Lección 5 De la identificación de problemas a la

Lección 5
De la identificación de problemas
a la reglamentación
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-1
Preguntas centrales
o
o
o
o
¿De qué manera ha usado la EPA reglamentos basados en riesgos para la salud?
¿Por qué los reglamentos basados en riesgos para la salud son difíciles de aplicar a los contaminantes peligrosos del aire?
¿Qué reglamentos basados en tecnologías de control ha usado la EPA?
¿Cómo se han venido usando los análisis de riesgos en la fijación de normas de emisión?
Palabras clave
o
o
o
o
o
Contaminantes criterio
Contaminantes peligrosos del aire
Normas Nacionales de Calidad del Aire Ambiental (NAAQS, por sus
siglas en inglés)
Máximo de Tecnología de Control Disponible (MACT, por sus siglas
en inglés)
Martillo del MACT
5-2 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire
De la identificación de
problemas a la reglamentación
El gobierno de los Estados Unidos se vio en la obligación
de reglamentar los niveles seguros de los contaminantes del
aire, luego de que diversos estudios indicaran que algunas
de estas sustancias eran peligrosas para la salud. La EPA,
que tiene la misión y la facultad de fijar normas de emisión,
se propuso determinar los niveles críticos de dichas sustancias sobre la base de los riesgos que estos niveles presentaban
para la salud. Sin embargo, rápidamente se descubrió que
era una tarea casi imposible y los reglamentos para los
contaminantes peligrosos del aire se retrasaron. Las Enmiendas de la Ley del Aire Limpio (1990) fueron, en parte,
diseñadas para remediar esa situación. Ellas solucionaron
el problema al desplazar la base de los reglamentos para
dichos contaminantes de los riesgos para la salud a la tecnología de control disponible. Antes de analizar el sistema
regulador basado en las tecnologías de control, veamos de
cerca los reglamentos basados en los efectos para la salud
de la Ley del Aire Limpio de 1970 (Clean Air Act).
Diversos estudios revelaron que
algunos contaminantes del aire
son peligrosos para la salud, de
manera que el gobierno
norteamericano tuvo que
reglamentarlos.
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-3
Reglamentos basados en los efectos
para la salud
La Ley del Aire Limpio de 1970
proporcionó un mecanismo de
reglamentación para reducir los
contaminantes nocivos del aire.
El propósito fundamental de la Ley del Aire Limpio de
1970 fue proporcionar el mecanismo de reglamentación
necesario para reducir las concentraciones de contaminantes
nocivos del aire a niveles que originen efectos adversos no
significativos para la salud. Este esfuerzo ha sido sumamente
exitoso para un grupo de sustancias frecuentes en el aire
ambiental.
Normas Nacionales de Calidad del Aire
Ambiental (NAAQS, por sus siglas en inglés)
A fines de los años cuarenta y principios de los cincuenta,
muchas personas observaron un cambio en la calidad del
aire alrededor de áreas densamente pobladas, especialmente
en zonas metropolitanas importantes como las ciudades de
Nueva York y Los Ángeles. Las investigaciones sobre las
causas de este smog proporcionaron algunos resultados
increíbles:
• Los productos químicos responsables de este cambio provenían principalmente del uso de combustibles fósiles para el funcionamiento de los vehículos
de transporte.
• Aunque el smog era más perceptible en las áreas
densamente pobladas, los productos químicos
involucrados se encontraban en casi todo el aire ambiental.
Los contaminantes criterio
originan efectos adversos para la
salud y se pueden encontrar en el
aire ambiental.
Se realizaron diversos estudios para determinar si esos productos químicos de amplia cobertura eran nocivos para
quienes los respiraban. Numerosos estudios indicaron que,
efectivamente, esas sustancias tenían consecuencias adversas para la salud humana, desde irritación de ojos y dolor
de garganta hasta bronquitis y efectos más graves. Estos
hallazgos hicieron noticia y se solicitaron más estudios. A
finales de los años sesenta, los datos sobre los niveles nocivos y los efectos de esas sustancias ya eran suficientes como
para que el Congreso norteamericano pudiera establecer
reglamentos concernientes a los niveles aceptables en el
aire ambiental. En un documento sobre criterios de la cali-
5-4 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire
dad del aire, se compiló la información sobre cada uno de
estos productos químicos, que terminaron llamándose contaminantes criterio.
Actualmente, las Normas Nacionales de Calidad del Aire
Ambiental reglamentan los siguientes contaminantes criterio:
•
•
•
•
•
monóxido de carbono (CO);
plomo (Pb);
dióxido de nitrógeno (NO2);
ozono (O 3);
material particulado menor de 10 micrómetros de
diámetro (PM10) y material particulado menor de 2,5
micrómetros de diámetro (PM2,5)
• dióxido de azufre (SO2).
Normas Nacionales de Emisión para los
Contaminantes Peligrosos del Aire (NESHAP,
por sus siglas en inglés)
Desde luego, en 1970 el aire ambiental ya contenía otras
sustancias tóxicas además de los contaminantes criterio, lo
cual fue especialmente cierto dentro y alrededor de las
instalaciones industriales. Todos los contaminantes no criterio
se agruparon bajo el término contaminantes peligrosos del
aire. Para estos contaminantes, la Ley del Aire Limpio de
1970 sancionó normas basadas en los riesgos que ellos
suponían para la salud, establecidas en un nivel que protegía
la salud pública con un amplio margen de seguridad.
La Ley del Aire Limpio de 1970
ordenó normas basadas en los
riesgos para la salud.
Contaminantes
tóxicos del aire
(cientos)
Contaminantes
criterio
(6)
Contaminantes
peligrosos del aire
(8)
Mediante normas basadas en los
riesgos para la salud, solo se
identificaron seis contaminantes
criterio y ocho contaminantes
peligrosos del aire.
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-5
La EPA, en particular, quería especificar el nivel crítico en
el cual un contaminante peligroso del aire aumenta la
incidencia de un efecto adverso por uno en un millón sobre
la incidencia general en la población. Lamentablemente,
muchas de las sustancias que generaban preocupación no
eran las que habían capturado los titulares de los periódicos
durante los años cincuenta y sesenta. Por otro lado, los
estudios fueron completamente inadecuados para producir
datos tan precisos como los que habían llamado la atención
de la opinión pública en las décadas anteriores.
Desde 1990, la EPA ha venido regulando las emisiones de
188 contaminantes peligrosos a través de la promulgación
de Normas Nacionales de Emisión para los Contaminantes
Peligrosos del Aire (NESHAP). Actualmente, la gran mayoría de las normas de emisión ya ha sido promulgada.
¿Por qué son difíciles de aplicar los
reglamentos basados en los efectos para la
salud?
Generalmente, los contaminantes
peligrosos del aire son productos
químicos provenientes de fuentes
específicas que afectan a áreas
aisladas.
Por diversas razones, el mecanismo de reglamentación implantado por la Ley del Aire Limpio de 1970 falló en la
implementación de normas para los contaminantes peligrosos del aire. En primer lugar, las sustancias de interés no se
parecían en nada a los contaminantes criterio, que se encontraban básicamente en todas partes. Generalmente, los
contaminantes peligrosos del aire son productos químicos
provenientes de fuentes específicas que afectan solo a áreas
aisladas. Tales productos no generaron preocupación pública porque se supuso que si las personas lo deseaban,
podían evitar la exposición. Las descargas químicas accidentales que afectaron a la población en general —especialmente la de Bhopal, India, en 1984— ayudaron a captar el
apoyo público necesario para la reglamentación de dichos
contaminantes. El movimiento de salud ocupacional también presionó para que el gobierno norteamericano los controlara mejor.
Otro problema con la reglamentación de los contaminantes
peligrosos a través de la legislación de 1970 fue que muchos son carcinogénicos. En la lección 4, vimos que los
carcinógenos no tienen dosis mínima; incluso la cantidad
5-6 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire
más pequeña puede producir cáncer. La Ley de 1970 fue
explícita al requerir una norma segura de emisión que proporcionara un amplio margen de seguridad. Obviamente,
esto resultó imposible para los carcinógenos, salvo que se
pensara en la eliminación total de las sustancias de la atmósfera, lo que era igualmente imposible.
Como si fuera poco, existía, además, el problema de la
falta de datos sobre este tipo de productos químicos. Aun
cuando existiera información disponible, siempre surgía el
tema constante de la validez de los datos toxicológicos. ¿Se
puede aplicar a los seres humanos resultados de estudios
realizados en animales? ¿Es posible que estudios de uno a
dos años de duración indiquen con exactitud las consecuencias de la exposición durante periodos más largos, incluso
toda una vida? Es más: los seres humanos rara vez están
expuestos a un contaminante peligroso del aire de manera
aislada. Las exposiciones a sustancias químicas diversas,
que son propias de la vida real, generan todos los complejos factores relativos a las interacciones químicas: sinergia,
antagonismo, potenciación, etcétera. En términos sencillos,
demasiadas variables influyen en la aparición de efectos
adversos en la salud de los seres humanos. A menudo, los
investigadores no están seguros de realizar las extrapolaciones y suposiciones necesarias para extraer conclusiones
cuando entran en escena la legislación y las eventuales responsabilidades legales.
Surgieron con frecuencia nuevos problemas sobre las pocas sustancias para las cuales se habían implantado normas.
A veces, las normas de emisión reguladas eran imposibles
de cumplir con la tecnología existente en ese momento. Por
lo tanto, no se alcanzó la mayoría de objetivos de reducción de emisiones. Los representantes del gobierno de los
Estados Unidos sabían que se necesitaba una base nueva y
viable para reglamentar los contaminantes peligrosos del
aire y comenzaron por revisar la legislación de 1970. La
Ley de 1990 enmendó muchas deficiencias de la versión de
1970.
Los representantes del gobierno
de los Estados Unidos se dieron
cuenta de que se necesitaba un
nuevo método para reglamentar
los contaminantes peligrosos del
aire.
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-7
Reglamentos basados en tecnologías
de control
Los primeros esfuerzos para establecer normas de emisión
basadas en tecnologías de control aparecieron, en realidad,
con la Ley del Aire Limpio de 1970. Según la legislación,
algunos emisores de contaminantes tóxicos del aire, a fin
de controlar sus emisiones, debían aplicar o bien una
tecnología de control disponible suficientemente razonable
(RACT, por sus siglas en inglés) o bien la mejor tecnología
de control disponible (BACT, por sus siglas en inglés). Sin
embargo, el proceso de implementación fue sumamente
complejo y rara vez se usaron dichos reglamentos.
La Enmienda de 1990
proporcionó una lista de
189 contaminantes
peligrosos del aire.
La Enmiendas de 1990 eludieron el problema que suponía
el identificar los niveles críticos de contaminantes peligrosos
del aire al proporcionar una lista extensa de 188 de estas
sustancias con sus nombres químicos y categorías y mediante
la implementación de reglamentos viables de aplicar, basados
en tecnologías de control. Esencialmente, la EPA pasó de
decir:“Paciencia, estamos tratando de identificar algunos
contaminantes peligrosos del aire y sus niveles críticos”, a
afirmar: “Estos son los contaminantes peligrosos del aire;
aquí están sus fuentes características y la tecnología de control
disponible.¡Reduzcamos en algo las emisiones!” Las
tecnologías de control de la contaminación requeridas se
dividen en diversas clasificaciones, según los contaminantes
y las fuentes.
¿Cuáles son los
contaminantes
peligrosos?
Antes
5-8 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire
• Estos son los contaminantes
peligrosos
• Estas son sus fuentes
• Esta es la tecnología de control
disponible
• ¡Reduzcamos las emisiones!
Ahora
La creación de la lista de categorías de fuentes constituyó
un paso importante en el establecimiento de normas basadas en tecnologías de control y no en riesgos para la salud
asociados a ciertas concentraciones tóxicas. El cambiar el
foco de atención de los contaminantes mismos a las fuentes
de los contaminantes descargó a la EPA de la responsabilidad de presentar pruebas, y la asignó a las industrias que
realmente estaban emitiendo sustancias nocivas a la atmósfera. El Congreso de los Estados Unidos pidió a la EPA
que enumerara las categorías de fuentes (por industria) que
emitían uno o más de los 188 contaminantes peligrosos del
aire y que publicara un programa para reglamentar las categorías enumeradas.
Se asignó la
responsabilidad del cambio
a las fuentes de los
contaminantes.
Otro componente de las Enmiendas de 1990 que fue decisivo para que las normas basadas en tecnologías de control
se hicieran más viables que las establecidas en la Ley de
1970 fue la consideración de otras variables además de la
concentración de contaminantes y los riesgos para la salud.
La Ley del Aire Limpio de 1970 tuvo éxito en lograr que
casi todos los contaminantes criterio quedaran bajo control,
lo cual solo se logró a un costo muy alto para algunos
negocios e industrias: algunas empresas tuvieron que cerrar. Por el contrario, la legislación de 1990 establece abiertamente que se debe tomar en cuenta el costo que supone el
logro de la reducción de emisiones, los efectos ambientales
asociados y los requerimientos energéticos.
Máximo de tecnología de control disponible
(MACT, por sus siglas en inglés)
Las Enmiendas de 1990 introdujeron una nueva clasificación
de tecnología de control, máximo de tecnología de control
disponible (MACT, por sus siglas en inglés). Las medidas
para implementar las normas basadas en tecnologías de
control pueden incluir una o todas las siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
cambios de procesos;
sustitución de materiales;
modificación de diseño y equipos;
aislamiento de instalaciones y equipos;
modificación de las prácticas laborales;
instalación de equipos de control, y
otros.
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-9
La determinación del máximo de tecnología de control
disponible que resulta apropiado para una fuente específica
supone considerar la categoría de la fuente y tomar en
cuenta si esta es nueva o ya existente en relación con la
aprobación de una norma. Para las fuentes ya existentes al
momento de la promulgación, se determina por el 12 por
ciento mejor controlado de fuentes similares. Estas fuentes
deben cumplir la norma lo antes que puedan, pero, a más
tardar, tres años después de su promulgación. En cambio,
el máximo de tecnología de control disponible de las fuentes
nuevas se determina por la fuente semejante mejor controlada
(según lo determine la EPA). Estas fuentes deben acatar la
norma inmediatamente después de la promulgación.
• 12% mejor controlado de
fuentes similares
• Plazo de tres años
•
•
Fuente similar mejor
controlada
Cumplimiento inmediato
El Programa de Reducción
Temprana dio a las fuentes
principales la posibilidad de
extender el cumplimiento de una
norma MACT.
Existentes
Nuevas
Con el Programa de Reducción Temprana, una fuente
principal puede obtener una prórroga de seis años para
cumplir una futura norma MACT si, antes de que la norma
sea implementada, reduce voluntariamente sus emisiones
de contaminantes peligrosos del aire entre 90 y 95 por
ciento. Otro programa que presenta importantes incentivos
es la comercialización de créditos de emisión, en virtud de
lo cual las empresas que superan las normas adquieren
certificados de emisión que pueden usar posteriormente o
vender a las empresas que aún no cumplan con las normas.
Reglamentos basados en los riesgos
En el marco de la reglamentación de los contaminantes
peligrosos del aire basada en tecnologías de control, la EPA
se encuentra reformulando la evaluación de riesgos en el
proceso de control. Está estableciendo una lista de prioridades
5-10 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire
para la reglamentación por cada categoría de fuente y cada
contaminante peligroso del aire emitido por ellas, según la
magnitud del peligro involucrado. Los factores que se están
considerando comprenden no solo la toxicidad y volumen de
los productos químicos y el tipo de instalación sino también la
distancia a la población, las condiciones hidrogeológicas y el
destino de los productos químicos. Este enfoque parece contener
mayor potencial para reducir los riesgos tóxicos.
Un inconveniente es que este tipo de evaluación de riesgos
requiere ingresar abundante información. Sin embargo, esto
no ha significado retornar al lento proceso reglamentario caracterizado por interminables estudios de laboratorio que constituyó uno de los puntos débiles principales de la Ley de 1970.
La mayor parte de la información pertinente se cuantifica con
facilidad. Además, resulta mucho más fácil y rápido establecer
riesgos relativos de los productos químicos que identificar riesgos absolutos asociados con niveles críticos de productos químicos específicos.
En caso de que la EPA falle en proporcionar normas MACT
según el cronograma de reglamentación de categorías de fuente,
las fuentes principales de contaminantes peligrosos del aire
deberán solicitar licencias de emisión de organismos reguladores
estatales o locales. De este modo, las licencias se expedirán
caso por caso. Esta disposición se conoce como “martillo del
MACT”.
En caso de que la EPA falle en
proporcionar normas MACT, el
“martillo del MACT ” permitirá que
las fuentes principales de
contaminantes peligrosos del aire
soliciten licencias de emisión.
Aunque los reglamentos sobre los contaminantes peligrosos
del aire de 1990 se basan en tecnologías de control disponibles,
retienen parte del espíritu de la Ley de 1970 al reconocer que
su preocupación máxima es la eliminación de los efectos
adversos para la salud. Con el objetivo de hacer que el aire
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-11
sea seguro de respirar para todos, la EPA se dedica a
evaluar y eliminar cualquier riesgo residual después de que
se hayan implementado las normas basadas en tecnologías
de control.
Específicamente, la Enmienda de 1990 requiere a la EPA
para que informe al Congreso, dentro de los seis años
posteriores a la promulgación de este instrumento legal,
sobre los siguiente temas:
•
•
•
•
métodos para calcular cualquier riesgo residual;
importancia del riesgo residual;
efectos reales de los riesgos residuales para la salud;
incertidumbres en los métodos de evaluación de
riesgos, y
• posibles consecuencias negativas de los esfuerzos de
reducción de riesgos.
En caso de que se identificara un riesgo residual para
cualquier categoría o subcategoría de fuente, la EPA debe
promulgar normas basadas en los efectos para la salud en
el plazo de los ocho años posteriores a la promulgación de
las normas basadas en tecnologías de control. Como una
preparación para cumplir este requisito, la EPA está en
vías de crear un mecanismo eficaz para implementar normas
basadas en los efectos para la salud.
1. ¿Cuál fue el objetivo principal de la Ley del Aire
Limpio de 1970?
2. Los contaminantes del aire ambiental para los cuales
se establecieron Normas Nacionales de Calidad del
Aire Ambiental recibieron el nombre de __________.
3. ¿Cuántos contaminantes peligrosos del aire fueron
identificados como causantes de riesgos para la salud?
4. ¿Por qué los reglamentos basados en efectos para la
salud son difíciles de aplicar?
5. ¿Cómo puede una planta industrial obtener una
prórroga para cumplir una futura norma MACT?
5-12 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire
Respuestas a las preguntas de autoevaluación
1. Proporcionar un mecanismo de reglamentación para
reducir las concentraciones de contaminantes nocivos
del aire a niveles que supongan efectos adversos no
significativos para la salud.
2. Contaminantes criterio.
3. 188.
4. Estos reglamentos son difíciles de aplicar a los
contaminantes peligrosos del aire porque:
• Los contaminantes peligrosos del aire son muy
diferentes de los contaminantes criterio.
• Muchos contaminantes peligrosos del aire son
carcinogénicos.
• La falta de datos.
• A veces las normas de emisión fueron imposibles
de cumplir.
5. Mediante la reducción voluntaria de las emisiones de
contaminantes peligrosos del aire de 90 a 95 por
ciento antes de que la norma sea implementada.
De la identificación de problemas a la reglamentación • 5-13
5-14 • Introducción a la toxicología de la contaminación del aire