el gobierno de carter y américa latina: principios

E L GOBIERNO D E C A R T E R Y AMÉRICA
L A T I N A : PRINCIPIOS A PRUEBA*
ROBERT A.
PASTOR**
INTRODUCCIÓN
N o EXISTEN CORTES N A T U R A L E S en la política exterior de u n p a í s . A
veces, los puntos de cambio decisivos en la política exterior de Estados
Unidos han coincidido con u n hecho específico, interno o exterior, como
la G r a n D e p r e s i ó n o la revolución cubana. E n otras ocasiones, la política de u n presidente ha diferido tanto de la de su antecesor o de la de
su sucesor, que justifica u n s e ñ a l a m i e n t o aparte en los libros de histor i a . C o n m á s frecuencia, u n presidente i m p r i m e u n sello distintivo —a
menudo u n lema— a su política, que permite a los historiadores distinguirlo de otros.
Pocos presidentes de Estados Unidos se han concentrado en A m é rica L a t i n a y el Caribe. Aquellos que han formulado políticas se han
visto forzados a hacerlo por circunstancias casi siempre debidas a crisis
de seguridad, como la inestabilidad de Nicaragua, H a i t í o la R e p ú b l i c a
D o m i n i c a n a , la inminencia de la Segunda Guerra M u n d i a l o la revoluc i ó n cubana. James C á r t e r fue el p r i m e r presidente de Estados Unidos
que forjó una política por propia elección, sin que hubiera una crisis
de seguridad, es decir antes y no d e s p u é s de una crisis.
L a política del gobierno de C á r t e r hacia A m é r i c a Latina puede d i vidirse en dos partes. Durante sus dos primeros a ñ o s , o r g a n i z ó una extensa agenda y formuló u n nuevo enfoque hacia la región, basado en
u n conjunto de principios. A finales de 1978, ese gobierno h a b í a puesto
en p r á c t i c a la m a y o r í a de las iniciativas del a ñ o anterior. En sus dos
ú l t i m o s a ñ o s , se vio forzado a seguir una agenda de seguridad m á s tradicional y a centrar su a t e n c i ó n en la cuenca del Caribe; estaba preocu-
* T r a d u c c i ó n de M a r í a Teresa M i a j a y Alfonso N . G a r c í a Aldrete.
" Este trabajo a p a r e c e r á en J o h n D . M a r t z (ed.), US Policy Toward Latin
Quarter-Century of Crisis and Challenge, U n i v e r s i t y o f Nebraska Press, 1987.
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pado por el manejo de la crisis, aunque t a m b i é n trató de desarrollar
algunos enfoques de largo plazo.
Naturalmente, la historia no es tan precisa como las clasificaciones
abstractas. L a inquietud por asuntos de seguridad surgió a finales de
1977, con la e x p a n s i ó n de la presencia militar cubana en África, cuando el gobierno de C á r t e r seguía preocupado por poner en p r á c t i c a elementos clave de su nueva agenda, por ejemplo, la legislación para los
tratados del Canal de P a n a m á y la d e m o c r a t i z a c i ó n de los países andinos en 1979 y 1980. H u b o , sin embargo, una clara división entre la
m a y o r í a de los temas y las políticas que escogió ese gobierno en los p r i meros dos años y aquellas que le preocuparon en los dos ú l t i m o s .
E n la siguiente sección se d e s c r i b i r á n los antecedentes de la política
del gobierno de C á r t e r hacia L a t i n o a m é r i c a y el Caribe, para discutir
posteriormente los dos periodos en esa política. E l artículo c o n c l u i r á
con una evaluación de la continuidad y el cambio en la política del gobierno de C á r t e r , y u n balance de sus éxitos y fracasos.
ANTECEDENTES
A l igual que sus predecesores, el gobierno de C á r t e r no t e n í a una política hacia L a t i n o a m é r i c a en el momento de asumir sus funciones, pero
sí una predisposición a favor de u n enfoque nuevo, cuyos ingredientes
i n c l u í a n : 1) los puntos de vista del presidente y de sus principales asesores; 2) su reacción a las políticas del presidente anterior; 3) la agenda
y posiciones sobre L a t i n o a m é r i c a que recomendaron los especialistas del
partido; 4) los problemas y temas de actualidad de la agenda nacional.
C á r t e r abrigaba u n interés m á s profundo por L a t i n o a m é r i c a y el
Caribe que cualquiera de sus dos asesores principales en asuntos extranjeros, Cyrus Vanee o Zbigniew Brzezinski. Esto se d e b í a , en parte,
a que C á r t e r contaba con menos experiencia en otras á r e a s , pero tamb i é n a que, como granjero s u r e ñ o , t e n í a una sensibilidad especial a las
fronteras y L a t i n o a m é r i c a . H a b í a estudiado español en la Academia Naval y visitado Brasil, C o l o m b i a , Argentina, Costa Rica y M é x i c o .
El énfasis de C á r t e r en ios derechos humanos era u n elemento central de su política hacia L a t i n o a m é r i c a , debido a u n profundo compromiso personal, las violaciones masivas de derechos humanos en la región y la aparente falta de interés en el problema de los gobiernos
estadunidenses anteriores. C á r t e r veía la necesidad de restaurar la fe
en el gobierno en su país y en su política exterior como punto de partida de su gestión:
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Después de Vietnam y Watergate, y de las revelaciones de la CIA, la reputación de nuestra nación estaba manchada. Muchos ciudadanos se alejaron de nuestro gobierno diciendo "me avergüenza". La visión, los ideales, el compromiso que estaban presentes desde hacía 200 años, cuando
se formó nuestra nación, de alguna manera se han perdido. Una de las
grandes responsabilidades que comparto con ustedes, es la de devolver a
nuestro país esa visión y ese grado de pulcritud, decencia, honestidad, verdad y principios.
1
A u n antes de su elección, C á r t e r h a b í a moldeado esta preocupac i ó n por los derechos humanos en u n marco de política, que esbozó en
u n discurso el 8 de septiembre de 1976:
Yo no les digo que podamos rehacer el mundo a nuestra imagen. Reconozco los límites de nuestra capacidad, pero el gobierno actual [. . .] ha
estado tan obsesionado por la política de equilibrio del poder que frecuentemente ha ignorado los valores estadunidenses básicos y la preocupación
normal y correcta por los derechos humanos. La nuestra es una nación
grande y poderosa, comprometida con ciertos ideales perdurables, y esos
ideales deben reflejarse no sólo en nuestra política interna, sino también
en nuestra política exterior. Existen formas prácticas y efectivas mediante
las cuales se puede aprovechar nuestro poder para aliviar el sufrimiento
humano en todo el mundo. Deberíamos empezar por sostener que si cualquier nación [. . .] priva a su propio pueblo de los derechos humanos básicos, esto contribuirá a conformar la actitud de nuestro pueblo hacia el
gobierno represivo de esa nación [. . .] Ahora bien, debemos ser realistas
[. . .] no insistimos y no debemos insistir en estándares idénticos [. . .]
Podemos convivir con diversos sistemas de gobierno, pero no voltear la
vista cuando un gobierno tortura gente o la encarcela por sus creencias
M i e n t r a s Washington esperaba u n choque inmediato entre sus dos
asesores principales, tanto Vanee como Brzezinski llegaron al gobierno con casi la misma agenda, y sin diferencias importantes en los puntos clave de la política de Estados Unidos hacia L a t i n o a m é r i c a . Cuando
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1
Public Papers of the President of the United States, James Carter, 1978, vol. I I , " A d dress to a D e m o c r a t i c Party C a m p a i g n L u n c h e o n " , 20 de septiembre de 1978, p . 1554.
R o b e r t Kaiser, " B r z e z i n s k i , V a n c e are W a t c h e d for H i n t of a Policy S t r u g g l e , "
Washington Post, 28 de m a r z o de 1977.
A m b o s h a b í a n l e í d o y estaban de acuerdo, en esencia, con los reportes de la C o m i s i ó n L i n o w i t z , que se d i s c u t i r á n en breve. E l m e m o r á n d u m de Vanee a C a r t e r en
o c t u b r e de 1976, r e p r o d u c i d o en sus m e m o r i a s , refleja muchos de los puntos de vista
en los reportes ( C y r u s V a n c e , Hard Choices, N u e v a Y o r k , S i m o n and Schuster, 1983,
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surgieron las diferencias a principios de 1978, estuvieron centradas p r i n cipalmente en la cuestión de c ó m o responder a la creciente presencia
militar cubana en África. A l tornarse m á s serias las diferencias entre
ambos respecto a la U n i ó n Soviética, C h i n a e I r á n , trataron a menudo
de m i n i m i z a r las diferencias en otras á r e a s —como L a t i n o a m é r i c a para resguardar así su relación personal. A d e m á s , Vanee t e n d i ó a delegar la mayor parte de la política latinoamericana en su subalterno,
W a r r e n Christopher.
L o anterior no es para sugerir que no existieran diferencias entre
el Departamento de Estado y el Consejo de Seguridad Nacional ( C S N ) ,
las dos instituciones clave para la política latinoamericana durante el
gobierno de C á r t e r . Sin embargo, las diferencias entre los directores
de ambas instituciones fueron menores al principio, cuando ese gobierno moldeaba su nuevo enfoque. G r a n parte del debate sobre la política
de Estados Unidos entre el personal del Departamento de Estado y del
C S N brotó de la natural tensión burocrática entre el Departamento, que
hace énfasis en la diplomacia y las buenas relaciones con otros gobiernos, y el C S N , que es m á s político, tiene u n enfoque estratégico y se
preocupa m á s por defender intereses específicos a los que el presidente
atribuye m á x i m a prioridad.
4
A l desarrollar su predisposición en una política, el nuevo gobierno
se benefició de la investigación que realizaron dos comisiones privadas.
C á r t e r , Vanee y Brzezinski eran miembros de la C o m i s i ó n Trilateral,
que ofreció al gobierno u n marco conceptual para establecer relaciones
en el conjunto de temas internacionales. Sin embargo, en lo que se refiere a establecer una agenda y u n acercamiento a L a t i n o a m é r i c a , la
m á s importante fuente de influencia durante el gobierno de C á r t e r fue
la C o m i s i ó n sobre Relaciones Estados U n i d o s - L a t i n o a m é r i c a , dirigida
por Sol L i n o w i t z . Formada por u n grupo bipartidista de aproximadamente 25 líderes distinguidos, la C o m i s i ó n e l a b o r ó dos reportes que re-
p p . 444, 451-455.) V a r i o s a ñ o s a t r á s , Brzezinski h a b í a desarrollado algunas de esas
ideas. P r o p o n í a que Estados U n i d o s abandonara la D o c t r i n a M o n r o e y la " r e l a c i ó n
especial" con L a t i n o a m é r i c a , que pusiera las relaciones de Estados U n i d o s con la reg i ó n " e n el m i s m o n i v e l que las relaciones con el resto del m u n d o " , y que enfocara
el c a m b i o r e v o l u c i o n a r i o en los " p a í s e s en desarrollo con gran p a c i e n c i a " {Between Two
Ages: America's Role in the Technectronic Era, N u e v a Y o r k , V i k i n g Press, p . 288).
4
Esto s u c e d í a , a veces, de manera subconsciente (entrevista con Brzezinski, Washi n g t o n , D . C . , 1 8 d e j u l i o de 1985). E x c l u y e n d o el tema de C u b a , m i i m p r e s i ó n es que,
d u r a n t e todo el g o b i e r n o , V a n e e y C h r i s t o p h e r t u v i e r o n menos diferencias con Brzezinski en p o l í t i c a l a t i n o a m e r i c a n a que con la O f i c i n a de Asuntos Interamericanos en
el D e p a r t a m e n t o de Estado.
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comendaban cambios, tanto generales como específicos, en la política
de Estados U n i d o s .
L a C o m i s i ó n analizó los cambios ocurridos en L a t i n o a m é r i c a en el
decenio anterior y concluyó que " l a presunción histórica de Estados U n i dos de que L a t i n o a m é r i c a es, de alguna manera, nuestra 'esfera de i n fluencia', ya no es apropiada en u n m u n d o cada vez m á s interdependiente, en el que las naciones latinoamericanas buscan ser participantes
activos e independientes". E l grupo e x h o r t ó al nuevo gobierno a permanecer "sensible a las cualidades ú n i c a s de las relaciones interamericanas", pero a enfocar la región con " u n p a t r ó n consistente de políticas e c o n ó m i c a s generales". Poco d e s p u é s de haber sido nombrado
secretario de Estado, Cyrus Vanee se r e u n i ó con Sol L i n o w i t z para discutir sobre el reporte y para pedirle que fuese co-negociador de los nuevos tratados del Canal de P a n a m á . M i c h a e l Blumenthal, otro miembro
de la C o m i s i ó n , fue nombrado secretario del Tesoro, y m á s miembros
fueron nombrados en puestos clave en el Departamento del Tesoro y
en el C S N . Los reportes ayudaron al gobierno a definir una nueva relación con L a t i n o a m é r i c a , y 27 de las 28 recomendaciones específicas en
el segundo reporte se constituyeron en política estadunidense.
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6
Ideales, principios, derechos humanos, fueron los temas que llevar o n a C á r t e r de Georgia a la Casa Blanca, y estos temas fueron la base
sobre la que erigió u n nuevo enfoque hacia L a t i n o a m é r i c a .
L A AGENDA DE CÁRTER
A causa de Watergate, la transición de N i x o n a F o r d , y luego la camp a ñ a presidencial de 1976, el gobierno de Estados Unidos h a b í a pospuesto hacer frente a varios temas difíciles, como P a n a m á y los e n e r g é ticos. E l nuevo gobierno se e n c o n t r ó ante el dilema de abordar todos
estos temas, algunos de ellos o ninguno. C o m o persona que se complacía en lograr mucho m á s de lo que cualquiera creyera posible, C á r t e r
t o m ó al mismo tiempo casi todos estos difíciles temas.
E n una c o n v e r s a c i ó n de cinco horas con Cyrus Vanee, el 20 de noviembre de 1976, cuando C á r t e r estaba decidiendo nombrarlo secreta5
C o m m i s s i o n o n U . S . - L a t i n A m e r i c a n R e l a t i o n s , The Americas in a Changing
World, octubre de 1974; The United States and Latín America: Next Steps, 20 de diciembre
de 1976. A m b a s son publicaciones del C e n t e r for I n t e r - A m e r i c a n Relations de N u e v a
York.
C o m m i s s i o n o n U . S . - L a t i n A m e r i c a n Relations, The United States and Latin America: Next Steps, d i c i e m b r e de 1976, p . 1.
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r i o de Estado, Vance insistió en que la negociación de u n nuevo tratado sobre el Canal de P a n a m á era u n tema urgente, y Carter estuvo de
acuerdo. Carter pidió a W a l t e r M ó n d a l e que realizara una p e q u e ñ a
r e u n i ó n con los miembros principales del nuevo gobierno, el 5 de enero,
para concretar una agenda de política exterior. E l grupo decidió poner
a P a n a m á en primer lugar. Tres días después, Brzezinski pidió al director de la C o m i s i ó n L i n o w i t z hacerse cargo de los asuntos latinoamericanos en el C S N , y su primera responsabilidad consistió en redactar
dos Presidential Review Memoranda ( P R M ) . E l P R M - l f u e sobre P a n a m á ,
y el P R M - 1 7 incluyó todos los d e m á s temas latinoamericanos. Los P R M
definieron los t é r m i n o s de referencia para los documentos de opciones
inter-agency que utilizó el C S N para decidir sobre políticas nuevas.
7
Panamá:
"El tema urgente"
E n su reporte final, la C o m i s i ó n L i n o w i t z h a b í a descrito las negociaciones del Canal como " e l tema m á s urgente" en las relaciones interamericanas. C o m p a r t í a n esta evaluación los presidentes de Venezuela,
Colombia, M é x i c o , Costa Rica, Honduras, El Salvador y Nicaragua,
que firmaron u n mensaje enviado al presidente electo C á r t e r , en el que
le exhortaban a acelerar las negociaciones de los nuevos tratados del Canal.
E l mensaje describía los tratados como "prueba crucial del grado de
sinceridad de una buena política interamericana de Estados Unidos [. . .]
L a causa p a n a m e ñ a ya no es sólo la causa de esa n a c i ó n . Sus m é r i t o s
intrínsecos la han hecho causa de toda L a t i n o a m é r i c a . " Los presidentes subrayaron que no negociar tratados nuevos c r e a r í a una " b a r r e r a "
en las buenas relaciones. A su manera, Ornar Torrijos, líder de Panam á , describió la situación m á s g r á f i c a m e n t e al decir que a " l a m á q u i n a
de paciencia de P a n a m á " se le estaba acabando el combustible.
El presidente firmó el P R M - 1 sobre el tema del Canal el 21 de enero
de 1977, pero, para entonces, el grupo inter-agency h a b í a casi terminado
el documento para la primera r e u n i ó n del Policy Review Committee
( P R C uno de los dos c o m i t é s del C S N ) , que estaba programada para
el 27 de enero de 1977. E l P R C a c o r d ó que Vanee se r e u n i r í a en breve
con el Ministro de Relaciones Exteriores de P a n a m á , para declarar sobre
las intenciones del gobierno de negociar u n nuevo tratado de buena fe
y r á p i d a m e n t e . E l P R C decidió que si P a n a m á estaba de acuerdo con
8
7
8
C y r u s V a n c e , Hard Choices, N u e v a Y o r k , S i m o n a n d Schuster, p . 33.
Para dos excelentes narraciones y a n á l i s i s de las negociaciones del T r a t a d o del
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los temas combinados de defensa y neutralidad del Canal, Estados U n i dos a c e p t a r í a que los nuevos tratados terminaran en el a ñ o 2000.
Cuando los negociadores informaron al presidente, el 2 de marzo,
le indicaron la necesidad de utilizar u n lenguaje ambiguo en temas clave
de defensa, como en la R e s o l u c i ó n 242 de las Naciones Unidas, pero
el vicepresidente M ó n d a l e a r g ü y ó en forma persuasiva que la ratificac i ó n de los tratados por el Senado r e q u e r i r í a de u n lenguaje m u y claro
en estos temas. E n mayo, las dos partes acordaron el lenguaje que perm i t i r í a a Estados Unidos defender el canal m á s allá de la d u r a c i ó n del
principal tratado del Canal. Los puntos restantes se referían a c u á n d o
transferiría Estados Unidos tierras y aguas en la zona del Canal a los
p a n a m e ñ o s , y c u á n t o s y cuáles beneficios c o r r e s p o n d e r í a n a P a n a m á .
L a negociación de los dos paquetes de temas fue difícil, pero el 10 de
agosto de 1977 ambas partes anunciaron el acuerdo.
D e s p u é s de consultar con el líder de la m a y o r í a del Senado, Robert
B y r d , C á r t e r decidió firmar los tratados en una ceremonia formal en
Washington, el 7 de septiembre, poco d e s p u é s de que el Congreso terminara su receso. Brzezinski r e c o m e n d ó que, en vez de convocar a todos
los presidentes latinoamericanos, C á r t e r invitara sólo a los d e m o c r á t i cos, que h a b í a n asesorado a Torrijos, y a los ministros de relaciones
exteriores de los d e m á s países. Sin embargo, C á r t e r decidió invitar a
todos los presidentes latinoamericanos para demostrar al pueblo norteamericano que los tratados t e n í a n u n respaldo hemisférico completo.
Los dos tratados, que firmaron Ornar Torrijos y James C á r t e r en
la O E A el 7 de septiembre de 1977, establecieron una sociedad entre
Estados Unidos y P a n a m á para operar juntos el Canal hasta el a ñ o 2000,
d e s p u é s de lo cual P a n a m á sería el ú n i c o responsable de su operación
y mantenimiento. E l tratado de neutralidad declaró el Canal permanentemente neutral e indicó que P a n a m á y Estados Unidos tienen la
responsabilidad de asegurar que permanezca abierto.
Calificar los tratados de " i m p o p u l a r e s " es usar t é r m i n o s m u y suaves. D a v i d M c C u l l o u g h explica que mucha gente sentía que renunciar
al Canal era decir "que hemos llegado a u n punto de regresión en nuestro crecimiento como n a c i ó n " . Ronald Reagan describió, efectivamente,
los tratados como retraimiento del poder de Estados U n i d o s . C á r t e r
9
C a n a l (dentro del gobierno estadunidense, con P a n a m á y con el Senado), v é a s e W i l l i a m J . J o r d e n , Panama Odyssey, A u s t i n , U n i v e r s i t y o f Texas Press, 1984, y George D .
M o f f e t t I I I , The Limits of Victory: The Ratification of the Panama Canal Treaties, Ithaca,
C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1985.
Para la e x p l i c a c i ó n de M c C u l l o u g h , v é a s e " C e d i n g the C a n a l , S l o w l y " , Time,
22 de agosto de 1977, p . 13. Para u n a excelente d e s c r i p c i ó n de la estrategia conserva9
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trató de responder a este argumento describiendo los tratados como signo
de "confianza en nosotros mismos, ahora y en el futuro [. . . ] N o tenemos que mostrar nuestra fortaleza como n a c i ó n atrepellando a una nación p e q u e ñ a . " Pero el problema básico era que, por intuición, era
muy difícil sostener que el Canal estaría mejor protegido si Estados Unidos
renunciaba a su control.
E l tratado de neutralidad se votó primero el 16 de marzo de 1978;
los estrategas políticos del gobierno de C á r t e r , principalmente el vicepresidente M ó n d a l e , H a m i l t o n J o r d á n y Robert Beckel, juzgaron que
no se a p r o b a r í a el tratado a menos que el gobierno aceptara una enmienda que propuso u n senador principiante de Arizona, Dennis De
C o n c i n i . C o n esa enmienda, el tratado se a p r o b ó por 68 votos contra
32, pero la enmienda, que m a n t e n í a el derecho de Estados Unidos a
intervenir en los asuntos internos de P a n a m á , rebasaba lo que los pan a m e ñ o s estaban dispuestos a aceptar.
1 0
El gobierno t e m í a perder el voto de C o n c i n i si intentaba cambiar
su enmienda en el segundo tratado, pero P a n a m á no le dejó alternativa, y se sometió a consideración una enmienda revisada. El C S N y el
P e n t á g o n o recibieron instrucciones para desarrollar planes de contingencia. Muchos creían que, si se rechazaban los tratados, el Canal pod r í a cerrarse por actos de sabotaje o manifestaciones, y que las embajadas de Estados Unidos en varios países latinoamericanos q u e d a r í a n expuestas a ataques. Afortunadamente, el segundo tratado se a p r o b ó , por
la misma v o t a c i ó n .
E L PRM-17 SOBRE L A T I N O A M É R I C A
El 26 de enero de 1977, Brzezinski envió el P R M - 1 7 sobre la política
de Estados Unidos hacia L a t i n o a m é r i c a y el Caribe a los departamentos
de Estado, Defensa y Tesoro y a cada o r g a n i z a c i ó n que administrara
programas que incidieran en la r e g i ó n . Los puntos de referencia eran
tan amplios como las relaciones interamericanas; se solicitaban análisis
y recomendaciones de política sobre temas e c o n ó m i c o s , derechos humanos, no proliferación, venta de armamento, disputas territoriales, m i gración ilegal, etc. T a m b i é n se solicitaban estudios sobre países y temas
particulares, como Cuba, M é x i c o y el Caribe.
d o r a , v é a s e W i l l i a m J . L a n o u t e t t e , " T h e P a n a m a C a n a l T r e a t i e s - P l a y i n g i n Peoria
and i n the S e n a t e " , National Journal, 8 de octubre de 1977, p p . 1556-1562.
Presidential Papers, Carter, 1977, v o l . I I , p p . 1889-1890.
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Para no tener u n conjunto de documentos inconexos de poca coherencia e importancia estratégica para la política de Estados Unidos hacia
l a región, se pidió al Departamento de Estado, a cargo de coordinar
estos estudios, que integrara los diversos documentos en una conclus i ó n que incluyera opciones básicas para una política general de Estados Unidos hacia la región. L a burocracia no r e s p o n d i ó n i constructiva
n i creativamente a estas solicitudes, pero sí p r o p o r c i o n ó materia p r i m a
suficiente para que el personal elaborara u n documento de opciones concisas para el P R C , que se r e u n i ó para discutir los temas el 24 de marzo
de 1977.
En general, el tema clave fue si Estados Unidos d e b í a mantener una
" r e l a c i ó n especial" con L a t i n o a m é r i c a o si d e b í a adoptar una sola política, general, para el m u n d o en desarrollo, que se a d a p t a r í a a las características únicas de la antigua relación de esa región con Estados U n i dos. Desde el mensaje del presidente James M o n r o e al Congreso, en
1823, en el que a n u n c i ó que el Hemisferio Occidental estaba cerrado
a la colonización europea, la política de Estados Unidos tuvo como premisa la existencia de una " r e l a c i ó n especial" o lo que A r t h u r Whitaker
l l a m ó " l a idea del Hemisferio O c c i d e n t a l " . U n a m i t o l o g í a creció de
manera natural alrededor de esta idea, pero, en esencia, la " r e l a c i ó n
especial" t e n í a como premisa los intereses de seguridad de Estados U n i dos, dada la proximidad. E n la etapa de la posguerra Estados Unidos
necesitaba responder a la r e g i ó n de alguna manera, para obtener el respaldo o el consentimiento de L a t i n o a m é r i c a en-aras de esos intereses.
L a Alianza para el Progreso, durante el gobierno de Kennedy, fue la
ilustración m á s evidente de esta relación, que en forma inevitable e i n herente era paternalista: por su generosidad, Estados Unidos exigía una
conducta especial.
El principal b a s t i ó n institucional de la " r e l a c i ó n especial", en el gobierno de Estados Unidos, era el Bureau of Inter-American Affairs ( A R A )
en el Departamento de Estado, y su oposición a una política general
aseguraba la polémica. Hasta cierto punto, el debate era abstracto y poco
realista, ya que se p o d í a argumentar que en el periodo de la posguerra
Estados Unidos siempre aplicó políticas generales en la r e g i ó n , con u n
toque sentimental especial o de seguridad nacional. D e s p u é s del decenio del "descuido benigno" (1966-76), Estados Unidos parecía aferrarse
sólo a la r e t ó r i c a de la " r e l a c i ó n especial". Empero, algunos afirmaban
que la retórica seguía siendo importante para L a t i n o a m é r i c a y, en algunos casos, era m á s importante que la realidad política. S e g ú n este
razonamiento, si se abandonaba la retórica, L a t i n o a m é r i c a abandonar í a a Estados Unidos en caso de que hubiese una crisis de seguridad.
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R O B E R T A . PASTOR
FI x x v n - 2
Los que favorecían el enfoque general alegaban que L a t i n o a m é r i c a
h a b í a seguido ya su propio camino; la retórica no obligaba a nadie, salvo
a los historiadores de la O E A . Los principales temas de p r e o c u p a c i ó n
para L a t i n o a m é r i c a eran e c o n ó m i c o s , y, desde mediados de la d é c a d a
de 1960, los líderes de la región indicaban con sus acciones que consideraban el Hemisferio Occidental m u y limitado para sus intereses. El
argentino R a ú l Prebisch aprovechó la Conferencia de las Naciones U n i das sobre Comercio y Desarrollo ( U N C T A D ) para presionar a los p a í ses industrializados, no sólo a Estados Unidos, a abrir sus mercados sobre
una base preferencial a los productos del m u n d o en desarrollo, no sólo
de L a t i n o a m é r i c a . Venezuela se e n c a r g ó luego de presionar para u n diálogo Norte-Sur, no sólo entre Estados Unidos y L a t i n o a m é r i c a . Estados U n i d o s , s e g ú n los partidarios de una " p o l í t i c a general", d e b e r í a
buscar relaciones m á s equilibradas con L a t i n o a m é r i c a , lo que no pod r í a lograrse en el contexto de una " r e l a c i ó n especial" que, por naturaleza, era paternalista.
Éstos fueron, en esencia, los argumentos discutidos en la r e u n i ó n
del P R C del 24 de marzo de 1977, en la que los funcionarios del Servicio Exterior del A R A y algunos funcionarios de carrera del Departamento de Defensa apoyaron la " r e l a c i ó n especial"; en cambio, aquellos que h a b í a nombrado el nuevo gobierno, encabezados por Brzezinski
y Christopher —incluyendo al general George B r o w n , director de los
Joint Chiefs— y funcionarios del Departamento del Tesoro, defendieron
el nuevo enfoque.
E l P R C discutió t a m b i é n otro " t e m a sagrado" de las relaciones i n teramericanas: la no i n t e r v e n c i ó n . L a a c e p t a c i ó n , por parte de Frank¬
l i n D . Roosevelt en 1934, del principio de no i n t e r v e n c i ó n , que han defendido varios gobiernos latinoamericanos, lo e n t r o n i z ó como uno de
los presidentes de Estados Unidos m á s respetados en L a t i n o a m é r i c a .
Desde entonces, cada presidente de ese país se c o m p r o m e t i ó a respaldar ese principio, pero pocos, si acaso, lo t o m a r o n en serio cuando percibieron amenazas contra los intereses de seguridad estadunidenses. C á r ter no fue e x c e p c i ó n en este aspecto, pues e x p r e s ó varias veces que se
o p o n í a a la i n t e r v e n c i ó n en los asuntos internos de otros países, a menos
que los intereses de seguridad de Estados Unidos estuvieran amenazados directamente. L a línea divisoria entre los presidentes se relacio11
11
E n u n a entrevista con B i l l M o y e r s , el 13 de n o v i e m b r e de 1978, C á r t e r dijo:
" N o tenemos n i n g u n a i n c l i n a c i ó n p o r l a injerencia en asuntos internos de o t r o p a í s ,
a menos que nuestra seguridad e s t é amenazada d i r e c t a m e n t e . " Pero en su discurso
del D í a P a n a m e r i c a n o , el 1 4 de a b r i l de 1977, C á r t e r h a b í a redefinido el p r i n c i p i o de
O C T - D I C 86
E L GOBIERNO DE C Á R T E R Y A M É R I C A L A T I N A
207
na con las percepciones de amenaza, no con sus fórmulas de respaldo
al principio de no intervención. A pesar de todo, el P R C discutió este
tema y concluyó que, dado que los gobiernos latinoamericanos tenían
buen sentido de su independencia, no había muchas perspectivas de intervención, y la política de Estados Unidos debería depender de la respuesta de los gobiernos latinoamericanos, particularmente los democráticos.
El P R C discutió todos los temas principales; Cárter aceptó las recomendaciones en su mayoría y las articuló en su segundo discurso sobre
política exterior, pronunciado en la O E A el Día Panamericano (14 de
abril) de 1977:
Como naciones del "Nuevo M u n d o " , creímos alguna vez que podíamos
prosperar aislados del "Viejo M u n d o " . Pero desde la Segunda Guerra
Mundial, en particular, todos nosotros hemos desempeñado papeles tan
vitales en la comunidad mundial, que el aislamiento sería ahora dañino
para nuestros mejores intereses y los de otros países.
Después de describir los dramáticos cambios en las relaciones interamericanas, Cárter concluyó que "una sola política de Estados Unidos
hacia Latinoaméricana y el Caribe tiene poco sentido. Lo que necesitamos es un enfoque más amplio y flexible, elaborado en consulta con
ustedes."
Con estas afirmaciones, Cárter abrió el tema hemisférico, y, en tanto
que el gobierno anterior había sido equívoco u hostil hacia el diálogo
Norte-Sur, el nuevo presidente afirmó: "Contamos con ustedes para
que contribuyan con su liderazgo constructivo y nos ayuden a guiarnos
en este diálogo Norte-Sur." A propósito de "los grandes temas que afectan las relaciones entre las naciones desarrolladas y las naciones en desarrollo", Cárter anunció una "actitud positiva y abierta" respecto a
acuerdos comerciales y al compromiso de cumplir con las promesas de
Estados Unidos a los bancos internacionales para desarrollo. Prometió
un esfuerzo para "dar trato especial y más favorable" a las naciones
en desarrollo en las negociaciones de comercio multilateral, y expresó
su interés en explorar nuevas formas de cooperación en las áreas de ciencia y tecnología, que permitieran compensar la reducción de la ayuda
bilateral a los países latinoamericanos de ingresos medianos. Por lo que
hace a la inversión privada, alentó a las empresas de Estados Unidos
a ser flexibles y adaptables a las necesidades de Latinoamérica, y pron o i n t e r v e n c i ó n de m a n e r a significativa: " N o actuaremos fuera en u n a f o r m a que no
t o l e r a r í a m o s en casa [Estados U n i d o s ] . "
208
R O B E R T A . PASTOR
FI x x v i i - 2
m e t i ó tratar de " e v i t a r diferencias y malos entendidos". Finalmente,
g a r a n t i z ó la realización de consultas previas y completas sobre todos los
temas e c o n ó m i c o s .
C á r t e r reafirmó su compromiso con los derechos humanos: " N u e s tra p r e o c u p a c i ó n por estos valores [los derechos humanos] influirá de
manera natural en nuestras relaciones con los países de este hemisferio
y todo el mundo. Ustedes e n c o n t r a r á n a Estados Unidos ansioso de estar
al lado de aquellas naciones que respetan los derechos humanos y alientan los ideales democráticos." A n u n c i ó que firmaría la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San J o s é ) y convocó a otros
gobiernos a que se unieran con Estados Unidos para fomentar apoyo
a la C o m i s i ó n Interamericana sobre Derechos Humanos y dar asistencia a los refugiados políticos.
C á r t e r t a m b i é n expresó su a d h e s i ó n a las iniciativas de control de
armas convencionales e indicó que Estados Unidos d e b e r í a restringir
sus ventas de armamento. A n u n c i ó que firmaría el Protocolo I del T r a tado de Tlatelolco, que proscribe el emplazamiento de armas nucleares
en L a t i n o a m é r i c a . I r ó n i c a m e n t e , las dos decisiones específicas que anunció C á r t e r en la O E A —la firma de la C o n v e n c i ó n Americana sobre
Derechos Humanos y la del Protocolo I del Tratado de Tlatelolco— no
se discutieron en la r e u n i ó n del P R C , sino que fueron propuestas por
el C S N dos días antes del discurso. A d e m á s , el presidente firmó una
disposición para resolver el viejo problema de los tratados del Canal de
P a n a m á y u n ofrecimiento para mejorar las relaciones con Cuba "sobre
una base mesurada y r e c í p r o c a " .
Consultas
D e s p u é s de u n decenio de d e s i n t e r é s por parte de Estados Unidos, los
latinoamericanos en general se s e n t í a n animados por la e n e r g í a y las
ideas del nuevo gobierno estadunidense, pero se m a n t e n í a n escépticos
respecto a si Estados Unidos realmente realizaría consultas sobre los temas
económicos m á s importantes. Para combatir el escepticismo, Carter envió
a varios emisarios personales a explicar su enfoque general y buscar comentarios y asesoría sobre cómo p o d r í a n alcanzarse metas comunes como
la paz, la defensa de los derechos humanos y el desarrollo e c o n ó m i c o .
E l presidente mismo se hizo cargo de la p r i m e r a consulta. E l 3 de
mayo, dos días antes de partir a la r e u n i ó n cumbre de los países industrializados, Carter se r e u n i ó con los embajadores de Brasil, R e p ú b l i c a
Dominicana, P e r ú , Costa Rica y T r i n i d a d y Tobago para discutir sobre
O C T - D I C 86
E L GOBIERNO DE C A R T E R Y A M É R I C A L A T I N A
209
u n a serie de decisiones que d e b e r í a tomar, respecto a si d e b e r í a ayudar
— y en caso de hacerlo, c ó m o — a la débil industria azucarera en Estados U n i d o s . Aunque se les avisó con anticipación, los embajadores estaban tan sorprendidos por la r e u n i ó n que no pudieron ayudar tanto
como h a b r í a n podido. Sin embargo, al prepararse para la reunión, C á r t e r
se sensibilizó al impacto de la política azucarera de Estados Unidos sobre
estos países y otros de L a t i n o a m é r i c a , y sus decisiones así lo reflejaron.
A l d í a siguiente, la Casa Blanca a n u n c i ó que Estados Unidos t r a t a r í a
vigorosamente de conseguir u n acuerdo azucarero internacional, como
" l a mejor manera" de ayudar a la industria azucarera norteamericana. C á r t e r , a d e m á s , r e c h a z ó la r e c o m e n d a c i ó n de la C o m i s i ó n de Comercio Internacional sobre las cuotas de i m p o r t a c i ó n de a z ú c a r y la sol i c i t u d de la American F a r m Bureau Federation para eliminar el a z ú c a r
del sistema general de preferencias.
12
E n esa r e u n i ó n , C á r t e r a n u n c i ó que iba a enviar a su esposa a siete
naciones de L a t i n o a m é r i c a a sostener " p l á t i c a s sustantivas con los líderes, para i n f o r m a r l e " . L a idea de enviar a Rosalynn C á r t e r como emisario personal del presidente fue m u y buena, aunque nadie la h a b r í a
descrito así en su momento. L a elección de C á r t e r y las afirmaciones
y decisiones subsecuentes elevaron las expectativas en L a t i n o a m é r i c a
a niveles poco realistas. L a decisión de enviar a la s e ñ o r a C á r t e r dismin u y ó esas expectativas, pero su a c t u a c i ó n las s u p e r ó .
En sus viajes entre el 30 de mayo y el 12 de j u n i o , la s e ñ o r a C á r t e r
utilizó sus declaraciones públicas y conversaciones privadas para repet i r y ampliar los principales temas del discurso de C á r t e r del D í a Panam e r i c a n o . P r e s i o n ó , a d e m á s , a cada líder para que aprovechara su
influencia sobre los gobiernos que no h a b í a n firmado o ratificado el T r a tado de Tlatelolco y la C o n v e n c i ó n Americana sobre Derechos H u m a nos. E n Jamaica, la s e ñ o r a C á r t e r a s e g u r ó a M i c h e l M a n l e y , quien
pensaba que el gobierno estadunidense anterior (republicano) h a b í a tratado de desestabilizarlo, que el gobierno de C á r t e r estaba preparado para
respaldar u n experimento s o c i a l d e m ó c r a t a ; en P e r ú y Ecuador utilizó
todas las oportunidades que se le presentaron para reforzar el proceso
de d e m o c r a t i z a c i ó n prometido por los gobiernos militares, y en Brasil
b u s c ó el mismo objetivo, aunque de manera m á s delicada.
13
A su regreso, la s e ñ o r a C á r t e r i n f o r m ó al presidente y al secreta1 2
C á r t e r t a m b i é n dio instrucciones al secretario de A g r i c u l t u r a para i n s t i t u i r u n
p r o g r a m a de apoyo m o n e t a r i o para los granjeros azucareros. {Presidential Papers, Cárter,
v o l . I , 1977, pp. 797-801.)
L a Sra. C á r t e r describe detalladamente el viaje en sus memorias, First Lady From
Plains, Boston, H o u g h t o n M i f f m C o m p a n y , 1984.
1 3
210
FI X X V I I - 2
ROBERT A . PASTOR
r i o de Estado, Cyrus Vanee, quienes salieron entonces rumbo a Granada, a la r e u n i ó n de la Asamblea General de la O E A . La r e u n i ó n estuvo dominada por el tema de los derechos humanos y m a r c ó , como
dijo el Washington Post, " u n a nueva fase en las relaciones entre Estados
U n i d o s y L a t i n o a m é r i c a " . E n vez de manifestar desinterés o poner resistencia a las resoluciones latinoamericanas, Estados Unidos a s u m i ó
u n liderazgo conjunto con sus "amigos d e m o c r á t i c o s " . U n d i p l o m á t i co de la O E A dijo que era " l a primera vez que u n representante de
Estados Unidos era tan positivo y congruente en público y en privad o " . Estados Unidos se u n i ó con Venezuela, Costa Rica y el Caribe
para que se aprobase, a duras penas, una resolución (14-0-8-3, con 13
votos necesarios para la a p r o b a c i ó n ) que fortalecía a la C o m i s i ó n Inte¬
ramericana sobre Derechos Humanos y afirmaba que " n o hay circunstancia que justifique la tortura, las ejecuciones sumarias o la d e t e n c i ó n
prolongada sin u n juicio [. . . ] " . Cuando los gobiernos del Cono Sur
trataron de enmendar la resolución para justificar violaciones en relación con el terrorismo, la enmienda fue rechazada.
Probablemente, el presidente m á s enérgico y m á s resuelto de u n gobierno latinoamericano d e m o c r á t i c o era Carlos A n d r é s Pérez de Venezuela, y C á r t e r decidió cultivarlo, creyendo que el apoyo de A n d r é s Pérez
a la causa de los derechos humanos, al diálogo Norte-Sur, al control
de armamentos y a la no proliferación sería crucial para el éxito de estas
luchas. Carlos A n d r é s P é r e z d e s e m p e ñ ó t a m b i é n u n papel determinante al ayudar a Estados Unidos y a P a n a m á para lograr u n acuerdo sobre
los nuevos tratados del Canal. E n consecuencia, C á r t e r le escribió de
manera p e r i ó d i c a y se r e u n i ó con él en j u n i o y en septiembre de 1977
(Washington) y en marzo de 1978 (Caracas). E n febrero de 1978, cuando
el gobierno militar uruguayo t r a t ó de obtener los 13 votos de la O E A
necesarios para que su país fuera sede de la siguiente Asamblea General, Venezuela se u n i ó con Estados Unidos y P a n a m á para bloquear
ese i n t e n t o .
14
15
Derechos humanos y democratización
M i e n t r a s que la decisión de abandonar la " r e l a c i ó n especial" en favor
de u n enfoque general r e p r e s e n t ó , q u i z á , el rompimiento m á s agudo
1 4
K a r e n D e Y o u n g , " H u m a n R i g h t s M o t i o n Passes, U n d e r l i n e s Divisions i n
O . A . S . " , Washington Post, 23 de j u n i o de 1977.
Esta d e c i s i ó n contrasta con l a anuencia de Estados U n i d o s y L a t i n o a m é r i c a a
la i n i c i a t i v a de C h i l e , en 1976, de celebrar a h í l a A s a m b l e a General (Lewis D i u g u i d ,
" O A S Refuses to M e e t i n U r u g u a y " , Washington Post, 3 de febrero de 1978).
1 5
O C T - D I C 86
E L GOBIERNO DE C Á R T E R Y A M É R I C A L A T I N A
211
con la política anterior, y en tanto que los tratados del Canal fueron
los m á s difíciles de aceptar para el pueblo estadunidense, la política que
vino a dominar la perpercepción del público de la política de C á r t e r hacia
L a t i n o a m é r i c a fue la de derechos humanos y d e m o c r a t i z a c i ó n . A r t h u r
Schlesinger Jr. comentó que "nada que haya hecho el gobierno de C á r t e r
ha estimulado m á s esperanza, desconcierto y confusión que el esfuerzo
p o r convertir los derechos humanos en tema principal en las relaciones
internacionales de Estados U n i d o s " .
E n gran medida, la confusión o c u r r i ó en Estados Unidos, donde
los críticos encontraban la política demasiado punitiva o demasiado blanda. Esta política se c o m p r e n d i ó bien en el mundo en desarrollo aun antes
de que C á r t e r tomara posesión. Por ejemplo, el presidente vitalicio de
H a i t í , Jean Claude Duvalier, liberó a prisioneros políticos y relajó u n
poco las atroces condiciones de sus cárceles poco d e s p u é s de la elección
de C á r t e r .
1 6
1 7
U n a de las directivas del C S N estableció u n Inter-Agency Commit¬
tee, encabezado por el diputado secretario W a r r e n Christopher, para
asegurar que los criterios sobre derechos humanos estuvieran totalmente
integrados a la política exterior de Estados Unidos y a las decisiones
de ayuda. U n a de las primeras decisiones del gobierno fue modificar
el presupuesto de Ford, para reducir la ayuda a tres países por motivos
relacionados con los derechos humanos: dos de los tres, Argentina y U r u guay, son latinoamericanos. Richard Fagen escribió a propósito de la
d e c i s i ó n : " L a s cantidades involucradas no eran grandes, pero simbólicamente la iniciativa era importante, porque marcaba [. . .] una declar a c i ó n parcial de independencia del gobierno de C á r t e r respecto a políticas a n t e r i o r e s . "
18
El gobierno t a m b i é n se r e u n i ó con líderes d e m o c r á t i c o s de la oposic i ó n . E l vicepresidente Walter M ó n d a l e , por ejemplo, se e n c o n t r ó con
el ex presidente de Chile, Eduardo Frei, el 25 de mayo de 1977, para
1 6
A r t h u r M . Schlesinger J r . , " H u m a n R i g h t s a n d the A m e r i c a n T r a d i t i o n " , Foreign Affairs: America and the World, 1978, v o l . 57, n u m . 3, p . 503.
Para u n a d e s c r i p c i ó n del i m p a c t o personal de la p o l í t i c a de derechos humanos
de C a r t e r en H a i t í , v é a s e Patrick L e m o i n e y E r i c h Goode, " L i v i n g H e l l i n H a i t i " ,
Inquiry, 3 de m a r z o de 1980. A fines de 1976, el trato a los prisioneros políticos m e j o r ó
notablemente, s e g ú n L e m o i n e , que fue arrestado en 1971 y liberado en febrero de 1977.
Para septiembre de 1977, d e s p u é s de u n a visita que h i z o a la isla el embajador de Estados U n i d o s ante las Naciones U n i d a s , A n d r e w Y o u n g , 104 presos políticos fueron liberados. A l g u n o s de ellos y otros fueron arrestados en d i c i e m b r e de 1980, d e s p u é s de
que C a r t e r perdiera las elecciones presidenciales.
1 7
1 8
R i c h a r d R . Fagen, " T h e C a r t e r A d m i n i s t r a t i o n a n d L a t i n A m e r i c a : Business
as U s u a l ? " , Foreign Affairs: America and the World, 1978, p . 658.
212
FI x x v i i - 2
R O B E R T A . PASTOR
afirmar el apoyo de Estados Unidos a la democracia en Chile. El gobierno c u m p l i ó la ley y envió informes al Congreso sobre los derechos
humanos en cada país. Cada una de estas decisiones provocó divisiones
dentro del gobierno, ya que las oficinas regionales del Departamento
de Estado frecuentemente se opusieron a medidas que serían m a l vistas
por los gobiernos latinoamericanos. Asimismo, varios gobiernos m i l i tares —los de Brasil, Argentina, E l Salvador y Guatemala— decidieron terminar sus acuerdos de asistencia militar con Estados Unidos como
una forma de protestar contra la política de C á r t e r . Estas acciones incitaron a los defensores de esos gobiernos en Estados Unidos. Ronald Reagan, por ejemplo, escribió: " N o es de e x t r a ñ a r que naciones amigas
como Argentina, Brasil, Chile, Nicaragua, Guatemala y E l Salvador
se hayan desalentado por las políticas de C á r t e r . "
1 9
¿ C u á l fue el impacto de la política de derechos humanos? E n p r i mer lugar alertó la conciencia del mundo respecto a las violaciones de
esos derechos; los líderes tuvieron que reconocer que tenía u n costo i n ternacional la r e p r e s i ó n , en tanto h a b í a u n beneficio para los gobiernos
que respetaban los derechos humanos. E n segundo lugar, las normas
e instituciones internacionales se fortalecieron. Debido, en parte, a la
p r e s i ó n del gobierno de C á r t e r , la C o n v e n c i ó n Americana sobre Derechos Humanos se t r a n s f o r m ó de u n tratado moribundo, ratificado en
1977 por dos naciones, en uno reforzado por 14 ratificaciones en 1980.
El presupuesto y el personal de la C o m i s i ó n Interamericana sobre Derechos Humanos se cuadruplicaron, y sus actividades se extendieron
en p r o p o r c i ó n .
E n tercer lugar, las violaciones a la integridad de las personas se
redujeron substancialmente en todo el hemisferio. Las desapariciones
disminuyeron en forma considerable en Argentina, de 500 en 1978 a
menos de 50 en 1979, y no hubo desapariciones confirmadas en Chile
n i en U r u g u a y d e s p u é s de 1978. E n muchos países se liberó u n buen
n ú m e r o de presos políticos, incluyendo 3 900 en Cuba y todos los de
Paraguay. A d e m á s , d i s m i n u y ó notablemente la tortura. Hacia el final
del periodo de gobierno de C á r t e r , nadie cuestionaba su compromiso
con los derechos humanos, aunque muchos criticaban la inconsistencia
de la política, y algunos s e g u í a n dudando de su i m p a c t o . W i l l i a m F.
20
1 9
Todos esos gobiernos eran entonces dictaduras militares ( R o n a l d Reagan, " T h e
C a n a l as O p p o r t u n i t y : A N e w Relationship w i t h L a t i n A m e r i c a " , Orbis, o t o ñ o de 1977,
p . 560).
A b r a h a m M . S e r k m , " C a n a H u m a n R i g h t s Policy Be Consistent?", en Peter
G . B r o w n y Douglas M a c L e a n (eds.), Human Rights and U.S. Foreign Policy, L e x i n g t o n ,
L e x i n g t o n Books, 1980.
M
O C T - D i c 86
E L GOBIERNO DE C A R T E R Y A M É R I C A L A T I N A
213
Buckley J r . , escéptico hacia la política en ese entonces, r e e x a m i n ó su
p o s i c i ó n a la luz de la evidencia surgida durante los juicios contra los
l í d e r e s militares argentinos. A d m i t i ó que h a b í a estado equivocado: " L a
p u b l i c i d a d de las organizaciones estadunidenses, oficiales y no oficiales, respecto a la suerte de las personas desaparecidas, [tuvo] resultados
concretos. Sintieron presión los raptores criminales. Cada vez m á s , p r i sioneros cuyas ejecuciones estaban programadas fueron mantenidos en
prisiónf. . . ] "
C á r t e r b u s c ó t a m b i é n oportunidades para fortalecer y reforzar la
tendencia hacia la democracia en el hemisferio. E n mayo de 1978, envió
u n enérgico mensaje privado y u n comunicado público m u y claro al presidente dominicano, J o a q u í n Balaguer, en el sentido de que las relaciones de Estados Unidos con su gobierno d e p e n d í a n de que no interfiriese con los resultados de las elecciones. Esta acción fue q u i z á decisiva
para forzar a Balaguer a que permitiera elecciones. De manera similar, mediante cartas y emisarios especiales, C á r t e r b u s c ó continuamente oportunidades para reforzar el proceso de d e m o c r a t i z a c i ó n en Ecuador y Perú.
2 1
22
Relaciones Norte-Sur y cooperación multilateral
D u r a n t e los primeros seis meses de 1978, Carter dedicó m á s tiempo personal a asegurar la ratificación de los tratados del Canal que a n i n g ú n
otro asunto. A d e m á s , llevó a cabo dos viajes a L a t i n o a m é r i c a . E n marzo
de 1978, como d e m o s t r a c i ó n de su compromiso con el mundo en desar r o l l o , Carter realizó u n viaje a L a t i n o a m é r i c a (Venezuela y Brasil) y
a África ( N i g e r i a ) . H a b l ó de las relaciones Norte-Sur ante el Congreso
venezolano y d e s t a c ó la necesidad de una p a r t i c i p a c i ó n m á s plena del
m u n d o en desarrollo en las decisiones que conforman la e c o n o m í a i n ternacional:
D e l a m i s m a m a n e r a q u e t o d o e l p u e b l o d e b e r í a p a r t i c i p a r e n las d e c i s i o nes g u b e r n a m e n t a l e s q u e a f e c t a n su v i d a , t o d a s las n a c i o n e s d e b e r í a n p a r t i c i p a r e n las decisiones i n t e r n a c i o n a l e s q u e afectan su bienestar. Estados
U n i d o s e s t á a n s i o s o d e t r a b a j a r c o n u s t e d e s , c o m o l o h e m o s h e c h o e n el
2 1
W i l l i a m F . Buckley J r . , "Lessons f r o m A r g e n t i n a " , Washington Post, 9 de j u n i o
de 1985.
M i c h a e l J . K r y z a n e k , " T h e 1978 Election i n the D o m i n i c a n R e p u b l i c : O p p o s i t i o n Politics, I n t e r v e n t i o n a n d the C a r t e r A d m i n i s t r a t i o n " , Caribbean Studies, v o l . 19,
n ü m s . 1 y 2, a b r i l - j u i i o de 1979.
2 2
214
R O B E R T A . PASTOR
FI x x v i i - 2
pasado, para m o l d e a r u n o r d e n internacional, tanto e c o n ó m i c o c o m o político, m á s j u s t o .
2 3
C á r t e r aprovechó t a m b i é n la oportunidad de su visita a Caracas para
anunciar un nuevo programa de becas, nombrado en honor del finado
senador H u b e r t H . H u m p h r e y , para que j ó v e n e s profesionistas del
m u n d o en desarrollo fueran a Estados Unidos durante u n a ñ o a realizar estudios de postgrado.
A principios de 1977, esfuerzos no diplomáticos del gobierno de C á r ter encaminados a alterar el acuerdo nuclear g e r m a n o - b r a s i l e ñ o , irritar o n al gobierno de Brasil. E n parte para calmar esos sentimientos, C á r ter visitó Brasil y ofreció nuevas formas de cooperación en ciencia y
tecnología, particularmente en á r e a s relacionadas con la e n e r g í a . Se estableció u n comité e s t a d u n i d e n s e - b r a s i l e ñ o para consolidar este tema,
y al empezar la A I D a desarrollar nuevos programas de ciencia y tecnología, el gobierno decidió centrarse en L a t i n o a m é r i c a y el Caribe, p r i mera región para ponerlos en práctica. E n 1979, Frank Press, el asesor
científico del presidente, e n c a b e z ó una gran delegación de científicos
del gobierno que visitó varios países latinoamericanos para fraguar arreglos específicos.
L a c u l m i n a c i ó n del esfuerzo de C á r t e r en la b ú s q u e d a de una estrategia multilateral o c u r r i ó en P a n a m á el 16 y 17 de j u n i o de 1978, en
o c a s i ó n del intercambio de los tratados. Ornar Torrijos y C á r t e r invitar o n a P a n a m á a los presidentes de Venezuela, Colombia y Costa Rica,
y al p r i m e r ministro de Jamaica (todas esas naciones d e m o c r á t i c a s ayudaron en las negociaciones del Canal) para discutir sobre una amplia
agenda de temas. H a b í a u n consenso notable entre los líderes sobre los
objetivos centrales en las relaciones interamericanas, y así el grupo se
c e n t r ó en lo que se p o d r í a hacer individual y colectivamente para lograr esos objetivos. Cuando Carlos A n d r é s P é r e z r e c o m e n d ó , al final
del p r i m e r d í a de conversaciones, que los presidentes promulgaran una
d e c l a r a c i ó n conjunta, todos coincidieron, en principio, y al d í a siguiente aceptaron el documento de Estados Unidos con cambios m í n i m o s .
En la declaración conjunta de P a n a m á , se elogiaron los tratados como
" u n avance histórico en las relaciones Ínter americanas". E n la declar a c i ó n se fijaron tres metas y se establecieron medidas específicas, que
los líderes se comprometieron a tomar, y exhortaron a otros a tomarlas. Para promover la paz m u n d i a l , los líderes recomendaron la ratifi-
2 3
James C a r t e r , " A J u s t I n t e r n a t i o n a l O r d e r " , D e p a r t m e n t o f State News Release, 29 de m a r z o de 1978.
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cación del Tratado de Tlatelolco, el fortalecimiento de la m a q u i n a r i á
de la O E A para conservar la paz, la limitación en las ventas y compras
de armamento, y la resolución de disputas territoriales. Para proteger
los derechos humanos, los líderes se comprometieron a poner en operación la C o n v e n c i ó n Americana, fortalecer la C o m i s i ó n Interamerica¬
na, reforzar las tendencias d e m o c r á t i c a s y "defender los derechos humanos y las libertades fundamentales en todas partes". Para desarrollar
u n sistema e c o n ó m i c o internacional m á s justo y equitativo, los líderes
se comprometieron a llevar a feliz t é r m i n o negociaciones multilaterales
respecto a u n fondo c o m ú n , la deuda y el comercio, y a respaldar los
bancos multilaterales de desarrollo y el grupo c a r i b e ñ o . L a anterior fue
una a f i r m a c i ó n de apoyo a la política de Estados Unidos hacia Latinoam é r i c a , a cual m á s clara en las relaciones interamericanas de la posguer r a , respaldada por cuatro líderes d e m o c r á t i c o s independientes.
y
' C á r t e r regresó a Washington, y el 21 de j u n i o de 1978 habló en la
sesión inaugural de la Asamblea General de la O E A . Allí r e s u m i ó los
resultados de la declaración de P a n a m á y alentó a otros gobiernos a
contribuir para alcanzar estas metas comunes. I n s t ó a los países involucrados en disputas territoriales a seguir el ejemplo de los tratados del
Canal en la b ú s q u e d a de resoluciones pacíficas: " A s í como las naciones
de este hemisferio ofrecieron apoyo a P a n a m á y a Estados Unidos durante las negociaciones del Canal, yo comprometo ahora [. . .] a m i gobierno a unirse al esfuerzo para encontrar soluciones justas y pacíficas
a otros problemas."
U n a agenda nueva e imprevista en los dos ú l t i m o s a ñ o s de su gobierno p r i v ó a C á r t e r del tiempo que le h a b r í a gustado dedicar a ciertos
asuntos (disputas territoriales, control de armamento). El presidente alent ó al Papa a d e s e m p e ñ a r el papel principal en la disputa del Canal del
Beagle, y al presidente peruano en el conflicto entre Honduras y E l
Salvador. Respecto al control de armamentos, el gobierno de C á r t e r
dio apoyo fuerte y personal a dos iniciativas regionales (de M é x i c o y
Venezuela) e hizo u n esfuerzo preliminar para discutir el tema con los
soviéticos, pero ninguna de estas iniciativas tuvo éxito.
Temas especiales, subregionales o por país
A d e m á s de P a n a m á , los otros países o regiones que ocuparon al gobierno de C á r t e r al principio fueron M é x i c o , el Caribe y Cuba. J o s é L ó p e z
Portillo a s u m i ó la presidencia de M é x i c o en momentos en que la situac i ó n financiera y política de ese país era desesperada. C á r t e r reconoció
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la importancia, para Estados Unidos, del desarrollo y la estabilidad política de M é x i c o , y uno de sus principales objetivos al invitar al nuevo
presidente de M é x i c o —su primer visitante de Estado— el 14 de febrero de 1977, fue ayudar a restaurar la confianza de la comunidad financiera hacia M é x i c o . Las conversaciones marcharon sumamente bien,
y ambos presidentes decidieron establecer una comisión consultiva
mexicano-estadunidense para cubrir los numerosos temas de la relación
entre ambos países y asegurar así que estos temas recibieran a t e n c i ó n
presidencial en los dos.
El descubrimiento de enormes reservas de petróleo en M é x i c o sirvió m á s que las alentadoras palabras de C á r t e r para restaurar la autoconfianza de M é x i c o y la confianza de la comunidad internacional, pero
la relación personal de los presidentes se deterioró notablemente como
resultado de u n desafortunado malentendido. E l gobierno de M é x i c o
inició negociaciones con varias compañías de gas de Estados Unidos para
venderles gas natural. E l de C á r t e r c o m u n i c ó a M é x i c o que d e b e r í a negociar u n acuerdo con el gobierno de Estados Unidos, y no con las comp a ñ í a s de gas, por varias razones. Primero, los intereses de esas comp a ñ í a s eran diferentes de los del gobierno de Estados Unidos; a las
c o m p a ñ í a s no les importaba pagar m á s por el gas, ya que p o d r í a n i n corporarlo a su precio de venta, regulado internamente. E n segundo
lugar, esos tratos r e q u e r i r í a n la a p r o b a c i ó n de oficinas de control, y las
oportunidades serían pocas si el gobierno estadunidense no participaba
en las negociaciones para asegurar la protección del interés nacional.
E n tercer lugar, el gobierno de C á r t e r estaba en el proceso de negociar
con el Congreso la s u p r e s i ó n de controles, a largo plazo, sobre el precio
del gas natural, y t e m í a poner en peligro el presupuesto de energéticos
si M é x i c o recibía u n precio mayor que el que se ofrecía a los productores internos.
L ó p e z Portillo decidió desatender las advertencias del gobierno
de C á r t e r ; q u i z á las c o m p a ñ í a s de gas lo convencieron de que ese
gobierno no t e n d r í a m á s alternativa que aprobar el trato. E n esto se
equivocaron, pero al haber afirmado ya su posición en el acuerdo, López Portillo nunca p e r d o n ó a C á r t e r por no aceptarlo. E l incidente
p o d r í a haberse evitado o suavizado si L ó p e z Portillo hubiera asistido
a la ceremonia de firma de los tratados del Canal y hablado a h í con C á r ter, pero a pesar de la llamada telefónica de C á r t e r (una de las dos que
hizo para tratar de asegurar la asistencia de u n jefe de Estado), L ó p e z
Portillo contestó que no p o d í a asistir. ( L a firma coincidió con la semana del Informe presidencial en M é x i c o . )
E n enero de 1978, el vicepresidente W a l t e r M ó n d a l e visitó M é x i -
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co, pero entonces L ó p e z Portillo dijo que " l o h a b í a n dejado colgado
de la b r o c h a " en las negociaciones del gas, y M ó n d a l e no pudo encam i n a r mejor la relación. E n agosto de 1978, C á r t e r inició una revisión
completa de las relaciones entre Estados Unidos y M é x i c o ( P R M 41),
que c u l m i n a r í a con tres conversaciones de ministros, previas a la visita
de C á r t e r a M é x i c o en febrero de 1979. Como consecuencia de ese viaje,
ambos presidentes decidieron reiniciar negociaciones sobre el gas —esta vez entre los gobiernos— y llegaron a u n acuerdo que se firmó en
1980. T a m b i é n se resolvieron otros asuntos, pero la relación siguió tensa
el resto del gobierno de C á r t e r .
L a ceremonia de firma de los tratados del Canal, el 7 de septiembre
de 1977, no sólo p e r m i t i ó a C á r t e r conocer a 17 presidentes latinoamericanos, y dominar u n amplio aspecto de temas complicados, sino que
le dio oportunidad de tomar algunas decisiones, por ejemplo, respecto
a una nueva política c a r i b e ñ a . E n agosto, antes de las reuniones, personal del C S N envió a C á r t e r u n m e m o r á n d u m que recomendaba u n
nuevo enfoque hacia el Caribe. El m e m o r á n d u m sugería establecer una
nueva o r g a n i z a c i ó n , que v e n d r í a a llamarse G r u p o C a r i b e ñ o de Coop e r a c i ó n para el Desarrollo E c o n ó m i c o . Esta o r g a n i z a c i ó n , que d i r i g i r í a el Banco M u n d i a l , incluiría 31 países y 15 instituciones internacionales. Para reducir la dependencia de las naciones del Caribe, p e q u e ñ a s
y vulnerables el G r u p o sería multilateral y a l e n t a r í a la cooperación y
los proyectos regionales.
D e s p u é s de diversas consultas, en septiembre, el presidente pidió
a su esposa que revelara el plan en u n discurso que p r o n u n c i a r í a en
la Conferencia de Editores de la U P I en Puerto Rico, el 11 de octubre
de 1977. L a idea fue bien recibida, y en diciembre el Banco M u n d i a l
p r o m o v i ó una conferencia, en la que se votó por el establecimiento del
G r u p o . Para 1980, el G r u p o h a b í a racionalizado y cuadruplicado la
ayuda exterior a la r e g i ó n (que llegó a m i l millones de dólares), y estimulado una mayor cooperación regional. Produjo, t a m b i é n , m á s de 100
informes sobre desarrollo en los países de la zona. Bajo el gobierno de
C á r t e r , Estados Unidos b u s c ó establecer relaciones m á s cercanas con
los nuevos países de habla inglesa, y en esto a y u d ó enormemente la v i sita de A n d r e w Y o u n g , en agosto de 1977, a 10 países c a r i b e ñ o s .
El gobierno estadunidense pronto envió a C u b a una señal clara de
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2 4
Para u n a d e s c r i p c i ó n m á s completa de l a p o l í t i c a del g o b i e r n o de C á r t e r hacia
el C a r i b e , que l a u b i c a en su contexto h i s t ó r i c o y l a c o m p a r a con l a del gobierno de
Reagan, v é a s e R o b e r t Pastor, " U . S . Policy T o w a r d the C a r i b b e a n : C o n t i n u i t y a n d
C h a n g e " , en Peter M . D u n n y Bruce W . W a t s o n (eds.), American Intervention in Grena¬
da: The Implications qf Operation "Urgent Fury", Boulder, Westview Press, 1985, p p . 15-28.
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R O B E R T A . PASTOR
que estaba preparado para negociar los t é r m i n o s de una relación m á s
normal. E n sus audiencias de confirmación del 11 de enero de 1977,
Cyrus Vanee afirmó que " s i Cuba desea v i v i r dentro del sistema internacional, entonces debemos buscar maneras de ver si podemos eliminar los obstáculos que existen entre nosotros, y tratar de avanzar hacia
la n o r m a l i z a c i ó n " .
El gobierno, inicialmente, consideró a Cuba dentro de los t é r m i n o s
del P R M 17, pero luego la trató por separado en u n P R M del 9 de marzo.
E l P R C r e c o m e n d ó u n enfoque según las líneas trazadas por C á r t e r ,
cuatro días antes, en respuesta a una pregunta en conferencia de prensa:
Me gustaría hacer lo posible por aliviar las tensiones con Cuba. Sin embargo, antes de que pueda llevarse a cabo cualquier normalización de relaciones, Cuba tendría que cambiar su actitud en forma sustancial. Quisiera insistir, por ejemplo, en que no interfiera en los asuntos internos de
países de este hemisferio, y en que refuerce un compromiso [en pro de]
los derechos humanos, liberando a los presos políticos que han estado en
la cárcel por 17 o 18 años [. . . ] . Pero creo que antes de que podamos
llegar a este punto, tendremos que tener pláticas con [el gobierno cubano]. Y pretendo ver pronto la iniciación de pláticas con Cuba, sobre el
restablecimiento del acuerdo contra el secuestro de aviones; sobre un acuerdo pesquero entre nosotros y Cuba, ya que nuestros límites de 200 millas
se traslapan- y no estaría yo en contra, en el futuro, [de que se reconocieran] derechos de visita.
25
D e s p u é s de la exitosa conclusión de las negociaciones sobre pesca
y límites m a r í t i m o s , Cuba y Estados Unidos decidieron establecer "secciones de i n t e r é s " (en vez de abrir embajadas, lo que h a b r í a significado tener relaciones d i p l o m á t i c a s ) en cada capital, el I de septiembre
de 1977. Ambas partes tomaron otras medidas. Sin embargo, respecto
al tema m á s importante, la seguridad, el presidente cubano, Fidel Castro, puso en claro que no estaba dispuesto a c u m p l i r con las condiciones de Estados Unidos:
o
Ellos [Estados Unidos] dicen que no debemos seguir dando nuestra solidaridad a los movimientos revolucionarios en África. Sentimos que estos
temas no están sujetos a negociación [. . . ] . Nosotros no hemos organizado subversión en contra, ni hemos enviado mercenarios a invadir Estados
Unidos. Ellos son los que lo han hecho [. . . ] , ellos deben levantar el bloqueo [. . . ] . Nosotros no haremos ninguna concesión en cuestiones de principios para mejorar las relaciones con Estados Unidos.
26
2 5
2 6
Presidential Papers, Carter, v o l . I , 5 de m a r z o de 1977, p p . 293-294.
C a s t r o p r o n u n c i ó su discurso en u n a conferencia de prensa en T a n z a n i a , el 21
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A u n q u e Estados Unidos advirtió a Cuba, en mayo de 1977, que
u n a e x p a n s i ó n de su nuevo grupo de asesoría militar en E t i o p í a pond r í a en peligro las relaciones con Estados Unidos, durante el o t o ñ o de
1977 aparecieron reportes de m á s tropas cubanas y asesores militares
en varios países de África. Estados Unidos c o m u n i c ó nuevamente su
p r e o c u p a c i ó n ; como esto tuvo poco efecto, C á r t e r criticó p ú b l i c a m e n t e
a los cubanos, el 11 de noviembre de 1977:
Los cubanos han tomado, en efecto, el aspecto colonial que abandonaron
los portugueses meses atrás [. . . ] . Están extendiéndose ahora a otros países de África, como Mozambique. Recientemente, han aumentado sus así
llamados "asesores" en Etiopía. Nosotros consideramos que esto constituye una permanente amenaza a la paz en África.
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Castro dio m á s prioridad a sus actividades exteriores en África que
a la n o r m a l i z a c i ó n de las relaciones con Estados Unidos. E n noviembre, se hallaban 400 asesores militares cubanos en Etiopía, y para abril
de 1978, h a b í a 17 000 soldados cubanos bajo el mando de u n general
soviético. E n una entrevista, el 12 de mayo de 1978, C á r t e r criticó d u ramente la i n t e r v e n c i ó n soviético-cubana:
No hay posibilidad de que veamos ninguna mejoría sustancial en nuestra
relación con Cuba, en tanto siga con su política de intervención militar
en los asuntos internos del pueblo africano. No tengo ninguna duda de
que a Cuba la está aprovechando la Unión Soviética como sustituto en
varios lugares de África.
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Los gobiernos de C u b a y Estados Unidos h a b í a n empezado a hablarse, pero no a escucharse. Estados Unidos se negaba a aceptar la afirm a c i ó n de Castro de que sus actividades internacionales eran cuestión
de " p r i n c i p i o " , y Castro se negaba a aceptar la afirmación de C á r t e r
de que esas actividades i m p e d í a n la n o r m a l i z a c i ó n . Castro creyó que
p o d í a revertir la posición de C á r t e r respondiendo a las preocupaciones
de éste respecto a los presos políticos cubanos.
Durante el verano de 1978, Castro informó al gobierno de Estados
U n i d o s que estaba dispuesto a entregar 3 900 presos políticos a ese país.
A l a ñ o siguiente, liberó a todos los presos estadunidenses (políticos y
de m a r z o de 1977. C i t a d o en u n a r t í c u l o de E d w a r d G o n z á l e z en Cole Blasier y C a r m e l o M e s a - L a g o (eds.), Cuba in the World, P i t t s b u r g h , U n i v e r s i t y o f P i t t s b u r g h Press,
1979, p . 29.
2 7
2 8
Presidential
Presidential
Papers,
Papers,
Carter, v o l . I I , 1977. p . 2 0 1 1 .
Carter, 12 de m a y o de 1978, p p . 903-909.
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R O B E R T A . PASTOR
criminales), así como a los que t e n í a n doble nacionalidad. Esto representaba u n cambio respecto a la posición que h a b í a mantenido en una
entrevista con Barbara Walters el a ñ o anterior. Castro, a d e m á s , trató
de hacer lo imposible: transformar la comunidad cubano-estadunidense
de enemiga en defensora. Invitó a u n grupo a L a Habana en noviembre de 1978 y lo hizo creer que lo h a b í a convencido de liberar a los p r i sioneros.
Sin embargo, la cooperación militar de C u b a con la U n i ó n Soviética en África no sólo i m p e d í a cualquier m e j o r í a en las relaciones con
Estados Unidos, sino que c o m e n z ó a afectar las percepciones estratégicas estadunidenses de la U n i ó n Soviética.
29
E L RETORNO AL VIEJO M U N D O
E n 1977, el gobierno de C á r t e r decidió modificar su enfoque hacia L a t i n o a m é r i c a con base en la creencia de que la política de Estados U n i dos hacia la región no podía llevarse a cabo como si estuviera en u n vacío.
Para 1979, la nueva premisa acechó nuevamente a ese gobierno,
al ensombrecerse el clima político internacional. L a e x p a n s i ó n de las
actividades soviético-cubanas en el extranjero, j u n t o con la emergencia
en I r á n de u n r é g i m e n fundamentalista anti-norteamericano, dejó a m u chos estadunidenses con u n sentimiento de inquietud, que a su vez reforzó los argumentos de u n movimiento conservador cada vez m á s poderoso en Estados Unidos. E n 1979, u n s í n t o m a de este cambio de
espíritu se reflejó en que el Senado, por primera vez en u n decenio, votó
por u n incremento de 10% en el presupuesto de defensa del gobierno.
En c o m p a r a c i ó n con el resto del m u n d o , L a t i n o a m é r i c a tuvo poco
impacto en estas tendencias generales; empero, éstas afectaron la v i sión que t e n í a Estados Unidos del m u n d o , L a t i n o a m é r i c a y el Caribe.
Aunque el gobierno de C á r t e r mantuvo, b á s i c a m e n t e , el enfoque hacia
L a t i n o a m é r i c a que h a b í a adoptado dos a ñ o s antes, la mayor parte de
su e n e r g í a durante los dos ú l t i m o s a ñ o s se c o n s u m i ó en el manejo de
una serie de crisis: Nicaragua, Granada, C u b a (la brigada soviética,
l l u e g o M a r i e l ) y E l Salvador.
2 9
Castro h a b í a d i c h o que no t o m a r í a n i n g u n a de estas medidas relacionadas con
los derechos h u m a n o s hasta que Estados U n i d o s liberase a todos sus presos, todos ellos
v í c t i m a s del capitalismo. D i j o t a m b i é n que no l i b e r a r í a a los presos p o l í t i c o s de Estados
U n i d o s p o r q u e " a l g u n o s de ellos eran agentes i m p o r t a n t e s de la C I A " . (Partes de
la entrevista de B a r b a r a W a l t e r s a Castro, en m a y o de 1977, fueron reproducidas en
Foreign Policy, v o l . 28, p . 929.)
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El gobierno de Carter anticipó la primera y mayor crisis de seguridad que enfrentaría en la región, que trató de evitar, sin é x i t o . Desde
Í 9 3 4 , Nicaragua h a b í a estado bajo control de la familia Somoza, casi
como si fuera u n feudo. Para mediados del decenio de 1970, la ambición y la represión de los Somoza enajenaron a todos los grupos del país
que no estaban bajo su control, y los j ó v e n e s de la clase media empezar o n a afiliarse al Frente Sandinista de L i b e r a c i ó n Nacional ( F S L N ) .
30
L a política de derechos humanos del gobierno de Carter Uevó a Anastasio Somoza a levantar el estado de sitio en 1977. L a clase media, alentada por esa política de derechos humanos que obviamente perturbaba
a Somoza, a p r o v e c h ó al m á x i m o la apertura política. Pedro J o a q u í n
C h a m o r r o , líder de la oposición y editor de La Prensa, publicó editoriales demoledores sobre la c o r r u p c i ó n bajo la dictadura de Somoza. E l
10 de enero de 1978, Chamorro fue asesinado, y paralizó Managua una
huelga general dirigida por los comerciantes, que p e d í a n la renuncia
de Somoza. Los Sandinistas fueron tomados por sorpresa, pero en una
a c c i ó n audaz se apoderaron del palacio presidencial en agosto de 1978
y recobraron la capacidad de iniciativa. Los aplausos y vivas e s p o n t á neos que recibieron camino al aeropuerto sorprendieron y avivaron al
gobierno de Carter.
H a b í a consenso en el gobierno estadunidense de que si Estados U n i dos no h a c í a nada, Somoza p e r m a n e c e r í a en el poder, Nicaragua se pol a r i z a r í a a ú n m á s , y los Sandinistas, con el tiempo, o b t e n d r í a n una vict o r i a militar. Mientras el gobierno de Carter veía que los Sandinistas
ampliaban su base de apoyo, percibía t a m b i é n , en el centro del grupo,
a los marxistas-leninistas, que consideraban a Cuba y a la U n i ó n Soviética como aliados y a Estados Unidos como enemigo. Por lo tanto,
el gobierno decidió alentar una t r a n s i c i ó n política en Nicaragua, sujeta
a dos condiciones. Primera, Carter creía que no d e b e r í a pedir a u n presidente en el poder que renunciara, n i tratar de derrocarlo. Segunda,
Carter insistía en que la política de Estados Unidos no d e b í a ser unilateral. L a solución t e n d r í a que surgir de u n esfuerzo multilateral.
En consecuencia, j u n t o con R e p ú b l i c a Dominicana y Guatemala,
Estados Unidos estableció u n grupo de negociación bajo los auspicios
de la O E A , para tratar de llegar a u n acuerdo entre la oposición y el
gobierno de Somoza sobre u n proceso de transición. El grupo r e c o m e n d ó
u n plebiscito sobre la permanencia de Somoza, pero las negociaciones
fracasaron, a fines de enero de 1979, cuando Somoza r e c h a z ó las condiciones que h a b r í a n permitido una elección libre.
3 0
Desarrollo este tema de m a n e r a m á s completa en u n l i b r o que estoy t e r m i n a n d o , t i t u l a d o Condemned to Repetition: The United States and the Nicaraguan Revolution.
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FI
XXVII-2
Estados Unidos advirtió a Somoza que t o m a r í a medidas severas para
separarlo de su r é g i m e n si bloqueaba el plebiscito. E n consecuencia, el
8 de febrero de 1979, Estados Unidos redujo a la m i t a d el personal de
su embajada, t e m i n ó el programa de ayuda y liquidó sus misiones m i l i tares y de la A I D . Somoza h a b í a duplicado el t a m a ñ o de su Guardia
Nacional y evidentemente se sentía seguro.
E n mayo de 1979, con la ayuda de Castro, se unieron las tres facciones de los sandinistas y establecieron u n flujo de armas continuo y
seguro desde Cuba, a través de P a n a m á y Costa Rica. A principios de
j u n i o , el F S L N l a n z ó su ofensiva militar y luego una ofensiva política
en la O E A , encaminada a quitar legitimidad formal a Somoza para transferirla a su causa. A l intensificarse la guerra, la cuestión del retiro de
Somoza fue remplazada gradualmente por inquietud respecto a lo que
vendría después.
Luego de consultar a los países de la r e g i ó n , Estados Unidos pidió
una r e u n i ó n de la O E A y propuso u n cese del fuego entre el F S L N y
la G u a r d i a Nacional, que h a b r í a de coincidir con la salida de Somoza,
para luego encaminar las negociaciones hacia la consolidación de u n gobierno de coalición. U n a fuerza de paz interamericana supervisaría el
cese del fuego y la integración de las dos fuerzas armadas. Los nicarag ü e n s e s moderados no vieron en esta propuesta una manera de fortalecer su posición, y la rechazaron. Los sandinistas la percibieron, con razón,
como u n intento de negarles a ellos el poder exclusivo y, con la ayuda
de P a n a m á , Costa Rica, M é x i c o y Venezuela, bloquearon la propuesta
de Estados Unidos. C á r t e r no tenía la intención de actuar en forma unilateral, cuando los "amigos d e m o c r á t i c o s " en la región estaban alineados tan claramente c o n t r a í a posición de Estados Unidos. El 17 de j u l i o
de 1979, Somoza h u y ó de Nicaragua hacia M i a m i , y los sandinistas recibieron una jubilosa bienvenida dos días d e s p u é s .
A l fracasar en el intento de crear u n centro d e m o c r á t i c o o de preven i r una victoria militar de los sandinistas, Estados Unidos c a m b i ó de
estrategia cuando éstos llegaron al poder. Estados Unidos se p r o p o n í a
evitar, en su trato con Nicaragua, la hostilidad m u t u a que caracterizó
las primeras relaciones con Castro y que condujo a u n rompimiento. A
u n costo político considerable, C á r t e r solicitó 80 millones de dólares para
el nuevo gobierno revolucionario, a pesar de su r e t ó r i c a hostil y de la
manera obvia en que ese gobierno imitaba las instituciones políticas y
militares de Cuba. C o n el poder creciente de los conservadores en el
Congreso, la ayuda a Nicaragua se d e b a t i ó larga y acaloradamente.
El gobierno pudo obtener el dinero, pero sólo después de que el Congreso impusiera una serie de condiciones explícitas sobre la utilización
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de la ayuda. L a condición principal era que el presidente sólo p o d r í a
disponer de la ayuda d e s p u é s de certificar ante el Congreso que el gobierno n i c a r a g ü e n s e no apoyaba n i n g ú n movimiento insurgente extranj e r o . T a n t o el Congreso como el Ejecutivo estaban preocupados por el
impacto de la revolución n i c a r a g ü e n s e en el resto de C e n t r o a m é r i c a y
el Caribe. Las guerrillas centroamericanas se volvieron m á s audaces con
l a r e v o l u c i ó n sandinista, los militares y la derecha, m á s intransigentes,
y la clase media se debilitó. E n la primavera de 1979, antes del climax
de la r e v o l u c i ó n n i c a r a g ü e n s e , el gobierno de C á r t e r concentró su atenc i ó n en el resto de la región.
El enfoque del gobierno estadunidense se basaba en su punto de vista
de que el statu quo en C e n t r o a m é r i c a no p o d í a defenderse n i sostenerse;
l a ú n i c a manera de evitar la revolución violenta, que a j u i c i o de Estados U n i d o s no beneficiaba n i sus intereses n i los de los centroamericanos, era alentar la apertura del proceso político. Honduras, el vecino
al norte de Nicaragua, parecía interesado ú n i c a m e n t e en lograr u n proceso de d e m o c r a t i z a c i ó n , y , en consecuencia, el gobierno de C á r t e r dec i d i ó concentrar a h í su ayuda y apoyo como ejemplo para los otros países. E l Salvador y Guatemala t e n í a n r e g í m e n e s militares represivos. E l
gobierno de Estados Unidos decidió intensificar sus esfuerzos para com u n i c a r a estos r e g í m e n e s que, si bien c o m p a r t í a su p r e o c u p a c i ó n por
la r e v o l u c i ó n , les d a r í a apoyo sólo si terminaban con la represión y perm i t í a n el avance del proceso político.
E l gobierno de C á r t e r no tuvo impacto notable sobre el r é g i m e n de
Guatemala, pero el 15 de octubre de 1979, d e s p u é s de numerosos esfuerzos, hubo apertura en El Salvador. U n grupo de j ó v e n e s oficiales
del ejército tomaron el poder e invitaron a varios civiles, izquierdistas
y moderados, a ayudarles a poner en p r á c t i c a una amplia variedad de
reformas políticas, sociales y e c o n ó m i c a s . Estados Unidos vio esto como
algo de suma importancia, pero C á r t e r decidió condicionar su apoyo
al progreso de las reformas (en especial la reforma agraria) y al cese
de la r e p r e s i ó n .
E n 1979, la revolución llegó t a m b i é n al Caribe; el 13 de marzo, u n
grupo de 50 miembros del New Jewel Movement ( N J M ) tomó el poder,
mediante u n golpe de Estado casi pacífico, en la p e q u e ñ a isla de Granada. Fue el p r i m e r cambio de gobierno no constitucional en el Caribe
de habla inglesa y causó i n q u i e t u d en el á r e a . E l N J M a s e g u r ó a todos
sus intenciones moderadas y constitucionales, pero d e s p u é s de conseguir el reconocimiento, el nuevo r é g i m e n invitó a Cuba a ayudar en
la o r g a n i z a c i ó n de u n Ejército Revolucionario del Pueblo, y pospuso
indefinidamente las elecciones.
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D e s p u é s de que el embajador de Estados Unidos expresara, en u n
mensaje al nuevo r é g i m e n , p r e o c u p a c i ó n por sus florecientes relaciones
militares con Cuba, el primer ministro M a u r i c e Bishop d e n u n c i ó p ú blicamente a Estados Unidos por tratar de dictar el destino de Granad a . Las relaciones de la isla con Estados Unidos se deterioraron y el
r é g i m e n revolucionario ya no ocultó su predisposición favorable hacia
C u b a y el bloque soviético, aunque nunca declaró que se considerase
marxista-leninista. El gobierno de C á r t e r a d o p t ó hacia Granada una
estrategia m u y diferente de la que tuvo hacia Nicaragua, aunque en gran
medida por las mismas razones. E n ambos casos, el gobierno consultó
ampliamente a sus amables vecinos d e m o c r á t i c o s y dio mucho peso a
sus puntos de vista. L o que escuchó en C e n t r o a m é r i c a fue que Estados
Unidos t e n í a que respaldar la revolución nacionalista para que no se
apoderaran de ella los marxistas; lo que le aconsejó el Caribe fue que
Estados Unidos ayudara a las otras islas, m á s que a Granada, ya que
de otra manera, sin desearlo, p o d r í a enviar una señal equivocada a los
radicales en cada isla, cjue t o m a r í a n el poder y desafiarían a la gran po~
tencia. A s í , el impulso principal de la política de Estados Unidos era
ayudar a los gobiernos d e m o c r á t i c o s de la r e g i ó n para fines de desarrollo e c o n ó m i c o y seguridad regional, m á s que enfrentarse a Granada.
Cuando Fidel Castro celebró la r e u n i ó n cumbre del M o v i m i e n t o
de los N o Alineados ( M N A ) , en septiembre de 1979, estuvo flanqueado por los líderes de los dos nuevos gobiernos revolucionarios en el Caribe, Nicaragua y Granada. Juntos, trataron de encauzar el M N A hacia
una "alianza n a t u r a l " con la U n i ó n Soviética. E l gobierno de C á r t e r
t o m ó en serio al M N A y dedicó cerca de seis meses a realizar consultas.
M á s que alentar a los líderes moderados a mantenerse fuera del debate
sobre el futuro del M N A , Estados Unidos los invitó a participar en el
intento de evitar que Cuba se apoderase de ese movimiento. Independientemente de que las consultas de Estados Unidos ayudasen o no, la
p a r t i c i p a c i ó n de los líderes moderados fue decisiva para evitar que Cuba
cambiara la dirección del M N A . Sin embargo, desde la perspectiva de
la o p i n i ó n p ú b l i c a estadunidense, el mayor impacto de la r e u n i ó n cumbre fue que u n gran grupo de líderes viajara a L a Habana a condenar
a Estados Unidos.
M á s a ú n , algunos líderes amigos, como M i c h a e l M a n l e y de Jamaica, pronunciaron discursos que hicieron a muchos norteamericanos cues31
3 1
Para u n a d e s c r i p c i ó n detallada y u n a n á l i s i s de las relaciones de Estados U n i dos con G r a n a d a de 1979 a 1983, v é a s e R o b e r t Pastor, " T h e U n i t e d States and the
Grenada Revolution: W h o Pushed First and W h y ? " , en Jorge Heine (ed.), Democracy,
Development, and Collective Secunty in the Eastern Canbbean (en prensa).
.
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t i o n a r su amistad y sus intenciones d e m o c r á t i c a s . M a n l e y condenó cada
i n t e r v e n c i ó n de Estados Unidos, pero p a s ó por alto las cubanas y soviéticas; el tema subyacente del discurso fue decididamente favorable a la
U n i ó n Soviética y a Cuba: " T o d o s los antiimperialistas saben que el
e q u i l i b r i o m u n d i a l de fuerzas c a m b i ó irrevocablemente en 1917, cuando hubo u n movimiento y u n hombre en la R e v o l u c i ó n de Octubre,
y ese hombre fue L e n i n . " Alabó a Castro por " h u m a n o " y le dio créd i t o por el hecho de que ' 'las fuerzas comprometidas en la lucha contra
el imperialismo (en el hemisferio occidental] eran m á s fuertes que
nunca".
L a r e u n i ó n cumbre del M N A coincidió con el "descubrimiento",
en Washington, de una brigada soviética en Cuba. Castro creyó que
todo el incidente h a b í a sido planeado por Estados Unidos para ponerlo
en v e r g ü e n z a en la r e u n i ó n cumbre, pero no apreció que ese hecho fue
a ú n m á s vergonzoso y costoso, p o l í t i c a m e n t e , para el gobierno de C á r ter. I g u a l que con cada uno de los conflictos estratégicos en Cuba, el
tema de la brigada soviética no tenía casi nada que ver con Cuba, y
sí mucho con el equilibrio de poder entre la U n i ó n Soviética y Estados
Unidos.
En junio de 1979, los presidentes C á r t e r y Brezhnev firmaron el T r a tado sobre L i m i t a c i ó n de Armas Estratégicas ( S A L T I I ) . Los conservadores en Estados Unidos afirmaban que el ú n i c o efecto de un acuerdo
sobre armamentos era disminuir el vigor de su país. E n t é r m i n o s políticos, este punto de vista estaba ganando fuerza en Estados Unidos, y
muchos senadores, ante la reelección de 1980, se s e n t í a n inquietos por
la consecuencia política de votar por el Tratado. U n o de estos senadores, R i c h a r d Stone. de Florida, p r e s i o n ó al gobierno, en la primavera
de 1979, con informes de que los soviéticos h a b í a n enviado soldados
a C u b a . E l secretario de Estado, Vanee, r e s p o n d i ó en una carta que
no h a b í a pruebas. E n ese entonces, la m a y o r í a del gobierno no p o d í a
entender el p o r q u é del envío de soldados a Cuba por parte de los soviéticos, en v í s p e r a s de la r e u n i ó n cumbre del M N A . A pesar de todo, el
gobierno p r o m e t i ó controlar el problema mediante mayor vigilancia,
y como resultado, en agosto detectó una u n i d a d soviética de combate.
C o m o casi todos los funcionarios superiores del gobierno estaban de vacaciones en ese momento, el gobierno no tuvo oportunidad de averi¬
la naturaleza y origen de la brigada n i de negociar con calma sobre
el tema con los soviéticos, antes de que la i n f o r m a c i ó n se filtrara nAviation Weekly.
Frank C h u r c h , director del C o m i t é de Relaciones Exteriores del Senado, estaba entonces concentrado en una ardua lucha por la reelec-
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ción. A l conocer la información, a n u n c i ó que el Senado no a p r o b a r í a
el T r a t a d o S A L T I I a menos que la brigada fuera retirada. C o n la may o r í a del Senado a su derecha, la a f i r m a c i ó n de C h u r c h asoció el destino del Tratado al retiro de la brigada.
E l incidente ocurrió en u n momento en que las diferencias entre
Vanee y Brzezinski se h a b í a n vuelto importantes. U n a crisis a u t é n t i c a
h a b r í a u n i d o al gobierno, pero el tema de la brigada era sólo u n dilema
político y, como tal, exacerbaba las contradicciones dentro del gobierno. Vanee creía que el tema de la brigada r e q u e r í a de u n gesto de la
U n i ó n Soviética para que Estados Unidos no perdiera figura, pero que
"definitivamente no era razón para interferir con la ratificación del T r a tado S A L T " . Por su parte, Brzezinski consideraba ese Tratado sólo como
u n elemento en una relación estratégica m á s amplia; creía que el tema
de la brigada debía aprovecharse para "insistir mundialmente en el aventurerismo cubano en favor de la U n i ó n S o v i é t i c a " . Para Brzezinski, éste
era " e l problema p r i n c i p a l " . Nadie q u e r í a que el tema interfiriera
con la ratificación del Tratado S A L T , pero Vanee creía que las perspectivas de ratificación mejorarían si Estados Unidos minimizaba el tema
de la brigada, mientras que Brzezinski pensaba que la posición del gobierno estadunidense se fortalecería si lo " i n f l a b a " y si mostraba que
e n t e n d í a la amenaza en aumento del expansionismo soviético-cubano.
32
E l líder de la m a y o r í a del Senado, Robert B y r d , dijo a C á r t e r que
la ú n i c a manera de aprobar el Tratado era entender que el asunto de
la brigada era de poca importancia relativamente, y C á r t e r siguió su
consejo. E l I de octubre de 1979, C á r t e r se dirigió a la nación para
abordar el tema de la brigada soviética, e hizo notar las afirmaciones
de Brezhnev respecto a que la brigada era u n "centro de adiestramient o " , y que los soviéticos no c a m b i a r í a n su o r g a n i z a c i ó n . E l principal
objetivo de C á r t e r era persuadir a la n a c i ó n de la necesidad de ratificar
el T r a t a d o S A L T , pero lo hizo criticando fuertemente a la U n i ó n Soviética y a Cuba. T a m b i é n p i d i ó que aumentara la presencia de Estados U n i d o s en el Caribe, por razones de seguridad.
o
H a b í a u n resquemor especial en cuanto a que el discurso se pron u n c i ó en la misma fecha en que los tratados del Canal entraron en vigor.
El vicepresidente M ó n d a l e estaba en P a n a m á en aquel momento, con
varios presidentes de países d e m o c r á t i c o s , para celebrar la t e r m i n a c i ó n
de una vieja época en las relaciones Ínter americanas, y sin embargo el
3 2
Esta s e c c i ó n refleja mis percepciones c o m o p a r t i c i p a n t e en el proceso de t o m a
de decisiones de entonces, pero t a m b i é n se basa en las m e m o r i a s de Vanee, Brzezinski
y C á r t e r ( C y r u s Vanee, Hard Cholees, p p . 358-364; Z b i g n i e w Brzezinski, Power and Principie, p p . 346-352; James C á r t e r , Keeping Faith, p p . 262-264).
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discurso sirvió como u n recordatorio poderoso de que la vieja época no
era historia, totalmente. De hecho, uno de los presidentes latinoamericanos c o m e n t ó a M ó n d a l e el mal simbolismo.
Si el ambiente político, general e interno, hubiera sido propicio, entonces estos acontecimientos regionales —las revoluciones de Nicaragua y de Granada, la cumbre de L a Habana, la brigada soviética— hab r í a n creado menos dificultades y problemas. Sin embargo, resultó lo
contrario. E n j u l i o de 1979, en el momento en que los sandinistas estab a n llegando al poder en Managua, Estados Unidos sintió de lleno el
impacto del segundo choque petrolero. E l precio de la gasolina se fue
por las nubes, el abastecimiento d i s m i n u y ó y Estados Unidos vio las
m á s largas filas de coches (en espera de cargar gasolina) desde la Segunda Guerra M u n d i a l .
Cuando la popularidad de C á r t e r cayó por debajo de la de N i x o n
en los ú l t i m o s dos meses anteriores a su renuncia, a q u é l decidió i r a
C a m p o D a v i d por dos semanas casi, para llevar a cabo consultas relacionadas con la evaluación de su presidencia y decidir c ó m o proceder
mejor. Su discurso sobre e n e r g í a , el 15 de j u l i o , le a y u d ó a recuperar
algo de popularidad, pero la p e r d i ó de nuevo por el despido subsecuente de cuatro miembros de su gabinete. L a inflación, que subió hasta
alcanzar 10% y m á s , c o n t r i b u y ó a la p e r c e p c i ó n de que C á r t e r no t e n í a
control sobre la situación, y otros hechos internacionales reforzaron esa
p e r c e p c i ó n . E n noviembre, fue tomada la embajada de Estados Unidos
en T e h e r á n , y al mes siguiente m á s de 100 000 soldados soviéticos marcharon sobre Afganistán. C á r t e r c o m p r e n d i ó que el Tratado S A L T sería
derrotado si se votaba en el Senado y, en consecuencia, solicitó que éste
pospusiera el debate o la decisión. Asimismo, impuso varias sanciones
a la U n i ó n Soviética.
C o n las tendencias adversas de la política interna, regional e internacional, el gobierno de C á r t e r c e n t r ó su atención en la Cuenca del Caribe, y cada vez m á s en temas de seguridad. El gobierno no alteró su
enfoque básico, pero sí intensificó sus esfuerzos. Estados Unidos amplió su programa de ayuda a la región de manera considerable y empezó a explorar modos de ampliar el grupo c a r i b e ñ o para incluir a Cent r o a m é r i c a y a M é x i c o , o para alentar la formación de u n grupo paralelo
en C e n t r o a m é r i c a . Aprovechando su experiencia personal, C á r t e r tamb i é n propuso una gran a m p l i a c i ó n de los programas "de persona a persona" en la Cuenca del Caribe. E s t i m u l ó el establecimiento de Acción
C a r i b e ñ o - C e n t r o a m e r i c a n a , en abril de 1980, con la i n t e n c i ó n de que
representara toda la gama de grupos no gubernamentales en Estados
Unidos y la región (empresarios, grupos religiosos, sindicatos, etc.). Car-
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ter sentía que esos contactos constituían la mejor manera, a largo plazo,
de reducir malentendidos y favorecer relaciones equilibradas.
E n E l Salvador, la guerra e m p e o r ó . C o n todo el apoyo que pudier o n proporcionar Estados Unidos y Venezuela, el gobierno salvadoreñ o fue capaz de decretar y poner en p r á c t i c a la reforma agraria y las
nacionalizaciones de la banca y del comercio de exportación. Pero a cada
paso reformista positivo seguía u n asesinato perpetrado por la extrema
derecha. D e s p u é s del asesinato de varias trabajadoras religiosas de Estados Unidos, en noviembre de 1980, C á r t e r s u s p e n d i ó toda la ayuda
e c o n ó m i c a y militar, a manera de reforzar el u l t i m á t u m de N a p o l e ó n
D u a r t e a los militares. Se esperaba u n ataque izquierdista importante
en enero de 1981, pero C á r t e r no p e r m i t i ó el flujo de ayuda hasta que
los militares acordaron tomar medidas específicas para continuar la i n v e s t i g a c i ó n de los asesinatos, despidieron a varios oficiales de las fuerzas de seguridad y fortalecieron la posición de D u a r t e .
D e s p u é s de la elección de R o n a l d Reagan, pero antes de su toma
de posesión, las guerrillas s a l v a d o r e ñ a s persuadieron al gobierno de N i caragua de apoyar su ofensiva final en enero. Esto fue u n error fatal
para ambos. L a ofensiva final fue u n fracaso completo, y las pruebas
del apoyo n i c a r a g ü e n s e fueron tan concluyentes que, en efecto, destruyeron la relación que el gobierno de C á r t e r h a b í a estado tratando de
cultivar.
Mientras C e n t r o a m é r i c a se inquietaba por la revolución nicaragüense, la democracia en el Caribe oriental se fortalecía de alguna manera
d e s p u é s de la revolución de Granada. Las elecciones no sólo se realizar o n como estaba programado en seis países, sino que los moderados vencieron a los radicales por m á r g e n e s amplios.
El ú n i c o país del Caribe que sufrió inestabilidad en 1980 fue Cuba.
C o m o resultado de que el gobierno de C á r t e r d e s m a n t e l ó el bloqueo
del t r á n s i t o de personas entre Estados Unidos y Cuba, m á s de 110 000
cubano-estadunidenses visitaron la isla en 1979. Llevaron dinero, regalos e historias de triunfos, y dejaron a su paso las primeras señas visibles de descontento que h a b í a visto C u b a en una g e n e r a c i ó n . E n u n
discurso, en noviembre de 1979, Castro reconoció el descontento y su
v í n c u l o con la relación m á s abierta que h a b í a desarrollado C u b a con
Estados Unidos durante los dos a ñ o s anteriores:
33
E n estos d í a s , l a c o n t r a r r e v o l u c i ó n [. . . ] h a e m p e z a d o a a p a r e c e r [. . . ] .
3 3
Para u n a d e s c r i p c i ó n de las medidas que se a d o p t a r o n entonces, v é a s e R o b e r t
Pastor, " C o n t i n u i t y and Change i n U . S . F o r e i g n Policy: C á r t e r and Reagan o n E l
Salvador", Journal of Polky Analysis and Management, v o l . 3, n ú m . 2, pp. 179-180.
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¿Es porque bajamos la guardia? ¿Es porque la ausencia del enemigo ha
hecho que perdamos nuestras facultades? ¿Es porque nos hemos sentido
[. . .Jdemasiado tranquilos? Quizá, de cierta manera, hemos estado necesitando un enemigo, porque cuando tenemos un enemigo claramente
definido, cuando estamos ocupados en el duro combate, estamos más unidos, más vigorosos, más estimulados.
34
A fines de 1979, los cubanos empezaron a i r r u m p i r en las embajadas latinoamericanas en L a Habana en busca de asilo. D e s p u é s de u n
incidente en el que m u r i e r o n dos cubanos en la embajada de P e r ú , a
principios de abril de 1980, Castro decidió dar una lección a P e r ú quitando la guardia de la embajada e informando al pueblo de L a Habana
que era libre de i r a h í si lo deseaba. E n 24 horas, m á s de 10 000 cubanos se amontonaron en la p e q u e ñ a representación de u n país m á s pobre
que Cuba. Castro se sintió sorprendido y avergonzado.
Vuelos charter comenzaron a llevar a los cubanos a P e r ú , v í a Costa
R i c a . Cuando la televisión registró su alegría al abandonar Cuba, Castro detuvo los vuelos. Luego invitó a los cubano-estadunidenses a Puerto
M a r i e l , en las afueras de L a Habana, a recoger a sus familiares. E n
unos cuantos d í a s , miles de barcos de todos t a m a ñ o s se d i r i g í a n a M a r i e l . E l gobierno q u e r í a detener los barcos pero se abstuvo, ya que, a
j u i c i o de la guardia costera, eso i m p l i c a r í a arriesgar muchas vidas. El
gobierno trató de desalentar a los cubanos de embarcarse, pero sin éxito.
Los barcos regresaron con algunos parientes de cubano-estadunidenses
y muchos otros, incluyendo criminales y enfermos mentales que Castro
decidió depositar en Estados Unidos. Así llegaron 125 000 cubanos, hasta
que el movimiento de barcos se detuvo, finalmente, en septiembre de
1980.
UNA
EVALUACIÓN
De manera simbólica, p o d r í a decirse que el gobierno de C á r t e r e m p e z ó
buscando el Canal de P a n a m á y t e r m i n ó huyendo del puerto de M a r i e l . Llegó con una agenda de preferencias que reflejaba su punto de
vista de lo que d e b í a n ser las relaciones interamericanas. L a agenda i n c l u í a aquellos temas que el gobierno de C á r t e r juzgaba m á s importantes —los tratados del Canal, los derechos humanos, la d e m o c r a t i z a c i ó n ,
3 4
Fidel Castro, " D i s c u r s o a la Asamblea N a c i o n a l del G o b i e r n o del P u e b l o " , 27
de d i c i e m b r e de 1979, m i m e o g r a f i a d o , p p . 49-55. (Este discurso secreto p u d o conseguirse en Estados U n i d o s y fue t e m a de varios a r t í c u l o s en el Miami
Herald).
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el diálogo Norte-Sur, la no proliferación, el control de armamentos y
la resolución de conflictos. A d e m á s , C á r t e r optó por buscar esas metas
de manera diferente de la de sus predecesores: en lugar de acciones encubiertas o unilaterales, C á r t e r insistió en la apertura y en la cooperación multilateral.
Sin embargo, en sus ú l t i m o s dos a ñ o s , el gobierno se vio forzado
a organizar una agenda de seguridad tradicional —guerra, revolución,
inestabilidad en la Cuenca del Caribe y perspectivas de e x p a n s i ó n
soviético-cubana. Ésta era una agenda con la que el gobierno de C á r t e r
se sentía incómodo; de hecho, dividió al gobierno. Esa división fue acentuada —si no causada— por otros acontecimientos internacionales a ú n
m á s perturbadores, y por la reacción popular hacia los mismos en Estados Unidos. Para 1980, de acuerdo con dos analistas de la o p i n i ó n p ú blica, Estados Unidos "se sentía amedrentado por la OPEP, humillado
por el Ayatola J o m e i n i , e n g a ñ a d o por Castro, superado en comercio
por J a p ó n y en armamento por los rusos. Cuando llegó la hora de la
elección presidencial de 1980, los votantes, temerosos de que Estados
U n i d o s estuviera perdiendo el control sobre sus asuntos exteriores, estaban m á s que listos para exorcizar el fantasma de V i e t n a m y reemplazarlo por una nueva actitud de reafirmación estadunidense".
35
N i n g ú n gobierno sale igual que como e n t r ó . Debe adaptarse, como
lo hizo el gobierno de C á r t e r , a cambios en el panorama de la región
y en el panorama estratégico, político y e c o n ó m i c o internacional. L a
política exterior de Estados Unidos es producto de lo que u n gobierno
se propone lograr, y de lo que permiten el Congreso (que articula la
o p i n i ó n p ú b l i c a de Estados Unidos) y el m u n d o . El Congreso obliga
a cada gobierno estadunidense a dar mayor peso a ciertos intereses nacionales, que en o p i n i ó n de los legisladores ese gobierno está desestimando; como tal, el Congreso funciona como una especie de compensador o equilibrador del interés n a c i o n a l .
36
Revisemos los éxitos y los fracasos del gobierno de C á r t e r , y evaluemos el papel del Congreso. C á r t e r p r o p u g n ó u n nuevo tratado sobre
3 5
D a n i e l Y a n k e l o v i c h y L a r r y K a a g a n , " A s s e r t i v e A m e r i c a " , Foreign Ajfairs:
and the World, 1980, p . 696.
L a influencia del Congreso v a r í a s e g ú n el grado en el que el presidente necesite su apoyo para sus p o l í t i c a s . Por ende, el Congreso tiene menos influencia sobre el
presidente cuando la p o l í t i c a e x t e r i o r de éste depende de la d i p l o m a c i a (como en Nicar a g u a en 1978 y 1979) que c u a n d o el presidente necesita ayuda (en 1980, para N i c a r a gua) o la r a t i f i c a c i ó n de u n t r a t a d o ( P a n a m á ) . Para u n desarrollo m á s completo de esta
tesis, v é a s e R o b e r t Pastor, Congress and the Politics of U.S. Foreign Economic Policy, Berke¬
ley, U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1980.
America
3 6
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el Canal de P a n a m á y lo logró, pero el Congreso dejó su huella. A n t i c i p á n d o s e a éste, el Ejecutivo insistió en que Estados Unidos tuviera derechos permanentes a proteger el Canal y resistió a los esfuerzos de Pan a m á para recibir c o m p e n s a c i ó n por el uso previo del Canal. Durante
la ratificación, el Senado aclaró dos obligaciones, respecto a si Estados
U n i d o s t e n í a el derecho unilateral a proteger el Canal, y si los buques
de guerra de Estados Unidos t e n í a n derecho a i r al frente en tiempos
de emergencia. E l segundo logro m á s importante del gobierno de C á r ter probablemente haya sido en el á r e a de los derechos humanos, en
la que el Congreso h a b í a indicado el camino.
L a decisión del gobierno de C á r t e r de establecer deliberadamente
políticas en el contexto general, fue importante en términos teóricos, pero
m a l conocida del público en su m a y o r í a . E l gobierno se preciaba de no
tener u n lema, pero, visto en retrospectiva, esto fue q u i z á una desventaja, pues privó a los analistas de u n asidero para describir la política.
Sin u n lema, el enfoque del gobierno de C á r t e r se hizo conocer no por
sus principios sino por sus características m á s prominentes —los derechos humanos y la democracia para aquellos que simpatizaban con el
gobierno; Nicaragua, Granada y los refugiados cubanos para aquellos
que no simpatizaban con él. E n la agenda Norte-Sur, el gobierno de
C á r t e r no llegó tan lejos como muchos esperaban, pero llegó m á s lejos
que el Congreso. Estados Unidos negoció u n acuerdo sobre u n fondo
c o m ú n , sobre r e n o v a c i ó n de los recursos de los bancos internacionales
de desarrollo, y sobre nuevos programas de cooperación en ciencia y
tecnología. El Congreso, sin embargo, a p r o b ó ayuda exterior sólo en
u n caso, en 1977, en cuatro a ñ o s de gobierno. A d e m á s , p a r e c i ó dismin u i r el interés en el Tercer rVÍundo, y para, el final del periodo, el diálogo Norte-Sur p r á c t i c a m e n t e se h a b í a i n t e r r u m p i d o .
Durante los años de C á r t e r , el papel del Congreso fue, generalmente,
el de u n perro g u a r d i á n conservador que forzó al presidente a dar mayor
peso a los intereses de seguridad. Jeane K i r k p a t r i c k argumentaba que,
a pesar del Congreso, la política del gobierno de C á r t e r en los dos p r i meros a ñ o s creó los problemas de seguridad de los dos ú l t i m o s . Ese argumento evade el tema principal. Indudablemente, los pueblos en sociedades represivas —sean Nicaragua, Argentina o Cuba— fueron
alentados por la política de derechos humanos de C á r t e r e hicieron nuevas
demandas a sus gobiernos. E l tema que K i r k p a t r i c k evade es si Estados Unidos d e b e r í a alentar esas presiones o defender a los dictadores.
El gobierno de C á r t e r creía que los dictadores eran el problema y los
derechos humanos la solución, mientras que el argumento de K i r k p a trick implica lo opuesto.
R O B E R T A . PASTOR
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FI x x v i i - 2
Otros han sostenido que el gobierno de C á r t e r volvió, bajo p r e s i ó n ,
a la agenda de la guerra fría tradicional en sus dos ú l t i m o s a ñ o s . Se
deduce de esta idea, ya que Estados Unidos no d e b e r í a preocuparse por
la e x p a n s i ó n soviético-cubana, ya que el gobierno estadunidense debería abandonar sus principios de responder a las crisis de la región; en
realidad, n i n g ú n gobierno de Estados Unidos p o d r í a no preocuparse
por los avances comunistas: está enjuego el interés nacional de ese país.
Es cierto que, al tratar el gobierno de C á r t e r de ajustarse a una agenda cambiante, se puso a prueba el compromiso de C á r t e r con tres p r i n cipios —derechos humanos, no i n t e r v e n c i ó n y cooperación multilateral. En el caso de Nicaragua, cuando el gobierno c o m p r e n d i ó que sus
amigos d e m o c r á t i c o s en Nicaragua y en la región preferían a los sandi¬
nistas y no la estrategia de Estados Unidos (buscar una alternativa a
Somoza y a los sandinistas), C á r t e r se decidió en contra del unilateralismo. En el caso de El Salvador, al hacerse m á s fuerte la izquierda,
C á r t e r resistió a presiones para ofrecer apoyo incondicional al gobierno
s a l v a d o r e ñ o . L a ayuda e c o n ó m i c a y militar sólo se d a r í a si el gobierno
salvadoreño p o n í a en práctica la reforma agraria y tomaba medidas contra la r e p r e s i ó n Si u n j u i c i o sobre la política de C á r t e r dependiera de
si se a p e g ó a sus principios durante estas crisis, es claro que p a s a r í a la
prueba.
3 7
A pesar de las continuas consultas, el esfuerzo del gobierno de C á r ter por forjar una coalición de democracias con ideas similares en toda
A m é r i c a , para perseguir una política c o m ú n en la Cuenca del Caribe,
no llegó a fructificar. Q u i z á el enfoque fue tan diferente al de las políticas anteriores de Estados Unidos —que eran unilaterales o usaban una
m á s c a r a de multilateralismo— que los gobiernos latinoamericanos se
mostraron escépticos. Q u i z á las concepciones de seguridad nacional divergen tan agudamente en la r e g i ó n , que los gobiernos latinoamericanos no estaban preparados para cooperar con Estados Unidos. Q u i z á
haga falta mucho tiempo para que esas concepciones cambien lo suficiente como para permitir la cooperación. C á r t e r creía que valían la pena
el tiempo y la i n v e r s i ó n .
Si uno acepta la meta de C á r t e r de trabajar m á s de cerca con los
3 7
V é a s e , por ejemplo, W i l l i a m Leo G r a n d e , " T h e R e v o l u t i o n i n N i c a r a g u a :
A n o t h e r C u b a ? " , Foreign Affairs, o t o ñ o de 1979. A b r a h a m L o w e n t h a l ha descrito la
p r e o c u p a c i ó n estadunidense por la e x p a n s i ó n de la influencia s o v i é t i c o - c u b a n a en la
C u e n c a del C a r i b e como u n a " i n s e g u r i d a d n a c i o n a l ' ' causada por la falta de h a b i l i d a d
de los legisladores para hacer frente a la h e g e m o n í a declinante de Estados U n i d o s ("Ro¬
n a l d R e a g a n a n d L a t i n A m e r i c a : C o p i n g w i t h H e g e m o n y i n D e c l i n e " , en K e n n e t h
O y e et al., Eagle Defiant, Boston, L i t t l e & B r o w n , 1983).
O C T - D I C 86
E L GOBIERNO D E C Á R T E R Y A M É R I C A L A T I N A
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amigos d e m o c r á t i c o s de Estados Unidos en la región, q u i z á correspond a a éstos emitir el juicio final sobre su política. H e n r y Ford, el elocuente pero franco ex ministro de relaciones exteriores de Barbados, emit i ó u n j u i c i o de ese tipo en la Asamblea General de la O E A en Washingt o n , el 19 de noviembre de 1980, d e s p u é s de la derrota de C á r t e r ante
Reagan. Primero, Ford e n u m e r ó las muchas críticas dirigidas contra
l a política de los derechos humanos de C á r t e r , y luego dijo lo siguiente:
N u e s t r o p u n t o de v i s t a es q u e h a s i d o [ l a ] p o l í t i c a m á s c r e a t i v a e n el h e m i s f e r i o e n m u c h o s a ñ o s . H a [. . . ] m o v i d o las c o n c i e n c i a s de m u c h o s l í deres
en
esta r e g i ó n ;
ha
b r i n d a d o esperanza
a muchos
ciudadanos
o p r i m i d o s ; h a a y u d a d o , q u i z á m á s q u e n i n g ú n o t r o e l e m e n t o de p o l í t i c a ,
a c o r r e g i r la i m a g e n de Estados U n i d o s de u n gigante sin s e n t i m i e n t o s
q u e a r r o j a su s o m b r a s o b r e sus v e c i n o s .