STC 242/2006, de 24 de julio - Instituto de Estudios Fiscales

STC 242/2006, de 24 de julio: ¿Es susceptible de control parlamentario la
disconformidad manifestada por el Gobierno a la tramitación de proposiciones de
Ley con implicaciones presupuestarias?
Saturnina Moreno González
Doctora en Derecho
Investigadora Programa Juan de la Cierva (MEC)
Universidad de Cádiz
I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
Los Acuerdos de la Mesa del Parlamento vasco por los que se inadmite la
proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular adolecen de un
defecto de motivación, ya que se limitan a señalar que la disconformidad del Gobierno
autonómico respecto a la tramitación de la proposición de Ley por suponer una
disminución de ingresos presupuestarios no es manifiestamente infundada, sin hacer
referencia alguna a los motivos que conducen a la Mesa a tal conclusión.
Sin embargo, ese déficit de motivación no significa que se hayan vulnerado los
derechos reconocidos en los artículos 23.2 y 23.1 de la Constitución, puesto que lo
importante de la dimensión formal del deber de motivación es hacer posible el control
de la decisión recurrida. El hecho de remitirse, aunque sea implícitamente, al criterio
mantenido por el Gobierno en el sentido de no considerarlo manifiestamente infundado
ha permitido a los recurrentes conocer y rebatir en todo momento los motivos por los
cuales el Gobierno consideraba que su proposición de Ley implicaba una disminución
de ingresos presupuestarios.
II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Por lo que se refiere a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional relativos a la posible
infracción de los artículos 23.2 y 23.1 CE por parte de Acuerdos de las Mesas de los Parlamentos que
controlan la regularidad de escritos y documentos de índole parlamentaria en el ejercicio de sus funciones
de calificación, admisión a trámite o remisión al órgano competente, véanse las Sentencias 38/1999, de 22
de marzo; 27/2000, de 31 de enero; 107/2001, de 23 de abril; 203/2001, de 15 de octubre; 177/2002, de
14 de octubre; 227/2002, de 14 de octubre; 40/2003, de 27 de febrero; y 78/2006, de 13 de marzo.
En relación con la inadmisión a trámite de proposiciones de ley de origen parlamentario véanse
las SSTC 95/1994, de 21 de marzo; 124/1995, de 18 de julio; y 38/1999, de 22 de marzo.
Sobre el significado de las limitaciones a la presentación de proposiciones de ley y enmiendas
que supongan aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios véanse, en particular, las
SSTC 27/1981, de 20 de julio; y 65/1987, de 21 de mayo. En cuanto a la admisibilidad constitucional de
las amplias limitaciones reglamentarias al derecho de enmienda con ocasión de la tramitación de
proyectos de leyes de presupuestos, véase la STC 118/1995, de 17 de julio.
III. SUPUESTO DE HECHO
El 10 de noviembre de 2000 el Grupo Parlamentario Popular presentó a la Mesa
del Parlamento Vasco una proposición de Ley sobre “Modificación del art. 133 del
Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes sobre régimen presupuestario de la
Comunidad Autónoma”. La finalidad de dicha proposición era la de garantizar que en
supuestos de prórroga de los Presupuestos Generales del País Vasco también quedasen
prorrogadas las aportaciones que las Diputaciones Forales están obligadas a realizar a la
Hacienda General del País Vasco. La proposición pretendía tramitarse mediante el
procedimiento de urgencia, ya que su objetivo inmediato era contrarrestar la prórroga
presupuestaria anunciada por el Gobierno Vasco para el año 2001.
En un primer momento, mediante Acuerdo de 24 de noviembre de 2000, la Mesa
del Parlamento Vasco admitió a trámite dicha proposición. Este Acuerdo fue ratificado
el 11 de diciembre de 2000, al rechazar la solicitud de reconsideración planteada por
otros dos grupos parlamentarios. La admisión a trámite de esta proposición de Ley fue
publicada en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco y remitida al Gobierno
autonómico, a la Sección de Plenos y Comisiones, y a los Grupos Parlamentarios para
su conocimiento.
El Consejo de Gobierno del País Vasco, en sesión celebrada el 5 de diciembre de
2000, manifestó su criterio contrario a la toma en consideración de la citada proposición
de Ley, así como su disconformidad con la tramitación de la misma al implicar una
disminución de ingresos presupuestarios. El Gobierno autonómico motivó su
disconformidad en el aumento de las aportaciones de los territorios históricos respecto
de las previstas en los presupuestos del año 2000 ya acordado por el Consejo Vasco de
Finanzas Públicas y en un informe remitido por la Vicepresidencia del Gobierno al
Parlamento Vasco, que cifraba en 58.511,7 millones de pesetas dicho incremento; ese
informe también destacaba la dimensión cualitativa de la reducción (ya que tales
aportaciones constituyen el 90 por 100 de los ingresos presupuestarios de la Comunidad
Autónoma), así como la inseguridad jurídica respeto a las relaciones económicofinancieras entre las instituciones comunes y los órganos forales. Como consecuencia de
la discrepancia mostrada por el Gobierno autonómico y del informe elevado por los
Servicios Jurídicos del Parlamento Vasco, la Mesa decidió inadmitir finalmente a
trámite la proposición de Ley a través de unos Acuerdos que se limitaban a señalar que
la decisión se adoptó con el voto de calidad del Presidente del Parlamento y que fue
motivo de discrepancia entre los miembros de la Mesa si la disconformidad del
Gobierno era manifiestamente infundada o no.
IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO
Se trata de un recurso de amparo interpuesto, en virtud del artículo 42 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, por los Diputados del Grupo Parlamentario
Popular Vasco contra el Acuerdo de la Mesa del Parlamento autonómico de 19 de
diciembre de 2000 que inadmitió a trámite, sobre la base del artículo 105.2 del
Reglamento parlamentario, la proposición de Ley de dicho Grupo sobre modificación
del art. 133 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, así como el Acuerdo
de la misma Mesa de 30 de enero de 2001 que rechazó su reconsideración.
Los recurrentes en amparo consideran que ambos Acuerdos vulneran los
artículos 23.2 y 23.1 de la Constitución al basarse en una interpretación errónea y
sesgada del Reglamento parlamentario que obstruye el ejercicio de una función
inherente a su cargo representativo y, en consecuencia, el derecho de participación
ciudadana. En concreto, la oposición del Gobierno Vasco a la tramitación de la
proposición de Ley sobre la base de su impacto presupuestario debe estar
suficientemente razonada, no bastando que no sea, como se señala en los Acuerdos de la
Mesa recurridos, manifiestamente infundada. De la jurisprudencia constitucional, de los
artículos 105.2 y 103.3 del Reglamento del Parlamento Vasco y, sobre todo, de la
importancia de la función parlamentaria, se desprende que la exigencia de motivación
no debe ser meramente formal, sino que debe incorporar elementos de suficiencia y de
convicción susceptibles de ser revisados por la jurisdicción constitucional. Entienden,
en definitiva, que los Acuerdos impugnados no cumplen las exigencias de motivación
señaladas y, por ello, obstruyen el ejercicio de la función legislativa.
El Ministerio Fiscal insta la estimación el recurso a partir de la necesidad de
efectuar una interpretación restrictiva de las previsiones del Reglamento parlamentario
que limitan el ejercicio del ius in officium de los recurrentes.
En cambio, el representante del Parlamento Vasco, además de formular un óbice
procesal que afecta a la legitimación de uno de los recurrentes y que es aceptado por el
Tribunal, solicita la desestimación del recurso porque entiende que la pretendida
limitación del derecho fundamental no es atribuible a la Cámara, sino al ejercicio de la
potestad del Gobierno Vasco de no dar su conformidad a la tramitación de
proposiciones de Ley que impliquen una disminución de ingresos presupuestarios. La
actuación de la Mesa del Parlamento se habría limitado a calificar el escrito del
Gobierno comunicando su criterio desde el punto de vista formal, esto es, comprobando
que se cumplen los requisitos de certificación, motivación y remisión en plazo exigidos
reglamentariamente.
Antes de entrar a analizar los fundamentos jurídicos de la sentencia objeto de
comentario conviene reproducir los preceptos del Reglamento del Parlamento Vasco
(RPV), de 11 de febrero e 1983, aplicables al caso.
En primer lugar, el artículo 23.1 del RPV atribuye a la Mesa de la Cámara, entre
otras, las funciones de (4ª) “[c]alificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y
documentos de índole parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o
inadmisibilidad de los mismos”, y de (5ª) “[d]ecidir la tramitación de todos los escritos
y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con las normas establecidas en este
reglamento”. Si un Diputado o un Grupo Parlamentario discrepan de la decisión
adoptada por la Mesa en el ejercicio de las dos funciones anteriores, puede solicitar su
reconsideración. En este supuesto, “la Mesa decidirá definitivamente, oída la Junta de
Portavoces, mediante resolución motivada” (art. 23.2 RPV).
El artículo 103, entre los preceptos dedicados a los proyectos de Ley en el marco
del procedimiento legislativo común, establece:
“1. Las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno
para su tramitación. No se entenderá que suponen aumento de los créditos las
enmiendas que, caso de ser aprobadas definitivamente, difieran su efectividad a un
ejercicio presupuestario futuro, ni aquéllas respecto de las que, si superaren el volumen
total de créditos presupuestados, el Parlamentario o Grupo proponente indicase en el
momento de su presentación con cargo a qué partida del Presupuesto en vigor hubiesen
de sufragarse los gastos que ocasione.
2. A tal efecto, la Comisión o la Ponencia encargada de redactar el Informe,
remitirá al Gobierno, por conducto de la Presidencia del Parlamento, aquellas
enmiendas que supongan dicho aumento o disminución.
3. El Gobierno deberá dar respuesta razonada en el plazo de quince días,
transcurrido el cual se entenderá que su silencio expresa conformidad”.
Finalmente, el artículo 105 RPV, en relación con las proposiciones de Ley,
dispone en su apartado segundo: “Ejercitada la iniciativa, la Mesa del Parlamento
ordenará la publicación de su presentación y su remisión al Gobierno, para que
manifieste su criterio respecto a la toma en consideración de la misma, así como sobre
su conformidad o no a su tramitación, si implicara aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios, de acuerdo con lo previsto en el Artículo
103 anterior”. Por su parte, el apartado tercero del mismo artículo afirma:
“Transcurridos quince días sin que el Gobierno hubiera expresado su conformidad o
reparos a la Proposición presentada, la misma quedará en condiciones de ser incluida en
el Orden del Día del Pleno para su toma en consideración”.
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
En relación con el fondo del asunto, el TC inicia su argumentación estableciendo
las diferencias existentes entre la inadmisión a trámite de una proposición de Ley y el
problema aquí analizado. En el presente caso no se trata de una decisión unilateral de la
Mesa del Parlamento que impide su tramitación por considerar que carece de contenido
normativo, o porque dicho contenido es inconstitucional o antiestatutario. En este caso
“resulta decisivo tener en cuenta que está en juego una potestad del Gobierno,
reconocida en el caso del País Vasco en el art. 105.2 de su Reglamento parlamentario (y
en el ámbito estatal en el art. 134.6 CE), que se basa en la confianza concedida al
Gobierno a través de la aprobación del presupuesto para ejecutar su programa anual de
política económica sin que éste sea desnaturalizado a través de iniciativas legislativas
parlamentarias” (FJ 3).
Sin embargo, ello no implica necesariamente, “que toda limitación de los arts.
23.1 y 23.2 CE derivada del ejercicio de dicha facultad sea imputable directamente al
Gobierno Vasco, sin que sea posible atribuir ningún tipo de responsabilidad a la Mesa
del Parlamento” (FJ 3). De la lectura del art. 105.3 del RPV y de la remisión del art.
105.2 al art. 103 del RPV “resulta evidente que la Mesa del Parlamento Vasco tiene
encomendado el control de la disconformidad manifestada por el Gobierno” y que
cuenta con “cierto margen de interpretación sobre cuándo puede considerarse que dicho
impacto [sobre los gastos o ingresos presupuestarios] se produce”. Por ello, “no debe
descartarse de antemano que los órganos rectores del Parlamento puedan vulnerar los
arts. 23.2 y 23.1 CE al inadmitir a trámite una proposición de Ley como consecuencia
del ejercicio de dicha facultad por parte del Gobierno. Igualmente, tampoco es posible
atribuir a toda decisión de este tipo una usurpación de una facultad que corresponde en
exclusiva al Gobierno. Y ello no sólo por la propia existencia del art. 42 LOTC, sino
porque […] la Mesa también debe ejercer su función genérica de calificación respecto a
los documentos de índole parlamentaria remitidos por el Gobierno” (FJ 3).
Una vez aclarado que el objeto del amparo se limita únicamente a la actuación
de la Mesa del Parlamento Vasco, el análisis del Tribunal se centra en dilucidar si tal
actuación ha vulnerado los arts. 23.1 y 23.2 CE. Para ello, el TC recuerda los aspectos
básicos de su jurisprudencia sobre la posible infracción de tales preceptos
constitucionales por parte de Acuerdos de las Mesas de los Parlamentos y, en particular,
por las decisiones de inadmisión de proposiciones de Ley de origen parlamentario. En
este sentido, recuerda que “el art. 23.2 CE no contempla un derecho fundamental de los
parlamentarios al cumplimiento de la legalidad parlamentaria, sino un derecho a ejercer
las facultades inherentes al núcleo de su función representativa de acuerdo con lo
previsto en dicha normativa y en condiciones de igualdad. El ius in officium tutelado por
dicho precepto no otorga, por lo tanto, relevancia constitucional a cualquier infración
del Reglamento parlamentario, sino únicamente a las que vulneran este derecho
fundamental”. Por otra parte, “la autonomía parlamentaria garantizada
constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho
de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y,
significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación
de la legalidad parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer”. No obstante,
“dado que las decisiones de inadmisión de tales escritos y documentos pueden implicar
una limitación del derecho a ejercer la función parlamentaria y, con él, el derecho de
participación ciudadana”, el TC también exige “que las mismas estén formal y
materialmente motivadas” de forma expresa, suficiente y adecuada (FJ 4).
“En consecuencia, a la Mesa le compete, por estar sujeta al ordenamiento
jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan
sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficacia del trabajo
parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas,
esto es, examinar si las iniciativas cumplen los requisitos formales exigidos por la
norma reglamentaria. No obstante, el Reglamento parlamentario puede permitir o, en su
caso, establecer, incluso, que la Mesa extienda su examen de las iniciativas más allá de
la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre, claro está, que los escritos y
documentos dirigidos a la Mesa, sean de control de la actividad de los Ejecutivos o sean
de carácter legislativo, vengan, justamente, limitados materialmente por la Constitución,
el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento parlamentario pertinente. De modo
que si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la
verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando únicamente la Mesa
de que la iniciativa en cuestión cumpla con los requisitos de forma que le exige esa
legalidad” (FJ 4).
De la aplicación de la doctrina constitucional anterior al presente caso resulta
que “la decisión recurrida obstaculiza objetivamente una facultad que forma parte sin
ningún género de dudas del núcleo de la función representativa parlamentaria. La doble
naturaleza de las proposiciones de ley –manifestación más expresiva de la participación
de los parlamentarios en la potestad legislativa y cauce instrumental al servicio de la
función representativa− pone de relieve no sólo “la íntima conexión entre los dos
apartados del art. 23 CE, sino que su ejercicio se integra claramente en el núcleo del ius
in officium protegido constitucionalmente a través del art. 23.2 CE”.
La cobertura legal de los Acuerdos recurridos se encuentra en los arts. 23,
apartados 4 y 5, 103, 105.2 del RPV, por lo que el problema del presente recurso de
amparo no afecta a la legalidad de la decisión impugnada, sino a su motivación. En este
sentido, los dos Acuerdos recurridos rechazan tanto la admisión a trámite de la
proposición de Ley como la reconsideración de esa decisión empleando una motivación
muy sucinta en la que únicamente se refleja el resultado de la votación, resuelta en
ambos casos por el voto de calidad del Presidente. En cuanto al análisis de la
disconformidad del Gobierno con la tramitación de la proposición, el primero de los
Acuerdos se limita a señalar que “[e]l Presidente y la Secretaria Segunda de la Mesa
consideran que el criterio del Gobierno debe ser aceptado por no ser manifiestamente
infundado”, y que “[e]l Vicepresidente Primero y la Secretaria Segunda, al contrario,
consideran que la disconformidad del Gobierno es manifiestamente infundada”. A juicio
del TC, “es evidente que tal forma de proceder no satisface las exigencias de motivación
formal” exigidas por su jurisprudencia. Como señalara la STC 40/2003, de 27 de
febrero, FJ 6, “el hecho de hacer constar lacónicamente la opinión de los diversos
miembros de la Mesa «no elimina el defecto formal de motivación señalado, ya que se
trata únicamente de la opinión de dos miembros de la Mesa, sin que conste en los
Acuerdos impugnados las concretas y precisas razones en que ésta fundó su decisión de
inadmisión a trámite». Si en aquel caso las discrepancias en el seno de la Mesa tenían
por objeto si la iniciativa presentada había seguido un informe de los Servicios Jurídicos
de la Cámara o no, en el presente la discusión se centra […] en si la disconformidad del
Gobierno respecto a la tramitación de la proposición de ley es manifiestamente
infundada o no. De todos modos, la ausencia de cualquier tipo de referencia en relación
con los motivos que conducen a la Mesa a considerar lo primero no permite entender
satisfecha la exigencia de motivación formal que requiere cualquier limitación de los
arts. 23.2 y 23.1 CE” (FJ 5).
Sin embargo, el TC entiende que en el presente caso “este déficit de motivación”
no debe llevar a estimar el recurso de amparo interpuesto, “dado que lo importante de la
dimensión formal del deber de motivación es hacer posible el control de la decisión
recurrida. El hecho de remitirse, aunque sea implícitamente, al criterio mantenido por el
Gobierno en el sentido de no considerarlo manifiestamente infundado ha permitido a los
recurrentes rebatir este criterio, tal y como se desprende del escrito de reconsideración y
de sus alegaciones en el presente proceso. De ahí que desde el punto de vista
constitucional el problema no esté en la ausencia de motivación […], sino en su
hipotética insuficiencia, extremo éste que afecta a la dimensión material del deber de
motivación” (FJ 5).
Desde esta perspectiva, el Tribunal subraya que “resulta imprescindible insistir
en que la actuación de la Mesa objeto de debate se enmarca en el ejercicio de una
facultad del Gobierno reconocida expresamente en los arts. 103 y 105.2 del Reglamento
del Parlamento Vasco”. Dicha facultad “se encuentra sometida a un régimen jurídico
que integra elementos formales, como el plazo en que el Gobierno debe manifestar su
disconformidad, y elementos materiales, tales como la propia concurrencia de su
presupuesto de hecho (en nuestro caso, que la iniciativa parlamentaria en cuestión
implique una disminución de los ingresos presupuestarios). Pero dicha institución, que
no sólo se contempla a nivel autonómico, sino que también tiene un respaldo
constitucional explícito (art. 134.6 CE), es evidente que afecta a las relaciones
Parlamento-Gobierno y, por lo tanto, al sistema institucional estatal y autonómico, lo
cual debe ser tenido en todo momento en cuenta al pronunciarse sobre su concreta
aplicación”. Sobre la base de la premisa anterior, el TC afirma que “[a]unque la propia
normativa aplicable limita la conformidad del Gobierno a la concurrencia de un
requisito material como la disminución de los ingresos o el aumento de los créditos
presupuestarios que, de acuerdo con nuestra doctrina, abre las puertas a un control desde
la perspectiva de la proporcionalidad y la razonabilidad, en este contexto es evidente
que tanto la Mesa del Parlamento como este Tribunal deben limitarse a un control de
una menor intensidad. Así, y sin que ello signifique renunciar a controlar otros aspectos
objetivos como la presentación en tiempo y forma de la disconformidad del Gobierno,
la Mesa del Parlamento no debe obstaculizar el ejercicio de esta facultad. En un caso
como el presente, que se refiere a una disconformidad del Gobierno respecto a la
tramitación de una proposición de Ley, y que se da en una Comunidad Autónoma que
prevé algunas reglas adicionales sobre cuándo puede entenderse que se produce una
alteración de las previsiones presupuestarias, es posible un pronunciamiento de la Mesa
sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno” (FJ 6).
Sin embargo, las consideraciones funcionales que rodean a esta institución
parlamentaria y a su control no deben desconocerse y obligan a limitar el control del TC
“a las decisiones arbitrarias o manifiestamente irrazonables”. Aunque en el presente
caso los Acuerdos de la Mesa no ofrecen ningún tipo de motivación respecto al carácter
no manifiestamente infundado de la disconformidad del Gobierno, “ello no significa
que se hayan vulnerado los derechos reconocidos en los arts. 23.2 y 23.1 CE”. El TC
tiene en cuenta que los recurrentes han conocido en todo momento las razones por las
que el Gobierno consideraba que su proposición de Ley implicaba una disminución de
los ingresos presupuestarios. “Prueba de ello es que los mismos han sostenido que dicha
disminución, que en algún momento han negado, no se iba a producir en el ejercicio
presupuestario en curso y que, en su caso, se trataba de una disminución transitoria y
condicionada a la aprobación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma para el
año 2001”. En opinión del TC, esa argumentación de los recurrentes lleva implícita una
determinada interpretación de los arts. 103 y 105.2 del RPV “que vincula los efectos de
la iniciativa combatida por el Gobierno con el ejercicio presupuestario en vigor”. El TC
entiende, en cambio, que “el art. 23.2 CE no contempla, sin embargo, un derecho
fundamental a una determinada interpretación de la normativa parlamentaria, ni resulta
vulnerado por cualquier infracción de la misma, sino que únicamente puede ser
vulnerado por una interpretación arbitraria e irrazonable de la facultad de los recurrentes
de presentar proposiciones de Ley”. Pues bien, atendiendo a las circunstancias del
presente caso, el Tribunal considera que dicha circunstancia no se ha producido en el
presente caso fundamentalmente por dos razones: En primer lugar, porque “no puede
afirmarse que la motivación del Gobierno Vasco para fundamentar su disconformidad
carezca de verosimilitud y de lógica”, ya que se basa en datos objetivos (la existencia
del Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas públicas determinando las aportaciones de
los territorios forales a los Presupuestos Generales del País Vasco para 2001 y su
disminución en caso de aprobarse la proposición de Ley recurrida) no discutidos por
ninguna de las partes. En segundo lugar y, sobre todo, porque es dudoso que el ámbito
temporal en que debe producirse la disminución de ingresos consecuencia de la
proposición de Ley se limite a ejercicios presupuestarios futuros, como mantienen los
recurrentes; el Tribunal considera que “el criterio del Gobierno, compartido
implícitamente por la Mesa del Parlamento, en sentido contrario no puede considerarse
arbitrario o irrazonable. Debe tenerse en cuenta que la finalidad de la disconformidad
del Gobierno es garantizar la ejecución del programa económico aprobado con la Ley
de presupuestos o prorrogado como consecuencia de la no aprobación de esta Ley. Por
otro lado, la urgencia con que pretendía tramitarse la proposición de Ley debatida, así
como la ausencia de cualquier período de vacatio legis en caso de aprobación, no
permitían considerar que los efectos de una prórroga de las aportaciones de los
territorios fórrales eran meramente futuros y no afectaban a la ejecución de un programa
económico inminente. Finalmente, […] es evidente que la relación de confianza que
contribuye a sostener la necesaria conformidad del Gobierno no cierra las puertas a la
posibilidad de que el Parlamento la retire a través de los instrumentos expresamente
previstos al efecto. En este contexto, la actuación de la mesa tampoco puede
considerarse que encubre una decisión que correspondía a otros órganos parlamentarios
o judiciales, sino que, por el contrario, una eventual obstaculización de la
disconformidad manifestada por el Gobierno hubiese excedido las funciones reservadas
al órgano rector del Parlamento Vasco” (FJ 6).
VI. COMENTARIO CRÍTICO
Aunque el objeto del recurso de amparo sean dos Acuerdos de la Mesa del
Parlamento Vasco, en última instancia este pronunciamiento del Tribunal
Constitucional pone de manifiesto las dificultades existentes en la búsqueda de un
adecuado equilibrio entre el derecho fundamental a acceder y ejercitar la función
representativa parlamentaria, y la potestad del Gobierno (estatal y autonómico),
reconocida constitucional y estatutariamente, de ejecutar su programa anual de política
económica sin que éste se vea desnaturalizado por iniciativas legislativas
parlamentarias, para lo cual cuenta con la posibilidad de mostrar su disconformidad con
las enmiendas y proposiciones de Ley que supongan disminución de ingresos o aumento
de créditos presupuestarios.
En efecto, el Tribunal llama la atención en varios momentos de su
argumentación sobre la particularidad del presente caso respecto de otros recursos de
amparo anteriores relativos a la posible infracción de los artículos 23.2 y 23.1 CE por
parte de Acuerdos de las Mesas de los Parlamentos. En esta ocasión no se analiza una
decisión o acuerdo unilateral del órgano parlamentario, sino un acuerdo que entronca
directamente con una facultad del Gobierno reconocida expresamente en el Reglamento
parlamentario autonómico, con respaldo constitucional expreso (art. 134.6 CE) y que
afecta a las relaciones Parlamento-Gobierno y, por consiguiente, al sistema institucional
estatal y autonómico, circunstancia que a nuestro juicio deviene decisiva en la
“relajación” de las exigencias de control por parte de la Mesa de la disconformidad
manifestada por el Gobierno autonómico. Como se ha señalado anteriormente, dado que
las decisiones de inadmisión de escritos y documentos o de inadmisión a trámite de
proposiciones de Ley pueden implicar una limitación del derecho a ejercer la función
parlamentaria y, con él, del derecho de participación ciudadana, la doctrina
constitucional exige que dichas limitaciones estén formal y, en ocasiones, materialmente
motivadas de forma expresa, suficiente y adecuada. Es obvio que los Acuerdos
recurridos en el presente caso no cumplen con esas exigencias de motivación formal y
material –particularmente en lo que se refiere al control de la disconformidad del
Gobierno al suponer la proposición una disminución de ingresos presupuestarios− y,
pese a ello, el TC considera no vulnerado el derecho fundamental al ejercicio de la
función parlamentaria, ya que dicho déficit de motivación no impide el control de la
decisión recurrida, que es posible por la remisión implícita que se efectúa en el Acuerdo
al criterio mantenido por el Gobierno.
Pero en la medida en que los recurrentes consideran que la conformidad del
Gobierno autonómico no era necesaria a la luz del art. 103.1 del RPV, puesto que la
disminución de ingresos resultante se difería a un ejercicio presupuestario futuro, la
ausencia de motivación en el Acuerdo de la Mesa sobre este particular obliga a analizar
el criterio manifestado por el Gobierno.
Como es sabido, los Parlamentos (estatal o autonómicos) ven constreñida su
iniciativa legislativa en general, siempre que ésta tenga repercusiones financieras. La
causa de esta limitación a la facultad de presentar proposiciones de Ley o enmiendas
reside en el respeto a la fisonomía de los Presupuestos ya aprobados, cuya ejecución
corresponde al Gobierno. No obstante, dado que en la realidad parlamentaria actual es
muy frecuente la presentación de iniciativas legislativas (enmiendas o proposiciones de
Ley) que, en mayor o menor medida, tienen repercusiones financieras, podría ser
relativamente sencillo para el Ejecutivo bloquear la tramitación de proposiciones o
enmiendas cuya incidencia sobre la ejecución presupuestaria no es significativa. Con el
objeto de evitar posibles abusos, existe acuerdo doctrinal en señalar que la conformidad
del Gobierno será necesaria sólo cuando la iniciativa parlamentaria aumente los créditos
o disminuya los ingresos del Presupuesto vigente, pero no de los Presupuestos de
ejercicios futuros, puesto que entenderlo de otro modo supondría una restricción
injustificada de las prerrogativas parlamentarias. Consideración que parece respaldada
por los debates habidos durante el proceso de elaboración de la Constitución española
(vid. Intervención del señor Fraga Iribarne en la Comisión de Asuntos Constitucionales
y Libertades Públicas, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, sesión nº 87,
martes, 13 de junio de 1978, pág. 1486) y también, en nuestro caso, por el tenor literal
del art. 103.1 del RPV.
Una interpretación similar es la que efectúan los recurrentes en amparo y el
Ministerio Fiscal. A partir de una interpretación sistemática de los arts. 103 y 105.2 del
RPV, ambas partes consideran que la conformidad del Gobierno sólo es necesaria si la
disminución de ingresos presupuestarios se produce en el mismo ejercicio en que se
presentó la proposición de Ley objeto de discusión. En relación con este asunto, que es
la cuestión crucial del recurso de amparo, el Tribunal Constitucional se limita a señalar
que la urgencia con la que pretendía tramitarse la proposición de ley, así como la
ausencia de un período de vacatio legis en caso de aprobación, no permitían considerar
que los efectos de una prórroga de las aportaciones de los territorios forales eran
meramente futuros y no afectaban a la ejecución de un programa económico inminente.
La ausencia de mayor profundidad en la argumentación deja algunos interrogantes sin
respuesta, como cuál es la interpretación que el Tribunal Constitucional hace de la
limitación del ámbito temporal de la conformidad del Gobierno contenida en el art. 103
del Reglamento; si se debe equiparar el ejercicio presupuestario “inminente” con el
ejercicio presupuestario “vigente”; o qué importancia otorga el Tribunal al hecho de que
el Gobierno autonómico hubiera anunciado una nueva prórroga presupuestaria para el
ejercicio 2001.
También con la finalidad de evitar abusos por parte del Gobierno, la doctrina ha
exigido que cuando aquél exprese su disconformidad con determinada enmienda o
proposición de Ley, motive suficientemente la incidencia de dicha enmienda o
proposición sobre la política financiera y presupuestaria del Gobierno. Dicha
interpretación cuenta, en el ámbito estatal, con el apoyo que brinda el art. 151.3 del
Reglamento del Senado, que exige al Gobierno respuesta motivada en el supuesto de
que no otorgue su conformidad a la tramitación de una proposición de Ley o enmienda
con efectos financieros. Asimismo, el art. 103.3 del RPV, al igual que la práctica
totalidad de los Reglamentos parlamentarios autonómicos (sólo el Reglamento del
Parlamento de la Rioja, de 18 de abril de 2001, habla en su art.108, apartados 1 y 2, de
conformidad o disconformidad expresa, sin mayor especificación), exige una
contestación razonada en un determinado plazo de tiempo. La aportación realizada por
el Tribunal Constitucional en relación con la exigencia de motivación reside en aclarar
que si bien esa atribución del Gobierno es susceptible de control por la Mesa, dicho
control será principalmente de carácter formal (presentación en tiempo y forma) y, por
lo que se refiere a la verificación del requisito material (concurrencia de una
disminución de ingresos o aumento de créditos presupuestarios), ésta debe limitarse “a
un control de menor intensidad” que no obstaculice el ejercicio de la facultad
gubernamental. De ello se infiere que sólo cuando la decisión de inadmisión a trámite
de la Mesa (que acoja, reproduzca o remita implícitamente al criterio del Gobierno) sea
arbitraria o manifiestamente irrazonable podría producirse una vulneración del derecho
fundamental a la función representativa parlamentaria.
En definitiva, de la lectura de esta sentencia se desprende una mayor sensibilidad
del Tribunal Constitucional frente al ejercicio de la facultad del Gobierno de mostrar su
disconformidad con las iniciativas legislativas que supongan disminución de ingresos o
aumento de créditos presupuestarios, que con el derecho de los diputados o grupos
parlamentarios a formular enmiendas o a presentar proposiciones legislativas con
implicaciones presupuestarias.
Finalmente, conviene hacer una breve referencia a un problema relacionado con
el requisito de la conformidad del Gobierno para la tramitación, con carácter general, de
proposiciones o enmiendas con efectos financieros, no abordado en la sentencia objeto
de comentario. Se trata de la cuestión relativa a si la exigencia de presentación
enmiendas constructivas cuando se propongan modificaciones que supongan un
aumento de los créditos presupuestados, durante la tramitación parlamentaria del
proyecto de Ley de Presupuestos, es un requisito concurrente o no con la exigencia
general de conformidad del Gobierno. Téngase en cuenta, por ejemplo, que el art. 124.4
del RPV, en el marco del procedimiento legislativo presupuestario, señala que “[l]as
enmiendas que supongan incremento de crédito en algunos conceptos únicamente
podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, en la
propia enmienda se propone una bajada de igual cuantía en otro concepto
presupuestario”.
A juicio de la mayor parte de la doctrina, parece claro que el empleo de la
técnica constructiva debería excluir la utilización de la conformidad del Gobierno y que
este último requisito sería de aplicación respecto de aquellas enmiendas no
compensadas. Sin embargo, algún autor conocedor de la realidad parlamentaria estatal
nos advierte sobre la existencia de “un uso interpretativo consolidado del art. 133.3 del
Reglamento [del Congreso de los Diputados], en virtud del cual se consulta al Gobierno
por lo que se admite implícitamente la necesidad de su conformidad”.
VII. RELEVANCIA JURÍDICA
El aspecto más relevante de esta sentencia reside en que, hasta donde
conocemos, es la primera vez que el Tribunal Constitucional afronta directamente los
efectos que sobre el derecho fundamental a la función representativa parlamentaria
tienen las decisiones de los órganos parlamentarios de inadmisión a trámite de
iniciativas legislativas en el marco de la potestad del Gobierno de mostrar su
disconformidad debido a sus implicaciones presupuestarias.
El control, desde la perspectiva de la proporcionalidad y razonabilidad, de esa
conformidad o disconformidad del Gobierno por la Mesa del Parlamento y también por
el propio Tribunal Constitucional “deben limitarse a un control de menor intensidad”
que no obstaculice el ejercicio de esta facultad. Sólo las interpretaciones arbitrarias o
manifiestamente irrazonables de la facultad de presentar proposiciones de Ley (y
enmiendas) vulnerarán el derecho fundamental de los arts. 23.2 y 23.1 CE.
Esta sentencia del TC supone una nueva confirmación del mayor protagonismo
del Ejecutivo en materia presupuestaria, uno de cuyos reflejos más importantes es el
reconocimiento a nivel constitucional, estatutario y parlamentario de limitaciones no
sólo a la facultad de enmienda en el marco del procedimiento legislativo presupuestario,
sino también sobre otras iniciativas legislativas (enmiendas o proposiciones de Ley) con
consecuencias presupuestarias.
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