Las políticas públicas en educación pueden ser entendidas desde

Academia de Ciencias Administrativas, A.C.
Congreso Anual Internacional 5 al 7 de mayo, 2004
Un Sistema Nacional De Innovación Educativa, Como Marco Institucional
Para La Construcción De Un Sistema Educativo Basado En El Conocimiento.
Miguel Ángel Vértiz Galván
Universidad Pedagógica Nacional
[email protected]
Las políticas públicas en educación, pueden ser entendidas como
reglas formales desde la perspectiva del nuevo institucionalismo,
así estas políticas públicas forman parte de un arreglo institucional
en el cual interaccionan los stakeholders del sistema educativo.
Dado que el arreglo institucional determina el conjunto de
oportunidades para los sujetos de la interacción social, se presenta
como son las instituciones las que determinan el conjunto de
conocimientos y pericias que son convenientes desarrollar para
aprovechar el conjunto de oportunidades. Se discute el proceso de
difusión del conocimiento entre los centros escolares, a partir de
un procesos de legitimación, hasta el punto de transferencia.
Finalmente se propone un sistema nacional de innovación
educativa como parte del marco institucional que facilite y acelere
los procesos de generación y transmisión del conocimiento entre
los centros escolares, con la finalidad de elevar la capacidad de
estos de aprovechar eficazmente las oportunidades educativas que
el arreglo institucional les ofrece.
1. El nuevo institucionalismo como perspectiva de análisis de las políticas públicas en
educación
1.1.
El marco institucional y el cambio en las políticas públicas en educación.
El enfoque analítico del nuevo institucionalismo, no sólo destaca que en la interacción
social tanto las reglas formales como las limitaciones informales constituyen un papel
central al determinar las restricciones que los individuos enfrentan, acotando el
número de alternativas de acción viables y definiendo los costos y riesgos de cada una
de ellas conforme a la información disponible; también juegan un importante papel en
la reducción de la incertidumbre contextual que permite la interacción social a bajo
costo.
Analizar las políticas públicas en educación desde la perspectiva del nuevo
institucionalismo, permite separar con claridad la etapa del diseño de las políticas,
entendida como conjunto de reglas formales, donde se consideran desde las leyes y
reglamentos que norman la actividad educativa, incluyendo el plan de desarrollo
educativo y los programas específicos como escuelas de calidad, pronabes etc.,
particularmente sus reglas de operación. Por otra parte, la perspectiva institucional
permite describir y comprender los procesos de implementación de las políticas
públicas educativas como un procesos de interacción social entre diversos actores o
satakeholders, tanto dentro como fuera de las organizaciones encargadas de la
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implementación, que se enmarca por lo que llamamos arreglos institucionales, los
cuales están constituidos, básicamente por tres categorías: a) las instituciones
formales o reglas formales, dentro de las cuales entenderemos el diseño formal de las
políticas públicas educativas, aunque estrictamente desde su aspecto normativo,
excluyendo el proceso decisorio, pues este último debe entenderse como un procesos
de interacción social sujeto a un marco institucional; b) las limitaciones informales, que
incluyen todos los procedimientos entendidos por los sujetos de la interacción que han
evolucionado socialmente y son interiorizados y asumidos por todos, donde se incluyen
desde las tradiciones y costumbre hasta los códigos de comportamiento y principios de
convivencia, de ahí se desprenden muchos arreglos informales que se dan dentro un
una organización particular, o un centro escolar específico, como lo pueden ser la
distribución de tareas diferentes a la docencia, la forma de resolver la actividad de un
grupo cuando su profesor se incapacita, etc. y; c) lo que conocemos como
Enforcement, que se refiere a los mecanismos mediante los cuales se induce a los
actores de la interacción social al cumplimiento de las reglas formales o al apego de las
limitaciones informales en un arreglo institucional determinado, como las sanciones,
castigos o exclusión social, lo que no quiere decir que la existencia de enforcement
implique que todos cumplan con las reglas y limitaciones informales.
Incorporando el este esquema analítico para las políticas públicas en educación, las
reformas, cambios de dirección y substitución de programas, pueden ser entendidos,
desde esta perspectiva, como un cambio particular del arreglo institucional.
Específicamente, el cambio en la política pública en educación puede concebirse como
un cambio de las reglas formales, con algunas variaciones en los mecanismos de
enforcement, que se inserta en un conjunto de limitaciones informales donde los
cambios se presentan más lentamente y de manera incremental por acuerdos
entendidos por los sujetos de la interacción social para un conjunto de situaciones
particulares, pero aún así, el conjunto del arreglo institucional se ve afectado por las
nuevas reglas formales insertadas por la política pública, y con ello las estrategias de
los Stakeholders del sistema educativo se ven afectadas y modificados, pasando
primeramente por un proceso de interpretación del cambio institucional y sus
implicaciones en la interacción con otros sujetos, a través de los modelos mentales
subjetivos de estos, que dicho de paso, no existe ninguna razón para que, entre
individuos diferentes, sean iguales o tiendan a converger; además de enfrentar
diversos grados de incertidumbre proveniente de accesos desiguales a fuentes
particulares de información y conocimientos específicos, a lo que se conoce como
asimetrías de información, así como de la racionalidad limitada derivada de la
incapacidad humana de conocer y evaluar todas las alternativas posibles y de que el
proceso de pensamiento es procesal y no comprensivo.
Dada la complejidad del marco normativo que envuelve al sistema educativo nacional,
las constantes “innovaciones” y cambios conceptuales característicos de los programas
gubernamentales, así como las formas y estilos del quehacer educativo, el cambio del
marco institucional es constante, pero dado que la función principal de las instituciones
es reducir la incertidumbre de los individuos aportando una estructura estable para la
interacción social y que esta estabilidad no debe entenderse contradictoria al hecho de
que se encuentren en cambio permanente, el cambio institucional puede definirse, en
palabras de Duglas North, como “abrumadoramente incremental” (p.117).
Por una parte, la estabilidad se deriva del hecho de que hay un gran número de
limitaciones específicas, derivadas tanto de las reglas formales como de las imitaciones
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informales, que afectan una elección particular, que se establecen como un conjunto
complejo de limitaciones que incluye reglas formales anidadas en una jerarquía,
además de que las limitaciones informales se constituyen como extensiones,
acomodamientos y calificaciones de reglas formales, desarrollando una tenaz aptitud
de sobre vivencia al volverse parte de la conducta habitual, lo cual permiten a los
individuos, que directa o indirectamente se relacionan con la tareas educativas, seguir
su proceso diario sin tener que pensar o medir cuáles son los efectos y consecuencias
de sus actos o decisiones en cada punto y en cada instancia.
Así, siguiendo a North, el cambio institucional es un proceso complicado porque
muchos de los cambios existentes al margen pueden ser consecuencia de los cambios
en cuanto a normas, limitaciones informales y diversas clases de efectividad y
enforcement. Además, inclusive los cambios discontinuos (tales como revolución y
conquista) no son nunca totalmente discontinuos como resultado del encajonamiento
de limitaciones informales en las sociedades. Aunque las normas formales pueden
cambiar de la noche a la mañana como resultado de decisiones políticas o judiciales,
las limitaciones informales encajadas en costumbres, tradiciones y códigos de conducta
son mucho más resistentes o impenetrables a las políticas deliberadas, de esa manera,
aunque Guerras, revoluciones, conquistas y desastres naturales son fuentes de un
cambio institucional discontinuo, es decir, de cambio radical en las reglas formales, la
persistencia de los rasgos culturales frente a estos cambios en el marco institucional,
en las normas formales o en la posición política hace que las limitaciones informales
cambien conforme a un índice diferente de las reglas formales, ocasionando así que
muchas limitaciones informales que tengan una gran tenacidad de sobre vivencia
derivado del hecho de que resuelven problemas básicos entre los participantes, sean
sociales, políticos o económicos, y así se mantenga un grado de estabilidad que
permite la continuidad de la interacción entre los individuos.
Aunque es fácil inferir que un nuevo equilibrio informal evolucionará gradualmente tras
un cambio en las normas formales, debe señalarse que en ocasiones se crean
deliberadamente normas formales para pasar por alto y sobreponerlas a las
limitaciones informales existentes que ya no satisfacen las necesidades de estructuras
de negociación recientemente creadas por evolución. De ordinario, las limitaciones
informales que se han creado por evolución para sustituir a las normas formales
persisten en periodos de estabilidad, pero son trastrocadas por nuevas reglas formales
en periodos de cambio, pero tal vez lo más importante de todo es que las normas
formales pueden cambiar muy rápidamente, no así las limitaciones informales, en
consecuencia son muy factibles situaciones en las que se puedan presentar una
tensión entre las limitaciones informales y las nuevas normas formales, ya que pueden
llagar a ser incongruentes entre sí.
1.2. Los efectos del cambio institucional de políticas públicas en educación sobre los
centros escolares.
Atendiendo a los efectos de un cambio institucional, cualquiera que este sea, pude
modificar los derechos de propiedad, es decir, las facultades o derechos de usar,
otorgar o decidir sobre el uso o destino de algún espacio, recurso, objeto o servicio,
que independientemente de su origen público, el arreglo institucional puede definir
algunos derechos de propiedad derivados de la asignación de funciones y las
inevitables discrecionalidades inherentes a la acción organizada; por otra pare,
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también se ven afectados los costos de transacción, es decir, el precio, económico o
no que los individuos tienen que pagar para realizar alguna actividad, estos incluyen
los costos en tiempo, en requisitos, en búsqueda de información, en dificultades de
negociación, etc. Todo lo anterior modificará las estratégicas de al menos uno de los
participantes o Stakeholder, como consecuencia de verse favorecido en la definición de
algunos derechos de propiedad o por ver disminuidos los costos de transacción de
alguna actividad rentable o de interés para él, en general por la aparición de nuevas
oportunidades, así mismo, considerando que los conocimientos necesario para
aprovechar de mejor manera esas oportunidades son determinados por la oportunidad
en sí, un cambio institucional inducirá a que algunos conocimientos, o destrezas serán
ahora más relevantes en las estrategias de los actores que antes, por lo tanto algunos
estarán en mejores condiciones por tener mayores conocimientos tácitos, o por contar
con mayor capacidad o aptitudes, o por desarrollar un mecanismo de innovación eficaz
para el caso.
Considérese la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica de 1992, donde el marco de las instituciones formales cambió al transferir la
administración de los recursos para la educación básica a las entidades federativas,
aunque manteniendo la federación la facultad “rectora de la política educativa”, esta
transformación del marco institucional modifica los derechos de propiedad pues aunque
los “derechos” de decisión sobre los montos distribuidos siguen siendo de la alta
burocracia de la SEP del gobierno federal, los “derechos” de las decisiones específicas
sobre la forma de ejercer el gasto del ramo educativa en una entidad federativa, ahora
es de los altos funcionarios del sector educativos del Estado, con diversos grados de
“derechos” decisorios exclusivos del titular del gobierno estatal, según los marcos
institucionales particulares de cada entidad federativa. En este procesos, las entidades
con mayores capacidades y conocimientos para el manejo presupuestal, y el uso de
instrumentos de endeudamiento y financiamiento del gasto público lograron
aprovechar de mejor manera las oportunidad de fortalecer sus gobiernos a través del
sector educativo, sin embargo, aquellas entidades con mayores restricciones para el
acceso a las fuentes de financiamiento, no lograron ver ninguna oportunidad en ello.
Por otra parte, algunos sindicatos estatales o secciones del SNTE, ahora con patrones
diferentes, vieron la oportunidad para mejorar sus condiciones laborales a partir de la
homogenización de las prestaciones entre uno y otro, aunque hubo muchos casos en
los que las entidades federativas se han visto en la necesidad de mantener sistemas
duales.
Por lo tanto, dado que instituciones determinan las oportunidades que hay en una
sociedad, los centros escolares, entendidos como organización que integra a un
conjunto de personas, desarrollan estrategias para aprovechar esas oportunidades y,
conforme evolucionan estas organizaciones escolares alteran las instituciones. La vía
resultante del cambio institucional en las políticas públicas de educación está
conformada por:
1) el entrelazamiento que es producto de la relación simbiótica entre las instituciones y
las organizaciones escolares y su evolución como consecuencia de la estructura de
oportunidades que proporcionan esas instituciones; y
2) el proceso de retroalimentación por medio del cual los humanos percibimos y
reaccionamos a los cambios que se dan en el conjunto de oportunidades.
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Los resultados cada vez mayores, característicos de una matriz institucional que
produce entrelazamiento, se deben a la dependencia de los centros escolares en ese
marco institucional y las consiguientes redes externas que se producen. Así, pues, las
limitaciones institucionales formales e informales dan como resultado organismos
particulares de cambio que han nacido debido a los incentivos contenidos en el marco
y que, por consiguiente, dependen de él en cuanto a la redituabilidad de las
actividades que emprenden. Es el caso de muchos organismos estatales que surgieron
a partir de la firma del acuerdo de 1992, derivado de la necesidad de mantener dos
sistemas correspondientes al SNTE y el sindicato estatal, que constituyen soluciones ad
hoc y coyunturales.
Sin embargo, la modificación de las reglas formales realizadas con la firma del acuerdo
de 1992, si bien , abrieron nuevos espacios de oportunidad para determinados
conocimientos, pericias y destrezas que en otro marco institucional no hubiesen sido
relevantes, en cuanto al cambio institucional fue u es un cambio lento, pues mas allá
de la modificación de los derechos d propiedad sobre los recursos y decisiones
operativas entre los stakeholders, los mecanismos e interacción entre los diferentes
actores y usuarios de las políticas públicas se modifican con lentitud; la separación de
la nómina y la operación entre dos sistemas para muchas entidades federativas,
constituye también el efecto de la conservación de las limitaciones informales. Los
profesores adheridos al SNTE, a pesar de haber cambiado de patrón, siguen ejerciendo
las mismas prácticas de presión y negociación en los organismos federales, a pesar de
que la federación ha dejado de ser su patrón, y de que los costos de transacción y
organización son mayores que su alternativa de ejercer presión y buscar negociación
con los gobiernos estatales. Considérese que se mantienen los nombres de escuelas
federales y profesores federales, lo cual inserta en el individuo un referente para la
interpretación del marco institucional que se ve fortalecido por la separación de
sistemas por las entidades federativas.
En términos de la agenda de las políticas públicas en educación, el proceso de
“modernización” lo podemos fechar arbitrariamente en 1978, donde el Secretario de
educación pública inicia con la creación de Coordinaciones Generales, aunque
dependientes directas de la SEP se delegó la responsabilidad del manejo de la
educación inicial1 en todos los estados excepto el distrito federal; esta reestructuración
generó cambios en los derechos de propiedad de las decisiones operativas sobre los
servicios que anteriormente dependían de una sóla instancia de la SEP ahora en 31
organismos, este nuevo arreglo institucional incrementaba los costos de negociación
del SNTE, pues ahora debía negociar los aspectos operativos (principalmente los
movimientos de directores y supervisores) con 31 instancias locales, aunque disminuía
los mismos tipos de costos para los sindicatos estatales; por lo que el SNTE opuso
resistencia que debión negociarse cediendo el 40% de las Direcciones Generales para
fines del sexenio de Fernando Solana2. Así mismo, el surgimiento y configuración de
significado para el conjunto de los actores del la “modernización educativa”, fue un
1
Preescolar; primaria; secundaria; educación indígena; educación especial; educación física; educación
normal y educación de adultos.
2
v. Latapi (2000) p.22
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proceso que inició como referente de este concepto a partir de crisis de 1982; donde
una coyuntura presupuestal, derivada de la caída de los precios internacionales del
petróleo; coincide con la crítica y reflexión sobre el sentido y resultados actuales de la
educación en México, momento en el que hacia atrás, la política se había orientado
exclusivamente al aumento constante de la cobertura en la búsqueda de la cobertura
universal, sin embargo, estos esfuerzos tuvieron un doble efecto, por un lado aumentó
la demanda por educación media y superior; por otro esta nueva demanda y la política
de cobertura llevó a la rápida improvisación de profesores con bajo perfil profesional y
con ausencia de regulación sobre la actividad docente derivando en autoritarismo
escolar y el aumento de la deserción. Aunque a pesar de estoas claras tendencias de
decadencia, el prestigio de la educación pública entre la población era muy elevado,
esto derivado principalmente en que al transcurso de tan solo tres generaciones, las
familias pasaron de analfabetismo a educación media o superior, por lo que fue solo
par la coyuntura presupuestal que se vio la problemática y su solución en un freno al
expansionismo como se había venido dando, así, más como justificación favorable a la
coyuntura económica que por presión social, se introduce un cambio en el discurso
abordando la modernización, con lo que para evitar la fuga de cerebros derivada de lo
bajos ingresos, se crea el SIN n 1984, en 1989 carrera docente, y más tarde carrera
magisterial, así como en 1984 se reformo el sistema de normales para elevarlas al
nivel de educación superior y se impartieran licenciaturas, las cuales se sumaron a las
existentes por la UPN.
Desde 1983, se configuraba el concepto de modernización al incremento de
responsabilidades de los estados, así en 1984, se inician los criterios para la
descentralización de la educación básica y normal. En torno a la descentralización se
generó un debate importante donde el SNTE vio una debilidad y acenpo la
descentralización bajo la condición de que se le otorgaran posiciones estratégicas en
las coordinaciones para la descentralización educativa, pero muchos de los
gobernadores estatales vieron las ventajas políticas de una mayor influencia en la
educación, fundamentalmente derivado de la enorme cantidad de profesores
aglutinados en el SNTE.
2. La gestión del conocimiento de los centros escolares en un marco institucional.
En condiciones de competencia, la necesidad de gestión del conocimiento dentro de
una organización puede representar un importante ventaja competitiva respecto a los
demás, particularmente cuando estas nuevas oportunidades aparecen, ya que una
pequeña ventaja competitiva que puede aportar el conocimiento o la pericia es
significativa en el posicionamiento del mercado para una organización que se
encuentra en competencia, así atraer una mayor cantidad de recursos humanos y
financieros que le permitirán sobrevivir en su campo organizacional, pues con el
tiempo el conocimiento tiende a transferirse, sea a través de los referentes
institucionales y los mecanismos de sobre vivencia de las organizaciones, o por el
apoyo de algún sistema nacional o regional de innovación que por la vía de la
educación y formación de capital humano homogeníza los conocimientos, sin embargo
esto es muy diferente cuando los recursos para sobrevivir que las organizaciones
necesitan no se legitiman en su campo organizacional por la competencia, que es el
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caso de muchas organizaciones públicas cuya legitimidad descansa en el objeto mismo
de su creación, como lo son los centros escolares públicos.
El cambio es un fenómeno inevitable para las organizaciones moderas, su ineludible
condición es expresada con precisión por la hipótesis de la concordancia, la cual
plantea la necesidad de las organizaciones de mantener una correspondencia mínima
entre sus variables internas con las del medio ambiente o entorno para sobrevivir, por
lo que aquellas organizaciones que mantengan la mejor concordancia serán quienes
atraigan la mayor cantidad de recursos humanos y financieros, si entendemos al medio
ambiente como el definido como arreglo institucional, la concordancia puede
entenderse como la forma organizacional que mejor aprovecha las oportunidades
derivadas de estos cambios institucionales. Siendo los recursos provenientes del
exterior los que permiten a una organización crecer o sobrevivir, y asumiendo estos no
son ilimitados y que en una sociedad capitalista moderna, se asignan a partir de los
arreglos institucionales del mercado, podemos plantear una constante competencia
entre las organizaciones para atraer la mayor cantidad de recursos; así el cambio
organizacional puede ser planteado como un fenómeno motivado por mantener la
mayor concordancia entre la organización y los arreglos institucionales del mercado,
para conseguir los recursos que le permitan crecer o sobrevivir, para el caso de los
centros escolares públicos, debe comprenderse que el arreglo instituciones define los
mecanismos mediante los cuales se allegan de recursos, sea vía presupuestal, gestión
comunicaría, mezclas público-privadas, o una combinación de las anteriores.
Los arreglos institucionales referidos, se constituyen no sólo por las reglas mediante
las cuales las organizaciones se allegan de recursos, también por las interpretaciones y
significados simbólicos que los individuos les asignan, a lo que podemos llamar
referentes institucionales, sobre los cuales se interpretan las expectativas que, sobre la
organización, tienen los participantes de los arreglos institucionales donde se asignan
los recursos, por lo que se constituyen en la fuente de legitimidad de la entrega de
recursos que se hacen a través de estas instituciones. Bajo este orden de ideas, el
cambio en estos referentes institucionales motiva el cambio organizacional por el
empeño de las organizaciones para conseguir una mejor adecuación a ellos, y lograr
así asirse de mayores recursos. Por otra parte, las reinterpretaciones de estos
referentes institucionales, en una sociedad donde la información fluye cada vez con
mayor accesibilidad y la tecnología cambia aceleradamente, suceden a partir de
nuevos conocimientos que permiten a las organizaciones apegarse mejor a las
instituciones sobe las cuales se ordenan los arreglos institucionales.
Todo este conocimiento que puede llevar a un centro escolar o cualquier organización,
a allegarse de mayores recursos, se genera en la interacción humana en un marco
institucional dentro de las organizaciones, de una u otra forma siempre ha sido
gestionado, pues surge y termina en el mejoramiento de las condiciones humanas a
través de la mejor comprensión y transformación de la realidad, pero recientemente
esto ha sido más reconocido, particularmente derivado del hecho en que cualquier
organización puede gestionar el conocimiento y sacar ventaja competitiva de ello, sin
embargo debe distinguirse entre aquellas organizaciones cuya fuente de legitimidad y
de recursos es la generación de conocimientos, como los centros de investigación o las
universidades, que se pueden distinguir de las que generan nuevos conocimientos para
mejorar procesos organizacionales o productivos que le permitan aumentar su
legitimidad y los flujos de recursos asociados a las actividades del campo
organizacional cuya legitimidad es diferente a la producción de conocimientos a
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ultranza. De cualquier forma, la innovación y los conocimientos nuevos constituyen la
base de la competitividad y legitimidad en lo que se ha llamado la sociedad del
conocimiento, y representan la nueva visión sobre creación de valor por las
organizaciones, tanto públicas como privadas, a través, fundamentalmente, de los
procesos de transformación basados en los intangibles, creando valor en la economía
gracias al conocimiento, basado en el capital intelectual. La finalidad última es crear
nuevo conocimiento que sea apreciado por el mercado, por la sociedad o por el
ciudadano como cliente de los productos de la nueva economía.
Por otra parte, el cambio institucional sucede, las reglas del juego en los negocios, la
política y el toda la vida social constantemente cambian. En un mundo donde gran
parte de lo social sucede dentro de estructuras y relaciones organizacionales, que a su
vez se encuentran enmarcadas por arreglos institucionales, los nuevos conocimientos
generados por las dinámicas organizacionales, inducidos o no, impactan no solo en la
forma en que los individuos perciben el mundo, sino también en las instituciones o
arreglos institucionales que van suponiendo más legítimos. En el advenimiento de la
sociedad del conocimiento, esta legitimidad está dada por lo que socialmente se
percibe como el mejor conocimiento, así el mejor conocimiento, es la fuente de
legitimidad de los principios que impulsarán el cambio institucional. El proceso de
legitimación pasa por sus propios marcos organizacionales e institucionales, los cuales
se definirán por las redes epistémicos que, de acuerdo a sus mecanismo de control e
influencia, legitimarán o no el conocimiento.
Las instituciones definen y limitan el conjunto de las elecciones individuales, su función
principal es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable para la
interacción humana, sin embargo, estas instituciones se encuentran en cambio
permanente por el entrelazamiento entre organizaciones e instituciones en una
relación simbiótica y el proceso de retroalimentación por medio del cual los individuos
perciben y reaccionan a los cambios que se dan en el conjunto de oportunidades3. Las
instituciones dan forma a las organizaciones y sus objetivos, y los conocimientos y
aptitudes que adquiere para avanzar en ellos desempeña un papel importante en la
evolución de conocimientos y en como se usan y la clase de conocimientos, destreza y
aprendizaje que requerirán los miembros de una organización, reflejan el resultado de
los incentivos incrustados en las limitaciones institucionales.
La demanda de
conocimientos y aptitudes a su vez crea incrementos en la existencia y distribución de
conocimientos, así el marco institucional orienta la dirección de la adquisición de
conocimientos y aptitudes.
Para North, El cambio institucional inducido por las organizaciones se da por tres
aspectos: 1) la demanda resultante derivada de la inversión en el conocimiento; 2) la
interacción constante entre la actividad económica organizada, el conjunto del saber y
el marco institucional ; y 3) la alteración incremental de las limitaciones informales
como producto accesorio de las actividades de las organizaciones.
Sin embargo la gestión del conocimiento en los centros educativos públicos,
particularmente derivado de los recientes cambios en las reglas formales con el
programa de escuelas de calidad, represente una oportunidad para mejorar la
formación del capital humano de una sociedad, así como generar mayores recursos
para su financiación proveniente de sectores sociales y privados, de donde se
3
North, Duglas (1996), Institucional, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México.
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desprende la necesidad de desarrollar el conocimiento en la gestión comunitaria de la
escuela.
Para lo cual se debe diferenciar la generación de conocimiento del aprendizaje
organizacional, de donde se puede anteponer que las organizaciones que aprenden no
tienen como objetivo generar conocimiento, sino que el aprendizaje sucede dentro de
la organización como producto normal de la socialización y quines mejor ventaja sacan
de este fenómenos social implementan estrategias de gestión que favorece el
aprendizaje. Por otro lado las organizaciones que generan conocimiento, tienen como
objetivo y elemento de legitimidad la producción de conocimiento, donde los procesos
de aprendizaje se diferencian de la producción de conocimiento, estos últimos
constituyen fuentes de poder para los miembros de grupos que sustentan
determinados conocimientos y que se enfrentan a otros grupos, en una lógica de redes
epistémicos dentro y fuera de sus propias organizaciones. En algunas organizaciones
el cambio organizacional genera cambio institucional mientras que otras reaccionan al
cambio institucional con cambio organizacional, Estas redes epistémicas trastocan
espacios Inter. e intra organizacionales de todo tipo, que al combinarse con la
capacidad de organizaciones donde sus principales miembros que imponen la
estrategia organizacional, pueden influir coercitivamente sobre otras organizaciones,
en este proceso media la legitimación de algún planteamiento institucional sobre la
base del conocimiento de la red que se sobrepone
Los planteamientos epistémicos, al identificarse o validarse con experiencias de
aprendizajes organizacionales o de otras exitosas, establecen los elementos para su
institucionalización, pero particularmente relevante es el mecanismo por el cual sucede
el cambio institucional en las organizaciones a partir de estos conocimientos
institucionalizados
La propuesta de gestionar el conocimiento significa que las organizaciones busquen la
forma de proveer entre sus miembros la búsqueda y sistematización de conocimientos
nuevos, excepto para las organizaciones cuyo fin y fuente de legitimidad es la
generación de conocimiento, se trata de conocimientos que permitan a la organización
convertirlos en valor para sus clientes, sea mejorando los procesos o generando
nuevos satisfactores inherentes a estos nuevos conocimientos, en los planteamientos
de gestión del conocimiento, se entiende que ésta creación de valor es benéfica para la
organización en cuanto logra una mejor posición competitiva, lo cual se traduce en un
mayor flujo de los recursos que sus clientes le asignan a esta organización.
La
categoría substantiva de este enfoque es por tanto la de “valor” , el cual se convierte
en el referente institucional por el cual las organizaciones se allegan de recursos, bajo
el mecanismo de asignación de mercado, este referente institucional puede ser
reinterpretado socialmente en la mediad que una organización incorpora un nuevo
conocimiento, que a la vez sus clientes encuentran un acuerdo para reconocer que ese
conocimiento incorporado aumenta el “valor” que ellos reciben por la asignación de
recurso que le dan, bajo la perspectiva de que las instituciones se generan por
consenso.
Es por este mecanismo propuesto que a través de la gestión del conocimiento modifica
los referentes institucionales, en este caso el “valor”, sobre los cuales se asignan los
recursos a las organizaciones desde los mecanismos de mercado, se a través de
elementos tangibles o de intangibles como expectativas, garantías, etc. Otro referente
es el “desempeño” de la organización, lo cual incrementa el flujo de recursos por las
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expectativas de los cliente, es decir, los individuos al observar un mejoramiento en el
desempeño se les asigna una tasa de retorno superior por la expectativa que generan
de su mejor posicionamiento competitivo.
De acuerdo con Pfeffer4, las diferencias en el desempeño entre organizaciones
conducen a intentos para emular a las organizaciones más eficaces, las cuales atraen
tanto la mano de obra como al capital. En principio la consonancia nos lleva a
considerar a las organizaciones de contextos parecidos a aquel en el que surge una
práctica exitosa, las que son más susceptibles a adoptarla bajo una idea de
concordancia entre desempeño y contexto
Por otra parte, Meyer y Rowan (1999), argumentan que las organizaciones incorporan
las practicas institucionalizadas en la sociedad para aumentar su legitimidad y sus
perspectivas de sobre vivencia, independientemente de la práctica inmediata, las
cuales funciona como mitos poderosos que son adoptados ceremonialmente. En el
mismo sentido, DiMaggio y Powell5 encuentran que el cambio organizacional está cada
vez menos motivado por la eficiencia o la competencia, señalando procesos que
tienden al isomorfismo organizacional en lo que ellos llaman campos de
organizaciones6, sin que necesariamente lleve a mayor eficiencia; señalan que en el
procesos de difusión de una innovación, existe un umbral a partir del cual su adopción
genera más legitimidad que mayor eficiencia, su adopción se da por una aprobación
normativa dentro de un campo. Aunque Meyer y Rowan7, señalan que “las estructuras
formales de muchas organizaciones en la sociedad post-industrial reflejan
marcadamente los mitos de sus ambientes institucionales, más que las demandas de
sus ambientes de trabajo”, estos mitos los autores plantean que se generan por
prácticas organizacionales particulares difundidos mediante redes de relaciones y
basan su legitimidad en la suposición de que son racionalmente efectivos,
estabilizándose al crear acuerdos a través de estas redes formadas por asociaciones de
comercio, sindicatos, asociaciones profesionales y coaliciones entre las organizaciones.
Las organizaciones al incorporarlos maximizan su legitimidad y aumentan sus recursos
y capacidad de supervivencia. Sin embargo, se crean incertidumbres al destacar lo
inadecuado de estas prescripciones a contextos específicos y elementos estructurales
inconsistentes.
Una práctica exitosa para una organización, pasa por un proceso que lo legitima en un
campo como una practica adecuada, a través de los mecanismo coercitivos y
normativos que señalan Powell y DiMaggio, proceso en el cual su adopción temprana
puede generar algunos beneficios en un grupo relativamente pequeño de
organizaciones, aunque sin evitar las inconsistencias técnicas, pero aumentando su
legitimidad en cuanto son relativamente mejor vistas que el resto de las
organizaciones de su campo, pero pasado ese umbral, la adopción se da bajo
condiciones de mayor presión paras la sobre vivencia de la organización, y a diferencia
de las que lo adoptan de manera temprana, no logran una mayor legitimidad relativa,
sino solamente mantienen la legitimidad necesaria para sobrevivir en su campo.
4
Pfeffer, J. (2000), Nuevos rumbos de la teoría de la organización, Oxford University Press, México.
Op Cit.
6
Para Powell y DiMaggio, por campo organizacional se entiende a aquellas organizaciones que, en conjunto,
constituyen un área reconocida de la vida institucional.
7
Eyer y Rowan (1999), “organizaciones Institucionalizadas: la estructura formal cmo mito y ceremonia” EN
Powell y DiMaggio, Op. Cit.
5
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Asumiendo lo anterior, se adoptan modelos organizacionales, no por el aumento en la
eficiencia o el desempeño de la organización (Pfeffer, Meyer y Rowan y Powell y
DiMaggio), sino por que aportan legitimidad a la organización derivada de los mitos
institucionalizados entre las redes sobre su funcionamiento (Meyer y Rowan; Powell y
DiMaggio), lo cual permite a la organización atraer recursos y sobre vivir (Pfeffer;
Meyer y Rowan). Con base en lo anterior, es posible plantear que un modelo
organizacional, antes de su legitimación en un campo surge a partir de referentes
teórico, empíricos o ambos.
3. Un sistema de innovación educativa.
El complejo proceso anteriormente descrito, es un planteamiento que puede ser
simplificado si se generan las instituciones pertinentes para que las funciones de
difusión del conocimiento y adopción del mejor conocimiento para las oportunidades
per3esentes en el marco institucional, sean asequibles por la mayoría de los centros
escolares. Considerando que las políticas públicas de educación, son definidas desde
los órganos ejecutivos del gobierno, y que el diseño de las reglas formales cuentan
para la determinación del marco institucional, asumiendo que el cambio no es
inmediato sino incremental, en una sociedad que busca su mejor desarrollo y
penetración en su capacidad de gestionar conocimiento socialmente, no en el sentido
de la competencia intra organizacional, sino pensando en el desarrollo social, requiere
de mejorar su sistema educativo como mecanismo de formación de capital intelectual,
formación de individuos con mejores y cada vez mas pertinentes capacidades, además
de contribuir a la mas eficiente transferencia de conocimientos y el desarrollo de
conocimiento tácito y de aprender haciendo. Lo anterior significa que un sistema
nacional de innovación no debe descuidar que las innovaciones en el sistema educativo
que lo hagan más eficiente son necesarias, pues por si mismos los centros escolares no
generan estas aportaciones si no son estimuladas, desarrollados y transferidas previa y
constantemente.
Como resultado del reconocimiento del papel que juega el conocimiento y la tecnología
en el desarrollo económico y social de una sociedad, resulta también el reconocimiento
a la importancia de su generación, distribución y uso. Este nuevo reconocimiento
introduce al conocimiento como un elemento fundamental entre los tradicionales
factores de la producción, sin embargo, el conocimiento, su distribución y uso no se da
de manera natural en la interacción human, la eficiencia en un sistema económico
basado en conocimientos radica también en el adecuado diseño de las instituciones y la
infraestructura de conocimiento. En un esquema así, el sistema educativo juega un
papel primordial dentro de este conjunto de instituciones e infraestructura del
conocimiento, principalmente por la necesidad de transmisión, formación de capital
intelectual y capacitación de la fuerza laboral.
Por otra parte, la construcción de redes de conocimiento resulta el elemento crucial
para la difusión del conocimiento, redes necesarias inclusive para la adecuada
transmisión del conocimiento entre los elementos del sistema educativo, pero una red
ed esta naturaleza requiere del liderazgo de los centros de investigación educativa, con
el fin de reconocer dentro de la red de información las nuevas capacidades
desarrolladas por algún miembro de l red, que puedan resultar provechosas, que en
todo caso deben ser codificadas como conocimiento para poder transferir el
conocimiento tácito que se encierra en u práctica exitosa.
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Definida la innovación a partir de la interacción del conjunto de stakeholders dentro de
un arreglo institucional que les permite compartir información y transferir sus
conocimientos, un sistema de innovación educativa debe ser un esfuerzo por crear un
marco institucional que permita a los diferentes centros escolares conformar una red
para compartir y transferir sus conocimientos tácitos, así como sus destrezas y
capacidades para explotar aquellas oportunidades que el cambio institucional a través
de las políticas públicas en educación generan, así como nuevos conocimientos y
capacidades que permitan mejorar la tarea educativa, aspa mismo los centros de
investigación podrían acceder a estas redes de conocimiento para realizar
investigaciones y generar nuevos conocimientos para ser transferidos, así como
transferir los pertinentes generados por los centros educativos.
El papel de
financiamiento a los procesos de investigación y desarrollo en coordinación entre los
centros escolares y los centros de inestimación, debe ser una mezcal público privada
eficiente, donde el estado no solo contribuye con recursos sino con derechos propiedad
y regulaciones adecuadas para generar los incentivos correctos para el sistema de
innovación.
Así un sistema de innovación educativa debe permitir que los centros educativos
desarrollen estas capacidades y gestionen el conocimiento orientado a mejorar esta
valiosa función de la educación en el contexto de la sociedad del conocimiento.
3. El ejemplo de la gestión de recursos propios en el marco del programa de escuelas
de calidad.
Las constantes variaciones en las formas de operar la política educativa, ha llevado a
una constante diferenciación de los objetivos y transformación de los programas y
proyectos de política educativa. Aunque es posible determinar tendencias sobre las
formas genéricas de organización del aparato estatal que se encarga de la
implementación de las acciones y regulaciones de la educación en México, el cambio
institucional es constante y muchas veces su celeridad es abrumadora; aún así los
objetivos educativos y la articulación de las políticas educativas presentan más bien un
panorama desordenado y reactivo, resultado de un tratamiento homogéneo a los
centros escolares como las unidades últimas de la política gubernamental y que
representan el contacto directo y cotidiano con los beneficiarios de los programas
públicos en educación; no obstante es posible identificar la heterogeneidad en los
resultados al hacer observaciones locales, reflejando un desempeño muy diferenciado
de los diferentes centros escolares, inclusive a niveles estatales, por ello, comprender
las variables y factores que determinan estas diferencias permitirán una evaluación
más equitativa y un diseño de políticas en el sector educativo más eficaz.
El sistema de innovación educativa que se propone atiende al cambio institucional en el
diseño e implementación de las políticas educativas y la gestión de la política educativa
entendida como el quehacer consecuente de las organizaciones educativas. A partir de
la definición de la política educativa y sus referente marco institucional, la construcción
de un modelo teórica de reacción sobre los cambios institucionales en la gestión
identificando, a partir de la evaluación, las mejores prácticas de gestión.
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El proceso mediante el cual se construye la política educativa, presenta
particularidades que lo distancian a los referentes teóricos sobre políticas públicas, que
dan por sentado una democracia pluralista, si bien el artículo tercero constitucional y
sus leyes reglamentarias que emanan del congreso de la unión, el planteamiento de
los clásicos norteamericanos sobre la burocracia profesional que ejecuta la voluntad
social es aún más lejana en México. Las sobresalientes facultades del ejecutivo en
cuanto a política educativa, genera un amplio espacio de libertar y discrecionalidad
para su diseño e implementación, donde las decisiones son tomadas de forma cupular,
con gran hermetismo a las propuestas y opiniones, y donde la participación social es
entendida más como un instrumento de legitimación de la política que como un
mecanismo de consenso.
Por otra parte, la desarticulación de los programas educativos envuelve a los centros
educativos en dinámicas constantes de cambios en los programas y la forma de
implementarlos, particularmente cada sexenio, generando en ellos una permanente
redefinición hacia el cambio institucional, que representa, tanto para los actores como
para las organizaciones, una modificación a las restricciones en las que interaccionan,
un cambio institucional puede ampliar o reducir el espacio de libertades o las
restricciones sobre el que estas operan, cambia los incentivos sobre los cuales los
individuos toman decisiones y en general, cuando este no es el referido como cambio
incremental modifica las formas en que individuos y organizaciones interaccionan.
Desde el enfoque contractualista del nuevo institucionalismo, el cambio institucional
ocurre como efecto del consenso político a través de procesos legítimos de toma de
decisiones políticas, particularmente el de sistemas democráticos en la escuela de la
elección pública, pero refiriéndose a los planteamientos primigenios del enfoque
contractualista hechos por Buchanan y Brenan, hablar de un orden social justo sin
referencia a reglas no tiene sentido, así como no hay interés público fuera del
consenso, por ello este enfoque puede ser congruente con la tradición pluralista donde
los actores concurren a las diferentes arenas de negociación, pero introduciendo las
instituciones desprendemos que las instituciones a su vez definen la forma que esta
negociación se realiza, los incentivos y libertades de cada participante y que
socialmente se referirá a una negociación justa y lo referido al interés público. Así el
reconocimiento del cambio institucional bajo esquemas, democráticos o no, pero que
no se corresponden uno a uno a los mecanismo propuestos por la escuela de la
elección pública, son perfectamente congruentes de analizar desde el marco de
institucionalismo contractual.
Cuando un cambio institucional así definido ocurre, y este se da para un grupo de
participantes con posiciones diferentes dentro de un arreglo institucional diferente, los
incentivos, las libertades y las restricciones modificadas, generan oportunidades que
algunos actores pueden aprovechar, pero que enfrentan con diferentes recursos,
niveles de información, costos de transacción, adversidades al riesgo y limitaciones de
su propia racionalidad, que habre algún espectro de soluciones factibles para los
diversos grados de
recursos, niveles de información, costos de transacción,
adversidades al riesgo y limitaciones de su propia racionalidad, de lo cual intervienen
además las pericias, creatividad, capacidades prácticas y conocimientos de los
diferentes actores generado soluciones algunas más eficaces que otras.
En este punto intervienen mecanismos de cambio institucional demarcado, donde el
arreglo institucional sobre el que se mueven puede generar incentivos adecuados para
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la transferencia de mejores practicas, a lo cual podemos referirnos a la gestión del
conocimiento y su difusión o transferencia como resultado de los cambios
institucionales.
Tomando a los centros escolares como unidades de análisis, la gestión escolar se
referencia en las escuelas, aunque no necesariamente, un gran peso lleva la figura del
director como gestor del centro escolar, que intermedia entre los procesos superiores
de implementación de la política educativa, con su carga de reinterpretaciones, y las
acciones concretas en el centro escolar, lo cual implica una labor de gestión no solo
dentro de los limites formales de la organización escuela, sino que rebasa a la gestión
comunitaria, ya que los centros escolares son interpretados por las comunidades como
espacios públicos, donde concurres una gran variedad de actores sociales con
multiplicidad de intereses y que conjuntamente determinan los resultados y el papel
social y político del centro escolar y la gestión que en él hace.
Finalmente, el marco de la teorización sobre la gestión comunitaria como enfoque de
participación de lo público del conjunto de actores que constituyen la sociedad
demandante de bienes públicos, plantea las alternativas de solución conocidas como
mezclas público-privadas, en las cuales se busca la alineación de intereses para lograr
soluciones más eficaces al involucrar recursos financieros, humanos e intelectuales de
los diferentes sectores, así la gestión de los directores de los centros escolares en la
búsqueda de recursos propios puede enmarcarse como una tarea de búsqueda de
colaboraciones entre lo público y lo privado, donde el centros escolar puede verse
beneficiado con actividades como patrocinios publicitarios, acuerdos para elevar la
imagen pública de organizaciones, acuerdos de cooperación en proyectos comunitarios
de impacto local, etc. Donde la gestión de lo educativo trasciende el ámbito de lo
público e incorpora actores de los sectores social y privado.
Tal vez el cambio institucional que genera modificaciones mas notorias y relevantes en
las estrategias de los diferentes stakeholders de las políticas públicas en educación, ha
sido la capacidad de que los centros escolares generen recursos propios provenientes
de fuentes no gubernamentales, premiándolos con un incremento de los recursos
públicos asignados al centro escolar. Este cambio en las reglas formales, insertado en
un conjunto de reglas informales en las que operan cotidianamente los centros
escolares, hace que las reacciones de una gran mayoría no sen inmediatas, a pesar de
la amplitud de las posibilidades, y podemos imputar una importante significan cía de
las diferencias de los recursos recaudados por los centros escolares a los
conocimientos y su gestión pertinentes para ello, ahora se vuelve más pertinente los
conocimientos de todo tipo en los que los centros escolares logren una mas eficaz
gestión comunitaria de recursos orientados a los proyectos del centro escolar, estas
diferencias son importantes, y aunque las causas de esto son múltiples, se debe
reconocer la necesidad de un sistema de innovación educativa que permita transferir
conocimientos y modelos de gestión, así como políticas públicas de ámbito estatal y
municipal que combinadas han generado una mayor eficacia.
La creación de sistemas nacionales de innovación educativa, que puede ser aplicado al
sistema educativo nacional y que a partir de la gestión y transmisión de conocimiento
acelerará el desarrollo del sistema educativo haciendo converger a los diferentes
actores de la sociedad civil, centros de investigación, gobiernos locales, estatales y
federal, y los centros escolares, en la consolidación de una política educativa que se
adecue a las necesidades del desarrollo nacional y construya armónicamente su futuro.
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Si se contara con un sistema de innovación educativa, la tarea de identificar los
conocimientos, o capacidades o pericias que han llevado a centros escolares a la
gestión eficaz de recursos propios, podría ser transmitido de manera eficaz a otros
centros escolares con contextos parecidos a través de una red de centros escolares,
adicionalmente, esta red y estos conocimientos primarios desarrollados por los centros
escolares entrarían en interacción con los centros de investigación educativa, quienes
con fuentes mixtas de financiamientos podría sustentar distintas hipótesis sobre la
gestión en centros educativos de contextos diferentes, desarrolla las técnicas
conjuntamente con algunos centros escolares, perfeccionar los instrumentos y difundir
el nuevo conocimiento, en un proceso mucho más acelerado que permitirá al sistema
educativo en su conjunto mejorar su gestión en todos los contextos nacionales.
La compleja interacción para la innovación debe definir diferentes conceptos
elementales a través de las redes y los procesos de generación y distribución del
conocimiento. Por una parte el Know How, que revela el centro escolar o el conjunto
de personas quienes poseen el conjunto de capacidades para hacer algo, el cual debe
entrar en contacto con el Know why, que se refiere al conocimiento sobre los principios
y constructos teóricos sobre la interacción social y los procesos de gestión y educación,
en general de las ciencias Sociales aplicadas a la educación; ambos conocimientos
deben integrarse conjuntamente con el Know what, que se refiere al conocimiento de
hechos fácticos; finalmente es relevante el Know who, que es la base de toda red de
innovación, que se refiere al saber donde o quien es poseedor de algún conocimiento
particular o específico.
La conjunción e interacción de estos diferentes roles de conocimientos, es la base
sobre la cual opera la innovación, pero esto sólo será posible bajo la construcción de
un arreglo institucional que lleve a la formación de un sistema de innovación
educativa.
Conclusiones.
1. El enfoque del nuevo institucionalismo, y las categorías de marco institucional y
política pública, aportan una marco conceptual adecuado para el análisis de las
políticas públicas en educación entendidas como parte del marco institucional y
así comprender los cambios en la interacción y estrategias de los actores
educativos con forme a sus marcos institucionales.
2. Por otra parte, el este enfoque permite también identificar los conocimientos,
pericias y habilidades que van cobrando pertinencia conforma cambian las
instituciones formales derivadas del diseño de políticas educativas, aportando
los elementos para el planteamiento de estrategias para la gestión del
conocimiento en las organizaciones educativas.
3. La distinción entre las organizaciones para las cuales la gestión de
conocimientos para aprovechar las nuevas oportunidades derivadas de sus
marcos institucionales, de aquellas cuyos objetivos y fuente de legitimidad
radica en la gestión de nuevos conocimientos, permite delinear roles específicos
en una coordinación benéfica para el desarrollo del sistema educativo nacional.
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