecho a las
Fuerzas de Seguridad e Institutos Armados de carácter civil» 12.
9
MILLÁN GARRIDO, Antonio, ob. cit., 1992, p. 19, considera que «La Constitución española no contiene
ninguna referencia expresa a la Guardia Civil, aunque, de hecho, la excluye de las Fuerzas Armadas,
integradas “por el ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire” (art. 8.1) rompiendo así con la tradición marcada por la Ley constitutiva del Ejército de 1878, la adicional de 1889, la Ley 15 de marzo de
1940, que reorganizaba la Guardia Civil y su Reglamento de 23 de julio de 1942».
10
Sin perjuicio de otras aportaciones en el propio texto constitucional en relación con las Fuerzas Armadas, como el artículo 28.2 en la limitación del derecho de huelga, en el artículo 29 en la limitación del
derecho de petición colectiva o en el artículo 70 en relación con la inelegibilidad de los militares.
11
Así, el artículo 28, dentro del bloque de los derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, regula y prevé el derecho a sindicarse libremente. Reconoce este artículo en su párrafo primero
que «La Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos Armados, a
los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los
funcionarios públicos». La STC invocada reconoce que «no puede decirse que la Constitución establezca,
como dos bloques institucionales rígidos e incomunicables, los incluidos en los arts. 8 y 104, pues el
propio texto constitucional prevé y permite (arts. 28.1 y 29.2) la existencia de Institutos armados y de
Cuerpos sometidos a disciplina militar distintos a las Fuerzas Armadas, reconociendo así un tertium genus
o una “figura intermedia” entre aquéllas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no sometidas a disciplina
militar».
12
Con ello, el artículo primero de la Ley, a la hora de definir el ámbito subjetivo de aplicación de la misma,
establece en su párrafo segundo que quedarán exceptuados del ejercicio de este derecho los miembros
de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar. Añade, por su parte, el párrafo
quinto que el ejercicio del derecho de sindicación de los miembros de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
que no tengan carácter militar se regirá por su normativa específica, dado el carácter armado y la organización jerarquizada de estos Institutos.
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A continuación el análisis versará sobre las dos leyes orgánicas derivadas de
los preceptos constitucionales indicados. Por parte del artículo 8, la referencia
se hará a la Ley de Defensa Nacional; por parte del artículo 104, se hará a la
LOFCSE.
Según el artículo 10 LODN, las Fuerzas Armadas son el elemento esencial de
la defensa y constituyen una entidad única que se concibe como un conjunto
integrador de las formas de acción específicas de cada uno de sus componentes: el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire. De este precepto se
extrae, sin dificultad, una idea que ya quedó plasmada en la Ley Orgánica
6/1980 y en el propio artículo 8 de la CE, y es que la Guardia Civil no formaría
parte de las Fuerzas Armadas en sentido estricto 13.
El Capítulo II del Título V de la LODN, bajo el significativo epígrafe de «Contribución a la Defensa», se dedica expresamente a la Guardia Civil. El artículo
23 ratifica su naturaleza jurídica como instituto armado de naturaleza militar y
su doble dependencia. Así, establece que «La Guardia Civil es un Instituto
armado de naturaleza militar, dependiente del Ministro del Interior en el
desempeño de las funciones que se le atribuyen por la Ley Orgánica 2/1986,
de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden». Todo parece indicar que la doble vinculación del Benemérito Instituto se
mantiene con la regulación actual, si bien el artículo 25 se encarga de precisar
qué misiones ostentarán el carácter de militares y, por vía de exclusión, las
misiones asignadas en tanto que cuerpo de seguridad. El artículo 24 establece
que «el Gobierno, mediante Real Decreto, regulará las misiones de carácter
militar a que se refiere el artículo anterior, aplicando las condiciones y el régimen de consulta previsto en esta Ley a las misiones que se realicen en el
exterior».
Además, el artículo 25 contempla que en tiempo de conflicto bélico y durante
la vigencia del estado de sitio las actuaciones de la Guardia Civil serán coordinadas por el Consejo de Defensa Nacional, dependiendo en tales supuestos
directamente del Ministro de Defensa, en los términos que determine el Presidente del Gobierno 14.
13
Como tampoco, en principio, los Cuerpos Comunes de las FAS que no tienen una consagración específica en el artículo 8, pero, en cambio, sí que están dentro de la estructura de éstas y sus miembros, sin
duda, tienen la condición de militares.
14
Prueba palmaria de que la doble vinculación de la Guardia Civil se mantiene es la prevista en el artículo
27, incluido en el Título V, Capítulo IV, al establecer que «el Cuerpo Nacional de Policía, en los supuestos
previstos en el artículo 25, será coordinado por el Consejo de Defensa Nacional, dependiendo del Ministro
del Interior con el alcance que determine el Presidente del Gobierno». Cabe destacar cómo en el caso de
la Guardia Civil la vinculación al Consejo de Defensa Nacional se haría bajo la dependencia del Ministerio
de Defensa, mientras que en el caso de la Policía Nacional esta última se haría por vía del Ministerio del
Interior.
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En suma, estimo que del tenor literal de la LODN no puede deducirse que ésta
solo sea aplicable a la Guardia Civil en situaciones de guerra, estado de sitio o
en misiones de carácter militar, como la parte recurrente había argumentado
en la Sentencia de 13 de febrero de 2012, objeto del presente estudio. Es
más, dicha ley, orgánica, como ya se ha reseñado, fija taxativamente que la
Guardia Civil «es» un Instituto Armado de naturaleza militar.
Siguiendo con el razonamiento expuesto, falta por comprobar qué dice la
LOCFSE. La doble vinculación a la que se viene haciendo referencia queda
plasmada en el artículo 14. Según el párrafo primero, «El Ministerio del Interior
dispondrá todo lo concerniente a los servicios de la Guardia Civil relacionados
con la seguridad ciudadana y demás competencias atribuidas por esta Ley, así
como a sus retribuciones, destinos, acuartelamientos y material». El párrafo
segundo establece que «Conjuntamente, los Ministros de Defensa y de Interior
dispondrán todo lo referente a la selección, formación, perfeccionamiento,
armamento y despliegue territorial, y propondrán al Gobierno el nombramiento
del titular de la Dirección General de la Guardia Civil, así como la normativa
reguladora del voluntariado especial para la prestación del servicio militar en la
misma». Y finalmente, el párrafo tercero, finalmente, preceptúa que «El Ministro de Defensa dispondrá lo concerniente al régimen de ascensos y situaciones del personal, así como a las misiones de carácter militar que se encomienden a la Guardia Civil, ejerciendo, respecto al voluntariado especial para
la prestación del servicio militar en la misma las competencias que normativamente le correspondan».
Como correlato de lo anterior, el artículo 15 dispone que la Guardia Civil, por
su condición de Instituto armado de naturaleza militar, a efectos disciplinarios,
se regirá por su normativa específica 15.
2.4. LA LEGISLACIÓN ESPECÍFICA DE LA GUARDIA CIVIL
En este punto, cabría pasar al siguiente estadio de razonamiento y abordar las
disposiciones específicas de la Guardia Civil para ver si éstas corroboran o no
la naturaleza militar tanto de la Institución como de sus miembros.
La Ley 42/1999, de régimen de personal de los miembros de la Guardia Civil,
ya adelantó en su Exposición de Motivos que «la singularidad institucional de
la Guardia Civil, por su pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y
15
En este sentido MANZANO SOUSA, Manuel, «Conflictos de jurisdicción en la aplicación del régimen
disciplinario de las Fuerzas Armadas a la Guardia Civil», Revista General del Derecho, núm. 538-539,
1989, p. 4769. Según este autor «la “normativa específica” a que hace alusión el artículo 15 de la Ley
Orgánica 2/1986, aunque no tan bien definida como sería de desear con mención expresa en una norma
legal, no puede ser otra que la Ley Disciplinaria Militar».
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por su naturaleza militar, hace imprescindible la promulgación de un estatuto
de personal propio que se adapte a la tradición, naturaleza y funciones específicas del Cuerpo». Además, el legislador de 1999 dispuso que «los criterios
generales sobre retribuciones, protección social, recursos y derecho de petición, así como el régimen de permisos y licencias, remitiéndose en cuanto al
régimen general de derechos y deberes a la Ley Orgánica 2/1986 y a la Ley
85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, en lo que resulten aplicables, dada la naturaleza militar de la Guardia
Civil». Admite finalmente el legislador que su objetivo último ha sido la redacción de un texto único en el que se recoja «de forma suficiente su especificidad propia y se mantiene, en lo fundamental, un régimen similar al del personal de las Fuerzas Armadas» Veamos a continuación si en el texto normativo
se materializan efectivamente estas directrices legislativas.
El artículo primero de la Ley 42/1999 establece su ámbito subjetivo de aplicación. Lo hace en los siguientes términos: «La presente Ley tiene por objeto
establecer el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, regular su
plantilla y definir su sistema de enseñanza y las formas de acceso al mismo;
todo ello con la finalidad de que la Guardia Civil, Instituto armado de naturaleza militar, esté en condiciones de cumplir las misiones que el artículo 104.1 de
la Constitución encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad». Debe
hacerse notar, como ya se adelantaba en la Exposición de Motivos, que la Ley
define expresamente a la Guardia Civil como «Instituto armado de naturaleza
militar».
Pero el párrafo segundo confirma y ratifica esta pronta conclusión, al afirmar
lacónicamente que la Ley será de aplicación a «los guardias civiles y a los
alumnos del sistema de enseñanza de la Guardia Civil que, al ingresar en los
centros de formación correspondientes, adquieren la condición de militar». Se
puede mantener, por ende, la conclusión que se viene arrastrando hasta aquí:
que la Guardia Civil como Instituto tiene una naturaleza claramente militar y
que los miembros que la forman adquieren la condición de militar.
El artículo 2 de la Ley abunda nuevamente en la misma afirmación y establece que «son guardias civiles los españoles vinculados al Cuerpo de la
Guardia Civil con una relación de servicios profesionales de carácter permanente y, dada la naturaleza militar del Instituto en el que se integran, son militares de carrera de la Guardia Civil». En cambio, una vez que se admite la
condición de militar de carrera, el párrafo segundo dispone que los guardias
civiles «ajustarán su actuación a los principios básicos establecidos en el artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, así como al principio de cooperación recíproca y a la coordinación,
que se establecen en su artículo 3».
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Pero no sólo en la Ley de personal del Cuerpo sino también en sus Leyes
Disciplinarias la conclusión ha sido la misma 16. La Ley Orgánica 11/1991, hoy
derogada, también contenía argumentos a favor de la doble naturaleza de la
Guardia Civil 17. Así, y ya en la propia Exposición de Motivos, el legislador
apuntaba y ratificaba la consideración del Instituto como «de naturaleza militar
dependiente del Ministro del Interior, en el desempeño de las funciones que
esa misma Ley le atribuye, y del Ministro de Defensa, en el cumplimiento de
las mismas de carácter militar que éste o el Gobierno le encomienden; asimismo, en tiempo de guerra y durante el estado de sitio, la Guardia Civil dependerá exclusivamente del Ministro de Defensa» 18.
Además, el artículo primero de la LO disponía que «el régimen disciplinario de
la Guardia Civil tiene por objeto garantizar la observancia de la Ley Orgánica
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Reales Ordenanzas y demás normas
que rigen la Institución, así como el cumplimiento de las órdenes, de conformidad con su carácter de Instituto Armado de naturaleza militar y estructura jerarquizada, con independencia de la protección penal que a todo ello corresponda». Teniendo en cuenta que el precepto citado es aquel que encabeza la
ley disciplinaria de la Guardia Civil, se debe hacer espacial hincapié en la expresión «con independencia de la protección penal que a todo ello corresponda». Con estas palabras, el legislador de 1991 parecía dejar entrever que la
diferencia entre el régimen disciplinario sancionador, al amparo de las normas
y criterios del derecho administrativo, y el régimen penal, circunscrito obviamente a los pilares en los que se asienta la norma penal.
La Exposición de Motivos de la LO 12/2007, que deroga la anterior de 1991,
resume en algunos párrafos el grueso de estos argumentosa favor de la condición de militar de los miembros de la Guardia Civil. El legislador considera
que la aplicación de la LO 11/1991 contó en su haber con numerosas «disfunciones», además estima que «resulta indudable que existen factores, sociales
e institucionales, que aconsejan una adaptación en profundidad de la misma.
Factores manifestados, no sólo por los diferentes pronunciamientos judiciales
que han venido interpretando y, en ocasiones, corrigiendo el tenor de la Ley
Orgánica 11/1991, de 17 de junio, sino también por las demandas surgidas de
la propia evolución de la sociedad española, a la que, en definitiva, sirve la
16
OLMEDO RUBIO, Nuria, «La reforma del régimen disciplinario de la guardia civil: ¿primer paso hacia la
desmilitarización?», Derecho penal y disciplinario militar (coord. por Francisco Javier de León Villalba),
2006, pp. 133-140; MILLÁN GARRIDO, Antonio, «El régimen penal y disciplinario de la guardia civil tras la
Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre», Diario La Ley, 2008, núm. 7057-7061.
17
LÓPEZ VIADERO, José, «La Guardia Civil, cuerpo de naturaleza militar, con un régimen disciplinario
específico», Constitución y jurisdicción militar, obra coordinada por Manuel Ramírez Jiménez, 1997, pp.
119-124.
18
MATAMOROS MARTÍNEZ, Rafael, «La Ley disciplinaria de la Guardia Civil. Rasgos generales y peculiaridades», Revista Española de Derecho Militar, núm. 61, 1991, pp. 167 a 201.
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Guardia Civil. Existen, así, nuevas realidades, problemas y retos que, aunque
no exclusivamente, deben atajarse también mediante soluciones disciplinarias».
Admitido, por tanto, que la vía disciplinaria se revela como instrumento de
eficacia en la gestión de los retos y objetivos que la nueva realidad exige a la
Guardia Civil, el legislador otorga un papel fundamental a este valor 19 «desde
una concepción moderna y actual de la Guardia Civil en la que se aúnan las
funciones policiales que desarrolla, con la naturaleza militar de su estructura».
Nuevamente aparece la nota de interacción de funciones policiales y las propias de la naturaleza militar del Instituto. Por ello, se puede concluir en este
punto que la distinción entre funciones policiales y funciones esencialmente
militares constituye la verdadera razón de ser de tan significativa reforma 20.
Esta distinción, además, no necesita ninguna adaptación suplementaria en el
campo disciplinario toda vez que la LO 12/2007 regula el nuevo régimen sancionador 21. En cambio, sí que es necesaria la adaptación en el ámbito penal, y
lo es a través de la modificación del artículo 7 del CPM.
El objetivo último de la reforma operada no es otro que, tal y como lo considera el legislador en la Exposición de Motivos, «encontrar un equilibrio correcto
entre los instrumentos que el Cuerpo de la Guardia Civil precisa para el mantenimiento de un modelo disciplinario eficiente y actual, con la supresión de
determinadas figuras jurídicas cuya aplicación, en circunstancias ordinarias,
resultan desfasadas, difícilmente justificables y excesivamente gravosas para
19
En concreto, la Exposición de Motivos considera que «Resulta adecuado recordar que la disciplina ha
constituido una noción presente, de manera constante, en la evolución de la Guardia Civil desde su mismo
momento fundacional. Disciplina entendida no sólo como el exigible rigor en el cumplimiento de las leyes y
estatutos del Cuerpo, sino también como un concepto revelador de la vinculación y el compromiso personal del servidor público con los principios y valores de la Institución a la que pertenece. Estando ambas
acepciones permanentemente vinculadas, puesto que no puede haber un respeto y cumplimiento de las
normas sin una asunción personal voluntaria y pacífica con su contenido, resulta esencial para el desarrollo y reforzamiento de la Institución que el régimen disciplinario que se aplique a sus miembros sea igualmente respetuoso con los principios, valores y funciones propias de ésta, y garante de la máxima seguridad jurídica que debe revestir la aplicación de ese régimen disciplinario a los miembros del Cuerpo».
20
REBOLLO DELGADO, Lucrecio, «Comentarios jurídicos a la Ley Orgánica 11/2007, reguladora de los
derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil», Cuadernos de la Guardia Civil: Revista de
seguridad pública, núm. 37, 2008, pp. 1-8 y HERRERO-TEJEDOR ALGAR, Fernando, «La Ley reguladora
de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil», Cuadernos de la Guardia Civil: Revista de
seguridad pública, núm. 37, 2008, pp. 9-16.
21
Así lo considera el legislador en la mentada Exposición de Motivos. La modificación y adaptación pertinente derivada de la modernización de las estructuras administrativas se incluye en el propio texto legal,
«sin perder de vista que el objetivo y la propia justificación del régimen disciplinario de una organización
armada y jerarquizada como es la Guardia Civil, caracterizada por su naturaleza militar y que dedica la
mayor parte de su actividad al mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana, sigue siendo la preservación de los valores esenciales del servicio a los ciudadanos, la garantía de la convivencia democrática y
la defensa de la legalidad.» Estos últimos parámetros en su interpretación literal se sitúan muy cerca de los
principios esenciales del artículo 104 de la CE y de la LO 13/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado.
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los miembros de la Guardia Civil». Con este propósito, y sin perjuicio de la
supresión del arresto como sanción disciplinaria 22, una de las principales medidas legislativas que se adoptan es la modificación del ámbito subjetivo de
aplicación del CPM, al estimar que una parte significativa del catalogo de tipos
delictivos previstos y penados en el CPM son, en circunstancias cotidianas, de
muy difícil o nula aplicabilidad al personal de la Guardia Civil, «cuyas funciones ordinarias están mayoritariamente asociadas al ámbito policial, y no al
castrense». Se abunda en el criterio de la distinción de funciones aportando un
elemento sociológico de importancia significativa: la mayoría de las funciones
desempeñadas por el personal del Cuerpo serán de naturaleza policial y no de
naturaleza castrense.
2.5. LA REFERENCIA A LA NATURALEZA DE LA GUARDIA CIVIL
Y LA CONDICIÓN DE SUS MIEMBROS EN LA LEGISLACIÓN
PROPIA DE LAS FUERZAS ARMADAS
2.5.1.
La ley de la carrera militar
Por último, cabe llevar a cabo una breve referencia a la nueva ley de la carrera
militar. El artículo 1 de la LCM establece y contempla el objeto último de la
regulación que allí se contiene, el cual no es otro que el «régimen del personal
militar profesional y, específicamente, la carrera militar y todos aquellos aspectos que la conforman». A ello habría que añadir la regulación de la aportación
adicional de los recursos humanos a las FAS, los distintos tipos de reservistas.
El objeto de la Ley está, sin duda, imbricado en los fines últimos de la Defensa
Nacional, tal y como viene previsto tanto en la Constitución como en la LODN.
Pero el propio artículo 1, a la hora de definir el ámbito subjetivo de aplicación,
establece en el párrafo tercero que el régimen del personal del Cuerpo de la
Guardia Civil se regirá por su ley específica, que deberá basarse en la Ley
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y,
dada la naturaleza militar de dicho Instituto Armado y la condición militar de
sus miembros, en esta ley.
22
La Exposición de Motivos considera que «ese es el motivo, en primer lugar, de la supresión de la figura
del arresto del cuadro de sanciones disciplinarias, quedando limitada la eventual aplicación de esta figura
sancionadora, típica del régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, para los supuestos en que se lleven
a cabo misiones de naturaleza militar o cuando el personal del Cuerpo se integre en Unidades Militares generalmente desplazadas en el extranjero-, situaciones en las que es preciso dar un tratamiento unitario a
las consecuencias de los ilícitos disciplinarios.»
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2.5.2.
Las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas
Las ROFAS disponen en su artículo primero que «Las Reales Ordenanzas
para las Fuerzas Armadas, que constituyen el código de conducta de los militares, definen los principios éticos y las reglas de comportamiento de acuerdo
con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico». Dos son los momentos en los que dicha norma menciona expresamente a la Guardia Civil en virtud de la modificación operada por el Real Decreto 1437/2010.
El primer lugar en su artículo 2.2, cuando dentro del ámbito de aplicación personal del Real Decreto, establece que «Dada su naturaleza militar y la condición militar de sus miembros, estas Reales Ordenanzas serán de aplicación a
todos los miembros de la Guardia Civil, excepto cuando contradigan o se
opongan a lo previsto en su legislación específica» 23. En segundo lugar, en la
Disposición Adicional Única, bajo el epígrafe de «Limitaciones a la aplicación
de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas a los miembros de la
Guardia Civil», al disponer que «Sin perjuicio de lo que dispone el artículo 2.2
de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas que se aprueban en
este Real Decreto, los capítulos I, II, III y V del título IV de estas reales ordenanzas sólo serán de aplicación a los miembros de la Guardia Civil en tiempo
de conflicto bélico, durante la vigencia del estado de sitio, en cumplimiento de
misiones de carácter militar o cuando se integren en unidades militares» 24.
23
No puede sustentarse, en mi opinión, que el recurrente arguyera que el Real Decreto 1437/2010 ha
convertido en legislación aplicable a la Guardia Civil las «Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas»,
a pesar de que tales normas están destinadas a las Fuerzas Armadas. Evidentemente, la intención del
legislador a lo largo del repaso normativo que se hace en este artículo demuestra claramente lo contrario.
De hecho, el Abogado del Estado, en la Sentencia analizada, considera que debe diferenciarse entre el
«carácter o naturaleza militar» que legalmente pueda ser atribuido a un «Cuerpo de Seguridad» también
cuando desempeña sus normales funciones de protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantía de la seguridad ciudadana (artículo 104.1 CE), y las funciones estrictamente militares, propias de
las «Fuerzas Armadas» (definidas en el artículo 8 CE), que excepcionalmente le puedan ser asignadas en
tiempo de conflicto bélico. En la STC ya referenciada se indicaba que «El recurrente no discute la validez
constitucional de tal “naturaleza militar”, pero la vincula tan sólo con el hecho de que a la Guardia Civil “se
le pueden encomendar misiones militares” y, asimismo, con la circunstancia de que “pasa a integrarse
automáticamente en las Fuerzas Armadas en caso de guerra o en estado de sitio”. No se encuentra
precepto o principio constitucional que avale tal interpretación, ni puede negarse de modo convincente que
la naturaleza militar sea algo más que el supuesto que permita asumir misiones extraordinarias o actuar de
un modo determinado en los anormales estados contemplados en el art. 116 de la Constitución».
24
La finalidad teleológica pretendida de las ROFAS no cabría ser invocada, tal y como lo hace la parte
recurrente, desde el momento en que la propia norma invocada reconoce expresamente su aplicación a
los miembros de la Guardia Civil. No cabría, según considero, acudir a un sistema de interpretación teleológica de la norma cuando de su propio tenor literal, tal y como dispone el artículo 3 del Código Civil,
queda claro que las ROFAS se aplican a los miembros de la Guardia Civil siempre y cuando no contradigan la normativa específica que les sea aplicable, y algunos preceptos concretos, en principio, no les son
aplicables salvo circunstancia de estado de guerra, sitio o cumplimiento de misiones militares.
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El Real Decreto 1437/2010 recoge en su Exposición de Motivos las razones
que llevaron al Poder Ejecutivo, en el uso de la potestad reglamentaria prevista tanto en el artículo 97 de la CE como en las disposiciones concordantes
tanto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre como de la Ley 50/1997, de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, a modificar el texto
del artículo 2.2 de las Reales Ordenanzas e incluir, por tanto, a los miembros
de las Guardia Civil. Pueden sistematizarse de la siguiente manera:
a) Parte de la tradicional consideración, heredada de las Ordenanzas de
Carlos III y seguida por la derogada Ley 85/1978, de 28 de diciembre,
de las Reales Ordenanzas como un «Código de Conducta de los militares» que definen «los principios éticos y las reglas de comportamiento que deben servir de guía a este colectivo para el cumplimiento
de los deberes que les asigna el ordenamiento jurídico».
b) La evolución de las FAS y de la propia Guardia Civil en el siglo XX y la
necesaria adaptación de las normas que los regulan a esas nuevas
necesidades de organización, funcionamiento y esencia institucional
se han plasmado en el nuevo texto normativo el cual, sustituyendo
una norma de rango legal superior, como era la Ley de 1978, adapta
las Ordenanzas «a la nueva configuración legal del régimen de carrera profesional de los militares, derivada de las sucesivas leyes dictadas en materia de régimen del personal de las Fuerzas Armadas, de
la carrera militar y de la Defensa Nacional», normas legales todas
ellas analizadas en este primer epígrafe.
c) Es importante recalcar cómo la Exposición de Motivos del Real Decreto 1437/2010 considera las Ordenanzas como «Código Deontológico»
y cómo, en la primera redacción, se optó por remitir a la normativa específica de la Guardia Civil la determinación de las disposiciones de
dichas Reales Ordenanzas que fueran aplicables.
d) La remisión normativa específica tenía su encaje por la promulgación
de dos normas de gran trascendencia en la configuración legal del
Benemérito Instituto: la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil,
y la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de régimen disciplinario
de la Guardia Civil.
e) Admite el Ejecutivo en la justificación de su norma que «El estudio y
análisis del grado y alcance de aplicación de las normas de conducta
de las Fuerzas Armadas al Cuerpo de la Guardia Civil, de forma que
fuese plenamente congruente con aquél, ha permitido comprobar la
plena aplicación a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil de las
Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, en su práctica totalidad,
de ahí que no resulte necesario dictar una norma reglamentaria inde-
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f)
g)
2.5.3.
pendiente o autónoma para este Cuerpo, siendo preferible realizar la
correspondiente adaptación en la normativa vigente». Es decir, el Ejecutivo no ha estimado pertinente aprobar norma reglamentaria distinta, no ha considerado pertinente dictar un «Código Deontológico» distinto para FAS y Guardia Civil. Aun así, la aplicación de las Reales
Ordenanzas a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil se hará
salvo «en aquello que contradiga o se oponga a lo dispuesto en su legislación específica».
Y en el propio Real Decreto ya prevé algunas de las materias que, en
principio, no serían aplicables a la Guardia Civil: los capítulos I, II, III y
V del título IV, los cuales sólo serán de aplicación a aquéllos en tiempo de guerra, durante la vigencia del estado de sitio, en cumplimiento
de misiones de carácter militar o cuando se integren en unidades militares. Dichos capítulos regulan los conceptos generales de las Operaciones Militares (artículos 83 al 87), las operaciones de combate (artículos 88 al 92), las operaciones de paz y ayuda humanitaria (artículos 93 al 97) y las operaciones de seguridad y bienestar de los ciudadanos (artículos 98 al 103).
De esta manera, concluye el Ejecutivo, «resulta plenamente coherente la existencia de un único Código de Conducta aplicable a todos los
militares, si bien en el caso de la Guardia Civil, con las salvedades
propias de las particularidades de este Cuerpo» 25.
La Ley Orgánica 9/2011, de Derechos y Deberes de los Miembros de
las Fuerzas Armadas
La Ley Orgánica 9/2001 no hace mención en todo su articulado a los miembros de la Guardia Civil, pero la Ley Orgánica 11/2011, de 1 de agosto, dispuso en su artículo primero que la regulación contenida en el artículo 13.1 de la
Ley Orgánica 9/2011 26, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros
25
En este sentido es importante reseñar, como colofón de la Sentencia comentada y en sus propios
términos, que «no está de más reiterar y resumir lo siguiente. Que en esas leyes que se han venido mencionando el carácter o naturaleza militar no se circunscribe solamente a las Fuerzas Armadas ni a las
funciones estrictamente militares. Que ese carácter militar es aplicable tanto a las Fuerzas Armadas como
a la Guardia Civil y, en lo que hace a este Cuerpo, le debe ser reconocido en la totalidad de sus cometidos
y funciones y no solo en las funciones militares que le puedan ser asignadas. Que todo eso hace que las
RROO, en cuanto código deontológico del comportamiento militar, sea aplicable tanto a las Fuerzas
Armadas como a la Guardia Civil. Y que esa deontología militar común no es incompatible con la existencia de regímenes disciplinarios diferenciados para las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil».
26
El cual dispone que «el militar podrá ejercer el derecho de reunión, de acuerdo con lo previsto en la Ley
Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión pero no podrá organizar ni participar
activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical». Añade el párrafo segundo que
«Vistiendo el uniforme o haciendo uso de su condición militar, no podrá organizar, participar ni asistir en
lugares de tránsito público a manifestaciones o a reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo».
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de las Fuerzas Armadas, será también de aplicación a la Guardia Civil, «en su
condición de instituto armado de naturaleza militar», dejando derogado, en
virtud de lo previsto en el artículo 2, el apartado 1 del artículo 8 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de
los miembros de la Guardia Civil.
3. CONCLUSIONES
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1.
La Guardia Civil como tal no viene recogida en ningún precepto constitucional, ni en el artículo 8, en relación a la composición de las Fuerzas Armadas, ni en el artículo 104, en relación a la determinación de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
2.
La evolución histórica de la normativa que ha venido regulando la
Guardia Civil y sus miembros se ha caracterizado por una integración
del Cuerpo en la estructura del Ejército de Tierra y la consideración de
militares de todos sus miembros, independientemente del empleo o
escala.
3.
La legislación que ha desarrollado los preceptos constitucionales antes indicados ha fijado con claridad que la Guardia Civil es un Instituto
armado de naturaleza militar y que sus miembros tienen el carácter de
militares, independientemente de las funciones que puedan desarrollar, bien sean las propias de seguridad ciudadana, orden público o
protección de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos, bien sean funciones estrictamente militares.
4.
La normativa específica de la Guardia Civil, tanto su ley de personal
como las leyes orgánicas de régimen disciplinario o la Ley Orgánica
11/2007, de derechos y deberes de sus miembros, no ha hecho más
que ratificar las conclusiones ya expuestas.
5.
Pero no sólo esta normativa concretamente aplicable al Benemérito
Instituto, sino también la legislación atinente a las Fuerzas Armadas,
reconoce el carácter militar tanto de los miembros como del Cuerpo,
ya que algunas de estas disposiciones son plenamente aplicables a la
Guardia Civil, salvo las propias excepciones que dichas normas establezcan.
6.
Incluso la Ley Orgánica 9/2011, de derechos y deberes fundamentales
de los miembros de las Fuerzas Armadas, en lo que afecta al artículo
13, es aplicable a los miembros de la Guardia Civil por aplicación de la
Ley Orgánica 11/2011.
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7.
La Sentencia analizada en estas líneas clarifica, si cabe, la situación
administrativa de personal de los miembros de la Guardia Civil, al reconocerles su carácter y naturaleza militar, y de la propia Institución,
la cual también viene caracterizada por dicha nota. Tanto la legislación como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de la Sala 3ª y
de la Sala 5ª, aunque ésta viene ceñida a la vinculación de los miembros de la Guardia Civil al Código Penal Militar, consolidan, por tanto,
las conclusiones aquí expuestas.
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