¿POR QUÉ LOS EJIDATARIOS ESTÁN IGNORANDO LA REFORMA

¿POR QUÉ LOS EJIDATARIOS ESTÁN IGNORANDO
LA REFORMA DEL EJIDO?:
DOS EXPERIENCIAS EN EL CENTRO DE MÉXICO*
Gladys Rivera Herrejón
Centro de Investigación en Ciencias Agropecuarias
Universidad Autónoma del Estado de México
Fax: +52 (729) 655-52
[email protected]
Ponencia preparada para el Congreso del año 2000 de la
LATIN AMERICAN STUDIES ASSOCIATION
Hyatt Regency Miami, marzo 16-18, 2000
*
Investigación realizada con el financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)
Introducción
En enero y febrero de 1992, hace ocho años, se aprobaron las reformas que transformaron
los principios del marco legal agrario mexicano. Para el ejido, la institución agraria más
representativa de México, las reformas se centraron en dar por concluido el proceso de
formación de nueva propiedad social y en desmontar las protecciones que la antigua
legislación incorporó para evitar un nuevo proceso de despojo y concentración de tierras
como el ocurrido durante cuatro siglos. Estos cambios introducidos en la nueva legislación
agraria se justificaron asegurando que precisamente las protecciones al ejido original eran
responsables del atraso agrícola y la pobreza rural. Así, la ley campesinista fue sustituida
por otra, simple y llanamente destinada a eliminar las trabas para el avance del capitalismo
en el agro.
Era de preverse que una modificación del marco legal de tal naturaleza habría de provocar
transformaciones de gran magnitud en el medio rural y elevados costos sociales, y así lo
advirtieron en su momento numerosos estudiosos del campo mexicano.1 Sin embargo, la
experiencia de ocho años muestra un panorama actual y expectativas de cambio futuro de
mucho menor alcance a lo esperado inicialmente (Diego y Concheiro, 1998:172). Estos
resultados se explican por las circunstancias económicas que enfrenta el sector
agropecuario, así como por la falta de coherencia entre las aspiraciones de la ley, los
mecanismos y recursos para su cumplimiento, y la realidad del agro mexicano.
En lo que concierne al sector agropecuario, son conocidos los factores adversos que ha
enfrentado el segmento mayoritario de esta actividad desde hace varias décadas.
Adicionalmente, en la última década, la política agrícola ha deprimido aún más la baja
rentabilidad relativa del sector. En situación es comprensible que los recursos de los ejidos
no hayan sido asediados por los inversionistas y mucho menos las tierras que poseen los
campesinos más pobres del país (Morett, 1992).2
Por otro lado, las leyes agrarias del siglo XX en México se han cumplido sólo
parcialmente.3 Ello se explica por su pretensión de frenar o impulsar procesos sin tomar en
cuenta debidamente las múltiples situaciones que produce la extrema heterogeneidad del
medio rural mexicano. En otros aspectos las leyes agrarias han sido imprecisas y dejado
espacio a una discrecionalidad no deseada. También han faltado mecanismos eficaces para
su cumplimiento y las autoridades agrarias han carecido de los medios para la aplicación de
la ley —tarea sin duda formidable (Pérez, 1998:77-83).
1
Se indicó que los ejidatarios perderían sus derechos a la tierra y se verían forzados a abandonar el campo y
dirigirse a las ciudades; la tierra se concentraría nuevamente formando enormes propiedades rurales similares
a las porfirianas (Calva, 1993a y 1993b). La reforma legislativa se equiparó a una nueva desamortización de
tierras rurales como la aplicada por las leyes de reforma de 1857 (Pérez, 1998).
2
De la Peña (1993) consideró este condicionante cuando señaló que no ocurriría un gran éxodo rural porque
no existiría una demanda apreciable de las tierras peores y las mejores ya se encontraban concentradas legal o
ilegalmente.
3
Es posible que este planteamiento pueda extenderse más, porque se ha señalado recientemente que ha sido
sobrestimado el papel de la Ley Lerdo en el despojo de tierras a los pueblos indios, ya que la gran mayoría de
los pueblos no fraccionó sus tierras ni procedió a la asignación. Fue más bien la acción de las compañías
deslindadoras lo que contribuyó en mayor grado a la concentración de las tierras en ese periodo (Vera
Estañol, 1983; Tortolero, 1995; Holden, 1988; todos citados por Aguado López, 1998).
2
Esta ponencia asume que esas restricciones que enfrenta el nuevo cuerpo normativo están
dificultando su cumplimiento íntegro y reducen su capacidad para lograr sus objetivos. A
fin de probar este planteamiento, se llevó a cabo una investigación en dos ejidos ubicados
en dos regiones distintas del Estado de México. El trabajo de campo se enfocó en el estudio
del mercado local de tierras considerando en él los primeros efectos de la reforma del ejido.
En especial se dirigió a las transacciones con la tierra, las tendencias generales de cambio
en la estructura agraria, la dinámica en los usos de la tierra y en los sistemas productivos.
Para la obtención de información al nivel local se recurrió a diversas fuentes, como
información estadística y documental, entrevistas con las autoridades ejidales y a 24
ejidatarios y posesionarios. Asimismo, se aplicaron 42 cuestionarios a igual número de
unidades domésticas a fin obtener datos básicos sobre la estructura de la tenencia de la
tierra, los rasgos de los cultivos y su importancia en la economía familiar.
La ponencia se estructura en tres partes. En la primera sección se plantean y discuten los
objetivos e instrumentos de la nueva legislación a la luz de las primeras previsiones sobre
sus efectos y los resultados reportados por estudios locales en otras áreas del país. En la
segunda se exponen los resultados del estudio en los dos ejidos seleccionados. En la tercera
parte se presentan las conclusiones.
1. Objetivos e instrumentos de la reforma del ejido
El objetivo central hacia el que apuntan las reformas a la legislación agraria es la
constitución de un mercado libre de tierras, condición necesaria desde la óptica neoliberal
para impulsar el uso eficiente de recursos, elevar la productividad y alcanzar la
competitividad necesaria en una economía abierta. Una vez eliminadas las trabas para la
concentración de tierras que imponía la antigua legislación, “... la tierra cambiará de manos
hasta que quede en posesión de quien mejor aprecie el valor de dichas tierras; una óptima
libertad en la circulación de los derechos sobre la tierra es garantía de su uso más
eficiente.” (Téllez, 1993).
Sin embargo, existen dudas fundadas respecto a la capacidad de la legislación agraria y
programas derivados para desarticular el complejo de consideraciones económicas y
extraeconómicas que componen la racionalidad campesina respecto a la tierra.4 Es un hecho
que el mercado de tierras en México es fundamentalmente un mercado imperfecto, donde la
oferta y la demanda no se expresan libremente. En muchas regiones es un mercado
restringido, abierto sólo para los miembros de la comunidad y, por ello, vinculado con la
identidad local y base de su permanencia. Además, en la mayor parte del campo mexicano
la tierra es vista no sólo como un bien para la producción sino también como el distintivo
de un modo de vida y en especial como el más valioso patrimonio familiar.
La reforma económica neoliberal dirigida al campo, además de los cambios en el marco
legal agrario, incluyó la aplicación de una política agrícola diseñada con el mismo enfoque.
En esencia ésta se encaminó al retiro de los subsidios indirectos y su sustitución temporal
4
La racionalidad campesina funciona como una racionalidad de mercado pero dirigida por la dinámica, ciclos
y formas de organización de las comunidades rurales (Concheiro y Diego, 1998: 158).
3
por subsidios directos a fin de preparar las condiciones para eliminar las interferencias que
distorsionaban el uso eficiente de los recursos rurales.5 Para aminorar los impactos de la
nueva política agrícola y combatir la pobreza extrema en el campo mientras, se supone, la
economía nacional es capaz de absorber a la población rural excedente, se aplicó el
Pronasol (1989-1995) y actualmente el Procampo y el Progresa.
Según el diagnóstico que se presentó para justificar la necesidad de cambios sustanciales a
la legislación agraria, la crisis productiva y la pobreza rural fueron generadas por dos
efectos adversos de la antigua ley: la inseguridad en la tenencia de la tierra y la excesiva
fragmentación de las unidades productivas. La primera había reducido los incentivos para
invertir en mejoras a la tierra y había propiciado una explotación irracional de los recursos.
Por su parte, el minifundio había sido incapaz de absorber tecnología y elevar la
productividad, proveer alimentos en condiciones de competitividad internacional, así como
generar ingresos suficientes para las familias rurales. Asimismo, se señaló que la excesiva
intervención del Estado en los asuntos internos del ejido había coartado la iniciativa de los
campesinos (Warman, 1996).
A partir de este diagnóstico general se llevaron a cabo cambios sustanciales al artículo 27
constitucional, se elaboró una nueva ley agraria y diversos reglamentos particulares.
Asimismo, se establecieron lineamientos, políticas y programas para la instrumentación y
logro de los objetivos del proyecto agrario neoliberal.
Seguridad en la tenencia de la tierra
Para aumentar la seguridad en la tenencia de la tierra se aplicaron cambios sustanciales a la
ley. Primero, para reducir la incertidumbre en los propietarios por una posible afectación se
decretó el fin del reparto agrario. Segundo, al considerar que los ejidatarios habían tenido
una posesión precaria y vulnerable de su parcela6 se estableció la necesidad de definir los
derechos individuales de los campesinos a la tierra por medio de un programa masivo de
regularización de la propiedad rural. Se eliminó la posibilidad de pérdida de la parcela por
no cultivarla más de dos años, y en general, se retiraron las prohibiciones a la renta y la
aparcería de parcelas ejidales. Con ello, se aseguró, los ejidatarios obtendrán mayores
remuneraciones por la renta de su parcela, y con la posibilidad de acuerdos legales de más
largo plazo, se evitará el daño a los recursos naturales por quienes rentan o toman en
aparcería tierras de los ejidos (Téllez, 1994:248). Pero sin duda el cambio más drástico fue
la posibilidad para los ejidatarios en su conjunto de optar por la disolución del ejido y para
los ejidatarios individuales de obtener el dominio pleno sobre su parcela.
5
Según el diagnóstico gubernamental, la mayoría de la superficie ejidal tiene vocación ganadera pero la
mayor parte se dedica a la agricultura, en especial al cultivo del maíz, lo cual expresa el uso inadecuado de los
recursos. La política agrícola junto la mayor movilidad de factores que genere la reforma agraria permitirá
que la tierra se destine a sus usos más eficientes (Téllez, 1994: 242-260).
6
En la antigua legislación agraria, la Comisión Agraria Mixta debía expedir los certificados para los
ejidatarios reconocidos por la asamblea. Sin embargo, en la mayor parte de los ejidos del país no se
entregaron certificados, dejando a los ejidatarios sin una constancia de su posición en el núcleo agrario. Por
otro lado, las transferencias de la tierra desactualizaron la estructura formal de la asignación de la tierra.
Aunque se instituyeron actualizaciones periódicas, éstas fueron incapaces de cubrir en lugar y tiempo a todos
los núcleos agrarios del país.
4
El programa regularización de la tenencia de la tierra de los núcleos agrarios es el
instrumento central de la reforma del ejido, que se funda en la asunción de que la mayor
certidumbre obra como un eficaz lubricante para la transmisión de la propiedad y para la
formalización legal de las transacciones.7 Así, este programa tiene como objetivo principal
la entrega de certificados individuales por todas las parcelas ejidales, títulos de propiedad
por solares urbanos y certificados de propiedad colectiva por las tierras de uso común de
todos los núcleos agrarios del país. También se planteó que durante su ejecución se
resolverían los conflictos por la tierra entre ejidatarios, entre núcleos agrarios, o entre ejidos
y propietarios, que por décadas crearon incertidumbre y aun violencia en el campo
mexicano.
Durante el trámite de certificación, la asamblea ejidal podrá delimitar y asignar los
diferentes tipos de tierra del nuevo ejido: área parcelada, uso común y asentamiento
humano. Sin embargo, como son numerosos los ejidos que carecen de un área de
urbanización definida previamente, y las viviendas se encuentran dispersas en las parcelas
ejidales, en muchos casos se ha omitido la delimitación del área y la expedición de títulos
solares. En el Estado de México, en la mayor parte de los casos la asignación y titulación de
solares se ha dejado pendiente para una fase posterior, incluso en los ejidos que disponen de
área urbana bien delimitada.
La entrega de certificados por parcelas bien delimitadas recibió numerosas críticas de los
defensores del ejido porque atentaría contra el sentido original de propiedad colectiva de la
tierra. En efecto la entrega de certificados constituye un avance sustancial hacia la
privatización de las tierras ejidales. Pero el derecho a la parcela del nuevo ejido constituye
todavía una forma de propiedad limitada porque no puede ser transferida de forma
definitiva a agentes externos al ejido. Al igual sólo puede entregarse el usufructo como
garantía para créditos. Sin embargo, las respuestas frente al propósito por introducir el
concepto de propiedad privada han sido muy diversas y han dependido de las condiciones
locales. En los ejidos parcelados de manera formal o económica antes de PROCEDE existía
ya este sentido de apropiación individual de la tierra y la certificación individual fue por lo
regular aceptada (Bouquet, 1996; Harvey, 1998). En cambio en las zonas donde persiste
todavía el sentido de propiedad colectiva, porque la tierra se explota de manera colectiva o
se practica una agricultura itinerante, no fue fácil introducir el concepto de propiedad
privada y en muchos casos no se entregaron certificados parcelarios (Baños, 1998).
Una vez delimitadas y asignadas las parcelas, los ejidatarios en forma individual podrán
optar por el dominio pleno. Para ello deberán contar con el voto aprobatorio de dos terceras
partes de la asamblea ejidal, en sesión donde esté presente un representante de la PA, un
fedatario público y las tres cuartas partes de los ejidatarios (en 1ª Convocatoria) o la mitad
más uno en 2ª convocatoria. Posteriormente, inscribirán el acta en el RAN y solicitarán la
baja del certificado parcelario y la expedición del título respectivo por el Registro Público
de la Propiedad. En el caso de primera enajenación de parcelas convertidas a dominio
7
El programa amplio de regularización de la tierra rural incluye la regularización de otros tipos de propiedad
social (comunidades agrarias, colonias agropecuarias) y también de la propiedad privada rústica común.
5
pleno, tendrán derecho de tanto los familiares del vendedor, los arrendatarios, y los
ejidatarios y avecindados, en ese orden. (PA, 1999)
Ante la posibilidad de dominio pleno, se consideró que la mayor parte de los núcleos
agrarios del país optarían por la privatización y la disolución del ejido (Calva, 1993a). Sin
embargo, las experiencias de privatización son relativamente reducidas. Hasta septiembre
de 1998 se había privatizado el 0.6% de la tierra certificada, la mayor parte en zonas de
agricultura comercial del norte del país (Rodríguez, 1998). Para mediados de 1999,
solamente el 0.25% de la propiedad social se había cambiado a dominio pleno.8 En el
Estado de México la totalidad de los ejidos rurales han rechazado la privatización; y
solamente los ejidos cercanos a áreas urbanas han optado en muchos casos por la
privatización para beneficiarse de los desarrollos inmobiliarios.
La nueva ley incorpora la figura del posesionario, así como sus derechos de uso y disfrute
sobre la parcela, los cuales serán reconocidos por la asamblea. Por considerarse que su
acceso a la tierra es de origen irregular, el posesionario no tendrá derechos sobre las tierras
de uso común, a menos que lo acepte la asamblea. Tampoco tendrán los posesionarios
derecho a voz y voto en las asambleas. La situación del posesionarios tiene algunos puntos
oscuros. A diferencia del ejidatario, el posesionario sólo tendrá los derechos de usufructo
sobre la parcela, lo que supone carecen de la facultad para enajenar las parcelas. Estas
limitaciones e indefiniciones convierten al posesionario en una especie de ejidatario de
segunda (Pérez, 1998:65).
También se establece en la nueva ley el reconocimiento de los avecindados y de sus
derechos sobre el solar que ocupan. Los posesionarios y avecindados pueden acceder a las
tierras del ejido por medio de la cesión de derechos y ser reconocidos como ejidatarios por
la asamblea ejidal.
Compactación de predios y freno a la fragmentación de la tierra
Para impulsar la compactación de parcelas se eliminaron las disposiciones de la vieja ley
orientadas a evitar la pérdida de derechos a la tierra de los ejidatarios y la concentración de
tierras. En este sentido operaría la libre cesión de parcelas entre ejidatarios, la legalización
de la renta y aparcería de tierras ejidales y el libre acceso de agentes externos a estas
transferencias temporales, así como la posibilidad de formación de sociedades mercantiles
en el agro y el acceso de éstas a las tierras ejidales parceladas y de uso común. Para frenar
la fragmentación de la tierra, se introdujeron disposiciones para evitar la división de
parcelas por medio de la herencia.
Algunos autores consideraron que la legalización de las cesiones o ventas de tierras entre
ejidatarios provocaría la pérdida de derechos de la mayor parte de ellos, así como la
concentración de la tierra en unos cuantos ejidatarios acaudalados. No obstante, no ha
habido ventas masivas de tierras y éstas se mantienen en los niveles previos en la mayor
parte de ejidos del país (Guevara Aguilar, 1998). Otros autores, que previeron incluso una
8
Declaraciones de Eduardo Robledo, Secretario de la Reforma Agraria (El Financiero, 7 de junio de 1999).
6
probable privatización de los ejidos, estimaron que se producirían pocas ventas de tierras
porque la parcela es vista como el principal recurso campesino (DeWalt y Rees, 1994).
Respecto a la legalización de las rentas ejidales y la posibilidad de acceder a ellas por parte
de las sociedades mercantiles sin ninguna limitación en la superficie, se pronosticó que esto
impulsaría la concentración del control sobre la tierra en las áreas más productivas del país.
No obstante, tal posibilidad debió ser matizada en virtud de que la renta de tierras ejidales
ha sido siempre una práctica difundida en las zonas agrícolas de mayores recursos, a pesar
de que eran ilegales. Pero también en las zonas de agricultura campesina ha existido un
mercado de tierras ejidales.9 En ellas tradicionalmente la tierra se ha prestado, arrendado,
sembrado en aparcería, empeñado y vendido, pero sólo entre miembros del ejido. En estas
áreas, la transferencia de la tierra tiene un sentido que va más allá de un factor de
producción o mercancía, significa construir redes sociales, reforzar vínculos identitarios
(Diego y Concheiro, 1998).
Para evitar que la sucesión propicie mayor fragmentación de la tierra, la nueva legislación
estipula que los ejidatarios deberán designar una lista de personas (lista de sucesión) en
orden de preferencia a quienes debe hacerse la adjudicación de cada predio, dato que debe
anotarse al reverso del certificado agrario y registrarse en el RAN. Según la nueva ley no se
pueden dividir los derechos ejidales. No obstante, como la mayoría de los ejidatarios
poseen por lo regular más de una parcela, es factible que cada una de ellas corresponda a un
beneficiario diferente, produciéndose en el futuro una mayor fragmentación de la tierra. Por
otro lado, es bajo el porcentaje de beneficiarios que han registrado lista de sucesión.10 Ello
reflejaría el rechazo de los ejidatarios a la negativa de las autoridades agrarias para aceptar
división de parcelas, y también indicaría que la sucesión y división se están haciendo fuera
de las formalidades de la nueva ley.
Nueva concepción de los órganos de representación ejidal
Según la antigua ley, la asamblea ejidal debía regular y sancionar las transferencias y el uso
productivo de la tierra. Considerando que estas atribuciones de la asamblea interferían en
las decisiones productivas de los miembros de ejido, la nueva legislación establece que
serán las unidades de producción y los pequeños negocios quienes habrán de decidir qué y
cuánto producir. En el nuevo ejido, el comisariado ejidal pierde la función de autoridad y se
le reduce a representante y órgano ejecutivo de la asamblea ejidal. Aunque la asamblea
ejidal continúa como órgano supremo del ejido, se espera que con la nueva legislación se
reduzca el papel que la organización tiene en la vida del ejido.
El programa de certificación (PROCEDE)
Como instrumento central de la política de ordenamiento y regularización agraria, el
gobierno mexicano puso en marcha en 1993 el Programa de Certificación de Derechos
9
En un ejido de Tlaxcala donde los ejidatarios son también propietarios, la renta de tierras era práctica
frecuente en las dos formas de tenencia mucho antes de los cambios legislativos (Bouquet, 1996).
10
Según datos de diciembre de 1996, solamente el 22% de los beneficiarios con certificados de PROCEDE
habían elaborado sus listas de sucesión (Artis, 1997).
7
Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE),11 cuya principal finalidad es la
entrega de certificados de derechos parcelarios individuales, certificados por derechos de
uso común y títulos de solares. Se estableció también que el programa resolvería los
conflictos surgidos por problemas en la definición de la tenencia de la tierra.
El programa PROCEDE está diseñado también para abrir cauces a la privatización. La
asamblea ejidal podrá optar durante el desarrollo del programa por la disolución del ejido.
Una vez certificadas las tierras, también los ejidatarios de manera individual podrán
solicitar a la asamblea ejidal la autorización para solicitar a las autoridades agrarias el
dominio pleno de su parcela.
Además de regularizar la tenencia de la tierra, el programa se concibió como el medio para
dar a conocer, en una primera fase, los derechos y obligaciones de los miembros del ejido
bajo la nueva normatividad agraria. Asimismo, el programa representó la coyuntura para la
entrada en escena, ahora fortalecido, del Registro Agrario Nacional (RAN) como
organismo de registro y control de la tenencia de la tierra en los núcleos agrarios del país.
Aunque PROCEDE se anuncia como un programa voluntario y gratuito, la posesión de
certificados es uno de los requisitos para celebrar y registrar contratos de asociación, renta
y aparcería. También la posesión del certificado se ha venido estableciendo como condición
para beneficiarse de otros programas gubernamentales, como Procampo (Baños, 1998;
Pérez, 1998).12
El universo de PROCEDE son los 27,144 ejidos de derecho, 2,330 comunidades y 687
colonias agropecuarias, que suman 30,161 núcleos agrarios. Los ejidatarios y comuneros y
colonos poseen más de 9 millones de parcelas, lotes y solares que cubren más de la mitad
del territorio nacional y donde reside la cuarta parte de la población del país. La meta es
concluir en el actual sexenio se haya concluido la certificación en todos los núcleos agrarios
del país. Para fines de 1999 se habría certificado el 76% de los ejidos del país.13
En el programa de ejidos incorporados a PROCEDE se dejaron para el final los ejidos más
grandes, los que padecían mayores conflictos por tierras, y los que representaban mayores
dificultades técnicas por su acceso y accidentes geográficos. De esta forma es poco
probable que el programa de certificación concluya en el año 2000 (Zepeda, 1998).
11
Participan en PROCEDE la Procuraduría Agraria (PA), encargada de promover y coordinar el programa en
los ejidos; el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), responsable de los trabajos
técnicos; y el Registro Agrario Nacional (RAN) que expide certificados y realiza el control de la tenencia de
la tierra. Además colaboran los gobiernos de los estados y los ayuntamientos, la Comisión para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) y otras dependencias federales.
12
Dato también proporcionado por el encargado de una bodega que operaba el Programa de Cesión de
Derechos de Procampo (entrevista a C.S.. por Preibisch K. y Rivera, G. 1998).
13
Según estimaciones de la Secretaría de la Reforma Agraria, en Zedillo, Ernesto. 1999. V Informe de
Gobierno.
8
El Registro Agrario Nacional
Una vez concluido el programa de regularización agraria, el RAN es el organismo
gubernamental del sector agrario con mayor contacto con los ejidatarios y posesionarios.
Esta dependencia está encargada de llevar el control en la tenencia de la tierra. Tiene como
función inscribir los documentos en que constan las operaciones originales y las
modificaciones que sufran la propiedad y los derechos sobre tierras ejidales, comunales y
de las sociedades rurales. Asimismo, este organismo emite certificados, mantiene el registro
cartográfico de cada ejido, donde están señaladas las áreas asignadas a cada uso y el plano
parcelario. Por su estrecha relación con los sujetos de derecho, el RAN es el organismo que
en mayor medida le corresponde la aplicación de la normatividad agraria.
Sin embargo, existen vacíos en la ley que dificultan mantener actualizados los registros de
las transacciones y propician la formación de una nueva irregularidad en la tenencia de la
tierra. Ello porque no existen recursos jurídicos o sanciones para que los sujetos de derecho
cumplan con los requisitos para efectuar las transacciones (contrato ante dos testigos,
derecho de tanto) ni mucho menos para registrar el cambio ante el RAN. Tampoco existen
mecanismos legales para asegurar el aviso del derecho de tanto14 y para garantizar el
informe de las transacciones al comisariado ejidal (Pérez, 1998:77).
Respuestas y condicionantes a la reforma del ejido
Después de ocho años de la entrada en vigor de la nueva ley agraria y a siete de iniciado el
programa de regularización de la tierra, no hay evidencia de cambios sustanciales por la
reforma en las transacciones con la tierra de los ejidos, y por lo tanto avances en la
pretendida liberalización del mercado de tierras rurales en México. Al igual, la reforma
legislativa no ha promovido la recuperación de las actividades agropecuarias. En ejidos de
diversas partes del país no hay indicios de que se estén incorporando más activamente a la
economía de mercado. En todo caso los ejidos están reorganizándose a sí mismos de
acuerdo a sus condiciones internas. Otros factores estructurales, como los pobres retornos a
la agricultura respecto de otros sectores y los factores socioculturales internos de las
comunidades, se han mostrado tanto o más importantes que el entorno legal agrario (Baños,
1998; Snyder, 1998).
Otra explicación para el pobre desempeño de la reforma legislativa es la gran distancia que
existió entre la antigua ley agraria y lo que ocurría en la realidad en los ejidos. Tal
situación, en parte puede explicarse por el reducido conocimiento de las leyes agrarias por
parte de los ejidatarios. Por ejemplo, en un ejido de Tlaxcala, los ejidatarios creían que la
renta y aparcería estaban permitidas por la antigua ley agraria, pero sólo entre ejidatarios.
Así, las prácticas con relación a la tierra parecen obedecer a criterios y consideraciones
locales que en diferentes grados puede corresponder a las leyes agrarias (Bouquet, 1996).
También la falta de cumplimiento de las disposiciones agrarias pudo hacerse en ocasiones
como una omisión premeditada pero aceptada internamente, previendo poca efectividad de
sanciones provenientes del exterior.
14
El derecho de tanto es la única disposición orientada a evitar que el titular de la parcela la enajene sin
conocimiento del cónyuge y los hijos —Artículo 80 de la Ley Agraria (Presidencia de la República, 1993).
9
Los reportes de investigación, muestran que esta situación continúa en el presente y se ha
complicado aun más por la confusión creada por los cambios (Baños, 1998; Baitelman,
1998). Si bien se creó un programa para dar a conocer los derechos bajo la nueva ley
agraria, éste no ha tenido suficiente difusión. Así, no es factible que en la actualidad haya
aumentado el conocimiento que los ejidatarios tienen de la nueva ley agraria, sobre todo
respecto de la sutil naturaleza de algunos cambios. Por lo tanto, las comprensiones creadas
socialmente al interior de los núcleos agrarios respecto de la nueva ley y la certificación no
han tenido necesariamente correspondencia con los cambios legales efectuados y han
seguido una dinámica impulsada por condiciones internas. Además, en el eventual caso de
conocer las nuevas normas, muchas podrán ser ignoradas porque son impracticables o aun
contrarias a las necesidades de los núcleos agrarios.
Por otro lado, la nueva ley agraria es poco específica en algunos aspectos; según se
argumentó para dejar a la voluntad de los ejidatarios definir el objetivo, estructura y
organización interna. (Téllez, 1993: 27). Sin embargo, en aras de la libertad, no se
consideraron los mecanismos necesarios para asegurar el control y registro de las
transferencias de la tierra que son fundamentales para el éxito de la reforma. Lo más grave
es que los cambios en la tenencia de la tierra en numerosos ejidos están alejando
continuamente los registros de la realidad y haciendo inútiles los esfuerzos y cuantiosos
recursos destinados al programa de regularización.
2. Los estudios de caso
La región de estudio
El Estado de México es la entidad más poblada del país. De sus doce millones de
habitantes, el 85% residen en localidades urbanas; no obstante, la población rural del estado
es una de las más numerosas del país. Debido a la elevada relación hombre/tierra, los ejidos
del Estado de México, como en otras entidades del centro de México, se conforman de
muy pequeñas unidades de producción. Por este motivo, la mayor parte de la población
rural del estado depende para su subsistencia de actividades extragrícolas que desempeñan
casi siempre mediante la migración temporal. La agricultura representa la principal
actividad proveedora de ingresos sólo para una muy pequeña porción de la población rural
del estado: los que tienen acceso a mejores recursos, desarrollan una agricultura comercial
y que pueden beneficiarse de la cercanía del principal mercado del país.
Desde el punto de vista geográfico, pueden distinguirse dos grandes regiones en el Estado
de México. La región norte se ubica en la porción más alta del altiplano mexicano, y
destacan en ella dos enormes valles, densamente poblados, con alturas que fluctúan entre
los 2000 a los 2700 msnm. La porción sur del estado es eminentemente montañosa, pero
las altitudes descienden hasta los 600 msnm en los límites con el estado de Guerrero, lo que
implica climas más benignos. Estos rasgos físicos y la historia regional han condicionado la
economía y sociedad regionales, todo lo cual se manifiesta en los rasgos de la actividad
agropecuaria, así como en el significado que los recursos del ejido tienen para sus
habitantes. Con el fin de captar el impacto que esas diferencias están teniendo sobre los
10
efectos de la reforma del ejido y la certificación individual de las parcelas, se seleccionaron
dos comunidades en cada una de estas dos regiones de la entidad.
San Miguel de la Labor
San Miguel de La Labor (SML) es una comunidad ejidal de la etnia mazahua ubicada en el
norte del Estado de México, en la porción del municipio de San Felipe del Progreso que
padece uno de los mayores índices de pobreza extrema en la entidad. En 1990, el
analfabetismo superaba el 50% y la mitad de los niños no acudían a la escuela (INEGI,
1991). En la actualidad el poblado carece de sistema de agua potable pero tiene rango de
localidad urbana (3,776 habitantes en 1995). El ejido se ubica en una meseta con lomeríos y
laderas al noroeste al valle Atlacomulco (INEGI, 1987), realiza una agricultura maicera de
infrasubsistencia y depende de fuentes de ingreso extragrícolas que la población desarrolla
mediante la migración temporal a la zona metropolitana de la ciudad de México. La
mayoría de los varones labora en la industria de la construcción y las jóvenes solteras se
ocupan como empleadas domésticas.
Antes de la creación del ejido, los antiguos pobladores eran peones acasillados de la
hacienda La Labor, la cual se dedicaba al cultivo de maíz, haba, frijol y a la explotación de
la raíz de zacatón. Para su sostenimiento los peones disponían de un cuarto de hectárea en
tierras de la hacienda (RAN, Expediente Agrario). Las dificultades de la vida en esa época
aún permanecen en las crónicas locales. Los pobladores mencionan la gran hambruna de
1917, cuando un periodo de sequía y heladas acabó con la cosecha de maíz. Al año
siguiente una epidemia de influenza diezmó a la población.
El ejido se creó formalmente en 1935 por medio de la afectación de la hacienda y otras
propiedades vecinas. Junto con la dotación original y las tres ampliaciones posteriores, la
superficie del ejido ascendió a 801 hectáreas, de las cuales el 68% se entregó en forma
parcelada y el resto como área de uso común. Formalmente se benefició a 68 personas, pero
la distribución interna de las tierras no se apegó al dictamen de dotación, sino que se
repartió entre los solicitantes, tomando como criterio para el tamaño de la parcela el
número de hijos varones de cada uno. En 1990, la actualización de usufructo parcelario
reconoció 216 ejidatarios.
Recepción y respuestas a PROCEDE
SML fue uno de los primeros ejidos en ser incorporados al PROCEDE en 1993. Sin
embargo, debido a que la asamblea de anuencia fue realizada en segunda convocatoria y
con una escasa asistencia, la mayor parte de los ejidatarios no se enteraron del programa y
mucho menos de sus objetivos. Así, cuando se pasó a la fase de delimitación y medición de
parcelas, y como consecuencia de la falta de información, se generó una ola de rumores en
la comunidad. Muchos pensaron que el gobierno les quitaría las tierras. Al igual surgieron
múltiples desacuerdos entre vecinos. Otros se apresuraron a ocupar terrenos de uso común.
La situación se agravó hasta tal punto que las autoridades de PROCEDE decidieron
suspender el programa.
11
En 1995 se reanudó PROCEDE, pero se presentaron otros problemas. Los miembros de la
Comisión Auxiliar no colaboraron con los funcionarios, dificultando la identificación de las
parcelas y sus titulares.15 Además, se presentó un retraso considerable en la entrega de
expedientes.16 Como consecuencia, el programa en el ejido quedó nuevamente en suspenso.
Para 1996, el nuevo presidente del comisariado ejidal, convencido de los beneficios del
programa, se dedicó a convencer a los ejidatarios sobre las ventajas de poseer un
documento que probara la posesión de sus parcelas. Cuando la gente constató que en los
ejidos vecinos, ya certificados, nada malo había pasado, se reanudó la entrega de
expedientes.
Finalmente, en octubre de 1999 se reconoció el derecho de 687 personas y se entregaron
certificados a 195 ejidatarios y 487 posesionarios. Si bien se registraron 1644 parcelas,
solamente se entregaron 1522 certificados de derechos parcelarios, faltando por certificar
122 parcelas. Esto ocurrió porque nueve personas con 30 parcelas se negaron a entregar el
expediente por temor a perder sus tierras. Tampoco se emitieron certificados de 10 parcelas
que fueron divididas después de la delimitación, ni de las parcelas muy pequeñas (de
400m2). Además, dos parcelas en conflicto no quedaron registradas en los planos. La
medición de las tierras del ejido arrojó 730.2 hectáreas, en lugar de las 801 que indican las
resoluciones presidenciales de dotación y ampliaciones. El 80% de la superficie
correspondió para el área parcelada (635.2 hectáreas) y el 7.9% para tierras de uso común.
Se registró además una pequeña área urbana en varias parcelas que contenían alguna
infraestructura del ejido (2.4 hectáreas). Sin embargo, el ejido no cuenta de hecho con un
área habitacional delimitada porque las familias tienen sus viviendas en las parcelas.
Los que no recibieron certificados por causas distintas han manifestado su interés en
obtenerlos, pero el trámite les implicará traslados a Toluca y gastos considerables. Por ello,
algunos se han acercado a un “expromotor agrario” que ronda por las comunidades ejidales
de la zona y que se ha ofrecido a hacerles el trámite a un costo de 500 pesos por certificado.
Según cifras promedio derivadas de los datos de PROCEDE, a cada sujeto de derecho le
correspondieron 2.4 parcelas con 0.38 hectáreas cada una, es decir que cada uno dispone de
menos de una hectárea.17 Los ejidatarios representaron sólo el 29% de los poseedores de
tierras en el ejido pero disponían del 36% de las parcelas. Aunque los posesionarios son
mayoría, tienen definitivamente un menor estatus en el núcleo agrario. Los ejidatarios en la
asamblea de delimitación y asignación optaron por no reconocer a los posesionarios
derechos a tierras de uso común, y desde entonces también se retiró su derecho a participar
en la asamblea ejidal.
El 82.6% de los ejidatarios eran varones y el 17.4% mujeres. La edad promedio de los
ejidatarios fue de 44 años y de las mujeres ejidatarias de 50 años (medianas de 42 y 49
años, respectivamente). En virtud de que la mayor parte de los ejidatarios eran personas de
15
La Comisión Auxiliar, formada por tres miembros de la comunidad, tiene como objetivo colaborar en la
delimitación y medición de parcelas.
16
Para obtener el certificado, los poseedores de parcelas deben entregar un expediente integrado por el acta de
conformidad de linderos, acta de nacimiento y certificado agrario antiguo (en su caso).
17
A escala nacional el promedio de parcelas de ejidatarios certificadas por PROCEDE hasta marzo de 1996
fue de 4.3 has. (Robles Berlanga, 1997).
12
mediana edad o avanzada, es probable que en pocos años los hijos heredarán los terrenos de
sus padres. Como el promedio de hijos varones por unidad familiar es de 3 a 4,
teóricamente es factible que corresponda a cada uno de ellos menos de un cuarto de
hectárea. También refleja una importante transferencia de tierras que hará cambiar
radicalmente el panorama registrado en el RAN.
A pesar de la oposición inicial a PROCEDE, la entrega de certificados fue al final bien
recibida. Todos los ejidatarios y posesionarios entrevistados declararon sentirse satisfechos
por disponer de un documento para comprobar la posesión de sus parcelas. Según
expresaron, las tierras ya no son prestadas por el gobierno sino que ahora son suyas. Sin
embargo, algunos manifestaron su preocupación por un posible incremento de los
impuestos y el pago por cada parcela. Se descubrió una comprensible confusión sobre la
naturaleza de los certificados, y que la mayoría de dueños de parcelas consideraban que
habían recibido títulos de propiedad.
A pesar de todo, no es factible que esta idea de propiedad privada genere cambios drásticos
en las costumbres locales con la tierra, en la organización ejidal y la noción de pertenencia
a un núcleo de población ejidal. La opinión del presidente del comisariado ejidal, ilustra las
perspectivas al respecto:
Yo pienso que es mejor el ejido que la propiedad. Los animales pueden pastar por otras
parcelas, la gente pasar, en la propiedad no. Junto al ejido hay dos propietarios [...]. El
de la entrada mató a un caballo porque se metió a su terreno que estaba sembrado. Si
pasa alguien por su terreno le hace pleito. Ese modo de ser de los propietarios no nos
gusta. Evitamos que un propietario comprara un terreno con casa en el ejido de un señor
que estaba enfermo. Se juntó un grupo de gente. Fuimos y le dijimos: “sólo vendas a un
vecino o gente del ejido, pero propietario no, porque tienen otra forma de vivir.” La de
nosotros es más libre, pero claro, si un vecino hace daños paga (Entrevista a M.A.T.,
11-01-00).
PROCEDE sacó a flote conflictos por tierras que habían permanecido sin solución y
también permitió descubrir otros no percibidos. Sin embargo, casi todos los conflictos
internos por la tierra se solucionaron, y los restantes se turnaron al Tribunal Agrario.
Durante el recorrido perimetral y por medio de los planos se descubrió que un ejido vecino
había venido disponiendo de una franja de tres hectáreas perteneciente a SML. Aunque el
problema no fue atendido por PROCEDE, el comisariado confía en resolver esta
controversia mediante negociación directa con las autoridades y vecinos involucrados del
otro ejido.
Se encontró que la totalidad de las personas entrevistadas desconocían la existencia de
leyes agrarias y menos aún estaban enterados de los cambios que introdujo la nueva ley
agraria. Para ellos la normatividad agraria es más que nada una cuestión local y toda
intervención externa en esos asuntos es vista con suma desconfianza. Ello explica los
temores iniciales frente a PROCEDE.
Al indagar sobre la prohibición legal de división de parcelas, se encontró que tal
disposición carece en lo absoluto de posibilidad de cumplimiento. Desde la creación del
13
ejido, la costumbre es heredar una fracción de los terrenos a cada uno de los hijos varones,
incluso cuando el padre posee sólo una parcela. Debido a que las parejas tienen de tres a
cuatro hijos varones las previsiones sobre fraccionamiento futuro son considerables.
Reconociendo la tendencia hacia el empequeñecimiento de las parcelas, la expectativa de
los padres es proporcionar un terreno para que cada hijo construya su casa más que
proporcionar un terreno de cultivo para la seguridad alimentaria de las futuras familias. En
el ejido, los funcionarios de la PA no se han promovido el registro de listas de sucesión, sin
duda por la conflictividad que ocasionaría tal medida.
Dada la precariedad de los mecanismos locales para la sucesión y para evitar conflictos
familiares, la costumbre ha sido heredar tierras en vida. Lo habitual es proporcionar
parcelas o fragmentos de ellas a los hijos varones cuando se casan o están en posibilidad de
construir su casa. Las hijas sólo pueden heredar tierras cuando no hay hijos varones.
A pesar de lo cabría esperar, las normas locales sobre la tierra no son estáticas. A instancias
de la visitadora agraria de PROCEDE18, el comisariado ejidal aceptó que las viudas
heredaran cuando el titular de las tierras falleciera sin delimitar parcelas y designar
sucesores. Esta disposición, que fue aceptada por los ejidatarios, ha contribuido a resolver
conflictos por la tierra entre los hijos e incluso hermanos del fallecido, asimismo
proporcionó seguridad a las viudas, que en esa circunstancia en el pasado “debían vivir de
limosna”. Este caso también ilustra el positivo papel que en algunos casos han jugado los
visitadores agrarios.
La actitud de este ejido frente al traspaso y renta de parcelas es similar a la descrita en otros
ejidos mexicanos de parecidas condiciones. Las rentas son sumamente escasas y sólo se
hacen en caso de necesidad. La tierra tiene un alto valor estimativo pero no como
mercancía sino como patrimonio familiar y herencia para los hijos. Pocas familias no
poseen tierras, aunque sea sólo para sustentar la vivienda. Quién no posee tierra y vive en
tierra ajena, aunque sea de un familiar, es considerado desposeído. Por ese motivo, las
familias que disponen mejor ingreso por su trabajo en la ciudad de México, se interesan en
comprar tierras para otorgar un mejor patrimonio a sus hijos. No obstante, las ofertas de
parcelas son escasas ya que sólo se venden en caso de extrema urgencia familiar. Según
informes del presidente del comisariado, en tres años sólo se han traspasado cinco parcelas
y desde la certificación no ha habido ningún caso. Aunque no ha sucedido todavía en esta
comunidad porque la certificación tiene sólo algunos meses, en ejidos vecinos que fueron
regularizados hace varios años, se ha extendido la costumbre de empeñar los certificados
parcelarios. La falta de pago del préstamo más los intereses conduce a la pérdida de la
parcela.
Según norma local, que se cumple en la mayor parte de los casos, los traspasos de tierras
implican la realización de un contrato por parte de comisariado con dos testigos, la esposa y
un hijo. Si la esposa no está de acuerdo no se hace la constancia. Según se informó, con ello
se evita que los hombres vendan por su cuenta los terrenos y se gasten el dinero en alcohol.
18
Esta disposición está contenida en el artículo 18 de la Ley Agraria y es similar al artículo 82 de la antigua
Ley de la Reforma Agraria.
14
Aunque esta disposición está en clara contradicción con lo que establece la nueva ley
agraria, es sin duda una norma campesina racional para la protección del patrimonio
familiar. En cambio para las rentas no se hacen usualmente contratos, sino que se
establecen “a la palabra”.
La agricultura
La zona, por las altitudes que van de los 2,700 a los 2,940 msnm, tiene temperaturas
invernales rigurosas que imponen fuertes restricciones a la agricultura. Se carece de riego y
los suelos producen bajos rendimientos. No obstante, debido a la importancia ancestral del
maíz, más del 90% de la superficie agrícola se dedica al grano. Recientemente se ha
incrementado el cultivo de frijol, trigo y forrajes, pero más por el retraso en el inicio de la
temporada lluviosa que por los bajos precios del grano y los elevados costos de producción.
Debido a la sequía que ha afectado la región desde hace tres años, las cosechas de maíz han
caído muy por debajo de los ya bajos niveles previos, por cual su cultivo ha perdido
importancia en la seguridad alimentaria de las familias. No obstante, la agricultura maicera
se mantiene por motivos culturales y probablemente por otras razones de naturaleza
económica y social. En este ejido el cultivo de maíz funciona como una forma de
transferencia de ingresos, desde quienes pueden obtener trabajo en las ciudades hacia los
habitantes más pobres de la comunidad, que no pueden laborar fuera y deben recurrir al
jornal, como son las personas analfabetas, y los hombres y mujeres de mayor edad.
También la agricultura está vinculada estrechamente con la cría de ganado que todavía
proporciona algunos ingresos a las familias. Entre ambas actividades se intercambian
insumos y servicios (toros para yunta, cría de borregos, estiércol para abono, rastrojo para
los animales).
Programas gubernamentales
En SML en el pasado unos pocos agricultores se vieron favorecidos por créditos de
Banrural. Cuando estos cesaron, el apoyo quedó restringido a los pagos de Procampo. Pero
estos pagos, si bien constituyen una ayuda para la adquisición de fertilizantes, no cubren
sino una parte reducida de los costos de producción. Debido a que no existe producción
comercial, de hecho el Procampo representa un subsidio al consumo de maíz. Además, en
virtud de que se entrega a quien trabaja las tierras, el apoyo de Procampo ha deprimido
fuertemente las rentas de tierras. También porque se exige la siembra de los terrenos
registrados, es factible que el pago de Procampo sea uno de los factores para el
mantenimiento del cultivo del maíz.
En la actualidad el Progresa beneficia a 570 familias, o sea la mayoría en la comunidad.19
Para todos el apoyo representa una ayuda significativa para cubrir los gastos escolares de
los niños y para la compra de maíz. Sin embargo, se señalaron algunas deficiencias.
Primero, la entrega es sumamente irregular, aun cuando está previsto que se entregue cada
dos meses, por lo regular se entrega cada cuatro meses. Cuando comenzó el programa la
19
Progresa entrega 115 pesos por familia cada dos meses. Asimismo, una beca por cada niño que está en la
escuela, suma que se incrementa para las niñas y de acuerdo al nivel escolar. El total del apoyo no puede
rebasar los 580 pesos. Los apoyos se entregan sólo a las mujeres.
15
mayoría de las familias se apresuraron a enviar a sus niños a la escuela, pero los retiraron
una vez conseguido el apoyo. Asimismo, se señaló que algunas familias con niños en la
escuela no reciben el apoyo escolar.
Respecto a los cambios en los niveles de vida, la mayoría consideró que actualmente viven
mejor. Entre las principales manifestaciones y razones citaron la posibilidad de que más
niños asistan a la escuela, el apoyo de Progresa, y la disponibilidad de más trabajo en las
ciudades. Es decir, desde su punto de vista los factores que han motivado su mayor
bienestar estriban sobre todo en programas gubernamentales y en el nivel de actividad
económica general.
El ejido de Real de Arriba
El ejido de Real de Arriba está situado en el municipio de Temascaltepec, en el sudoeste
del Estado de México. Se localiza en el corazón de la antigua Provincia de la Plata, zona
denominada así en tiempos de la Colonia por la existencia de importantes yacimientos de
plata y oro. El ejido se encuentra a 1,840 metros sobre el nivel del mar en una meseta
enmarcada por una sierra compleja con cañadas profundas, cubierta en su mayor parte por
bosque de pino-encino. Esta región montañosa está formada por las estribaciones del
volcán Xinantécatl que se prolongan hasta el sur del estado y descienden en altitud hasta
unirse con la sierra Madre del Sur. Por su altitud la zona dispone de clima notoriamente
más benigno que los valles altos, así como numerosas corrientes y manantiales formados
por los deshielos del volcán y precipitaciones pluviales de la serranía. Estos rasgos, han
permitido una agricultura de riego y opciones diversas de cultivos, aunque la conformación
topográfica de la zona reduce considerablemente la superficie cultivable.
Por su orografía montañosa, el desplome de la minería en los cuarenta y la falta de vías
adecuadas de comunicación en que permaneció hasta los años sesenta, la región es
actualmente una de las menos pobladas del estado (52 hab./km2). El municipio es
completamente rural porque ninguna localidad, incluyendo la cabecera municipal, rebasa
los 2,500 habitantes. Según el Conteo de Población de 1995, el ejido de Real de Arriba
contaba en 1995 con sólo 272 habitantes (INEGI, 1996).
Debido a que la región fue uno de los centros de la rebelión zapatista, la formación de
ejidos se inició tempranamente. El ejido se creó en 1929 con la afectación de 112 hectáreas
de la hacienda La Labor, con 57 hectáreas de riego y 55 de monte no explotado. Los
beneficiarios fueron habitantes del pueblo de Real de Arriba, quienes argumentaron para la
solicitud la insuficiencia de tierras cultivables en las tierras comunales montañosas.
En el momento de la ejecución se llevó a cabo la parcelación total de las tierras de labor. Se
formaron parcelas de una hectárea en promedio para 65 beneficiarios. El resto, de
superficie, boscosa y con mayores pendientes, se destinó a área común. En las décadas
siguientes, esta área paulatinamente fue parcelada, asignada y desmontada, hasta quedar
reducida a menos de cinco hectáreas. En virtud de que no se delimitó un área urbana las
familias construyeron sus viviendas en las parcelas. En 1996, casi setenta años después, la
certificación de PROCEDE registró 99 parcelas y 59 sujetos de derecho. Si bien se
16
parcelaron casi totalmente las tierras del ejido, disminuyó a la larga el número de
poseedores de tierras, por lo cual aumentó la superficie por productor.
En los años cuarenta, el cierre de la mina representó el fin de la principal fuente de ingresos
de la comunidad y generó una intensa oleada migratoria, sobre todo entre quienes carecían
de tierras. No obstante, favoreció a la agricultura al permitir destinar al riego los
considerables caudales que el beneficio de la mina usaba. Con ello se inició una etapa en la
cual la agricultura se convirtió en la principal actividad económica de la localidad.
Debido al alto índice de emigración definitiva hacia las ciudades de Toluca y México que
permaneció hasta los ochenta, era frecuente el abandono de tierras e incluso algunos
ejidatarios fallecían sin sucesores. Ello permitió cierta movilidad de las parcelas y una
mayor posibilidad para los solicitantes de ser dotados por la asamblea. En años recientes, la
emigración definitiva ha disminuido significativamente a favor de la migración estacional a
los Estados Unidos (EU), de tal forma que los jóvenes tienen escasas posibilidades de
obtener tierras por asignación de la asamblea.
Recepción y respuestas a PROCEDE
El programa PROCEDE fue aceptado fácilmente por los ejidatarios y se llevó a cabo con
relativa rapidez y sin problemas de consideración. La asamblea de anuencia se celebró en
noviembre de 1995 y la entrega de certificados nueve meses después. Se reconocieron 47
ejidatarios con 81 parcelas y 11 posesionarios con 12 parcelas. También se registraron 5
parcelas destinadas a la infraestructura de la comunidad. Del total de ejidatarios 15 eran
mujeres (el 32%) y entre los posesionarios solamente dos (18%).
La favorable recepción al programa se explica por el gran interés que existía entre los
ejidatarios por obtener certificados, ya que a pesar de décadas de trámites para obtenerlos
nunca les fueron entregados. La obtención de certificados por consiguiente fue altamente
valorada, ya que en su opinión les permitió convertirse en ejidatarios verdaderos: “Antes de
PROCEDE legalmente no éramos ejidatarios” (Entrevista a LCM, ). La mayor satisfacción
se encontró entre las personas de mayor edad que habían sido partícipes o testigos de los
esfuerzos por obtener la ansiada documentación.
Se encontró que incluso los miembros del comisariado desconocían la nueva ley agraria. En
el resto de los ejidatarios pocos sabían de la existencia de la antigua ley de la reforma
agraria y menos aún de una nueva legislación. Para la mayoría, los certificados les
otorgaron simplemente la propiedad sobre sus terrenos, y por lo tanto resultaba irrelevante
realizar el trámite para obtener el dominio pleno, porque “así se está trabajando bien”. Tal
posibilidad sólo podría ser evaluada en caso de vender con más seguridad las tierras, pero
ese escenario carece de sentido porque “nosotros vivimos del campo” y las tierras son el
patrimonio de las familias. En suma, la organización ejidal se conserva, pero cada ejidatario
es propietario de su parcela.
En la asamblea de asignación se decidió no reconocer como ejidatarios a los posesionarios.
De tal forma que formalmente carecen del derecho de asistir a las asambleas con voz y voto
y también de derechos sobre el área de uso común. Sin embargo, estas disposiciones sólo
17
parcialmente tienen efecto real en las prácticas de la comunidad, ya que los posesionarios
pueden asistir a las asambleas ejidales con voz pero sin voto. Además, todos los habitantes
del ejido tienen el derecho de obtener beneficios del área de uso común, como extraer leña
o “lama” del monte.
El traspaso o cesión de derechos sobre parcelas ha sido una práctica conocida y aceptada
pero últimamente poco frecuente en la comunidad. Los casos de traspasos han sido más
bien cesión de derechos hacia familiares del ejidatario o casos de herencia. Como norma, la
persona que adquiriera el terreno debía ser ejidatario, hijo de ejidatario o avecindado.
Aunque nunca han comprado tierras gentes ajenas al ejido, unos pocos consideran que esta
posibilidad podría evaluarse por la asamblea, si el solicitante cumple los requisitos, que son
adaptarse al régimen ejidal y apegarse al reglamento interno. Desde la entrega de
certificados no ha habido un solo caso de venta. No obstante, los representantes del ejido
tienen presente el requerimiento de registrar los casos de ventas en el RAN para obtener un
nuevo certificado a nombre del nuevo titular. Pero a diferencia de lo estipulado en la ley
consideran la necesidad de que estas transacciones deben ser informadas previamente al
comisariado.
Las rentas y aparcería de tierras han sido siempre transacciones frecuentes en el ejido a
pesar de las prohibiciones de la antigua legislación agraria. Quienes rentan sus tierras son
personas que carecen de recursos para financiar el costoso cultivo de hortalizas y también
las mujeres ejidatarias de edad avanzada que no pueden atender directamente sus cultivos.
También se recurre a ellas en caso de alguna necesidad grave, como enfermedad de algún
miembro de la familia. Desde mediados de la década de los ochenta, a partir del incremento
de los migrantes indocumentados a EU y de las remisiones, los traspasos y rentas de tierras
han disminuido en virtud de que mayor número de dueños de parcelas han estado en
posibilidad de financiar su producción agrícola. Al igual, por la mayor disponibilidad de
recursos para cultivar ha disminuido la existencia de terrenos baldíos y aumentado el
interés de algunos por allegarse más parcelas. Según opinión del comisariado, también la
certificación ha influido en el mayor interés de los ejidatarios y posesionarios por trabajar
directamente sus terrenos.
Antes de la certificación, si el ejidatario moría sin decidir sus sucesores, las tierras
correspondían automáticamente a la viuda, por ello un tercio de los ejidatarios son mujeres.
Esta situación era frecuente porque usualmente se tendía a posponer la decisión. En otros
casos, el ejidatario informaba a sus sucesores cuál parcela les correspondería o bien
heredaba en vida para evitar conflictos. Por lo regular, se designaban como sucesores a la
esposa y a los hijos que colaboraban en los cultivos. Debido a la alta migración definitiva
que existió hasta la década de los ochenta la herencia no contribuyó a un mayor
fraccionamiento de la tierra. Al parecer estas costumbres han sido modificadas por el
registro formal de sucesores. Al concluir la certificación, la PA aplicó en la comunidad un
programa para el registro de los sucesores, de tal forma que cada una de las parcelas
cuentan con una lista de sucesores registrada en el RAN. No obstante, aun dentro de las
disposiciones legales, las perspectivas apuntan hacia una mayor fragmentación de la tierra
cuando los herederos registrados para cada parcela reciban su terreno. Por otro lado, en la
actualidad existen numerosos hijos de ejidatarios que cuentan con casas fincadas en las
parcelas de sus padres. A largo plazo, esto generará problemas para la regularización de su
18
propiedad en virtud de la prohibición para la división de parcelas y el registro de un solo
sucesor para cada parcela.
La participación de los ejidatarios en los asuntos de la organización ejidal ha sido elevada y
continua, ya que se realizan asambleas varias veces al año y habitualmente se cuenta con
una buena asistencia, tal vez por el pequeño tamaño del ejido. Los principales asuntos
tratados en las asambleas consisten en cooperaciones para los gastos del comisariado, la
administración del riego y la organización de fiestas comunitarias. Como no existen grupos
para la producción o comercialización, las cuestiones de qué y cómo producir han
dependido siempre de decisiones individuales, por tanto han sido ajenas a los asuntos de la
organización ejidal.
En virtud de que no han existido problemas serios por tierra al interior del ejido, el
programa PROCEDE no debió atender disputas de este tipo. Sin embargo, el conflicto que
existe con los comuneros de Real de Arriba no pudo ser resuelto. Según informes de los
ejidatarios, un terreno, comprado por sus padres y abuelos en los años cuarenta, fue
incorporado indebidamente en 1968 en el plano definitivo de los bienes comunales de Real
de Arriba. En cambio, desde el punto de vista de los comuneros el problema mayor no es
con los ejidatarios, sino más bien con propietarios de una localidad vecina que disputan
acremente otra porción de los bienes comunales colindante con sus terrenos. La falta de
acuerdo entre las partes tiene frenada la certificación de los bienes comunales en la etapa de
delimitación de linderos.
Otra situación que ha creado alguna inquietud en la zona es la construcción de la cuarta
etapa del proyecto Cutzamala, destinada a conducir cinco metros cúbicos de agua por
segundo a la ciudad de México y su zona conurbada. El proyecto, que consiste en la
construcción de una presa y obras de conducción y bombeo, provocó una violenta
insurrección popular en septiembre de 1999 en la parte baja del municipio y la intervención
de la policía estatal con la detención de 29 personas. La preocupación por el proyecto se ha
extendido a las tierras altas del municipio, entre ellos los ejidatarios de Real de Arriba, en
virtud del compromiso que representaría para los recursos hídricos que en la actualidad son
utilizados en su mayor parte para riego.
La agricultura
La agricultura del ejido es comercial y también para autoconsumo. La mayor parte de las
unidades familiares disponen de huertos con numerosas especies destinadas al
abastecimiento familiar y eventualmente para la venta a compradores locales o regionales.
Además, desde la dotación ejidal y hasta el presente, se cultiva maíz y frijol en el ciclo
primavera-verano con fines de autoconsumo y para venta de excedentes en las tortillerías
de poblados cercanos.
Gracias a la disponibilidad de riego y el clima benigno, durante el ciclo otoño-invierno se
realizan los cultivos comerciales.20 En las primeras décadas a partir de la fundación de
20
Los cultivos comerciales no se realizan en el ciclo primavera-verano debido a que las intensas lluvias y la
excesiva humedad dañan los cultivos.
19
ejido el principal cultivo comercial fue el trigo, el cual se comercializaba entre los molinos
de la zona. Cuando el trigo declinó como cultivo campesino21, se introdujeron los primeros
huertos de durazno y aguacate. En los ochenta, la baja de los precios y las crecientes
dificultades de comercialización impulsaron el cultivo de chícharo, papa y otras hortalizas.
Finalmente, desde hace tres años comenzó nuevamente la instalación de huertas de
durazno, pero ahora en la variedad diamante que tiene buena aceptación en el mercado.
Recientemente, aunque de manera todavía marginal, se ha iniciado la introducción del
cultivo de flor, por parte de agricultores locales y otros procedentes de la zona florícola del
estado, quienes usualmente rentan tierras. Los cambios en cultivos comerciales del ejido a
través del tiempo muestran que estos productores son capaces de cambiar a tipos muy
diferentes de producción agrícola y se han adaptado de tiempo atrás a las condiciones del
mercado.
En el financiamiento de la agricultura y la reciente instalación de huertos ha desempeñado
un importante papel la migración a EU. Esta actividad comenzó en los ochenta y se
difundió rápidamente. Se ha convertido en costumbre que los varones jóvenes, en cuanto
concluyen sus estudios, emigren por unos seis meses cada año al “norte” a laborar en la
recolección de cosechas o en la industria de la construcción. La salida para los EU se
realiza habitualmente en los meses de abril y mayo cuando se siembra maíz y los
requerimientos de mano de obra son bajos. Los jóvenes retornan en octubre o noviembre
para colaborar pecuniariamente y participar en las siembras comerciales que son las más
intensivas en trabajo. Según informes, hasta la fecha ninguna persona del ejido se ha
quedado a vivir en los EU.
La ganadería no ha sido tradicionalmente una actividad importante del ejido en virtud de la
carencia de áreas de agostadero; así ha consistido propiamente en ganadería de traspatio.
Sin embargo, ha declinado sensiblemente en los últimos años en virtud de la intensa acción
de ladrones de ganado. En la actualidad, las existencias se componen de algunas vacas,
caballos y borregos. Los caballos tienen importancia especial porque se utilizan para yuntas
y para el transporte.
Programas gubernamentales
En Real de Arriba la actividad de las agencias gubernamentales de fomento agrícola ha sido
escasa y la que se ha desarrollado no ha atendido las necesidades más apremiantes de los
agricultores, como es la asesoría técnica para el manejo de los huertos, uso de fertilizantes y
el combate a plagas y enfermedades. En este sentido, los agricultores se han orientado por
las recomendaciones de los comerciantes que expenden los agroquímicos y las plantas, y
por la experiencia de otros agricultores. Las principales fuentes de financiamiento han sido
los recursos de los propios agricultores, los arreglos a medias y al tercio, los bodegueros de
centrales de abasto, y recientemente los recursos obtenidos por la migración indocumentada
a los EU. Estos productores han sido relativamente independientes y de tiempo atrás han
debido enfrentarse con poca ayuda gubernamental a la economía de mercado.
21
En los años sesenta el precio nominal de garantía del trigo permaneció estancado durante más de una
década. Ello ocasionó el abandono del cultivo entre los pequeños agricultores y que quedara restringido
virtualmente a los grandes distritos de riego del norte del país.
20
Aunque la región no está incluida entre los municipios de mayor pobreza del Estado de
México, el programa PROGRESA está beneficiando a 29 familias, es decir la mayor parte
de la comunidad. Como en este ejido las familias se esfuerzan por proporcionar a sus hijos
al menos la educación básica, el apoyo no ha sido un factor decisivo para la asistencia de
los niños a la escuela. Sin embargo, ha constituido una ayuda valiosa para la compra de
ropa y el pago de cooperaciones escolares.
3. Conclusiones: primeros efectos y perspectivas de la reforma del ejido
La experiencia de estos dos ejidos con la reforma del ejido ha sido fundamentalmente a
través del programa de certificación y sólo en uno de ellos por la promoción de las listas de
sucesión. A pesar de las enormes diferencias que existen en los dos ejidos, el programa de
regularización de la tenencia de la tierra ha reportado resultados positivos desde el punto de
vista de sus pobladores, al haberles proporcionado una sensación de mayor seguridad en la
tenencia de la tierra. Aunque los resultados finales fueron semejantes, las condiciones para
el avance y culminación de PROCEDE difirieron radicalmente. En el ejido mazahua,
PROCEDE tardó seis años. Primero, por la falta de información que motivó que numerosos
dueños de parcelas temieran que el gobierno les quitaría sus tierras, y después por el
desinterés de la población. En cambio, en el ejido del sur del estado la certificación contó
con toda la colaboración de los habitantes porque permitió cumplir los anhelos de muchos
años.
Se encontró que las diferencias entre la propiedad ejidal y dominio pleno, que establece la
ley, son desconocidas por la mayor parte de los miembros de los ejidos. De tal forma que la
certificación de sus parcelas se ha interpretado como la dotación de propiedad plena. Sin
embargo, no es probable que esta interpretación genere cambios sensibles, porque
tradicionalmente, y a pesar de la inseguridad en la tenencia que prevaleció durante muchas
décadas, de hecho en ambos ejidos la tierra ha sido manejada como propiedad individual.
Primero, porque la parcelación casi total, formal o de hecho, de los ejidos condujo de
tiempo atrás a una apropiación individual de la tierra. Segundo, por el desconocimiento de
las limitaciones en las transacciones que imponía la antigua legislación agraria. Y tercero,
porque en ambos ejidos las decisiones productivas han sido siempre una cuestión
individual, aunque existan motivaciones culturales para la persistencia del cultivo del maíz.
No se encontraron manifestaciones de insatisfacción grave con la organización ejidal y por
lo tanto motivos para la desaparición del ejido. Además, las restricciones para la propiedad
ejidal tienen escaso sentido para los ejidatarios. La prohibición de ventas de parcelas a
gente ajena al ejido, que considera la actual ley, se ajusta a las normas establecidas por ellos
mismos. Además, incluso aquellos que conocen las posibilidades del cambio a dominio
pleno no consideran que ello les reporte ventajas económicas sobre su condición actual.
Uno de los efectos positivos de la certificación ha sido la solución de la mayor parte de los
conflictos internos por la tierra, incluso de aquellos que salieron a flote por la
regularización. Sin embargo, quedaron pendientes de solución los problemas con otros
núcleos agrarios. No obstante, existen posibilidades de solución a mediano plazo a partir de
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la iniciativa de las propias autoridades ejidales en un caso, y por la continuación de
PROCEDE en las comunidades en el otro.
Sin duda las previsiones de que la certificación y la conducente mayor seguridad en la
tenencia de la tierra impulsaría el traspaso de parcelas fue una afirmación no sustentada en
la realidad rural. Como en otros ejidos, la venta de parcelas no es común en estas
comunidades. Esto es comprensible porque la tierra es el bien más valioso de los
campesinos; más que como mercancía o medio de producción es considerada como base de
su forma de vida, patrimonio y prestigio social. Al igual se estimó que la legalización
estimularía la renta y aparcería de parcelas. Pero en los dos ejidos, por el contrario se
encontró una reducción de esas transacciones, aunque por motivos distintos a la ley agraria.
En un caso como efecto del apoyo de Procampo, y en el otro por los mayores recursos para
los cultivos que ha reportado la migración ilegal a los EU.
Las disposiciones para evitar que la sucesión de parcelas se convierta en el principal factor
para la fragmentación de la tierra no pudieron ser aplicadas en el ejido mazahua, porque
ello habría significado oponerse a las costumbres y necesidades de la comunidad y
provocado conflictos graves. Sin embargo, en el ejido donde sí se registraron sucesores no
están descartados posibles conflictos por la restricción que implican las listas de sucesión.
Además, en los dos casos quedó en suspenso la situación de los hijos que han construido
casas en las parcelas de sus padres. Esta perspectiva, que es aplicable para todos los ejidos
que carecen de área urbanizada, a la larga generará una nueva inseguridad en la tenencia de
la tierra.
Efectos sobre la producción
Estos dos casos ejemplifican porque los ejidatarios, no han “aprovechado las
oportunidades” que les prometió el nuevo marco agrario del país para elevar la inversión y
la productividad en la agricultura. En el ejido maicero, la conjunción de factores externos e
internos ha motivado un deterioro extremo del cultivo del maíz, de tal modo que los
objetivos asignados a la tierra han cambiado paulatinamente del uso productivo a un
recurso para el asentamiento humano. Así, la certificación no ha producido otros efectos
que la sensación de seguridad otorgada a sus beneficiarios. En el otro ejido, la mayor
inversión en la agricultura está asociada más bien con las condiciones objetivas que
representan las remisiones de los migrantes a EU que por las condiciones subjetivas
favorables de la certificación.
Comentarios finales
Las reformas a la legislación agraria no han generado cambios apreciables por varias
razones. Primero, la nueva ley agraria formalizó situaciones ya existentes en el agro pero
prohibidas por la antigua legislación, por eso de entrada se puso en duda su capacidad de
generar cambios significativos. También, es menester tomarse en cuenta, las reformas son
cambios estructurales que manifestarán la totalidad de sus efectos sólo a muy largo plazo.
Aunque los artífices de la reciente reforma reconocieron la heterogeneidad del campo
mexicano e incorporaron mayor flexibilidad a la ley agraria para adaptarla a la diversidad
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de condiciones en los núcleos agrarios, a través de la experiencia en los dos ejidos se pudo
constatar que en algunos aspectos existe una oposición de la ley con la realidad que hizo
impracticables algunas de sus disposiciones.
Otro obstáculo deriva del desconocimiento de la nueva legislación para la mayoría de sus
destinatarios. Así, los ejidatarios han continuado estableciendo sus propias reglas, que si
bien son racionales desde el punto de vista de sus necesidades sociales, en muchos casos
son contrarias a lo estipulado por la ley. Según la experiencia de esta investigación, será en
los ejidos indígenas más pobres dónde el manejo social de la tierra tenderá a realizarse de
manera más vinculada con sus intereses y por lo tanto mantendrá cierta autonomía con
respecto a las disposiciones y organismos externos de control.
Sin duda la conclusión más importante de este trabajo es la constatación de la falta de
mecanismos confiables para la actualización de la tenencia de la tierra. Esto a la larga
apartará el registro agrario formal de la realidad. Lo más grave es que los cambios en la
tenencia de la tierra en numerosos ejidos están haciendo inútiles los esfuerzos y cuantiosos
recursos destinados al programa de regularización.
La falta de correspondencia de la legislación agraria con la realidad rural no es una
característica privativa de las leyes agrarias, aunque en esta área se manifiesta con mayor
profundidad. Por motivos históricos, las leyes en México se han diseñado como un recurso
para transformar la realidad y no como un marco institucional. Las aspiraciones por
cristalizar distintos paradigmas sociales han pasado siempre por el sistema normativo sin
considerar las realidades en el terreno microsocial.
Los estudios de caso ejemplifican por qué las disposiciones y posibilidades del nuevo
marco agrario tienen escasa relación con la dinámica social y económica de las
comunidades estudiadas, así como con los intereses y comprensiones de sus habitantes.
También cómo el programa de certificación, si bien fue satisfactorio finalmente para las
comunidades, por factores internos de los ejidos no puede impulsar una más amplia
liberalización del mercado de tierras rurales ni contribuir a conseguir todos los objetivos
declarados de la reforma. Finalmente en lo que respecta a estos dos ejidos, al menos en un
horizonte de tiempo razonable, la nueva legislación agraria no podrá abrir y movilizar los
mercados de tierras, pero tampoco, y afortunadamente, se prevé que pueda alterar los
precarios equilibrios de la comunidad más pobre, ni atentar contra los proyectos de vida de
los habitantes de estos dos ejidos.
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