trabajo - Academia Colombiana de Jurisprudencia

APROXIMACIONES AL CONCEPTO DE LA SERVIDUMBRE PETROLERA
Trabajo presentado a la Academia Colombiana de Jurisprudencia
por LUIS AUGUSTO CANGREJO COBOS
Académico de Número.
Anotaciones preliminares.El único propósito de estas líneas es el de abordar sin pretensión
dogmática alguna un somero análisis de la servidumbre petrolera que, en
nuestro medio y a pesar del desarrollo de la industria, sigue siendo tema
de conflicto permanente entre los propietarios de las tierras y las
empresas petroleras. Lo que muestra el diario acontecer es el
desconocimiento del régimen especial que las regula y que sólo puede
explicarse si se advierte su particular naturaleza, como también, la
equivocada asimilación que se hace de la servidumbre petrolera con las
servidumbre prediales que regula el ordenamiento del Código Civil, por
ello presentamos algunas reflexiones que, ojalá, puedan contribuir a una
mejor comprensión del tema.
La servidumbre petrolera. Los derechos del Estado.
Como punto de partida debemos señalar, como verdad averiguada, la
indiscutible titularidad del Estado sobre los recursos naturales no
renovables y del subsuelo consagrada expresamente en el artículo 332 de
la Carta Política; y, consecuencialmente, el exclusivo derecho a la
explotación y aprovechamiento de ellos en orden a la consecución de los
fines previstos en la constitución en los términos de la ley. Pero la noción
de ese dominio exclusivo, en su historia, se articuló sobre el concepto de
pertenencia primeramente al populus del antiguo derecho romano que
hablaba de la res publicae, después al Soberano, luego a la Nación, y,
después, al Estado; en nuestro medio, al lado de los bienes de uso público
y de los denominados bienes fiscales aparecen los bienes demaniales del
Estado, de carácter patrimonial indisponible como una categoría jurídica
especial dada por la ley que se aparta del uso público tradicional y que se
sustituye por la utilidad pública, valga decirse, por el interés público.
Ahora bien, ese carácter demanial se predica no solamente de los bienes
corporales que están bajo el dominio del Estado y, como tales, sustraídos
del régimen privado común, sino que se extiende a los derechos conexos
necesarios para el desarrollo de la actividad estatal con la finalidad de
utilidad pública que le es propia; fundamentalmente, esos derechos
conexos implican una limitación legal de la propiedad privada, como
muchas de aquellas que en sentido negativo se imponen, – reglamentos o
condicionamientos al ejercicio del derecho de dominio en interés general-,
pero que, positivamente, constituyen jus in re aliena en favor del Estado.
En suma, son derechos de uso sobre bienes de propiedad privada cuya
utilización solamente surge en los términos de la ley, y que puede
imponerse al propietario, quien no puede sustraerse a su constitución;
así, la doctrina los ha encuadrado dentro de la categoría jurídica de los
derechos de goce que en la órbita privada la ley reconoce. En nuestra
opinión, y con vista en estas cortas palabras, esto es lo que se conoce
como servidumbres o derechos de uso a los que se adiciona la calificación
de público, y de allí que, por estar previstos en la ley, comúnmente se
hable de servidumbres legales petroleras.
Como referencia de lo anterior, encontramos que el artículo 825 del
Código Civil Italiano al referirse a estos derechos expresa: “Están
igualmente sujetos al régimen del demanio público los derechos reales
de goce que corresponden al Estado, a las provincias y a los municipios
sobre bienes pertenecientes a otros, cuando los derechos mismos están
constituidos para la utilidad de alguno de los bienes indicados en los
artículos precedentes o para la obtención de fines de interés público
correspondientes a aquellos a que sirven los bienes mismos.”; por ello,
estos derechos son propios del Estado y en cada caso concreto surgirán de
los actos constitutivos en los términos de la ley. Los derechos del Estado
de usar bienes de propiedad privada particularmente referidos a la
actividad petrolera en cualquiera de sus manifestaciones, - prospección,
exploración, explotación, conducción, comercialización y demás -, así
denominados como servidumbres, no pueden asimilarse al esquema del
derecho civil puesto que su naturaleza y alcance desbordan tal esquema;
esta es una tendencia del Derecho Público de calcar sus propias
instituciones sobre esquemas de derecho privado.
Biondi1, con aguda certeza señala: “Los derechos demaniales se
constituyen, se ejercitan y se extinguen según modos e instituciones muy
diversos de los que tienen lugar en cuanto a las servidumbres prediales.”;
1
Biondi, Biondo. Los Bienes. Editoral Bosch, Barcelona 2003. P. 344.
páginas adelante, remata sentenciosamente que: "Entendemos que el
encuadramiento de los variados y heterogéneos derechos demaniales en
los esquemas privatísticos es el producto de la tendencia, quizá aún
prevalente, de calcar las instituciones de Derecho Público sobre
esquemas privatísticos. Por lo que respecta a nuestras instituciones,
aquel encuadramiento no es exacto, porque no responde a las
estructuras de las instituciones privatísticas, ni es útil, ya que aquellas
calificaciones se entienden en modo muy particular, hasta el punto de
desvalorizar el encuadramiento, que se reduce a una mera enunciación
verbal o aproximativa, puesto que, con seguridad, la disciplina
privatística no se puede extender a todas nuestras instituciones, ni
siquiera por vía de analogía. Los derechos demaniales se constituyen, se
ejercitan y se extinguen según modos e instituciones muy diversos de los
que tienen lugar en cuanto a las servidumbres prediales.” (Subrayado
fuera del texto)
Debe señalarse que el Código de Petróleos (Art. 4º. Decreto 1056 de 1953)
expresamente declaró como de “utilidad pública” la industria del petróleo
en todos sus ramos, y, por ello, los predios deben soportar todas las
servidumbres que se requieran para el desarrollo de la industria,
llegándose, aún, a la viabilidad de la expropiación de los bienes de
propiedad privada cuando fuere necesario.
Notas características de la denominada servidumbre petrolera
De lo hasta aquí anotado se concluye que cuando de la denominada
servidumbre petrolera se hable, en todo caso, habrá de hacerse necesaria
referencia a tres aspectos que, en nuestro sentir, jalonan cualquier
estudio que se acometa en su respecto:
a. Que la servidumbre se constituye o se impone, según sea el caso y
con el pago de las indemnizaciones que correspondan, siempre en
favor del Estado; esto es, en favor de la actividad petrolera de la
exclusiva titularidad estatal. Desde luego, como adelante se anota,
el desarrollo de la actividad petrolera puede adelantarse
directamente por la empresa estatal, o bien, en asocio de empresas
privadas contractualmente vinculadas a este objeto.
b. Que la servidumbre es integral, valga decir, que en los términos de
la ley y dada la muy compleja diversidad de la industria petrolera,
puede comprender objetos distintos pero conexos; por ejemplo,
instalaciones, pozos, oleoductos, vías, zonas de conducción,
almacenamiento, etc., sin que por ello pierda su naturaleza.
c. Que la denominada servidumbre petrolera estará vigente mientras
se mantenga el proyecto petrolero, por imperativo legal. Como
quiera que lo que se protege es la utilidad pública de la actividad y
los intereses superiores, no son de recibo estipulaciones
contractuales ni aplicación de las normas referidas a la terminación
de las servidumbres prediales que consagra el Código Civil,es la
perfecta aplicación de la regla de derecho Utilitas publica
praeferenda est privatorum contractibus, que ya se encontraba en
el clásico derecho romano y recogida posteriormente en el Código
de Justiniano. En la práctica es común encontrar que la denominada
servidumbre petrolera se dice constituirse en favor de las empresas
asociadas y durante el término de duración del respectivo contrato,
lo que resulta contrario a la ley como se plasma en este escrito, por
lo que, en todo caso, ha de entenderse que lo es a favor del Estado.
Para aproximarnos a este asunto, hemos de referirnos a unos aspectos
que consideramos pertinentes y que consignamos a continuación.
1. Las servidumbres prediales reguladas por el Código Civil, de suyo
reclaman la presencia de dos predios de distinto dueño, expresado
sintéticamente como Res propria nemini servit, que significa el
requisito de que el predio dominante sea de distinto dueño de aquel a
quien el predio sirviente pertenece; la servidumbre debe evidenciar la
coexistencia de una carga sobre un predio y de un beneficio en utilidad
de otro predio. Bajo la cardinal afirmación anterior, las servidumbres
prediales se regirán por las reglas establecidas por el Código Civil en
cuanto a su constitución, adquisición, ejercicio y extinción.
2. La servidumbre petrolera, que se aparta esencialmente de la
estructuración del Código Civil anotada, se rige por normas de carácter
especial contenidas en el Código de Petróleos que claramente
advierten su origen legal, que no voluntario; dicha servidumbre
entraña el derecho a ocupar y utilizar aquellas zonas del predio que
fueren necesarias para el desarrollo de la actividad petrolera en
cualquiera de sus manifestaciones, y de ahí, que el Estado, o la persona
facultada por él con arreglo a la ley, tenga la prerrogativa para imponer
la servidumbre petrolera que fuere necesaria para tal efecto. Por
remisión expresa del Código de Petróleos, en lo no regulado para la
servidumbre petrolera se aplicaran las disposiciones atinentes a las
servidumbres mineras, y sólo eventualmente se remitirá a las
disposiciones del Código Civil. Es clara la razón de lo anterior habida
consideración del interés público que se encuentra ínsito en la
actividad petrolera.
3. Sea que la servidumbre petrolera fuere impuesta bajo
el
procedimiento especial establecido al efecto, (Decreto 1886 de 1954;
Decreto 1053 de 1953; Ley 1274 de 2009), o que el empresario de
petróleos y los dueños y ocupantes de los terrenos celebren acuerdo
que permitan la ocupación de los mismos, en nada modifican la
naturaleza legal de la servidumbre. Desde luego que estos acuerdos
para el establecimiento de las servidumbres petroleras, en razón de su
objeto, imponen una limitación a la autonomía contractual, ya que les
está vedado modificar aquellas condiciones imperativas contenidas en
la legislación especial que las gobierna; en caso contrario, tales
determinaciones no podrán prevalecer frente al tenor claro de la ley.
4. Muchos de los conflictos que se suscitan tienen estribo en lo aquí
anotado; en efecto, por inadvertencia o simple negligencia se vincula
contractualmente la duración de la servidumbre, cuando surge del
acuerdo entre el propietario y las empresas que en nombre del Estado
adelantan la actividad, a la duración de los contratos de asociación,
otrora a los de concesión, lo que resulta abiertamente contrario a la
ley. Desde luego no se puede admitir que una estipulación contractual
pueda modificar las normas imperativas que regulan el objeto de la
convención; las normas imperativas y de orden público son,
precisamente, uno de los límites a la autonomía de la voluntad.
5. Para ilustrar el punto, consideramos importante consignar los términos
del concepto recientemente emitido por la Academia Colombiana de
Jurisprudencia que, como Cuerpo Consultivo Oficial, constituye
argumento de autoridad, si bien referido a las servidumbres mineras,
es en un todo aplicable a este asunto:
“Por lo tanto, no se requiere de una sentencia judicial que
establezca la existencia de una servidumbre minera, ni los
términos de su ejercicio, dado que es la ley la que directamente
establece la procedencia de dicho gravamen a cargo del predio
sirviente, así como la duración, restricciones y condiciones de su
disfrute. Sólo será necesario recurrir a la jurisdicción, en caso de
que el propietario o poseedor del predio sirviente, o bien un
tercero, no reconozca la procedencia del gravamen, o desconozca
los términos establecidos por la ley para su ejercicio.”. (Concepto
aprobado por Resolución 011 de Agosto 28 de 2006.).
Es escaza la jurisprudencia ordinaria, aunque algunos laudos arbitrales se
han ocupado de esta materia2, pero, en suma, se han indicado algunas
notas o atributos que se derivan de su especial naturaleza que se extraen
por oposición de la comparación con los derechos reales de servidumbre
predial, así:
1. Es de interés público
2. Es de origen Legal que no voluntario
3. Su objeto es el desarrollo de la Industria petrolera. La ocupación
de predios puede ser permanente o transitoria en los términos de
ley, que no perpetua.
4. El beneficiario es el Estado
5. Es una limitación al derecho de dominio
6. Está por fuera del comercio
7. Es continua
8. Puede ser positiva o negativa respecto del propietario de los
predios, según sea el contenido objetivo.
9. Es aparente
Por cuanto desborda el propósito de este ensayo nos abstenemos de
comentar a espacio cada uno de los aspectos antes mencionados; sin
embargo, para ilustrar cómo la vigencia de la denominada servidumbre
petrolera no está a la disposición contractual que eventualmente se
ajuste entre las empresas petroleras y los propietarios de los predios,
como tampoco vincularse a la duración de los contratos celebrados
2
Cámara de Comercio de Bogotá. Laudos Arbitrales Colombianos. Jaime Alberto Ortiz contra Perenco.
Legis. 2010.
entre el Estado – Ecopetrol ó ANH – y las empresas, sino que ésta se
mantiene durante todo el tiempo de permanencia de la actividad
petrolera, ofrecemos algunos pasajes jurisprudenciales que ilustran el
punto, advirtiendo que en los dos casos juzgados por la Sala Civil y
Agraria de la Corte Suprema de Justicia, se pretendía obtener del
Estado en cabeza de Ecopetrol
nuevas indemnizaciones por la
ocupación de los terrenos luego de haberse terminado el contrato de
concesión y haber operado la reversión a favor del Estado.
En sentencia de 7 de Abril de 2008 con ponencia de la Magistrada Ruth
Marina Díaz dijo la corte:
“a)
La causa para pedir la indemnización a que alude la presente
demanda se fundamentó en que la Empresa Colombiana de Petróleos,
‘Ecopetrol’, viene disfrutando de las ocupaciones petroleras en la finca ‘El
recreo’, “en la parte que poseen exclusivamente, Gustavo Ramírez
Losada y/o sus herederos, sin haber indemnizado a los titulares de esos
derechos, a partir de la fecha en que revirtió la concesión a ECOPETROL,
por parte de HOCOL, esto es, desde el 28 de marzo de 1994, de
conformidad con la Resolución No. 33 del Ministerio de Minas...”.
Al desatar la censura, señaló:
“la Sala no encontró que el ad quem hubiera incurrido en el error de
magnitud grave capaz de propiciar el quiebre del fallo que le atribuye el
recurrente, porque las normas sobre las que edificó el Tribunal la decisión
impugnada, tales como los Decretos 1886 de 1954, 1056 de 1953 (Código de
Petróleos) y los artículos 58 y 322 de la Constitución política, son las que
corresponden al caso dada la naturaleza de un asunto que como el de
petróleos tiene su propia reglamentación, sin que sea dable aplicar en
forma exclusiva como parece darlo a entender la censura, las reglas
contenidas en el código civil en materia contractual y de servidumbre,
mucho menos desconociendo las especiales y de protección sobre las que
gira la política petrolera en la que está interesado el Estado por ser
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, proceso
en el que, valga decir, se deben respetar los derechos adquiridos de los
propietarios sobre los terrenos destinados a su explotación, cosa que aquí
no se encuentra infringida pues la apreciación que hizo el Tribunal de la
prueba que obra en autos de haberse pagado la indemnización para el
evento de la ocupación permanente del predio, no es absurda. (cursiva y
subrayas fuera de texto)
En otro fallo de la Sala Civil y Agraria, calendado en 6 de septiembre de 2010
con
ponencia
del
Magistrado
César
Julio
Valencia
Copete,
que
fundamentalmente se edificó sobre las mismas premisas fácticas frente a
Ecopetrol, consignó:
“2. Dicen los acusadores que el juzgador, al considerar que el traspaso de
esas servidumbres “no constituía cesión… sino el cumplimiento de un
mandato legal”, interpretó mal la cláusula tercera del contrato
contenido en la escritura 1171 de 20 de mayo de 1981, por el que se
constituyó el gravamen sobre el predio “El Cebú” para desarrollar la
actividad petrolera, pues no reparó que allí Rosendo Moreno le concedió
a aquélla “el derecho de ocupar y usar… las zonas de terreno que…[ésta]
o sus cesionarios necesiten para la ejecución de…trabajos relacionados
con la industria del petróleo, tales como exploración, explotación,
distribución de petróleo y gas, con sus redes y servidumbres de energía
eléctrica, acueducto, oleoductos, gaseoducto, tanques de recolección,
cantinas de lodo, carreteables y demás instalaciones y servicios propios
de la industria del petróleo y gas, garantizando… la pacífica tenencia de
esas zonas durante toda la vigencia” de ese convenio, respecto de las
que se acordó, conforme a su cláusula cuarta, que sería “por todo el
tiempo que Hocol o sus cesionarios tengan, concesión o contrato con el
Gobierno Nacional para la explotación de petróleo o gas en la región
donde se ubica el inmueble sujeto al presente contrato”.
Al despachar la censura, la Corte, en la misma línea conceptual de la
sentencia anteriormente citada de 2008, señaló tajantemente que:
“A la inversa de lo que así plantea la acusación, lo cierto es que el juez de
segundo grado, como ya se ha dicho con insistencia, advirtió que la
naturaleza de los aspectos fácticos descritos en el libelo le permitía
entender que, al suplicarse allí la indemnización por el hecho de que en
forma intemporal la demandada ocupara los terrenos para posibilitar en
ellos la descrita exploración y explotación, lo que se pedía era una
reparación a cargo de ésta por la servidumbre de ocupación petrolera
permanente realizada en ellos; y este razonamiento, resalta la Corte,
acompasa con la hipótesis contemplada en el artículo 5º del decreto
1886 de 1954, a cuyo tenor “cuando se trate de obras o labores que
impliquen ocupación de carácter permanente, la indemnización…
amparará todo el tiempo que el explorador o explotador de petróleo
ocupe los terrenos y comprenderá todos los perjuicios” (se subraya),
entendiéndose por obras de este carácter “la construcción de carreteras,
la de oleoductos, la de campamentos y edificios para oficinas, la
instalación de equipos de perforación y demás semejantes”, e
igualmente compagina con las normas vigentes en la actualidad sobre la
materia, contenidas en los artículos 1º y 6º de la ley 1274 de 2009, en
cuanto el segundo de éstos reitera la disposición referida en precedencia
y el primero de los mismos, con claridad meridiana, preceptúa que “los
predios deberán soportar todas las servidumbres legales que sean
necesarias para realizar las actividades de exploración, producción y
transporte de los hidrocarburos”.
“Véase cómo lo que al respecto consideró el sentenciador fue que con base
en el artículo 5º del decreto 1886 de 1954 concluía que la indemnización se
pagaría por una sola vez, correspondía a todo el tiempo que durase la
servidumbre y comprendía la totalidad de los perjuicios que se originaran,
para a continuación relievar que la prueba visible en el interior del plenario
indicaba que en su momento se cancelaron los daños ocasionados a raíz
de la preanotada servidumbre, mas nunca sostuvo que acá la reparación
hubiese sido demandada con relación al nombrado contratista.”
Por la benevolencia de los señores académicos, ilustres y entrañables
amigos de esta benemérita Casa, se nos ha permitido compartir estas
elementales ideas, a veces deshilvanadas, que ojalá puedan servir para
continuar en el incesante trabajo de vivir para pensar en el Derecho.
Mil gracias
Bogotá. 2013.