Proceso de Planeación, Programación y Presupuestación en

Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 3 • Septiembre de 2009
Proceso de Planeación,
Programación y Presupuestación en
Sonora: El Transitar Hacia el PbR
Alejandra Astorga Castro
Como el resto de los Estados de la República, en estos días
Sonora enfrenta el reto de atender la reforma al artículo 134
constitucional, donde se establece que “Los recursos económicos
de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el
Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia,
eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estén destinados.”
Lo que se busca con esta reforma es dar respuesta a la cada vez
más fuerte demanda de los ciudadanos de que sus Gobiernos,
cualquiera que sea el nivel, les demuestren el uso correcto de los
recursos, mediante mecanismos que permitan la certidumbre de
que el ejercicio de los presupuestos públicos se ve reflejado en
resultados que los benefician directamente. El presente trabajo
es un recuento de los avances de Sonora en esta materia, incluso
antes de publicada la citada reforma constitucional.
Antecedentes
La evolución de proceso de Planeación,
Programación, Presupuestación del Gobierno del
Estado de Sonora que se presenta en dos etapas: la
primera inicia en 1976 como parte del programa
de reforma administrativa que inició con diversas
actividades encaminadas a modernizar su sistema
presupuestario y termina en el año 2004 cuando con la
implementación de la Nueva Estructura Programática
(NEP) se dan los primeros pasos para adoptar el
Presupuesto Basado en Resultados.
De acuerdo con Haaz (2002), la primer acción
que dio inicio a la modernización presupuestal fue la
creación de la Unidad de Programación y Presupuesto
en 1977; así, el Gobierno del Estado de Sonora
comenzó un proceso de a modernización de su sistema
presupuestario, con la finalidad de procurar dar
coherencia al programa de Gobierno en sus aspectos
económicos y sociales, y vincular las decisiones políticas
con el gasto público.1
Introducción
A partir del año 2004 Sonora inició un esfuerzo de
reforma presupuestal que incorporó estos componentes
como base de su proceso de Planeación, Programación
y Presupuestación. Cuenta ya con 6 años de experiencia
en PBR, lo que nos permite afirmar posee experiencia
suficiente y de soporte para que en el mediano plazo se
consolide la Evaluación del Desempeño y el Presupuesto
basado en Resultados.
1
Haaz 2002. Alberto. La Experiencia de la Planeación y Presupuesto en
la Administración Pública de Sonora 1979-2002. ISAP. 2002.
Alejandra Astorga Castro es Directora General de Política y Control Presupuestal
en la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda del Gobierno de
Sonora
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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 3 • Septiembre de 2009
C.P. Alejandro López Caballero
Secretario de Hacienda del Estado de Sonora
Durante más de 16 años se mantuvo en uso la
estructura programática con “Programas y Subprogramas”, que corresponden a una clasificación
funcional y sectorial de la gestión pública estatal;
Administración; Prestación de servicios; Fomento; Promoción; Regulación, etc. Sus contenidos
fueron Objetivos y Metas que no expresaban claramente qué se buscaba a cambio de los recursos
presupuéstales.
Fue en 1977 cuando el sistema de presupuestación
del Gobierno Estatal adoptó la técnica del Presupuesto
por Programas (PPP) en un área piloto y en 1978, se
manejó de manera total el presupuesto de egresos del
Estado con orientación programática.
Para la formulación del presupuesto de 1979,
se creó la Comisión de Gasto - Financiamiento,
cuya función principal fue establecer el monto del
presupuesto estatal y recomendar su distribución.
Entonces, se diseñaron formatos especiales para la
presupuestación con orientaciones programática en
los que se establecían la denominación de programas
y subprogramas, la justificación y objetivos de los
programas y subprogramas, el análisis programático
y metas, la denominación de unidades responsables,
la clasificación del objeto del gasto y el analítico de
partidas.
Para el año 2003, el Catálogo de Programas
y Subprogramas vigente de la administración
pública estatal comprendía 139 Programas y 786
Subprogramas.
Avances en Materia de PBR
En el año 2004, se estableció como uno de los
seis ejes rectores del Plan Estatal de Desarrollo 2004 –
2009, el de Gobierno Eficiente y Honesto. En torno a
éste eje se definió la estrategia de impulsar un gobierno
orientado a los resultados; y para ello, entre las líneas
de acción planteadas las siguientes:
La estructura programática del presupuesto estatal
de egresos, se integró con 10 programas y una amplia
cantidad de subprogramas que se asignaron bajo la responsabilidad de su ejecución a las dependencias y unidades correspondientes. La estructura de programas correspondía a la estructura de funciones gubernamentales y de
la administración pública del estado.
•
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Incorporar en el marco de una reforma
presupuestal, mecanismos que permitieran
Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 3 • Septiembre de 2009
en la preparación del presupuesto público estatal, así
como desarrollar mecanismos de control, evaluación y
rendición de cuentas para identificar con claridad la
eficiencia con que se asigna y ejerce el gasto público en
cada dependencia, entidad y unidad administrativa.
vincular la asignación de recursos públicos a los
resultados de los programas y proyectos.
•
Alinear, mediante ejercicios de planeación
estratégica, la visión y misión de cada unidad
administrativa con la visión y misión global del
Gobierno del Estado para garantizar que cada
acción, cada proyecto y cada programa, estén
adecuadamente articulados con los grandes
objetivos de los sonorenses.
Para ello, todas las acciones de gobierno y
administración pública se clasificaron de acuerdo con
sus naturalezas y fines, en forma tal que se configuró
una Estructura Programática mediante la cual se
ordenó la gestión y el gasto público, con las siguientes
características:
Otra estrategia se refirió a Establecer sistemas
modernos de evaluación y autocontrol, incluyendo las
siguientes líneas de acción, entre otras:
1.
La categoría superior de la clasificación de las
acciones públicas estuvo constituida por los seis
Ejes Rectores del Plan Estatal de Desarrollo 2004
– 2009.
2.
Los Programas relativos a cada uno de dichos Ejes,
corresponden a los objetivos establecidos en el Plan.
3.
Cada Programa se dividió en: Actividades
institucionales; Proyectos estratégicos; y Proyectos
de inversión, en los casos necesarios.
En consecuencia, la reforma presupuestal se
implementó a partir del proceso de programación –
presupuestación para el ejercicio fiscal 2004 y se basó
en los siguientes componentes esenciales:
4.
Las Actividades institucionales correspondieron a
conjuntos de acciones relativas al cumplimiento
de la misión fundamental de las unidades
responsables.
•
5.
Los Proyectos estratégicos comprendieron
conjuntos de acciones orientadas a la innovación,
el mejoramiento y la elevación de la eficiencia
y calidad en determinados servicios públicos,
sustantivos o de apoyo técnico y administrativo.
6.
Los Proyectos de inversión, son relativos a obras
públicas o para apoyo al fomento de actividades
productivas.
7.
Los Elementos programáticos que deben contener
las Actividades (o Procesos en que se desagreguen)
y los Proyectos estratégicos.
8.
Se establecieron indicadores estratégicos para cada
eje rector; de Impacto y de Resultados, por cada
Proceso ó Proyecto Estratégico; y de Productos,
por cada Línea de Acción (Metas tradicionales).
•
•
•
•
Construir un sistema integral de indicadores de
desempeño, vinculado a los objetivos y las metas
específicas del Plan Estatal de Desarrollo y de los
Programas de administración pública estatal.
Evaluar en forma integral los programas
sustantivos a cargo del Gobierno del Estado
a partir de indicadores de resultados y de su
rentabilidad social.
El Sistema Integral de la Información de la Administración Financiera (SIIAF). Soporte fundamental del éxito de la reforma por tratarse de un
sistema unificador y facilitador del proceso de PPP
y de ejercicio presupuestal y rendición de cuentas.
El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)
La Nueva Estructura Programática (NEP)
Características de la NEP
La Nueva Estructura Programática tuvo como
objetivo principal dar orden y mejor dirección al gasto
público estatal, asegurando su vinculación con las
orientaciones señaladas en el Plan Estatal de Desarrollo
2004 – 2009.
La NEP buscaba superar la inercia y la ausencia,
en muchos casos, de reflexión y de planeación estratégica
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Presupuesto, Gasto y Contabilidad • No. 3 • Septiembre de 2009
“Uno de los retos es realizar las reformas
legales necesarias para definir el marco legal del
PBR y la Evaluación del Desempeño tanto para
el Estado, sus organismos y sus municipios.”
Estructura Programática
Tradicional
Funciones y Sectores
Nueva Estructura Programática
Ejes Rectores del Plan
Programas
Programas
Subprogramas de operación
e inversión
Actividades institucionales
• Procesos
• Líneas de Acción
• Proyectos estratégicos
• Proyectos de inversión
Cómo se implementó
2.
Los primeros dos ejercicios presupuestales
(2004 y 2005) se dio seguimiento y asesoría a las
dependencias y entidades durante el momento
metodológico de la Programación (previos al de
la Presupuestación). Esto para asegurar que se
cumpliera cabalmente con la estructura requerida
y para afinar y hacer los ajustes necesarios.
3.
Se construyeron y durante seis años se evaluaron
170 indicadores estratégicos que forman parte del
Sistema Estatal de Indicadores. Éstos indicadores
están agrupados de acuerdo a los ejes rectos del
Plan y permiten obtener mayores elementos
de análisis y aprobar el Proyecto de gasto que
presenta el ejecutivo cada año ante el H. Congreso
del Estado.
1.
En el último trimestre del año 2003 se efectuaron
reuniones con los funcionarios responsables de
planeación y administración de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Estatal,
a fin de:
•
•
•
Explicar la Nueva Estructura Programática
Acordar lo relativo a los Programas,
Actividades institucionales y Procesos,
Proyectos estratégicos y Proyectos de
inversión, que deberán establecerse como
categorías programáticas de la NEP.
Capacitar para la programación y el diseño
de indicadores que deberán establecerse.
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o
o
Qué Problemas se Presentaron
•
•
•
La falta de metodología en el diseño de los
indicadores de impacto, de resultados y de
productos, ocasionó deficiencia tanto en éstos
como en las metas, que posteriormente no
permitieron la evaluación consistente de los
resultados.
o
o
o
La no implementación de presupuestos base cero
aunado a un número creciente de líneas de acción
por presupuestar, ocasionó mayor confusión en el
momento de la Presupuestación.
La existencia de un número muy grande de
presupuestos por Líneas de acción, dificultaba
la operación de los programas al pulverizarse el
ejercicio presupuestal.
Cuáles son los retos
•
Realizar las reformas legales necesarias para
definir el marco legal del PBR y la Evaluación del
Desempeño tanto para el Estado, sus organismos
y sus municipios.
o Constitución Política del Estado de Sonora.
o Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad
Gubernamental y Gasto Público Estatal;
o Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado
de Sonora
o Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado;
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Ley de Deuda Pública del Estado;
Ley de Gobierno y Administración
Municipal
Ley de Alianzas Público Privada de
Servicios
Reglamentos, manuales,
entre otras.
•
Crear las
evaluación
instituciones
encargadas
de
la
•
Definir la estructura programática, alineando los
programas a los objetivos del Plan Nacional y
Estatal de Desarrollo;
•
Determinar los resultados esperados de la
ejecución de los programas y de las asignaciones
presupuestales.
•
Utilizar la metodología del marco lógico como
herramienta para el diseño de una nueva matriz de
indicadores o para la validación de los existentes.
•
Seguimiento puntal de los indicadores a través de
un Sistema Estatal de Evaluación.
•
Que la información resultante de la evaluación
llegue a los tomadores de decisiones, para que
dichas decisiones contribuyan a mejorar la
orientación de los recursos hacia los objetivos
estratégicos y por tanto la calidad del gasto
público.