Evaluación de la política comunitaria del almidón y los productos

Informe de evaluación
El presente Informe se compone de dos partes principales. La primera, que cubre los
Capítulos 1, 2 y 3, describe la estructura de la industria del almidón, a nivel mundial y
comunitario, y pasa revista a las principales medidas que se aplican a este sector dentro de
la Unión.
La segunda parte, que consta de los Capítulos 4 a 7, examina las diversas preguntas que
ha planteado la Comisión para este ejercicio de evaluación. Dichas preguntas abordan
sucesivamente el impacto de las políticas en el equilibrio del mercado del almidón, los
canales de producción del sector (del agricultor al transformador y al usuario final), los
indicadores del desarrollo económico y social y los métodos de gestión de las medidas en el
conjunto del sector.
El Informe finaliza en el Capítulo 8 con un resumen de sus conclusiones.
Antes de pasar al examen del contenido de esta Evaluación, es útil hacer un breve
comentario sobre los datos que existen hoy en torno al sector. Lo primero que se observa
es la escasez de estadísticas fiables sobre la industria del almidón tanto a nivel
internacional como comunitario. Ello se debe en parte al empeño que ponen los
transformadores del sector en proteger sus intereses comerciales restringiendo la difusión
de los datos que serían necesarios para esas estadísticas. En la Unión Europea (UE), si
bien es cierto que la Comisión regula importantes segmentos de la industria, hay mucha
información clave de la que se sigue careciendo, como, por ejemplo, la relativa a las
superficies y rendimientos del cultivo de la patata de fécula
Hay también en el sector una ausencia lamentable de datos precisos y completos sobre la
evolución del comercio exterior en períodos largos. Esto ha impedido extraer conclusiones
inequívocas en algunos aspectos importantes de la Evaluación, como, por ejemplo, en las
restituciones por exportación. En estas condiciones, puede comprenderse que una de las
conclusiones del último capítulo destaque la necesidad de mejorar la recogida y difusión de
los datos sobre el sector.
CAPÍTULO 1: ESTRUCTURA DEL MERCADO MUNDIAL DEL ALMIDÓN
El Cuadro E1 compara la producción de almidón que aporta cada materia prima en la Unión
Europea, en Estados Unidos y en el resto del mundo. Estados Unidos contabiliza más de la
mitad del total de la producción mundial y, al igual que otras regiones del mundo, utiliza el
maíz como principal producto de base. En cambio, menos de la mitad de la producción
comunitaria procede del maíz, y es en los sectores del almidón de trigo y de la fécula de
patata donde la Comunidad ocupa el primer lugar. Junto a éstos, el sector del almidón de
tapioca (que se produce principalmente en el sudeste asiático) es el único que tiene también
importancia a nivel mundial.
EXECUTIVE SUMMARY
PAGE E1
© LMC International Ltd, 2002
Cuadro E1: Producción de almidón por materias primas en la UE, EE.UU. y otros países, 2000
(millones de toneladas)
UE
EE.UU.
Otros países
Mundo
Maíz
Patata
Trigo
Otras
Total
3.9
24.6
10.9
39.4
1.8
0.0
0.8
2.6
2.8
0.3
1.1
4.1
0.0
0.0
2.5
2.5
8.4
24.9
15.2
48.5
Fuentes: Comisión Europea (DG Agricultura, Unidad C2), Departamento de Agricultura de Estados Unidos y estimaciones de
LMC.
El principal motivo por el que la industria de Estados Unidos aventaja en tamaño a la
comunitaria es la enorme dimensión que tiene en ese país el sector de la isoglucosa, que ha
privado al azúcar de una parte sustancial del mercado interior de los edulcorantes. La
industria comunitaria, en cambio, está sujeta a cuotas de producción. Estados Unidos tiene,
además, un gran sector del etanol basado en el almidón (casi 100 veces mayor que el
comunitario). No obstante, en el caso de otros productos derivados de jarabes a base de
almidón, tales como la glucosa, los productos de fermentación y los polialcoholes, la
producción de la UE es un 10% superior a la de Estados Unidos y un 25% mayor en el
sector de los almidones naturales y modificados.
Entre 1995 y 2000, la parte que representa la UE en la demanda mundial de almidón pasó
de un 15.0% a un 15.3% y el índice comunitario de crecimiento anual se situó justo por
encima del 4%. Durante la próxima década, se espera que la demanda comunitaria de
productos del almidón aumente a un ritmo medio anual inferior al 3% y que con ello se
amplíe el mercado de los 7,4 millones de toneladas del año 2000 a 9,8 millones en el 2010.
En cuanto a las exportaciones mundiales de productos del almidón, la cuota comunitaria del
año 2000 se situó justo por encima del 25%, lo que representa algo menos de un tercio de
las exportaciones totales de almidón natural y más de un tercio de las de almidón
modificado, pero un 13% sólo de las exportaciones de glucosa e isoglucosa.
CAPÍTULO 2: ESTRUCTURA DE LOS MERCADOS COMUNITARIOS DEL ALMIDÓN
El Cuadro E2 muestra que, en la composición de la producción comunitaria de almidón, es
el trigo el que más se ha desarrollado como producto de base, en detrimento del maíz, cuyo
uso ha crecido muy lentamente. Se observa también que la producción de patata de fécula
se ha venido contrayendo, tanto en términos absolutos como relativos, desde la imposición
de cuotas de producción en 1995-96. El perfil económico de cada materia prima ha
favorecido en la producción interior la rápida expansión del almidón de trigo.
El Gráfico E1 recoge los costes netos del trigo, el maíz y las patatas por tonelada de
almidón (una vez restado del coste de la producción agrícola el valor que representan los
subproductos de cada materia prima). El gráfico pone de manifiesto la persistencia de las
bazas económicas del trigo, que, principalmente en forma de gluten y de salvado, cuenta
con subproductos muy valiosos, a diferencia de la patata de fécula.
EXECUTIVE SUMMARY
PAGE E2
© LMC International Ltd, 2002
Cuadro E2: Producción comunitaria de almidón por materias primas, 1990-2001 (millones de
toneladas, almidón natural)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Notas:
Maíz
Trigo
Patata
Total
3.2
3.5
3.5
3.4
3.4
3.6
3.6
3.7
3.8
3.7
3.9
3.9
1.1
1.2
1.3
1.3
1.5
1.7
1.8
1.9
2.2
2.5
2.8
2.8
1.1
1.2
1.5
1.6
1.3
1.6
1.9
1.9
1.7
1.8
1.8
1.7
5.4
5.9
6.3
6.3
6.1
6.9
7.2
7.5
7.6
8.0
8.4
8.4
En las cifras del trigo se incluyen otros cereales, tales como la avena, la cebada y el arroz.
Las cifras corresponden a la evolución de la actual Comunidad de los 15 a lo largo del período.
Fuentes: AAC, AGPM, UFE y base de datos interna de LMC.
Gráfico E1: Comparación del coste neto de los productos de base del almidón en la
Comunidad
450
€ (ecus) por tonelada de almidón
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1990
1991
1992
1993
1994
Trigo
1995
1996
1997
Maíz
1998
1999
2000
2001
Patatas
Fuentes: Varios números de Starch and Fermentation Analysis y otras estimaciones de LMC.
El Cuadro E3 desglosa por tipos de productos la producción comunitaria de almidón entre
1992 y 2000. Aunque la producción de edulcorantes (jarabes de glucosa y derivados)
aumentó más en términos absolutos, fueron los almidones modificados los que registraron
EXECUTIVE SUMMARY
PAGE E3
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el índice de crecimiento más alto. En cuanto a la producción de almidones naturales, que de
las tres principales es la que experimentó un crecimiento más lento, logró aumentar también
un 25% durante el período, pasando de 2,0 a 2,5 millones de toneladas.
Cuadro E3: Producción comunitaria de almidón por tipos de productos, 1992-2000
(millones de toneladas en equivalente de almidón natural)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Total
Almidones
naturales
Almidones
modificados
Edulcorantes
6.3
6.3
6.1
6.9
7.2
7.5
7.6
8.0
8.4
2.0
1.9
1.7
2.2
2.0
2.0
2.0
2.3
2.5
1.2
1.2
1.2
1.3
1.6
1.6
1.6
1.8
1.9
3.1
3.1
3.2
3.4
3.7
3.8
3.9
3.9
4.0
Fuentes: Estimaciones de LMC basadas parcialmente en datos de AAC y de la Comisión Europea (DG Agricultura, Unidad
C2).
CAPÍTULO 3: MEDIDAS EN EL SECTOR COMUNITARIO DEL ALMIDÓN
La regulación de las medidas que se aplican al sector del almidón se enmarca en la
organización común de mercados (OCM) de los cereales. Esta organización ayuda a
determinar los precios interiores de los cereales y de las patatas de fécula y fija los pagos
por superficie de los primeros y los pagos directos de las segundas. Además, regula el
régimen de las restituciones por producción y por exportación aplicables a los productos del
almidón.
Aunque el sector de las patatas de fécula está cubierto por la OCM, muchas de las
disposiciones que rigen su producción y transformación son específicas del sector. El precio
mínimo que se paga por estas patatas está vinculado al precio de intervención de los
cereales y se determina en función de una relación fija con éste. Hasta 1999-2000, había
también una relación fija entre los pagos directos a los cultivadores de patatas de fécula y
los pagos por superficie a los productores de cereales, pero, desde entonces, los primeros
han recibido una compensación más generosa que los segundos por las reducciones de los
precios de intervención derivadas de la Agenda 2000.
Sujeta desde 1995-1996 a un sistema de cuotas nacionales, la producción comunitaria total
de patatas de fécula se ha mantenido hasta hoy (salvo en el caso de la cosecha de 19981999, afectada por el mal tiempo) en un nivel muy próximo al de la cuota global.
Las cuotas se introdujeron tras un período de rápida expansión en el que el Consejo de
Ministros había advertido -sin obtener resultados- de la necesidad de limitar voluntariamente
la producción. El Cuadro E4 permite observar la tendencia seguida por las cuotas
nacionales, en la que destacan dos hechos principales: el crecimiento inicial de la cuota
alemana (al quedar integrada en ella la reserva que se había creado anteriormente para dar
cabida a una serie de inversiones irreversibles y a los efectos de la incorporación al sistema
de las industrias modernizadas de Alemania Oriental) y la reducción aplicada recientemente
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PAGE E4
© LMC International Ltd, 2002
al conjunto de las cuotas nacionales. Esta reducción se ha efectuado para compensar los
mayores costes presupuestarios que supone el pago a los productores de patatas de fécula
de una compensación (pagos directos) superior a la que se abona a los productores de
cereales tras los recortes de los precios de intervención decididos en el marco de las
reformas de la Agenda 2000.
Cuadro E4: Cuotas de fécula de patata y reserva de producción, 1995/96-2001/02 (miles de
toneladas de fécula)
Dinamarca
Alemania
Cuota
Reserva
España
Francia
Países Bajos
Austria
Finlandia
Suecia
Total cuotas
Reserva
Total combinado
Fuente:
1995/96
1996/97
1997/98
1998/99
178
178
178
178
592
592
105
2
282
538
49
55
64
1,760
105
1,864
696
2
282
538
49
55
64
1,760
1,760
1999/2000
2000/01
2001/02
178
173
168
696
696
677
656
2
282
538
49
55
64
1,864
2
282
538
49
55
64
1,864
2
282
538
49
55
64
1,864
2
274
523
48
54
63
1,814
2
265
507
48
53
62
1,762
1,864
1,864
1,864
1,814
1,762
Comisión Europea (DG Agricultura, Unidad C2).
Las restituciones por producción son un importante instrumento de la política que se aplica
al sector del almidón. Estas restituciones se conceden a las empresas que, siendo usuarias
finales del almidón, fabrican productos autorizados que no gozan -o apenas- de protección
arancelaria frente a las importaciones de productos competidores fabricados fuera de la
Comunidad. Su objetivo es ofrecer a esos usuarios finales una compensación por la
diferencia entre el precio de los cereales que producen en la UE el almidón y el de los que
se emplean en países terceros para producir el almidón que se destina a la fabricación de
productos autorizados. Las restituciones por producción utilizan los precios de exportación
de los US Gulf (los cinco Estados norteamericanos ribereños del Golfo de México) como
precio de mercado mundial de referencia, y su importe tiene en cuenta los costes de flete
que supone el transporte a la Comunidad de maíz de Estados Unidos.
El Gráfico E2 presenta la distribución de estas restituciones entre los sectores que son
usuarios finales. De ellos, hay tres que dominan claramente: el de los productos del papel,
el de los almidones modificados esterificados y eterificados (los llamados ésteres y éteres) y
el de las sustancias químicas orgánicas. Los ésteres y los éteres son productos intermedios
cuyo principal cliente es la industria del papel, que se erige así, directa e indirectamente,
como el mayor receptor de restituciones por producción.
EXECUTIVE SUMMARY
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© LMC International Ltd, 2002
Gráfico E2: Restituciones de producción por usos finales, 2000-2001
Tejidos
0%
Maltosa
0%
Fructosa
0%
Glicerol
0%
Carragenina
0%
Borra de algodón
0%
Algodón
0%
Sustancias
quím icas orgánicas
22%
Papel y cartón
33%
Productos
farmacéuticos
1%
Plásticos
1%
Sustancias químicas
varias
4%
Gelatina
0%
Albúmina
3%
Enzimas
2%
Cola
0%
Agentes tensoactiv
orgánicos
0%
Almidones
esterificados y
eterificados
33%
Fuente : Comisión Europea (DG Agricultura, Unidad C2).
En cuanto a las restituciones por exportación, su objetivo es compensar las diferencias de
precios de los cereales a fin de que los agentes comunitarios puedan competir con los
países terceros en los mercados de exportación de los productos a base de almidón. La
diferencia de precios que se utiliza como referencia es la existente entre los precios f.o.b. de
los puertos de exportación de la UE y los de los US Gulf. Los tipos de mercancías que se
benefician de las restituciones por exportación son los productos agrícolas básicos del
Anexo I (enumerados en el apartado 3 del artículo 32 del Tratado de Amsterdam) y los
productos más transformados que no figuran en ese Anexo (definidos inicialmente en el
Reglamento nº 616/66 del Consejo).
En julio del 2000, se redujo la gama de productos no incluidos en el Anexo I que podían
acogerse a las restituciones por exportación. Otro cambio importante con efectos en los
productos del almidón fue la supresión para todos los productos autorizados (salvo los
almidones modificados esterificados y eterificados) del derecho a restituciones por
exportación residuales (es decir, importes complementarios por encima de las restituciones
por producción).
EXECUTIVE SUMMARY
PAGE E6
© LMC International Ltd, 2002
Gráfico E3: Restitución por producción (de todos los almidones) y restituciones por
exportación de los almidones de maíz y de trigo y de la glucosa, enero 1991-julio 2001
(€ por tonelada)
Restitución, € por tonelada de almidón
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
1/1/91
1/1/92
1/1/93
1/1/94
Restitución por producción
Fuente:
1/1/95
1/1/96
1/1/97
1/1/98
Almidón de maíz
1/1/99
Glucosa
1/1/00
1/1/01
Almidón de trigo
Comisión Europea (DG Agricultura, Unidad C2).
El Gráfico E3 presenta la evolución de las restituciones por producción y por exportación de
productos del almidón desde enero de 1991. Las primeras son iguales para todos los
productos básicos (aunque su cálculo se base exclusivamente en el maíz). En cambio, las
segundas se fijan por separado para el almidón de trigo y el de maíz (cuya restitución es
aplicable también a la fécula de patata), y las de la glucosa se calculan como una media
ponderada de las restituciones aplicadas a los almidones de maíz y de trigo. En el caso del
almidón de maíz y de la glucosa, la restitución por producción ha estado siempre por debajo
de las restituciones por exportación, mientras que, en el caso del trigo, se observan
ocasiones en que se ha producido lo contrario.
El Cuadro E5 recoge el coste presupuestario que han supuesto a la Comisión las medidas
específicas del sector del almidón. Debe observarse que los gastos que figuran en el cuadro
incluyen las restituciones por producción y por exportación de almidones de cereales, pero
no, en cambio, los pagos por superficie que reciben los productores de los cereales. Dado
que se hacen efectivos independientemente de que los cereales cosechados por los
agricultores se transformen o no después en almidón, esos pagos no pueden considerarse
como un coste directamente atribuible a la producción de almidón. En el caso de las patatas
de fécula, los costes que figuran en el cuadro corresponden, no sólo a las restituciones por
producción y exportación, sino también a las medidas específicas de esas patatas (prima a
los productores de fécula de patata y pagos directos a los cultivadores de patatas de
fécula).
Tras registrar su nivel más alto en 1993, el coste presupuestario total descendió algunos
años, para luego aumentar y situarse en el 2000 en el mismo nivel prácticamente que en
1994. (La tendencia plana que presenta el coste se explica en parte por el hecho de que no
se hayan incluido en el cuadro los pagos por superficie de los cereales, que no son
específicos del sector del almidón; en cambio sí se han incluido las restituciones por
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exportación de algunos productos sin almidón; por consiguiente, los valores que se recogen
deben considerarse como simples indicadores de tendencias). Se observa, por otra parte,
que, debido a la creciente importancia de los pagos directos a los cultivadores de patatas,
los gastos específicos de la fécula aumentaron considerablemente desde 1993, mientras
que los de los almidones de cereales descendieron. Además, con la reducción de los
precios de intervención de los cereales y su aproximación a los niveles del mercado
mundial, los gastos de las restituciones por producción y por exportación conocieron una
sensible caída durante el período.
EXECUTIVE SUMMARY
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CHAPTER 3: POLICY IN THE EU STARCH SECTOR
Cuatro E5: Coste presupuestario de las medidas específicas del régimen del almidón, 1993-2000 (millones de euros)
Restituciones por exportación de productos transformados del Anexo I (total y por
materias primas):
Maíz
Trigo y otros cereales
Patatas
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Restituciones por exportación de productos transformados no incluidos en el Anexo
I (total y por materias primas):
Maíz
Trigo y otros cereales
Patatas
Restituciones por producción (total y por tipos de almidón):
Maíz
Trigo
Otros cereales
Fécula
Gastos específicos de la fécula de patata (total y por medidas):
Prima a la fécula de patata
Pagos directos a los cultivadores de patatas
Otros pagos al sector de la fécula de patata
Coste total y por materias primas:
Maíz
Trigo y otros cereales
Patatas
Nota
Nota
PAGE E7
Nota
Nota
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
432.34
234.90
188.00
85.94
92.18
83.96
127.24
143.02
363.02
69.32
-
133.83
101.07
-
81.50
72.10
34.40
45.62
18.73
21.59
35.61
37.71
18.86
26.62
40.23
17.11
41.98
55.59
29.68
48.36
57.17
37.49
43.75
25.67
39.12
12.07
19.99
31.07
39.33
41.50
27.25
2.51
13.98
17.60
1.27
6.81
26.84
0.98
11.30
9.31
0.14
2.61
15.26
0.23
4.51
24.22
0.80
6.05
30.07
1.65
7.62
28.95
2.79
9.76
363.64
305.29
14.19
185.72
95.39
24.94
132.40
102.60
29.10
0.50
0.20
96.92
55.43
13.73
0.46
27.30
59.69
33.68
7.60
0.19
18.22
49.54
27.99
7.02
0.31
14.23
169.25
86.31
27.52
0.50
54.92
168.15
94.04
25.52
0.82
47.76
44.17
65.40
51.98
36.65
100.32
100.32
182.80
71.90
54.70
56.20
177.08
36.10
140.98
208.56
42.41
166.15
204.36
41.64
162.72
182.90
37.27
145.63
193.19
39.10
154.09
546.61
246.82
127.27
172.52
542.32
210.94
102.68
228.70
372.00
110.36
33.06
228.59
380.42
84.55
45.73
250.14
368.94
78.84
48.35
241.75
518.73
158.36
85.25
275.12
545.85
171.35
86.30
288.21
15.34
891.72
695.57
86.01
110.13
1: Los costes que se incluyen en este cuadro son los que se consideran específicos del régimen del almidón. Se excluyen, por tanto, los pagos por superficie a los productores de
cereales que abastecen a las almidonerías.
2: Para las restituciones por exportación de los productos no incluidos en el Anexo I, sólo se nos han facilitado datos detallados de 1999 y 2000. Para los años anteriores,
únicamente hemos podido obtener datos referentes a los volúmenes. En el presente cuadro, hemos supuesto que la restitución por exportación media por tonelada de almidón
utilizada en productos no incluidos en dicho Anexo evolucionó cada año exactamente de la misma forma que las restituciones por exportación de almidón de maíz.
3: Las restituciones por exportación fuera del Anexo I se han distribuido entre el maíz y el trigo basándose en el reparto de las cantidades de exportación de productos no incluidos
en dicho Anexo según su origen de maíz o de trigo.
4: Las estadísticas oficiales sólo recogen dos categorías de productos no incluidos en el Anexo I (el trigo y el maíz) dado que que la fécula de patata recibe exactamente la misma
restitución por exportación que el almidón de maíz. En el presente cuadro, se parte del supuesto de que, en el caso de los productos no incluidos en el Anexo I, las restituciones
por exportación de fécula de patata se sitúen exactamente en la mitad de las restituciones pagadas por las exportaciones de almidones modificados fuera de dicho Anexo.
Nota
Nota
Nota
5: En el caso del maíz y el trigo, las restituciones por exportación del Anexo I incluyen las correspondientes a algunos productos distintos del almidón, particularmente los piensos
compuestos (en el caso del maíz) o la harina de trigo y la sémola de trigo duro (en el caso del trigo). Estas restituciones representan una parte considerable del total de las
restituciones por exportación, pero, al no disponer de los datos necesarios, no hemos podido excluirlas.
6: Convencionalmente, las restituciones por exportación de los productos de la glucosa se atribuyen en su totalidad a la partida correspondiente al maíz dentro de los productos
transformados del Anexo I; al no disponer de los datos necesarios, no hemos podido identificarlas por separado.
7: Habida cuenta de las salvedades hechas en las Notas anteriores, las series de datos que se recogen en el presente cuadro deben interpretarse únicamente como indicativas de
tendencias y no como la expresión exacta de los costes atribuibles a las políticas específicas del sector del almidón.
Fuentes:
FEOGA y DG Empresa.
CAPÍTULO 4: IMPACTO DE LAS MEDIDAS EN EL EQUILIBRIO DEL MERCADO
DEL ALMIDÓN
Las preguntas que se nos plantearon con relación al equilibrio del mercado del
almidón son las siguientes:
4.1: ¿En qué medida las restituciones por producción han garantizado a la producción
comunitaria de almidón una salida entre los fabricantes de productos autorizados?
4.2: ¿Hasta qué punto las restituciones por exportación han garantizado una salida a
los productos del almidón comunitarios?
4.3: ¿Qué papel han desempeñado las restituciones por producción y por exportación
en la demanda de productos de base comunitarios?
4.4 ¿Puede afirmarse que los importes de ambas restituciones hayan garantizado a un
coste razonable una salida para los productos del almidón comunitarios?
Estas preguntas plantearon a su vez otras complejas cuestiones. Por ejemplo, la
última (4.4) nos llevó a interrogarnos sobre la idoneidad o no de la existencia actual de
una sola restitución por producción para todos los productos de base, de la misma
restitución por exportación para el almidón de maíz y la fécula de patata y de una sola
restitución por exportación para la glucosa.
En lo que respecta a las restituciones por producción, la conclusión a la que se llegó
es que éstas han garantizado plenamente la salida de la producción comunitaria de
almidón entre los fabricantes de productos autorizados, dado que dichos fabricantes
siguen dependiendo mayoritariamente de esa producción para su abastecimiento.
Ahora bien, si lo que se valora es el éxito en mantener la cuota de mercado interior de
los fabricantes comunitarios de productos autorizados, la conclusión es con frecuencia
diferente. Así, por ejemplo, en el caso de algunas sustancias químicas orgánicas
(principalmente la lisina y el ácido cítrico), la cuota de las importaciones indirectas de
productos del almidón en el mercado comunitario ha venido aumentando
considerablemente debido al creciente número de importaciones de productos
autorizados.
En cuanto a las restituciones por exportación, pudimos comprobar que también éstas
han contribuido notablemente al mantenimiento de las salidas de la producción
comunitaria de almidón. Sin embargo, en el caso de uno de los más importantes
sectores de exportación usuarios de almidón (la industria del papel), se observó que,
aunque se hayan mantenido las salidas, la industria no parece obtener de esas
restituciones ninguna ventaja especial. Un resultado sorprendente que pusieron de
manifiesto los datos de exportación de la base Comext (pero que no confirma con
claridad la información -más limitada- sobre los permisos de exportación de la que se
dispuso para esta Evaluación) fue que existe una clara relación empírica entre el nivel
de las restituciones por exportación y el grado de incentivación de las exportaciones
de productos del almidón (aparte de la fécula de patata).
El ejercicio de evaluación llegó también a la conclusión de que las restituciones por
producción y exportación han tenido un notable efecto en la demanda de los
principales productos de base cultivados en la Comunidad (especialmente el maíz, el
trigo y la patata de fécula). Los datos más recientes indican que el 16% de la
producción total de maíz, el 5-6% de la de trigo común y el 100% de la de patatas de
fécula se transformaron en almidón. Estos porcentajes corresponden a una demanda
de, aproximadamente, 6 millones de toneladas de maíz, 5 de trigo y 9 de patatas.
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En sólo unos pocos casos, se cuestionó la racionalidad de las restituciones por
producción y exportación. Así, por ejemplo, con relación a las primeras, se consideró
que, mientras la de la fécula de patata debe ser igual a la del maíz, es conveniente
que la del trigo se determine por separado, situándola normalmente en un nivel
ligeramente inferior. Comparando los precios de exportación de la fécula de patata y
del almidón de maíz, se dedujo, sin embargo, que la fécula generaba unas
restituciones por exportación inferiores a las del almidón de maíz. En el caso de la
glucosa, se confirmó la necesidad de una sola restitución por exportación (dado que es
prácticamente imposible distinguir a un coste razonable el producto de base utilizado),
pero se argumentó que el cálculo mixto que permite determinar esa restitución (25:75
trigo:maíz) debe revisarse para dar a las restituciones del almidón de trigo el mismo
peso que a las del almidón de maíz.
CAPÍTULO 5: IMPACTO DE LAS MEDIDAS EN LOS CANALES DE PRODUCCIÓN
Las principales preguntas sobre la política aplicada a los canales de producción fueron
las siguientes:
5.1: ¿Las medidas de apoyo a la fécula de patata han contribuido o no
significativamente a mantener el canal de producción de ese producto?
5.2: ¿Han garantizado esas medidas a un coste razonable la competitividad del
mercado comunitario de la fécula de patata frente a los almidones de grano?
5.3: ¿Las restituciones por producción y exportación de los productos del almidón han
coadyuvado a un coste razonable al mantenimiento de los canales de producción y
uso de los productos comunitarios?
La Evaluación llegó a la conclusión de que las medidas de apoyo brindadas al sector
de la fécula han hecho de la patata de fécula un cultivo más atractivo que otros para
los agricultores y, además, en la mayoría de los años, han aportado beneficios a los
transformadores. A comienzos de los 90, el volumen excesivo de inversiones en el
sector produjo una rápida expansión de la capacidad de producción de fécula. Y,
aunque la posterior imposición de cuotas de producción frenó esa lluvia de
inversiones, el hecho de que agricultores y transformadores produzcan hoy hasta el
mismo límite de las cuotas prueba que la patata de fécula conserva su fuerza de
atracción. Esta observación se sustenta además en ciertos datos que parecen
confirmar que la patata de fécula es más rentable que los grandes cultivos alternativos
(en Alemania, por ejemplo, algunos cultivadores hacen un pago anual para adquirir
derechos de entrega de patatas de fécula).
Los pagos directos que se hacen hoy a los cultivadores de patatas de fécula han
creado en el tratamiento que se les da dos diferencias respecto a los productores de
cereales: la primera es la mayor compensación que se les ofrece en las reformas de la
Agenda 2000; la segunda es que, mientras esas mismas reformas han armonizado los
pagos por superficie de los cereales y las semillas oleaginosas, puede esperarse que,
en el período 2002-2003, el importe por hectárea de los pagos directos de las patatas
de fécula se sitúe 400 euros por encima del de los pagos por superficie de los
principales cultivos herbáceos.
Observando que cada vez es menor la proporción del mercado interior del almidón que
se abastece de fécula de patata (16.5% en el 2000) y que, por el contrario, este
producto mantiene una fuerte presencia en el total de las exportaciones comunitarias
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de productos del almidón (más del 50%), algunos usuarios finales consideran que hay
una decidida tendencia a la exportación del producto en lugar de a su venta interior.
Las industrias usuarias de almidón que obtienen el mayor valor añadido por euro de
restitución por producción o exportación son las que menos necesitan las restituciones
ya que el almidón es un artículo de bajo coste. Esto se aplica, por ejemplo, a los
fabricantes de papel. Por el contrario, en el caso de algunas industrias químicas
orgánicas, las restituciones constituyen un medio rentable de garantizar salidas
interiores al almidón local. Es recomendable que el porcentaje del coste del almidón en
el valor de los productos finales se sujete a un nivel mínimo por debajo del cual no se
paguen ya restituciones por producción ni exportación. Asimismo, no hay ninguna
razón para que, en las restituciones que reciben al exportar, los fabricantes de
productos protegidos gocen de un tratamiento más generoso que los de un producto
no protegido.
En cuanto al régimen de perfeccionamiento activo (RPA), su aplicación es muy
limitada en el sector comunitario del almidón, debido en parte a las restricciones que
conlleva su uso. En estas condiciones, dicho régimen no puede constituir una
alternativa válida al actual mecanismo de las restituciones por exportación.
El hecho de incluir en el cálculo de las restituciones por exportación los créditos
correspondientes a los subproductos apenas altera la estimación del nivel que deba
aplicarse a aquéllas. La compensación no tiene por objeto situar el coste neto del trigo
(sin los créditos de sus subproductos) en el mismo nivel que el del maíz, sino, antes
bien, compensar la diferencia de precio de los productos de base en la Comunidad y
en los principales países que compiten con ésta en los mercados de exportación. Si
bien es cierto que el coste neto del trigo (sin los créditos de sus subproductos) por
tonelada de almidón es con frecuencia inferior al coste neto del maíz, este dato no
debe considerarse más que como el reflejo de una realidad comercial: la mayor
competitividad de costes que tiene en la Comunidad el trigo sobre el maíz como
materia prima del almidón.
CAPÍTULO 6: IMPACTO DE LAS MEDIDAS EN LA RENTA Y EN EL DESARROLLO
RURAL
Con relación al impacto de las medidas en los ingresos y en el desarrollo rural, las
preguntas fueron las siguientes:
6.1: ¿En qué medida ha contribuido el régimen del almidón de grano y de la fécula a
apoyar la renta de los agricultores interesados, particularmente la de los cultivadores
de patatas de fécula? Examen especial del papel de las estructuras de producción.
6.2: ¿De qué forma ha ayudado ese régimen a apoyar los ingresos de la población
rural de las zonas interesadas?
6.3: ¿Hasta qué punto la política comunitaria en el sector del almidón de grano y de la
fécula ha contribuido al desarrollo económico y social de las zonas rurales
interesadas?
6.4: ¿La contribución de esa política al desarrollo de estas zonas se ha hecho o no a
un coste razonable?
El régimen de las patatas de fécula ha contribuido decisivamente a apoyar la renta de
los cultivadores de ese producto. Tal conclusión se ve reforzada por el importante
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papel que desempeñan en la transformación las empresas de estructura cooperativa.
En cambio, la política que se aplica al almidón de cereales no parece tener una
influencia significativa en la renta de los cultivadores de grano de las regiones que
producen almidón. Esto se explica en parte por la imposibilidad de conocer con
exactitud las zonas de las que procede la materia prima que utiliza la industria
comunitaria del almidón de cereales. Así pues, es muy difícil relacionar las actividades
de esa industria con unos beneficios de renta específicos en zonas rurales concretas y
no podemos, por tanto, determinar si las medidas aplicadas al sector del almidón de
cereales tienen o no influencia en los ingresos de las poblaciones rurales que
producen el grano utilizado por ese sector.
Los datos regionales que se han analizado en esta Evaluación, y que corresponden a
zonas geográficas bastante extensas, no permiten afirmar con certeza que la
presencia de una industria de la fécula contribuya significativamente a apoyar la renta
de la población rural o a impulsar el desarrollo económico y social de las regiones que
producen las patatas.
El coste de las medidas de apoyo al sector de la fécula parece injustificado si se tienen
en cuenta dos datos principales. El primero viene dado por la determinación de las
restituciones por exportación: aunque la fécula recibe hoy la misma restitución que el
almidón de maíz, el análisis parece indicar que, en las exportaciones, no se justifica
para ella ninguna restitución residual (además de y por encima de la restitución por
producción) dado que disfruta ya en el mercado internacional de una prima por encima
del almidón de maíz. Esto equivale a una suma medida de unos 40 euros por tonelada
de fécula exportada.
El otro dato que apunta a la injustificación de las medidas de apoyo actuales es el
hecho de que haya en Alemania agricultores dispuestos a pagar un importe anual por
la obtención de derechos de entrega de patatas de fécula y que, en cambio, esos
pagos no existan en el caso de los cereales o de las semillas oleaginosas. Esto se
interpreta como una indicación de los beneficios extraordinarios («renta económica»)
que se ganan por hectárea con el cultivo de patatas de fécula.
La suma media que se paga en Alemania por esos derechos de entrega ha llegado
recientemente a más de 300 euros por hectárea. Si esta situación es reflejo de la
existente en el conjunto de la Comunidad, dicha suma representa tres cuartos del
importe adicional (mencionado en el Capítulo 5) de alrededor de 400 euros por
hectárea (50 euros por tonelada de almidón) que reciben a través de los pagos
directos los agricultores que plantan patatas de fécula. Ello quiere decir que, cuando
un cultivador planta una hectárea con patatas, obtiene aproximadamente 400 euros
más que el importe que percibiría en concepto de pagos por superficie si esa misma
hectárea la plantara con cereales.
CAPÍTULO 7: MÉTODOS DE GESTIÓN DEL SECTOR
Las preguntas en torno a los métodos de gestión del sector fueron las siguientes:
7.1: ¿En qué medida el baremo de la fécula (en francés «barème féculier») hoy
vigente ha posibilitado el seguimiento de la producción comunitaria real de fécula?
7.2: ¿Puede decirse que los coeficientes técnicos que se utilizan hoy para el cálculo de
las restituciones por producción y exportación garanticen una compensación adecuada
de las diferencias de precios?
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7.3: ¿Cabe afirmar que el importe unitario que se aplica a las restituciones por
exportación del almidón de maíz y de la fécula de patata, por una parte, y a la de los
diversos tipos de glucosa, por otra, asegure una compensación adecuada por las
diferencias de precios?
7.4: ¿Hasta qué punto garantizan una administración eficaz los mecanismos de
gestión y los sistemas administrativos que rigen hoy en el sector del almidón de grano
y de la fécula (particularmente, las cuotas de producción, la fijación de las restituciones
y el seguimiento de los permisos)?
Hay indicaciones de que el baremo aplicado a la patata de fécula subestima la
producción real de almidón que se obtiene de ella. La magnitud exacta de la cantidad
subestimada no hemos podido valorarla, no sólo por la falta de muchos de los datos
básicos que habrían sido necesarios para este análisis, sino también por el
conocimiento técnico especializado que exigiría éste.
Pensamos que, si bien es cierto que el «barème féculier» contribuye al seguimiento de
la producción comunitaria de fécula de patata, sus resultados no son tan exactos como
podrían serlo cuando se trata del análisis global de la balanza oferta/demanda del
sector. Para garantizar que las cuotas de producción cumplan el objetivo perseguido,
recomendamos a la Comisión que emprenda una revisión técnica de los rendimientos
reales de almidón que obtienen los transformadores de fécula gracias al uso de la
moderna tecnología, y que modifique en consonancia el «barème féculier».
En el curso de las entrevistas celebradas con transformadores y usuarios finales, no
encontramos ninguna prueba de que hubiera una disparidad significativa entre los
coeficientes técnicos administrativos aplicados a la gestión de las restituciones y los
valores empíricos de los coeficientes resultantes de las modernas técnicas de
transformación.
Se considera oportuno introducir restituciones por exportación diferentes para la fécula
de patata y para el almidón de maíz, dado que aquélla recibe una mayor prima que
éste en el mercado de exportación (aunque no dentro de la Comunidad). También se
considera adecuado que el cálculo mixto de la restitución por exportación de la
glucosa y sus productos se modifique para reflejar la mayor importancia que ha
adquirido el trigo como materia prima en los últimos años.
El instrumento de gestión que más se criticó en las entrevistas con los agentes del
sector fue el documento aduanero T5, que se utiliza para los almidones esterificados y
eterificados y que se considera como una carga administrativa innecesaria. Lo cierto,
sin embargo, es que ese documento ha sido necesario en el pasado para combatir el
fraude y que la facilidad con que las almidonerías podrían eludir los controles en su
ausencia reclama, a pesar de todo, su continuación.
Si se comparan el número de empleos de los sectores público y privado relacionados
con la administración del régimen del almidón y el valor añadido que se obtiene con la
industria de ese producto, resulta que cada empleo a tiempo completo corresponde a
1,68 millones de euros de valor añadido en el conjunto del sector («filière»). Esto
supone una alta proporción del personal administrativo en el valor añadido global. Más
concretamente, si se tienen en cuenta el coste total de ese personal y sus gastos no
salariales, bien puede colegirse que los gastos de gestión absorban hasta el 5% del
valor añadido del sector.
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CAPÍTULO 8: CONCLUSIONES
Las conclusiones pueden resumirse en tres grandes rúbricas: restituciones por
producción, restituciones por exportación y medidas especiales aplicadas al sector de
la fécula de patata.
Restituciones por producción
La Evaluación llega a la conclusión de que, mientras para los almidones de maíz, de
patata y de cereales menores sigue siendo adecuado el mantenimiento de una misma
restitución por producción, el trigo, en cambio, debe recibir otra diferente, y ésta, al
igual que la del maíz, ha de tener en cuenta los créditos que representan los
subproductos.
Asimismo, hemos llegado a la conclusión de que, a los efectos de las restituciones por
producción, es necesario modificar la definición de los productos autorizados
introduciendo el requisito de que el contenido de almidón supere en el valor del
producto final un umbral mínimo de, por ejemplo, un 5%.
En fin, nuestra conclusión es que, si se establecen restituciones por producción
diferentes para el trigo y el maíz, el régimen global de éstas ganará flexibilidad en
materia de fijación anticipada, haciéndose más flexible también la gestión de los
permisos de exportación y reduciéndose la necesidad de trámites burocráticos.
Restituciones por exportación
De acuerdo con lo expuesto a propósito de las restituciones por producción,
consideramos que el cálculo de las restituciones por exportación del trigo y del maíz
debería tener en cuenta los créditos derivados de los subproductos.
Como se indica en el Capítulo 5, estimamos que no hay ningún motivo por el que los
productores de productos protegidos deban recibir un tratamiento más generoso que
los de un producto no protegido en las restituciones que se les pagan al exportar su
producción.
Aunque somos favorables al mantenimiento de un cálculo mixto para determinar las
restituciones por exportación de la glucosa, consideramos que debe darse el mismo
peso (50:50, frente al actual 25:75) a las restituciones de los almidones de trigo y de
maíz.
De los datos de la base Comext sobre las exportaciones de productos del almidón del
Anexo I, se infiere que existe una correlación empírica entre el nivel de la restitución
por exportación y el incentivo para exportar almidones de maíz y de trigo y productos
de la glucosa. Esta correlación parece indicar que tal incentivo va más allá de la simple
compensación de la diferencia de precios de los productos de base. Es prioritario
reunir y analizar datos completos sobre los permisos de exportación expedidos desde
1992 para las principales categorías de productos del almidón a fin de determinar si la
correlación que ha encontrado esta Evaluación basándose en los datos Comext se
aplica asimismo a las estadísticas de esos permisos. Si tal es el caso, será necesario
efectuar un nuevo análisis para comprobar si dicha correlación es resultado del
método empleado para calcular las restituciones por exportación.
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Fécula de patata
Mientras se considera que el almidón de maíz y la fécula de patata deben recibir la
misma restitución por producción, el análisis de sus precios de exportación más
recientes indica que, a diferencia del almidón de maíz, la fécula no requiere una
restitución por exportación residual (es decir, además de y por encima de la restitución
por producción) para compensar las diferencias de precios.
Asimismo, hemos llegado a la conclusión de que la prima de la fécula de patata es
necesaria para compensar a sus productores por las desventajas que conlleva esta
transformación: ausencia de subproductos valiosos y campañas más cortas que las de
los otros transformadores de almidón. El ejemplo de la industria neerlandesa de la
fécula pone claramente de manifiesto que, por causa de esos factores, los costes de
transformación de este producto son considerablemente más altos que los de los
almidones de cereales.
Tras examinar las cuentas anuales de una importante empresa dedicada a la fécula de
patata, hemos comprobado la importancia que reviste la prima de este producto:
gracias a ella, la empresa obtuvo beneficios en cuatro de los cinco últimos años de los
que dispusimos de datos; sin la prima, en cambio, habría sufrido pérdidas en cuatro de
esos mismos cinco años.
La armonización de los pagos por superficie de los cereales y de las semillas
oleaginosas constituye una nueva pieza de importancia en la política agrícola común
(PAC). Se recomienda que los pagos directos a los cultivadores de patata de fécula se
revisen de acuerdo con esta nueva política. Como ya antes se ha indicado,
consideramos que la rentabilidad de la producción de patatas de fécula queda
ampliamente demostrada por el hecho de que haya agricultores dispuestos a comprar
derechos de entrega. En la muestra alemana que hemos manejado, el importe anual
de los pagos realizados por esos derechos sobrepasó los 300 euros por hectárea. Tal
cifra debe ponerse en relación con el cálculo que hemos realizado en esta Evaluación,
según el cual el coste presupuestario de los pagos directos (por hectárea) a los
cultivadores de patata de fécula les aportará hacia el año 2002-2003 una renta
próxima a los 400 euros/hectárea por encima de la que reciben como media, en
concepto de pagos por superficie, los productores de cereales y de semillas
oleaginosas.
Cerca del 20% (80 euros) de esta mayor renta por hectárea es el resultado de una
decisión: frente a las reducciones de los precios de intervención adoptadas en el
marco de la Agenda 2000, los pagos directos a los cultivadores de patatas de fécula
suponen una compensación del 75%, mientras que la subida de los pagos por
superficie decidida para los productores de cereales sólo supone una compensación
del 48,4%. Los cerca de 320 euros restantes son consecuencia directa del mayor
rendimiento de almidón que se obtiene por hectárea con la patata de fécula. Es
revelador el hecho de que esa cifra se aproxime a la de los pagos que efectúan por la
compra de derechos de entrega algunos cultivadores alemanes de patatas de fécula, y
esto hace pensar que gran parte del beneficio de los pagos directos se refleja en la
mayor rentabilidad del cultivo de ese producto y en la valoración en el mercado de sus
derechos de entrega.
Analizando los costes presupuestarios, hemos llegado a la conclusión de que, si sólo
se tienen en cuenta el coste de la prima de la fécula y el de la diferente compensación
decidida para ésta frente a la reducción de los precios de intervención de la Agenda
2000 (diferencia entre el 75% de compensación adoptado para los pagos directos de
la patata y el 48,4% aplicado a los pagos por superficie de los cereales desde el año
2000-2001), resulta que el coste presupuestario neto que le supone a la Comisión
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crear en zonas rurales un empleo a tiempo completo con el régimen de la patata de
fécula se sitúa actualmente en una cifra próxima a los 8.000 euros anuales.
Si, por el contrario, se opina que, ante la decisión de armonizar los pagos por
superficie de los cereales y las semillas oleaginosas desde la campaña 2002-2003, el
método adecuado para calcular los costes presupuestarios es el que mide éstos por
hectárea de tierra, resulta entonces muy superior el coste de crear un empleo con las
medidas del régimen de la patata. Adoptando este punto de vista, nuestra conclusión
final es que, si son los pagos por superficie de cereales los que se toman como punto
de referencia para evaluar los costes de oportunidad que representan para el
presupuesto de la Comisión los pagos directos a los cultivadores de patata de fécula
por hectárea de cultivo, el coste de generación de empleo (crear en zonas rurales un
empleo a tiempo completo con las medidas de apoyo a la patata) alcanzará en la
campaña 2002-2003 un importe cercano a los 18.000 euros anuales.
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