CAPITULO IV EXPROPIACION FORZOSA A) Concepto de la

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CAPITULO IV
EXPROPIACION FORZOSA
A)
Concepto de la Expropiación: La Administración Pública,
de cada día ha de atender a más amplias necesidades del
grupo social correspondiente, en razón de que los fines que
le están asignados son cada vez más extensos y variados,
precisa elementos materiales para cumplir sus cometidos.
Unas veces se los procura poniendo en juego medios de
Derecho Privado; otras, acudiendo a modos de gestión del
Derecho Público.
¿Sería racional que la Administración
dejase incumplidos fines de interés general,
necesidades de la colectividad,
insatisfechas
porque el particular no
quisiera ceder los bienes que son precisos para cumplir
aquellos fines, para atender aquellas necesidades?.
El
ordenamiento jurídico tiene que proveer a estos supuestos.
El interés general no puede supeditarse al interés particular;
en una ordenación racional de valores, el provecho de uno
debe sujetarse y acomodarse al interés de la comunidad.
Claro es que ello no debe significar un sacrificio desmedido
para uno de los miembros, pues se impone el principio de
igualdad de las cargas públicas, y por eso es necesario dejar
indemne al propietario cuyo bien es preciso al interés de la
comunidad.
Estas consideraciones llevan a la conclusión de que la
Administración Pública debe estar investida de una facultad
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de exigir unilateralmente,
coactivamente,
mediante la
indemnización correspondiente, aquellos bienes que le son
precisos para llevar a cabo los cometidos de interés público y
de utilidad pública que le están asignados.
Esta facultad,
este medio jurídico es lo que se llama Expropiación. Aleáis
dice que la expropiación es una institución de Derecho
Público en virtud de la cual se otorga,
a favor de una
empresa declarada de utilidad pública,
la transferencia
coactiva de la propiedad de una cosa,
convirtiéndose el
derecho del propietario sobre dicha cosa en un derecho a
justa indemnización. Zanobir escribe que es una institución
de Derecho Público por la que un sujeto,
previa justa
indemnización, puede ser privado del derecho de propiedad
que tiene sobre una cosa a favor de otro sujeto diverso
cuando así lo requieren las exigencias del interés público.
Es hoy
ésta una institución universal.
En todos los
ordenamientos jurídicos se consagra esta fórmula,
por
virtud de la cual se hace frente jurídicamente a posibles
colisiones de un interés privado y un interés público fijando
el
procedimiento
unilateralmente,
por
virtud
del
cual
se
transfiere
por modo coactivo una cosa y se le
adscribe al patrimonio de una empresa de interés público,
bien que transformado el derecho del dueño a la cosa en el
derechos a su equivalente económico.
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Ley de Ocupación de Bienes por el Estado de 16 de
diciembre de 1954
entenderá
dice que en la expropiación forzosa se
comprendida
cualquier
forma
de
privación
singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos cualesquiera que fueran las personas
o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente,
ya implique venta,
permuta,
censo,
arrendamiento,
ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
La expropiación forzosa es para los modernos tratadistas
franceses
de
los
modos
de
Derecho
Público
que
la
Administración pone en juego para adquirir los bienes que
precisa en orden al cumplimiento de sus cometidos. Cabe
que la Administración acuda a las figuras de Derecho
Privado para tal adquisición (compraventa, donación, etc);
pero
el
interés
salvaguardando
público
si
no
no
quedaría
pudiera
suficientemente
obtener,
incluso
coactivamente, los bienes precisos.
Entre los modos de adquisición de Derecho Público señala
Diez la expropiación por causa de utilidad pública,
requisición y la nacionalización de empresas;
la
y en otro
grupo los contratos administrativos, bien que es éstos hay
consensualidad de las partes intervinientes, que no hallen
aquéllos.
116
Algunos Tratadistas italianos (Lucifredi.
Alessi) incardinan
la expropiación forzosa entre las prestaciones obligatorias de
los particulares a la Administración. Afirman, al efecto, que
los deberes administrativos de los particulares, en razón de
las cuales, con independencia de las relaciones específicas
voluntarias con entes públicos,
sólo por pertenecer a los
mismos vienen obligados coactivamente a entregar a aquéllos
los bienes patrimoniales y la actividad personal que tales
entes necesiten para la satisfacción de las necesidades
colectivas a las que deben proveer. Y al analizar los diversos
modos en que puede imponerse por la ley los deberes de
prestación,
prestación
señalan que hay casos en que el deber de
no se halla en la ley misma,
sino que ésta
consigna la simple posibilidad de que el deber mismo venga
impuesto por la autoridad administrativa cuando se den las
circunstancias que el legislador ha previsto.
Pero,
como
fácilmente podrá apreciarse, en la expropiación no hay una
verdadera
obligación
jurídica
de
entrega,
sino
una
determinada regulación en el ordenamiento jurídico,
por
virtud del cual, si se dan las condiciones señaladas por el
legislador, según apreciación de la Administración, podrá
imponerse en un caso concreto la expropiación forzosa. Pero
no hay obligación especifica de entrega para el propietario.
Son muchos más los que estiman la expropiación como una
limitación en las facultades dominicales del propietario.
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García Oviedo la considera como la más importante de las
restricciones impuestas a la propiedad privada por causa de
utilidad pública.
encuadra
como
Administración,
propiedad.
Fernández de Velasco,
uno
de
los
medios
si bien la
jurídicos
de
la
la juzga también una restricción de la
Royo-villanova ve la expropiación como una
limitación del derecho de disponer en beneficio del público
interés.
Zaobini con signa que la expropiación es la
limitación más decisiva del derecho de propiedad y afirma
que la mayor parte de los tratadistas que tratan de tales
limitaciones
incluyen
la
expropiación
entre
estas,
considerándola como la más importante y la más grave de
aquéllas..
Parece incuestionable que la expropiación
entrañe una
limitación especial al derecho del propietario, puesto que no
le es permitido,
cuando aquélla se produce,
seguir en la
posesión de la cosa. Su libertad de transferirla o no queda
limitada mejor diré, eliminada, por cuanto la transmisión al
expropiante se realiza coactivamente,
por ministerio de la
ley, aunque el propietario se oponga.
De manera que hay una limitación en las facultades del
propietario; pero esta limitación es bien distinta de cuantas
otras se imponen en beneficio del interés público cuando se
obliga
a
un
propietario
a
soportar
una
determinada
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actuación de los órganos públicos sobre su cosa, a hacer de
una manera determinada actuación de los órganos públicos
sobre su cosa, a hacer de una manera determinada o a no
hacer, existe una limitación en el contenido del derecho de
propiedad sobre la cosa, aunque reciba el equivalente de su
valor.
Como dice Zanobini, no se trata de una diferencia de grado,
si no de una diferencia de dirección.
Mientras las
limitaciones ordinarias sustraen al propietario algunas de las
facultades que la ley abstractamente podía reconocerle,
la
expropiación ataca al derecho del propietario en su unidad y
en su totalidad, y, por ello, en su existencia.
La idea limitativa que envuelve a la expropiación forzosa se
encuentra en la entraña misma de la propiedad, tal y como
esta se regula en los modernos ordenamientos jurídicopositivos,
por cuanto la norma de derecho establece que
todo bien perteneciente a una persona puede ser adquirido
por otra cuando,
en interés de la comunidad,
se den las
circunstancias y se cumplan los requisitos que el legislador
establece para ello.
De modo que la limitación se halla
impotente en todo derecho de propiedad, y surge y se actúa
en el caso concreto cuando concurren las circunstancias
previstas en la ley.
119
Téngase muy en cuenta que esta institución cada día de más
amplio contenido y de mayor extensión, corre parejas con la
evolución del concepto del derecho de propiedad. Este viene
siendo constantemente limitado por los ordenamientos
jurídicos de acuerdo con las ideas predominantes que
asignan a la propiedad una función social de día en día más
acusada. Y, por la misma razón, se amplía cada vez más el
campo de aplicación de la expropiación forzosa para facilitar
a la Administración Pública el cumplimiento de sus muchos
y variados cometidos.
B)
Fundamento de la Expropiación:
La expropiación como
institución de Derecho Público se asienta sustancialmente
en la necesidad que tiene la comunidad de una cosa
específica, en un momento determinado, para cumplir sus
fines. Y si tal cosa pertenece al patrimonio de otra persona,
es de razón.
a.
Que no queden por ello sin conseguirse los fines de
interés general intentados, pues lógicamente ha de
subordinarse el interés general intentados, pues
lógicamente ha de subordinarse el interés privado al
público, debiendo pasar la cosa, mediante procedimiento
lega, a quien trate de afectarle a fines de interés general;
y
120
b.
Que no se imponga especial carga o sacrificio al ciudadano
propietario de la cosa,
pues con ello padecería la justicia
distributiva, debiendo, en consecuencia, recibir aquél valor
patrimonial que tenía la cosa que ha de perder por ser
necesaria para el bien común.
C)
Diferencia con otras instituciones afines.
La expropiación, según ya se ha indicado, es una
institución de Derecho Público. Implica un acto de poder
que, fundado en la ley, leva a cabo la Administración,
tomando coactivamente una cosa que se estima precisa para
el interés general.
La expropiación
se halla dentro de la categoría de las
transferencias coactivas, en la que también se incluyen otra
clase de actos, tales como la ejecución forzosa que se realiza
sobre
los
bienes
del
deudor
de
Derecho
Público,
transfiriendo los bienes ejecutados a la Administración
Pública correspondiente,
la confiscación y otros.
Y debe
huirse de buscar similitudes apegadas a figuras de Derecho
Privado,
como la venta, etc., en las que se sustituirá la
voluntad del propietario transmitente por la autoridad
administrativa que pronuncia el acto de expropiación.
No
existe tal sustitución no solo porque no se concibe una
voluntad coaccionada totalmente,
cuando voluntad es
121
sinónima de libre determinación, sino porque en realidad tal
sustitución no existe ya que la traslación del derecho
expropiado se opera coactivamente. Cuando se pronuncia la
expropiación por un acto del órgano competente de la
Administración,
propiedad
no se lleva a cabo la transferencia de la
ejercitando
un
poder
propio
del
particular
expropiante, sino mediante el ejercicio de una potestad que
le está conferida por la ley a la Administración;
es decir,
mediante un poder exclusivamente de Derecho Público.
Resulta pues inadecuado hablar de venta,
agregue el calificativo de forzosa.
aunque se le
La venta implica una
consensualidad entre vendedor y comprador,
pertenece a la esencia de la expropiación,
que no
pues si entre
expropiante y expropiado puede llegarse en algunos casos a
la conformidad en la indemnización, no se olvide que en el
fondo siempre late la potestad que el expropiante tiene de
que le sea entregada la cosa vellis nolis, facultad coactiva
que es de esencia de la expropiación.
Por otra parte,
la
indemnización no puede identificarse en el precio de la
compraventa,
pues se distinguen perfectamente por el
fundamento de su existencia y por la distinta situación del
vendedor y del expropiado, ya que mientras aquél tiene una
cierta acción real sobre la cosa hasta que se le pague el
precio,
el expropiado sólo tiene una acción personal para
exigir el importe de la indemnización.
122
Se distingue la expropiación de la confiscación. Esta es una
figura que encaja mejor en el Derecho Político en el penal
que en el propiamente administrativo. En la confiscación no
hay conversión de derechos, sino absorción por el Estado,
sin indemnización al propietario.
Igualmente se distingue de la requisa.
Es está se aprecia
una efectiva obligatoriedad en algunas prestaciones;
solo
puede llevarla a cabo la autoridad militar; muy a menudo
tiene el carácter de ocupación temporal,
indemnizables algunas cosas.
general,
Además,
y pueden ser
la requisa,
en
solo se da en tiempo de guerra o en caso de
movilización total o parcial que no sea para maniobras. La
Ley señala que,
fuera de esos casos de excepción,
sólo
podrá ser objeto de requisa los alojamientos para personal,
ganado y material; las raciones de pan y pienso, así como el
combustible y el alumbrado,
el alojamiento cuando sea
necesario para la asistencia a enfermos y heridos.
De
la
ocupación
temporal.
Se
distingue
también
la
expropiación, pues en aquélla solo se sustrae la posesión o
el goce de un bien por tiempo determinado.
No hay, pues, en la ocupación temporal transferencia del
dominio, como en la expropiación, sino que sólo se permite
123
el aprovechamiento de la cosa,
como en la expropiación,
sino que sólo se permite el aprovechamiento de la cosa, y de
acuerdo con la regulación legal.
Como dice Zonobini la
ocupación de un derecho real sobre la cosa de otro; derecho
que sin identificarse con la figura del uso o del usufructo,
forma parte indudablemente de las servidumbres personales.
Este derecho real deriva inmediatamente del decreto que
autoriza la ocupación el cual tiene carácter de acto
constitutivo
de
la
servidumbre,
así
como
el
de
la
expropiación tiene inmediata eficacia de acto traslativo de la
propiedad.
D)
Elementos de la Expropiación:
En esta institución de derecho público, medio jurídico de
tanta importancia en la actividad de la Administración
Pública de los Estados modernos, podemos distinguir como
elementos varios que la integran los siguientes:
a.
Un sujeto activo, llamado expropiante
b.
Un sujeto pasivo,
a quien se denomina expropiando o
expropiado
c.
Un beneficiario de la expropiación,
del expropiante
que puede ser distinto
124
d.
El objeto, o bien a expropiar
e.
La indemnización
que el que expropia ha de satisfacer al
expropiado
f.
La causa que motiva y da lugar a la expropiación.
Y aún podía hablarse como uno de los elementos que
integran la expropiación, de:
g.
El procedimiento fijado, en cada caso por la ley para poder
llevar a cabo lícitamente la expropiación forzosa.
A)
Quien puede expropiar (sujeto activo).
Nadie puede
expropiar si la ley no le otorga esta facultad. Sin en principio
esta facultad tan excepcional de privar a los particulares de
los bienes que se precisan para cumplir fines de interés
general sólo estuvo en manos del Estado luego, se ha ido
extendiendo notablemente.
Además el Estado,
generalmente
las
expropiarse
diputaciones,
puede
los
ayuntamientos y aún otras personas de Derecho Público, así
como las personas de Derecho Privado sean personas
jurídicas individuales o colectivas,
en cuanto realicen los
fines de interés general que determina la ley.
No hay
dificultad en admitir que ejerza la facultad expropiatoria un
ente público,
habido cuenta del carácter público de sus
fines, y de la afectación que de los bienes expropiados hace a
servicios u obras de interés general. En cambio, no parece
125
tan clara la cuestión
cuando se refiere a una particular
quien generalmente se mueve por un espíritu de lucro y va
buscando principalmente su interés.
El particular puede ser un concesionario de obras y servicios
públicos, y entonces bien claro se manifiesta el interés
público que fundamentalmente cumple. Y aún cuando con
menos evidencia no cabe duda que puede realizar un interés
general al llevar a cabo obras o servicios que redundan en su
provecho, único motivo de su actividad. En tal caso hay
base suficiente para que el particular que trata de realizar
determinada obra o servicio que el legislador ha considerado
de interés público pueda obtener la especial facultad de ser
expropiante. Se produce la realización de un interés público
a través del ejercicio de la actividad particular. Nada impide
que coincidan en el interés público y el privado; y aun
cuando sea este el que únicamente mueva al particular, sin
embargo, en méritos del interés público que
simultáneamente cumple, y que el legislador le interesa
facilitar, se le concede tal facultad.
Nuestra vigente ley de expropiación, en su artículo 2º., hace
una distinción entre quien puede acordar la expropiación y
quien puede ser beneficiario de ella. Solamente el Estado, la
provincia y el municipio pueden acordar la expropiación y
beneficiarios pueden serlo,
por causa de utilidad pública,
126
las entidades y concesionarios a los que legalmente se
reconozcan tal condición;
y por causa de interés social
podrán serlo, además de las indicadas, cualquier persona
natural o jurídica en la que concurran los requisitos que
señale la ley necesaria al efecto.
B)
A quién se puede expropiar (sujeto pasivo):
Se suele denominar expropiado al sujeto que ha de soportar
la expropiación por que resulta propietario del bien que se
ha de transferir al expropiante en mérito de su necesidad
para realizar la obra o el servicio público. Tiene, pues, el
expropiando un interés opuesto al expropiante en cuanto se
refiere a la cosa; aquél pretende conservarla y éste
adquirirla; el primero trata de obtener la mayor
indemnización supervalorando la cosa y el expropiante
procura pagar solo la cantidad ofrecida.
Todo propietario de una cosa puede ser expropiado, sin que
supongan traba alguna las condiciones subjetivas de aquél
respecto de su capacidad,
naturaleza, etc. Lo normal es
que lo sean los particulares, pero nada impide que puedan
serlo las corporaciones públicas y el mismo Estado.
Las
excepciones a la regla general de que todo propietario puede
ser expropiado no son subjetivas,
sino objetivas.
No por
razón de quien sea la persona a quien pertenezca la cosa,
127
sino por la cosa misma, por su actual destino, como se verá
al tratar del objeto de la expropiación.
En nuestro derecho,
que no sigue el principio de
indemnización única, sino el de indemnización múltiple, no
sólo es sujeto pasivo de la expropiación el propietario de la
cosa o el titular del derecho objeto directo de la expropiación,
sino también toman parte en el expediente como expropiados
los titulares de derechos reales o intereses económicos
directos
sobre
la
cosa
expropiable,
así
como
los
arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o
urbanos.
Para
expropiante,
ello
basta
con
que
lo
soliciten
acreditando su condición debidamente.
del
Pero
en el caso de que conste su titularidad en el Registro de la
Propiedad, o en los Registros Fiscales, en su caso deberán
ser preceptivamente citados en el expediente.
No hay
restricción alguna para que el expropiando pueda enajenar
la cosa objeto de la expropiación alguna para que el
expropiando
expropiación,
pero,
pueda
enajenar
la
cosa
objeto
de
la
aunque se haya iniciado el procedimiento,
como dice el artículo 7º., de la Ley de Expropiación
Forzosa,
las transmisiones de dominio o de cualesquiera
otros derechos o intereses no impedirán la continuación de
los expedientes, considerándose al nuevo titular subrogado
en las obligaciones y derechos del anterior.
128
Se establece también en la misma ley (Art. 6º.) una facultad
especial para aquellos que no pueden enajenar sin permiso o
resolución judicial los bienes que administren o disfruten, a
los que se les permite hacerlos en los supuestos de la ley,
bien que las cantidades a percibir se depositarán a
disposición de la autoridad judicial para que les de el destino
previsto en las disposiciones vigentes.
C)
Que puede expropiarse (objeto):
Nos preguntamos que clase de bienes pueden ser
expropiados.
a)
Principio
General:
Como
principio
establecerse el de cualquier cosa,
general
ha
mueble o inmueble,
de
o
derecho, pueden ser expropiados a cuanto se precisen para
el cumplimiento de un fin de interés general, sin que para
ello sea obstáculo la persona a la que pertenezcan; es decir,
que lo mismo sé el bien e propiedad de una persona privada
que si pertenece a una corporación pública o al mismo
Estado,
no hay en principio razón alguna que impida la
expropiación o la adscripción o la adscripción con cambio de
destino del bien necesario para cumplir aquel fin de interés
público
129
b)
Consideración especial de algunos bienes:
Pero, en relación con el principio general de que cualquier
cosa que sea necesaria par cumplir un fin de interés público
puede ser objeto de expropiación,
se plantean varios
problemas.
1.
Bienes de los Entes Públicos:
Desde luego,
hoy todos
admiten que los bienes patrimoniales de los entes públicos,
incluso el Estado,
forzosa,
deben estar sujetos a la expropiación
pues las objeciones que antes se hacían de ser
inadmisible el ejercicio contra el Estado de una facultad que
era expresión de su misma soberanía no tienen actualmente
defensores,
habitada cuenta de que tales bienes son
patrimoniales y pertenecen al Estado como si fuera un sujeto
de Derecho Privado,
debiendo,
por tanto,
hallarse
sometidos a las normas que regulan el ejercicio de todo
derecho dominical privado sobre las cosas.
Pero donde se
aviva la controversia es al tratar de los bienes no son
expropiables.
Como argumentos más importantes para
mantener esta tesis exponen:
a.
La inalienabilidad de los bienes de dominio público,
no
pudiendo asimilarse el dominio que el Estado ejerce sobre
tales bienes al concepto privado del derecho dominical (Otto
Mayer).
130
b.
La misma naturaleza del poder soberano del Estado que se
opone a que pueda cualquiera disponer de un bien de uso
público,
aún cuando alegue hacerlo en nombre de un
interés colectivo,
como se opone a que pueda prevalecer
sobre el cualquiera otro poder jurídico (Carugno).
Y el
mismo autor añade que la inexpropiabilidad de tal clase de
bienes está en la naturaleza de Derecho Público del bien que
se trata de tomar,
en la esencia misma del poder que
atiende al gobierno y cuidado de la cosa,
poder que solo
desaparece con la desafectación, merced de la cual el bien
se convierte en patrimonial, y por ellos expropiable.
c.
La inaplicación de los preceptos del Derecho Positivo,
el
cual, tal y como está redactado, se encamina a armonizar y
conciliar intereses privados y públicos en conflicto
En relación con las objeciones reseñadas, es preciso tener
en cuenta que la inalienabilidad de los bienes de Derecho
Público a la expropiación, por cuanto aquella condición se
refiere a los negocios traslativos de Derecho Privado, pero en
nada impide que un bien de dominio o uso público cambie
de destino, siempre que éste siga siendo público; es decir,
que no se ataca la inalienabilidad por afectarse un bien de
aquella clase a otro destino público según lo demanda el
interés general.
No es preciso desafectarlo del servicio
público a que estaba destinado y transferido al campo
patrimonial para desde aquí afectarlo a un nuevo destino
131
público.
Este cambio puede hacerlo la Administración
Pública sin necesidad de que el bien pase al campo del
Derecho Privado,
sin que pierda,
por tanto,
su nota de
inalienable, ya que en tal cambio de destino público no hay
verdadera enajenación,
aunque sea luego otro el órgano
público que se encargue de velar por la cosa titular la debida
descripción a otro fin de interés general.
Pero aún admitiendo la necesidad de desafectar la cosa del
servicio público que venía cumpliendo,
para después
adscribirla al nuevo servicio de interés general que se haya
estimado
preferentemente,
inalienabilidad,
en
nada
se
perjudica
la
puesto que los bienes de derecho público
seguirían siendo inalienables en tanto se mantengan dentro
del dominio o del uso público. Y si se opone que como la
desafectación ha de hacerla el órgano encargado del cuidado
de dichos bienes, quien puede negarse a ello por no aceptar
la preferentemente de otro interés público superior a aquel a
que estaba destinada, ha de admitirse la necesidad de que
un órgano superior, apreciara la conveniencia del cambio de
destino,
pueda imponer tal cambio,
haciendo dice que
quien pretenda probar la expropiabilidad de tales bienes
debe demostrar que la cosa objeto de expropiación puede ser
tomada por la fuerza y que la autoridad encargada de
pronunciar la expropiación pude ser tomada por la fuerza y
que la autoridad encargada de pronunciar la expropiación es
132
competente
para
vencer
la
oposición
de
la
misma
administración, cualquiera que sea ésta, y tomar el bien a
expropiar aun contra su voluntad, ha de afirmarse que el
órgano público que actúe la norma jurídico legal por la que
se haya considerado preferente el nuevo destino público de
un bien ya adscrito a uso o servicio público tiene facultad
para pedir la ayuda del poder público precisa para vencer la
oposición. Tampoco parece ser de gran peso la objeción que
se refiere a la misma naturaleza del poder soberano del
Estado en relación con todo bien de Derecho Público, puesto
que en nada sale mal parada aquella soberanía cuando es el
mismo Estado, mediante los órganos competentes, el que
fija y determina el destino preferente,
en relación con el
interés general, que ha de darse a un bien que ya estaba
adscrito a otro servicio público.
Y en cuanto a que la norma de Derecho positivo trata solo de
armonizar intereses públicos y privados contrapuestos podrá
ser
argumentada
par
no
aplicar
la
ley
general
de
expropiación forzosa en los casos en que sea preciso tomar
un bien ya adscrito a un servicio público,
debiendo darse
normas específicas para el caso; pero en nada contraría la
tesis general de que los bines de dominio o uso público
pueden ser objeto de esta institución de Derecho Publico que
impone la adscripción de un bien,
naturaleza o destino,
cualquiera que sea su
a la realización de una empresa de
interés público en la que aquel bien es más necesario. En
133
los sustancial la expropiación, como institución de Derecho
Público,
cumple su función lo mismo cuando se trata de
bienes de Derecho privado como cuando son objeto de la
misma bienes de Derecho Público;
se afectan a una
determinada empresa de interés general que antes no lo
estaban, y ello aún contra la voluntad del titular de dichos
bienes. No es, por tanto, obstáculo que los bienes vengan
ya afectados al cumplimiento de un fin de interés público,
pues si en una ordenación
jerárquica de valores es
considerado de particular interés debe supeditarse dentro de
los conceptuados públicos,
el fin o servicio de menos
importancia a los que la encierran mayor para la comunidad.
Podrá discutirse sobre quien ha de apreciar tal importancia,
si
el
órgano
legislativo
o
el
político
administrativo,
pareciendo más aceptable que si no existen específicas y
anteriores normas legislativas determinando tal preferencia
(cosa difícil de fijar a priori,
Gobierno,
tiempo,
ete),
sea el mismo
actuando como órgano colectivo,
el que
contraste, aprecie y declare en cada caso de interés público
debe sobreponerse.
2.
Bienes de la Iglesia Católica:
cuestión,
Aunque se ha discutido la
y algunos afirman que no pueden ser objeto de
expropiación
por causa de utilidad pública tales bienes,
fundándose en que son bienes extra commercium,
embargo no parece aceptable tal opinión,
pues,
sin
admitido
134
que aún los bienes de Derecho Público pueden ser objeto de
expropiación
en los términos antes indicados resulta de
razón que lo sean también los de la Iglesia.
Ahora bien, sentado desde un punto de vista doctrinal el
principio de expropiabilidad de tales bienes, la
consideración a la Iglesia exige que la autoridad
administrativa procura un acuerdo con la autoridad
eclesiástica, y que por ésta se decrete la execración previa
en el caso de estar destinada la cosa a la prestación de fines
de carácter sagrado.
El artículo 16 de la Ley de Expropiación forzosa establece
que cuando se trate de expropiar bienes en la iglesia se
observará el régimen establecido al efecto en el Concordado
vigente, ajustándose en lo demás a lo perpetuado en la ley
de expropiación.
3.
Bienes de Estados Extranjeros:
En una consideración
doctrinal no existe inconveniente en que tales bienes puedan
ser objeto de expropiación, sin que tampoco en el Derecho
Privado exista precepto alguno que impida tal expropiación.
Hay autores que,
diplomática,
acaso fundados en la inmunidad
creen que no son expropiables los bienes
destinados a residencia de los embajadores extranjeros; más
tal opinión choca con el principio fundamental en que se
basa la expropiación forzosa sin que pueda argumentarse
con la inmunidad concedida a los diplomáticos,
pues la
135
finalidad de ésta es garantizar la independencia de las
personas,
sin
que
pueda
significar
un
seguro
de
subsistencia de la propiedad de los bienes frente a los
intereses generales de la Nación en que los diplomáticos
están acreditados.
Bien es verdad que en la práctica, y con el fin de evitar roces
que podrían afectar a las relaciones diplomáticas,
deberá
procurarse un acuerdo antes de aplicar en todo su rigor de la
ley de expropiación forzosa.
D)
Amplitud de objeto expropiado: Se cuestiona sobre si la
expropiación de un inmueble debe llevar aparejada también
la de las cosas muebles que de una manera estable se hallan
al servicio del inmueble o bien sirven para su ornato; por
ejemplo,
las estatuas,
los ascensores,
etc.
¿Estará
facultado el propietario para poder retirar los bienes muebles
que se hallen dentro del inmueble objeto de la expropiación?.
Con arreglo a una aplicación normal de los principios de
Derecho Civil como lo accesorio sigue a los principal y lo
principal en la expropiación es el inmueble en que aquellos
se contienen, habría de ser también los muebles objeto de
expropiación; pero he aquí que las cosas muebles pueden
ser objeto de relaciones jurídicas distintas, y así cabe que el
propietario pueda conservar los bienes muebles que se
hallan dentro del inmueble expropiado, sin que exista en
136
ello dificultad alguna cuando no se ve perjudicado el interés
público a favor del cual se expropia.
En la solución práctica es preciso tener a la vista una
consideración de Derecho Público que no debe olvidarse para
tales casos;
y es el fin que se proponga el expropiante al
llevar a cabo la expropiación. Si el objeto de la expropiación
es demoler el edificio, puede admitirse, en general, que no
están comprendidos en los expropiados los bienes muebles y
que por tanto el propietario de los mismos podrá retirarlos,
teniendo a su vez la facultad de pedir que la adquisición por
el expropiante se extienda a dichos bienes muebles si por
razón de la expropiación del inmueble quedan insevibles; y
por el contrario, si la expropiación tiene por objeto adquirir
el inmueble para conservarlo en el estado en que se
encontraha y utilizandolo con todos sus elementos, entonces
ha de entenderse que la expropiación comprende también los
bienes muebles existentes en el edificio.
Otra cuestión se plantea con relación a la expropiación
parcial. Si la necesidad de la expropiación sólo se impone
sobre una parte de la finca o del edificio de que se trata, no
ha lugar a extender la expropiación a toda la cosa. Más si
ocurre que la parte que reste sufre tal disminución en las
posibilidades de su utilización que prácticamente queda
inútil para el propietario,
o que sean necesarias otras de
137
gran importancia para ponerlas en estado de utilización, en
tal caso, y a instancia del propietario, la porción que reste
debe
comprenderse
entre
los
bienes
objeto
de
la
expropiación.
A veces el objeto de la expropiación no sólo es la cosa que de
una manera directa se hace preciso ocupar para la
realización de una obra pública (por ejemplo la apertura de
una calle), sino que también se extiende a otras inmediatas
que
resultan
necesarias
para
la
buena
utilización
desenvolvimiento adecuado de dicha obra o servicio.
y
Así
ocurre con la llamada apropiación por zonas, etc., en que
lleva a cabo la expropiación no sólo de aquello que es preciso
para abrir la calle,
sino de amplias zonas inmediatas que
permiten
completa
así
dar
solución
a
los
múltiples
problemas relacionados con la adecuada utilización del suelo
urbano.
E)
A quien se puede expropiar (Beneficiario):
Cada día se
acentúan más las diferencias entre expropiante y beneficiario
de la expropiación. Inicialmente la expropiación se fundaba
en la necesidad e inicialmente en la utilidad pública y el
interés social Art. 106 Cn.
Esta puede llevarse a cabo por razones de utilidad pública o
de interés social. Pero cabe que exista un particular, que
138
tratando de llevar a cabo un provecho personal, realice el fin
de interés social que sirve de base y fundamento a la
expropiación. Si bien la expropiación solo podrá ser
acordada por el Estado, el municipio, además podrán ser
beneficiarios de la expropiación por causa de utilidad pública
las entidades y concesionarios a los que se reconozca
legalmente esta condición. Y que por causa de interés social
podrá ser beneficiario cualquier persona natural o jurídica
en la que concurran los requisitos señalados por la ley
especial necesaria a estos efectos.
En los Arts.
propiedad
103 inc. 1º. Cn.
destaca
expropiación,
expropiar
la
figura
La función social de la
del
beneficiario
de
la
a favor del cual la Administración podrá
la
cosa
directamente
para
adjudicarla
posteriormente al beneficiario, al que le impone la carga de
cumplir la función social destinada por el propietario y que
fue la razón de la expropiación pudiendo en caso de
incumplimiento
imponerle
la
Administración
fuertes
sanciones y readquirir la cosa expropiada para que se
cumpla aquella función social que se estimé necesaria.
Esta figura del beneficiario tiene cada vez más amplias y
numerosas
manifestaciones
ordenación de solares,
(viviendas
colonización,
protegidas,
establecimiento de
poblaciones trasladadas, fincas inmejorables, etc.) y es que
139
la expropiación va perdiendo su primitiva rigidez y su inicial
significación para lograr que la propiedad cumpla la función
social que hoy se le asigna.
F)
Porque se puede expropiar. (Causa):
Al tratar aquí de la
causa nos referimos a la causa natural, el motivo práctico,
la razón que da lugar a que la expropiación se efectúe.
Y
claro es que la privación a una persona de su derecho de
propiedad sobre una cosa no tiene otra justificación sino el
interés general, el provecho de la comunidad.
Nuestra vigente ley de expropiación forzosa indica como
causa de la expropiación la utilidad pública y el interés
social, concepto ambos de los que ya anteriormente se ha
tratado ampliamente, y que muy bien pudieran refundirse
en uno solo.
Así,
pues, la causa de la expropiación de un bien está en la
necesidad de que ese bien pase a una empresa de interés
general (utilidad pública,
utilidad social,
interés social,
interés nacional, etc.), según los términos previstos en la
ley.
140
CONCLUSION
No existe en el Estado Salvadoreño un régimen jurídico unilateral
del dominio público, sino fraccionado, en algunos casos ha sido
la Jurisprudencia la que en situaciones concretas ha precisado
algunas de las características del dominio público estatal, como
la inembargabilidad, imprescriptibilidad, etc., o sea, que están
fuera del comercio,
conclusión a la arribamos sin mucho
esfuerzo.
En verdad, como hemos estudiado en este último capítulo vemos
que es muy poco la mención que nuestra Legislación vigente hace
de los bienes del dominio público,
hay vacíos en nuestras Leyes,
con respecto a la regulación de dichos bienes, puesto que como
hemos visto,
las leyes únicamente se limitan a no prohibir su
inscripción, por ejemplo, pero no facultan expresamente a ello,
hay un casi total silencio en nuestro régimen Jurídico respecto al
dominio en el Estado Salvadoreño.
141
RECOMENDACIONES
Es necesario introducir en nuestro Sistema Legal una Ley especial
que regule el Dominio del Estado, precisando un concepto claro
de lo que se entiende por Dominio Público y además señalando
con precisión las características del mismo, pues en el presente,
al no haber disposiciones expresas al respecto,
innumerables problemas de tipo práctico legal.
se presentan
142
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