“CONTROL JUDICIAL SOBRE ACTOS EMANADOS DE LOS

“CONTROL JUDICIAL SOBRE ACTOS EMANADOS DE LOS
COLEGIOS PROFESIONALES.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART 74 LEY 12008”
Autora: Dra. GROSSI, Melina Inés. UNLP
Introducción. Planteo del tema. Inconstitucionalidad del art. 74 del Código
Contencioso Administrativo
El presente trabajo tiene como finalidad ahondar en el estudio del actual artículo
74 del Código Contencioso Administrativo, el cual legisla las impugnaciones
especiales contra resoluciones de colegios o consejos profesionales y de cajas
de
previsión
social de
profesionales, con
el objeto
de plantear la
inconstitucionalidad del mismo, en cuanto establece un recurso directo ante la
cámara, con el consiguiente desplazamiento de los jueces de primera instancia.
La legislación actual presenta una clara incongruencia con el sistema de justicia
administrativa que rige en nuestro ordenamiento (arts. 166, último párrafo
Const. Provincia) en tanto se muestra como un régimen de jurisdicción
delegada contrario al principio de división de poderes establecido desde la
Constitución de 1853, (arts.23; 29; 109; 116 y concs. Const. Nacional)
pretendiendo convertir la función administrativa que tienen a su cargo estos
entes públicos no estatales en función judicial. Es decir, que el acto que culmina
el procedimiento administrativo se convierte en la primera y originaria instancia
decisoria, vulnerando claramente la garantía de debido proceso legal y defensa
1
en juicio, (arts. 15 Const. Provincial; 18 Const. Nacional), ya que el tribunal
revisor restringe su estudio al mero control de legalidad del acto.
De igual modo, se planteará la inconstitucionalidad del régimen por estar reñido
con el principio fundamental de plena justiciabilidad de la administración (art.
166, último párrafo) y acceso irrestricto a la justicia (art. 15 Const. Provincial;
art. 14 Const. Nacional), ya que se impide al particular la garantía de debido
proceso legal, derecho a ser oído por un juez imparcial, a ofrecer y producir
prueba, y a que sus sentencias sean revisadas en segunda instancia ordinaria.
En la legislación de marras, quien ejerce la jurisdicción es un órgano
administrativo extraño al poder judicial, que deja de ser parte para convertirse
en autoridad que resuelve en primer grado. Asimismo, se estarían vulnerando el
principio de irretroactividad de las leyes y de aplicación de la ley más benigna,
infringiéndose el art. 17 de la Const. Nacional y 31 Const. Provincial.
Por último, consideramos que la legislación en estudio se encuentra en
contraposición con los tratados y pactos sobre derechos humanos que gozan
de jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 Const. Nacional; 15 Const. Provincial;
arts. 7; 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica y 2; 9 y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos)
Desarrollo introductorio en la materia administrativa
Tomando la teoría de separación de poderes expuesta por Montesquieu, todo
hombre que tiene poder tiende a abusar de él, por lo tanto debe dividirse el
poder estatal y oponer las partes respectivas para que se refrenen
recíprocamente. Esto se lograría dividiendo las funciones estatales entre
diferentes órganos constituidos por personas físicas distintas.
2
Hoy en día se habla más de “separación de funciones”, antes que de
separación de poderes, ya que el poder es uno solo, pero se mantiene el
principio de que ella tiene por finalidad coordinar el ejercicio del poder público y
evitar que pueda ser fuente de despotismo o arbitrariedad. La doctrina de que
cada poder es soberano en su esfera, es decir, que cada poder legislaba,
administraba y juzgaba en lo relativo a su propia actividad ha dado lugar a la
teoría de división de funciones, transferencia y hasta fractura de poderes y
“órganos” como medio de preservar la libertad frente al poder.
Se sienta entonces el principio de que para que el poder contenga el poder,
para que no exista absolutismo ni la suma de poder público, es imprescindible
que el poder estatal sea ejercido por la mayor cantidad de órganos
diferenciados posibles. Los habrá legislativos, ellos son las cámaras que
integran el Congreso; judiciales, que constituyen órganos imparciales e
independientes; administrativos, los cuales se caracterizan por ser órganos
estructurados
jerárquicamente,
dan
o
reciben
órdenes
y
autoridades
administrativas independientes, las cuales le quitan poder al ejecutivo para
garantizar su control. Este principio de separación de funciones, no obstante ser
imperfecto, ya que cada órgano no se limita únicamente a la función que le
corresponde, evidencia una tendencia progresiva a la fractura múltiple del poder
como garantía de libertad
Funciones jurídicas del Estado. Legislativa, Jurisdiccional, Administrativa.
Criterios de distinción. Función judicial y jurisdiccional
Tratando de encontrar un concepto comprensivo de cada una de las funciones
del estado, se ha dicho que función legislativa es la creación de normas
generales de conducta, imperativas, para todos los habitantes. Siguiendo a
Gordillo, su régimen jurídico se aplica únicamente a los actos que sean
materialmente legislativos y que además hayan sido realizados por el órgano
3
legislativo. La función jurisdiccional es la decisión con fuerza de verdad legal
de controversias entre partes, hecha por un órgano imparcial e independiente.
Esta definición comprende dos elementos: uno material u objetivo, que se
refiere a lo que la función es en su contenido (decisión con fuerza de verdad
legal de controversias entre partes); y uno orgánico o subjetivo, que se refiere al
órgano o poder que realiza la función. En la opinión de este autor, su régimen
jurídico se aplica sólo a los actos materialmente jurisdiccionales, realizados por
órganos jurisdiccionales, no así a los actos realizados por órganos
administrativos o legislativos.
La doctrina discrepa acerca de la distinción entre jurisdiccional y judicial.
Conforme lo enuncia Gordillo, la Administración en ningún caso podrá ejercer
funciones jurisdiccionales, porque así lo proscribe la Constitución Nacional en
su artículo 18, cuando garantiza la inviolabilidad de la defensa en juicio de la
persona y de sus derechos; y el artículo 109 al establecer que el Presidente de
la Nación, en ningún caso, podrá ejercer funciones judiciales, arrogarse el
conocimiento de las causas pendientes o restablecer las fenecidas. De manera
que, según este autor, la actividad propia de los jueces es exclusivamente de
ellos y no puede ser ejercida por la Administración.
Fiorini entiende que cuando el artículo 109 prohíbe al presidente ejercer
funciones judiciales, implica también que no podrá ejercer funciones
jurisdiccionales, y que tal interdicción no se dirige únicamente al jerarca
superior, sino que incluye a toda la administración pública sin excepción.
Para otros, lo que no puede hacer la Administración es ejercer funciones
judiciales, pero no hay tal prohibición para ejercer funciones jurisdiccionales.
Desde esta perspectiva, lo jurisdiccional es el género, el cual admite dos
especies: la jurisdicción judicial, que estaría prohibida para la Administración;
y la jurisdicción administrativa, que estaría en el ámbito de la Administración.
Gordillo refuta esta postura sosteniendo que hablar de “jurisdicción judicial” es
una redundancia, pues judicial significa lo relativo a la judicatura, es decir a los
4
jueces, y al mismo tiempo, hablar de “jurisdicción administrativa” implica una
contradicción, ya que si hay jurisdicción no hay administración, y viceversa.
Marienhoff sostiene que la función administrativa, considerada desde un
punto de vista material, consiste en la actividad permanente, concreta y práctica
del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo
social y de los individuos que lo integran.
En palabras de Gordillo función administrativa es “toda la actividad que realizan
los órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativo y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales”1
Función jurisdiccional de la administración pública. Jurisprudencia CSJN
(Fernández Arias y Estrada)
La recepción que la jurisprudencia ha dado al reconocimiento de facultades
jurisdiccionales de la administración ha ido evolucionando con el paso del
tiempo.
En 1960, en el precedente Fernández Arias con Poggio2, el congreso había
dictado tres leyes que ordenaban al Poder Ejecutivo a organizar en el Ministerio
de Agricultura las Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje
obligatorio, y una Cámara Central. Estas cámaras estaban integradas por
representantes de los propietarios de terrenos rurales y de los arrendatarios y
aparceros.
Creados los organismos, se organizaron de la siguiente manera: las Cámaras
Regionales tenían competencia exclusiva en la decisión de todas las cuestiones
1
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo Tomo 1; 4ta ed. Fundación de
Derecho Administrativo p IX-45 Año 1997
2
Fallo “Elena Fernández Arias y otros c/ José Poggio s/ Sucesión 247:646
5
suscitadas entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los
respectivos contratos de arrendamiento o aparcerías rurales, las decisiones de
estas Cámara debían apelarse ante la Cámara Central cuyas decisiones eran
susceptibles
del
recurso
extraordinario
ante
la
Corte
Suprema.
El caso se origina por un conflicto entre Fernández Arias y Poggio en el cual la
Cámara Regional de Trenque Lauquen, condenó a Poggio a entregar el predio
en cuestión. Contra dicho pronunciamiento, el condenado dedujo recurso
extraordinario, que al ser denegado motivó una queja ante la Corte Suprema,
donde impugnó la constitucionalidad de estas leyes, ya que por ellas se crearon
órganos administrativos dotados de facultades jurisdiccionales vulnerando el
art. 95 de la Constitución Nacional, (actual 109) que impide al Poder Ejecutivo el
ejercicio de funciones judiciales. Además resulta violatorio del art. 67 inc. 11 de
la Constitución (actual 75 inc 12) toda vez que se faculta a las Cámaras
Paritarias para resolver sobre materias propias de autoridades judiciales de las
provincias, e incumple el art. 18 de la Constitución, en cuanto se reconoce a
toda persona el derecho de defensa en juicio ante el Poder Judicial. Las leyes
cuestionadas extraen de la esfera judicial ciertos conflictos para que sean
resueltos exclusivamente por tribunales administrativos.
Se revoca la sentencia apelada y la corte declara la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas. Dejando sentando que, resulta compatible con la
Constitución Nacional la creación de órganos administrativos con facultades
jurisdiccionales, teniendo en cuenta que se han ampliado las funciones de la
administración, como medida necesaria para la ágil tutela de los intereses
públicos. Si bien nuestra Constitución recepta la doctrina de separación de
poderes, por lo que la función de juzgar le correspondería sólo al Poder Judicial,
este precepto debe interpretarse dinámicamente según las cambiantes
necesidades sociales.
Las decisiones de los órganos en discusión deben quedar sujetas a revisión
judicial, de lo contrario se violaría el Art. 18 de la Constitución Nacional, que
reconoce a todos los habitantes del país el derecho a acudir a un órgano
6
judicial. Hay que diferenciar la adecuación del principio de división de poderes
en la vida contemporánea, y la violación de su esencia, lo que sucedería si se
privara totalmente al Poder Judicial de sus atribuciones.
La instancia judicial obligatoria no se satisface con la posibilidad de interponer
recurso extraordinario ante la Corte Suprema, ya que no es un proceso de
amplio conocimiento, por lo tanto no es suficiente para garantizar el derecho a
una instancia jurisdiccional profunda y completa.
Gordillo, haciendo un análisis del precedente en cuestión, expresa que aún
cuando el artículo 18 de la Constitución no requiere multiplicidad de instancias,
debe entenderse que sí impone una instancia judicial al menos” (considerando
20) y que si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener
acceso a una instancia judicial propiamente dicha, existe agravio constitucional
originado en privación de justicia. Pues es imprescindible la existencia de un
recurso u ocurso subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial, en la
inteligencia de que a falta de él, el régimen dejaría de ser congruente con los
derechos y garantías constitucionales (considerando 17)
Este autor, haciendo una crítica del fallo en cuanto a las imprecisiones que éste
contiene, entiende que la idea central es perfectamente clara “no puede
otorgarse a la administración una facultad que sea irrevisible judicialmente; y no
satisface el requisito de la necesaria revisión judicial la mera existencia de un
recurso limitado de inconstitucionalidad o arbitrariedad: es necesario un medio
de impugnación judicial que permita la discusión suficiente y adecuada de los
hechos y el derecho que el caso involucra. Si entendemos por “función
jurisdiccional” aquella que pueda constituir esa “instancia judicial al menos” de
que habla el fallo, y que haga innecesaria una revisión judicial “adecuada”, es
evidente que ese tipo de atribución le es terminantemente negada a la
administración3
3
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo Tomo 1; 4ta ed. Fundación de
Derecho Administrativo p IX-34 Año 1997
7
Continuando con esta línea jurisprudencial, en el fallo Ángel Estrada4 del año
2005, la Corte afirmó la responsabilidad de las empresas de servicios públicos y
aseguró el derecho de los usuarios a exigir una reparación de los daños
sufridos por la falta de servicio. A fines de 1993 y comienzos de 1994, la
empresa EDESUR interrumpió el servicio eléctrico durante un mes y medio. El
ENRE (organismo de contralor de las empresas que prestan el servicio público
de electricidad) sancionó a EDESUR por este incumplimiento y le impuso una
multa de casi 4 millones de pesos. La sociedad comercial “Angel Estrada y Cia,
S.A” demandó una indemnización a EDESUR ya que el incumplimiento del
servicio durante ese tiempo había impedido que funcionara su planta industrial.
El caso llegó a la Corte Suprema para que determinara si a EDESUR se le
podía exigir que pagara esta indemnización o, bien, si la ley y el contrato de
servicio público limitaba la responsabilidad de esta empresa al pago de la multa.
La segunda cuestión que debía resolver la Corte era si el reclamo por esta
indemnización podía ser resuelto por el ENRE o si sólo podía ser decidido por
la justicia.
En el considerando XII, con cita a Jorge Tristán Bosch, la Corte establece
distintos requisitos que deben cumplirse para que las decisiones de los Entes
sean válidas. Sostiene que el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a
órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que
garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la
Constitución Nacional que prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer
funciones judiciales “Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y
cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para
resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su
independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y
político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la
jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya
4
Angel Estrada y Cía S.A c/ Resol 71/96 Sec. Ener. y Puertos (Expediente N° 750-002119/96)
”(Resuelto el 5/04/2005)
8
sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio
y suficiente.Gordillo, en su nota al fallo Estrada considera que la idea central del fallo es que
la administración activa no puede, constitucionalmente, ejercer jurisdicción
administrativa, ni siquiera sujeta a revisión judicial; pero sí se pueden establecer
tribunales administrativos, imparciales e independientes, cuya función sea
ejercer jurisdicción administrativa sujeta a revisión judicial plena.
No se trata, entiende este autor, de reconocer jurisdicción a la administración
activa, sino a tribunales administrativos imparciales e independientes,
separados de la administración activa, en tanto tengan control judicial pleno
Tribunales competentes para juzgar a la administración pública.
Legislación y Jurisprudencia
Evolución histórica
Tal como lo expresa el Dr. Tristán Bosch en su libro ¿Tribunales Judiciales o
Tribunales Administrativos para Juzgar a la Administración Pública? Ed. 1951;
El
desprendimiento
de
las
funciones
jurisdiccionales
contencioso
administrativas ha ido evolucionando desde el sistema denominado de
“jurisdicción retenida”, en el que las decisiones de un órgano aparentemente
independiente estaban sujetas a la aprobación final del príncipe, a un sistema
de jurisdicción delegada, donde el contralor final del monarca desaparece y se
constituye una justicia para las cuestiones administrativas independiente de la
Administración. Este reconocido autor, citando a Merkl, proclama que “Faltando
un órgano independiente al cual le esté atribuida la función jurisdiccional en
9
materia contencioso administrativa, no puede realmente sostenerse que exista
una justicia administrativa.”5
Se produce aquí, el nacimiento del Estado liberal.
En Francia, en base al sistema de justicia administrativa, la propia
Administración se erige en juez de los litigios en que interviene como parte
interesada; y por lo tanto se observan dos órdenes judiciales independientes: el
ordinario, cuya cima ocupa la Corte de Casación, y el administrativo, que
integran el Consejo de Estado como órgano supremo, que si bien ha ido
desprendiéndose en forma progresiva, continúa dentro de los límites del poder
administrador.
Es importante recordar que en Francia se reconoció desde
antes de la Revolución la existencia de un doble derecho, aplicable a las
relaciones privadas y a la de los particulares con la Administración,
respectivamente.
En opinión de Tristán Bosch, los autores que proclaman la constitucionalidad
del sistema de tribunales administrativos en nuestro ordenamiento sientan su
teoría en el principio de separación de poderes, desconociendo que nuestro
régimen no implica una separación absoluta de poderes, sino uno de frenos y
contrapesos entre los distintos departamentos del gobierno. Además, esta
concepción da por hecho la naturaleza administrativa de la facultad de decidir
conforme a derecho las contiendas en que la administración sea parte.
Estos autores se basan en el principio “sieger a l´administration c´est encore
administrer”, es decir, que la justicia administrativa es un trozo de la
administración y no de la justicia6 ; Merkl, en una postura similar, conceptúa a la
jurisdicción como la función de “decir o declarar el derecho en un caso
individual entre partes contendientes”. Si dicha función se ejerce en los
V. MERKL, ADOLF, citado por TRISTÁN BOSCH, Jorge en su libro “¿Tribunales Judiciales o
Tribunales Administrativos para Juzgar a la Administración Pública? Ed. V de Zabalía 1951
6
ALTAMIRA, Pedro G, p. 72, citado por TRISTÁN BOSCH, Jorge en su libro “¿Tribunales
Judiciales o Tribunales Administrativos para Juzgar a la Administración Pública? Ed. V de
Zabalía 1951
5
10
dominios del órgano administrativo, será administración, y sería justicia, si se
ejerciera en el ámbito judicial.
El autor que seguimos, efectúa una crítica a la opinión de Gache Pirán, según la
cual la jurisdicción administrativa es una faz de la actividad del poder ejecutivo
como “poder administrador”, lo que significaría un reconocimiento implícito del
carácter administrativo de la primera; mientras que de la interpretación de
nuestra constitución surge claramente que dicha función es jurisdiccional, en
tanto que se apoya en la división de la misma en dos ramas, la judicial y la
contencioso-administrativa. Tomar como valedera la postura de Gache Pirán,
dice el autor, sería pasar por alto los artículos de la Constitución, ya que su
interdicción nada tiene que ver con el ejercicio de funciones administrativas.
Sistema Judicialista
Nuestro sistema no deriva del derecho francés, sino que por el contrario tiene
su origen en fuentes anglosajonas, donde se proclama un modelo judicialista
concretado en el texto de la Constitución de Filadelfia de 1787. Su principal
característica es la existencia de “un solo derecho común al cual el Estado, sus
organismos y las otras colectividades públicas están sometidas al mismo título
que a los particulares”7 Es decir, que corresponde en forma exclusiva a los
tribunales ordinarios, el monopolio de la función jurisdiccional. Es el Poder
Judicial quien ejerce el contralor de la legalidad de la actividad administrativa.,
estableciéndose expresamente la prohibición al Poder Ejecutivo de ejercer
funciones jurisdiccionales, incluso en materia contencioso administrativa.
Siguiendo el razonamiento de Tristán Bosch, esta interdicción debe abarcar por
igual, tanto al Presidente de la Nación, como establece el artículo 109 de la
Constitución, como así también a todos los funcionarios y empleados de la
7
TRISTÁN BOSCH, Jorge en su libro “¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para
Juzgar a la Administración Pública? Ed. V de Zabalía . P 42 Año 1951
11
Administración, ya que sería incongruente que la Constitución permitiera a los
agentes subalternos del Presidente lo que tan enfáticamente le prohíbe a éste.
Juan Carlos Cassagne8 considera que fue debido a la influencia principalmente
del derecho francés y español, y en menor medida, del italiano, que en el año
1873, al promulgarse la Constitución para la Provincia de Buenos Aires quedó
sentado el principio de que el Poder Ejecutivo carecía de facultades
jurisdiccionales en materia administrativa, y que estas correspondían, en única
y exclusiva instancia, a la Suprema Corte de Justicia Local. El procedimiento
que se seguiría ante dicho Tribunal, sería un juicio pleno, del tipo ordinario,
aunque con las peculiaridades propias del contencioso administrativo.
La constitución de 1934, en su artículo 149 inc. 3 dejaba sentado este principio
al establecer que las causas contencioso administrativas son competencia
originarias de la Suprema Corte de Justicia, previa denegación o retardación de
la autoridad administrativa competente, al reclamo de un derecho gestionado
por parte interesada. Ella decidiría en juicio pleno e instancia única.
El constituyente de 1994, en respuesta a los reclamos de la doctrina
especializada, dispuso en el art. 166 último párrafo, la creación del fuero
contencioso
administrativo.
Se
buscaba
lograr
la
descentralización
y
desconcentración de la Justicia, la especialización de los jueces de la materia, y
la rapidez en el proceso, en miras a alcanzar la tutela judicial continua y
efectiva, establecida expresamente en el art. 159 de la constitución provincial e
incorporada en el pacto de San José de Costa Rica
La cláusula transitoria 215, estableció que el poder legislativo debía
implementar el nuevo fuero especializado y sancionar el Código Procesal
8
Juan Carlos Cassagne ”Lineamientos Generales del Código Contencioso Administrativo de la
Provincia de Bs. As en el marco de la tutela Judicial Efectiva” p. 27 Año 2011
9
Art. 15 Const. Prov. “La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso
irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de
recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo
procedimiento administrativo o judicial(…)”
12
respectivo “para su entrada en vigencia conjunta” antes del 1°/10/1997.
Mientras tanto, la Suprema Corte de Justicia Provincial conservaría su
competencia originaria en la materia.
A su vez el art. 217 disponía que los jueces que integrarían el nuevo fuero,
debían ser nombrados con intervención del Consejo de la Magistratura, cuya
organización se concretó en el año 1996.
En la misma línea, el art. 161 de la Constitución Provincial, al enumerar las
causas contencioso administrativas que son competencia originaria de la
Suprema Corte, no contempla aquellas contencioso administrativas
Evolución Jurisprudencial
En el marco de la competencia transitoria que el art. 21510 le asigna a la
Suprema Corte de Justicia, se advierte un proceso evolutivo en lo que
concierne a la aplicación de las pautas que dimanan del art. 166, último párrafo,
Const. Provincia11, y de las normas del Cód. Contencioso Administrativo.
10
Art. 215 Const. Prov. “La Legislatura establecerá el fuero contencioso administrativo antes del
1 de octubre de 1997 y sancionará el Código Procesal respectivo, para su entrada en vigencia
conjunta.
Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso
administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las
causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalización.
(Corresponde al artículo 166).
11
Art. 166 5°párrafo Const. Prov. “Los casos originados por la actuación u omisión de la
Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de
funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso
administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los
supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”
13
Para el estudio de las bases constitucionales de la justicia administrativa en
nuestro ordenamiento nos basaremos en el trabajo que la Dra. Milanta realiza
en su artículo “Reforma procesal administrativa de la Provincia de Buenos
Aires. Proceso ordinario y procesos especiales. Año 2011” De esta manera, se
pueden diferenciar tres etapas dentro de la jurisprudencia, desde la reforma
constitucional del 1994 hasta el año 2003.
En el primero, desde el año 1994 hasta el año 2002, la Corte le dio ultractividad
al antiguo modelo en su conjunto. Hasta el año 1997 fundamentó su postura en
la disposición transitoria 215, que como ya vimos proclamaba la entrada en
vigencia conjunta del código con la puesta en funcionamiento del fuero. Desde
que venció el plazo previsto para la entrada en vigencia del nuevo sistema, en
los precedentes (Causas B.56054 “Velásques” y B 56125, “Oviedo”, 1994) se
sostuvo la continuidad del régimen transitorio, sin dar aplicación al artículo 166,
dando ultractividad a una cláusula derogada y aplicando en su totalidad el
Código Varela
En el segundo período jurisprudencial, desde el año 2002 hasta el 15/12/2003
se le da operatividad a la nueva cláusula general establecida por el art. 166
último párrafo, pero sin el funcionamiento del fuero especializado, ni la
aplicación del Cód. Procesal respectivo (Ley 12008). Se consideró que la
cláusula general prevista en el art. 166 último apartado no estaba subordinada
en su vigencia a la puesta en marcha del fuero ni al dictado de alguna norma
legislativa y que, por lo tanto, debía regir directa e inmediatamente el ejercicio
de la competencia contencioso administrativa, por entonces sólo a cargo del
alto Tribunal provincial en forma transitoria (art. 215)
En este segundo período se pueden destacar principalmente tres precedentes.
Todos ellos se basan en la fuerza normativa de los preceptos constitucionales,
con cita a los arts. 166; 215; y concs.; y como piedra angular de la justicia
administrativa al art. 15 de la Constitución Provincial
14
En el caso “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca”12 del 23/10/02 el
máximo Tribunal abre su competencia originaria para entender pero no utiliza
para resolver la cláusula derogada de la constitución de 1934, ni la ley 12008,
sino que declara la operatividad del 166, último párrafo, aplicando la nueva
cláusula constitucional directamente en punto a la definición de “materia”
contencioso administrativa. Además consagra la ultractividad del Cód. Varela y
la aplicación supletoria del CPCC.
La Corte considera que ella debe entender de manera originaria y transitoria, ya
que si bien la Constitución ha impuesto un diferimiento a la puesta en
funcionamiento del fuero, esto no implica que el enunciado del artículo 166 no
pueda regir de manera operativa. Sólo que cuando se instituyan los tribunales
especializados, ellos serán competentes en la materia. Por otra parte, en pos de
lograr la tutela judicial continua y efectiva que debe guiar todo el procedimiento,
el 166 importa una pauta de hermenéutica del sistema legal vigente, que
permite superar una interpretación restringida y, por consiguiente posibilitar una
legitimación activa amplia.
El 19/03/2003, en la causa “Colegio de Abogados de la Provincia de Bs. As”
13
el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires inició una acción de
amparo a fin de que se condenara a las autoridades de la Provincia a cumplir
con el mandato constitucional y poner en funcionamiento el fuero contencioso
administrativo (Art. 166, último párrafo y 215). La Suprema Corte de Justicia
hizo lugar a la acción, diciendo que la falta de implementación del fuero
contencioso administrativo constituye una omisión arbitraria e injustificada, ya
que se pretende mantener la vigencia de una ley procesal incompatible, como
es el Cód. Varela; y una competencia que ya no le pertenece a la Suprema
Corte, en aras de evitar un vacío institucional. Además, se estaría vulnerando el
principio rector de tutela judicial continua y efectiva, consagrado en el art. 15, el
Causa B- 64.475 “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca c/ Pentamar S.A. y
H.A.M. Sucursal Argentina S.A. s/ Proceso Urgente de medida autosatisfactiva y medida
cautelar”
13
Causa B- 64.474 “Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires c/ Provincia de
Buenos Aires s/ amparo”
12
15
cual debe regir todo el procedimiento. Esto se produce debido a la menor
accesibilidad territorial, al no haber jueces descentralizados, ni tampoco
inmediación, ya que las causas de toda la Provincia eran de la competencia de
un
único
tribunal.
La Corte entiende que el Estado incurre en antijuricidad por omisión, sin tener
respaldo ni razón que lo justifique, lesionando con antijuricidad y arbitrariedad
manifiesta derechos, intereses y garantías consagrados por la Constitución.
Por ello, y con fundamento en el voto del Dr. Soria, que hizo mayoría en lo
relativo al alcance de la condena, se resolvió hacer lugar parcialmente a la
pretensión, declarándose manifiestamente arbitraria la demora de la Provincia
de Bs. As. y se la condena a poner en funcionamiento el fuero antes del
1°/09/03 cumplimentando todas las acciones necesarias a tal fin, e incluyendo
el financiamiento que ello demande. Con tal objeto, el poder ejecutivo debería
escoger dentro de las ternas vinculantes elevadas por el Consejo de la
Magistratura y remitir al Senado los pliegos correspondientes a los jueces de las
Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata y San
Martín, en el plazo de 30 días. Luego, de que se expida el Senado, el Poder
Ejecutivo debería pronunciarse sobre las designaciones pertinentes. Si no se
adoptaren las medidas ordenadas, la Suprema Corte, a petición de parte
procederá a la ejecución de lo resuelto, de la manera que resulte más idónea y
de conformidad con el art. 163 de la Const. Provincial
Por último, el 23/04/03 en la causa “Gaineddu”14 se complementó la proyección
de la operatividad de la cláusula general del art. 166 –quinto párrafo, in fine-,
esta vez, hacia el amplio territorio antes dominado por el dogma “revisor” de la
competencia en la materia, para enunciar, con arreglo a la norma fuente, el
“principio” de la demandabilidad directa del Estado y el carácter excepcional del
tránsito por vías administrativas previas –de reclamo o recursivas-“15
Causa B- 64.553 “Gaineddu Juan Daniel c/ Provincia de Buenos Aires (Mtrio de Seguridad).
Demanda Contencioso Administrativa”
15
MILANTA, Claudia A. M. “Reforma procesal administrativa de la Provincia de Buenos Aires.
Proceso ordinario y procesos especiales”. Año 2011
14
16
En pos del principio de accesibilidad irrestricta a la justica y la consagración de
la eficaz tutela judicial, debía superarse el formalismo extremo que exigía el
tránsito por vías administrativas. Es decir, que la exigencia del reclamo
administrativo previo, sólo es una excepción a la directa demandabilidad estatal,
en aquellos supuestos en que se requiere expresamente por un enunciado
normativo de rango legal.
En un tercer período, con la entrada en funciones del fuero contencioso
administrativo, se puede observar la plena vigencia del sistema legal previsto.
Entran en escena los órganos especializados y la justicia descentralizada, la
postergada entrada en vigor del Código Procesal Administrativo, en reemplazo
del Código Varela, que a partir de entonces quedó derogado (art. 84 ley 12008)
Zona de reserva de la Administración. Discrecionalidad y arbitrariedad.
Control Judicial
Para adentrarse en el tema que nos concierne, es importante, tal como lo
destaca Pedro Coviello, el estudio de tres tópicos que son previos al análisis de
las zonas de reserva. Ellos son el Estado de Derecho; la división de poderes y
el principio de la legalidad administrativa.
Con respecto al primero, sus notas características están dadas por la primacía
de la ley y el Derecho, la división de poderes, la afirmación y defensa de los
derechos humanos, y la existencia de un sistema de responsabilidad del
Estado. Junto con la defensa de los derechos humanos, la división de poderes
pasa a ser un componente esencial del Estado de Derecho. Montesquieu, en
aras a asegurar la libertad y la propiedad, y con una visión netamente
individualista, sostuvo que el pueblo, a través de sus representantes, dosificaba
la actuación del Ejecutivo asignando potestades tendientes a la mera ejecución
de la ley.
17
Por último, el principio de la legalidad administrativa o “juridicidad” como otro
componente de este Estado, se relaciona, tal como lo expresa Coviello, con cita
a
León Duguit, con la imposibilidad de un órgano estatal de adoptar una
decisión individual, si no es conforme a una decisión general dictada con
anterioridad. Es decir, se refiere a la necesidad de una habilitación legal previa
para regular por medio del reglamento dichas materias reservadas a la ley
material.
Botassi, siguiendo a Fiorini, en su artículo “Legalidad y Control Judicial de la
Administración Pública en la Provincia de Bs. As”, enumera una serie de
requisitos para que la actividad administrativa se encuadre en el marco de la
legalidad. Sostiene que toda la actividad administrativa debe sustentarse y estar
en el marco de una regla jurídica, cumplirse con el principio de jerarquía que
rige todo el obrar de la Administración. Aún cuando se reconozcan las
prerrogativas de la administración, ésta debe actuar en un pie de igualdad con
los administrados. Por último, considera que la razonabilidad es un requisito de
validez esencial en las decisiones administrativas, y que ellas deben estar
sujetas a un amplio control judicial
Julio R Comadira, en su obra “Control Judicial de la Actividad Discrecional de la
Administración Pública” sostiene que el principio de juridicidad se refiere a que
la Administración Pública debe actuar con arreglo al ordenamiento jurídico
entendido como unidad, y no sólo a la ley en sentido formal. Ello implica que las
autoridades administrativas deben actuar con sujeción a todo el bloque de
legalidad establecido en nuestro ordenamiento jurídico. Este autor sostiene que
el Derecho no debe constituir para la Administración una instancia formal o
externa, sino, antes bien, un presupuesto mismo de su actuar, sin el cual, éste
carece de legitimidad
Con respecto a las potestades discrecionales, ellas ya no son entendidas como
antaño, es decir, como la actuación libre de la Administración, sino que es un
valor incorporado al Estado de Derecho, es una posibilidad de elección
doblemente juridizada, por un lado, porque presupone la existencia de la norma
18
atributiva, y por el otro, porque debe sujetarse a los límites jurídicos impuestos
por el ordenamiento.
García de Enterría y Fernández han conceptuado a la discrecionalidad diciendo
que es “esencialmente una libertad de elección entre alternativas igualmente
justas, o si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se
fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc) no
incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la administración”.16
Continuando con el análisis que realiza Julio R. Comadira, es a partir de la
juridización de la discrecionalidad que el control judicial deriva como una
consecuencia lógica, habida cuenta que ese control se realiza por medio de un
juicio de valor en el que se mide el grado de adecuación de la conducta
administrativa a la juridicidad
Sin embargo, se encuentran en nuestro ordenamiento ciertas restricciones o
límites al control judicial de la conducta de la administración, que bien podrían
entenderse como vulneraciones al principio de legalidad del que venimos
hablando. Aquí se hace referencia a distintos institutos tales como la “zona de
reserva de la administración”, “actos de gobierno”; “potestades discrecionales”,
etc.
Con respecto a la zona de reserva del ejecutivo -o de la administración- como
también se la llama, estaría conformada por facultades constitutivas privativas
del órgano ejecutivo del Estado, sin posibilidad de cogestión o examen por sus
similares legislativo y judicial. Quienes admiten estas materias propias y
exclusivas del poder Administrador sostienen que ellas resultarían ajenas a la
actividad de los jueces, en virtud del principio de separación de poderes. Sin
embargo, al entender de Botassi, perecería indudable que ellas no se pueden
ejercer de cualquier manera sino de conformidad a las leyes que las regulan.
16
GARCIA de ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, citados por BARRAZA, Javier, artículo publicado en
LA LEY 1998-D, 671
19
Con respecto a este tipo de facultades privativas del órgano, resulta de gran
claridad la concepción de Linares en su artículo “La Competencia y los
postulados de la permisión” sobre la competencia del órgano. Según este autor,
así como para la persona física rige el principio de libertad consagrado
constitucionalmente conforme al cual, todo lo que no está expresamente
prohibido está permitido; para las personas jurídicas rige un criterio inverso: El
órgano no tendrá competencia si una norma expresa no lo establece, pero una
vez que el órgano se ha creado, puede hacer todo lo “no prohibido” dentro de
sus respectivas competencias. Es decir, que integra la atribución explícita
aquello implícitamente razonable en lo expreso, pero púnicamente para el caso
puntual.
Recursos contra actos administrativos emanados de los Colegios
Profesionales. Inconstitucionalidad del recurso directo ante la Cámara. Art
74 Ley 12008
Naturaleza jurídica de los entes públicos
Para introducirnos en el tema de los Colegios Profesionales en particular, es
menester conocer cuál es su ubicación y naturaleza jurídica en nuestro
ordenamiento. Siguiendo para este tema al análisis que el Dr. Hutchinson
realiza
en
su
libro
“Las
Corporaciones
profesionales”,
los
Colegios
Profesionales serían una de las especies de las Corporaciones Públicas,
asociaciones de personas para la defensa de intereses comunes a las que se
les ha otorgado personalidad jurídica pública. “Son uno de los términos de la
clasificación en Corporaciones y Fundaciones, que intenta vertebrar, dentro de
los llamados entes públicos no estatales sin participación del Estado, el difuso y
heterogéneo universo de entidades públicas distintas de la Administración
20
central del Estado y de las personas jurídicas territoriales que integran las
Administraciones locales”17
Gordillo enumera una serie de características básicas para conceptuar a los
entes descentralizados. Considera que ellos deben tener personalidad jurídica
propia, contar con una asignación de recursos, tener patrimonio estatal, es decir
que estos entes sean de “propiedad” del estado; que tengan capacidad de
administrarse a sí mismos, que sean creados por el Estado y que estén
sometidos a su control.
El mencionado autor distingue entre entes “públicos” y entes “estatales”, dando
como ejemplo de los primeros a los Colegios Profesionales, cuando han sido
creados y organizados por ley. Asimismo, concluye que aunque puedan estar
regidas por el derecho privado, las entidades estatales son siempre públicas.
Por el contrario, si el ente es no estatal, éste puede ser público o privado. Su
distinción dependerá de si es creado por ley o no, o bien si la ley le asigna la
entidad de carácter público en forma expresa: es lo que ocurre con el art. 33 del
Cód. Civil, que establece de manera enumerativa el carácter público del Estado,
las provincias, los municipios y las entidades autárquicas. Otro de los rasgos
para determinar si un ente no estatal es público o privado son el fin -de utilidad
general o no- que persigue la entidad, o si esta tiene potestades públicas no
usuales dentro de las personas privadas, y por último, el grado de control del
Estado sobre ella.
Las entidades públicas estatales se dividen entre las que realizan una actividad
administrativa típica -que persiguen un fin público-; y aquellas que realizan una
actividad comercial o industrial. Las entidades públicas no estatales, es decir,
aquellas en las que participan en mayor o menor medida los particulares pero
que por estar sometidas a un régimen especial de derecho público son
calificadas como “públicas”, se clasifican entre las que tienen participación
17
“Las Corporaciones Profesionales”. Hutchinson T. Ed. Fundación de Derecho Administrativo.
P. 27 Año 1982
21
estatal, y las que no. En estas últimas encontramos a las Corporaciones
públicas, ya sean Colegios Profesionales; o sindicatos, cooperativas, cámaras
comerciales, etc.
Gordillo define a las corporaciones públicas como las “asociaciones que han
sido compulsivamente creadas por el Estado para cumplir determinados
objetivos
públicos,
y
sometidos
a
un
régimen
de
derecho
público,
particularmente en lo que se refiere al control del Estado y a las atribuciones de
la corporación sobre sus asociados” 18
Debido al rol cada vez mayor que el Estado cumple en la comunidad, en
relación a las funciones que le son inherentes, se hizo necesario dotar a este
tipo de entes de prerrogativas exorbitantes al derecho privado, que les
permitiera cumplir con las funciones mencionadas. Esta problemática nos lleva
al estudio de la función administrativa que cumplen estos órganos y a tener en
cuenta cuáles son las circunstancias prácticas que ellas acarrean.
Impugnaciones especiales contra resoluciones de Colegios o Consejos
Profesionales y de cajas de previsión social de profesionales.
Introducción
Tal como veníamos diciendo, tanto los Colegios o Consejos Profesionales,
como las cajas de abogados son entes públicos no estatales que ejercen por
delegación función administrativa. Los primeros tienen a su cargo el gobierno
de la matrícula, registro de profesionales y el poder disciplinario sobre sus
matriculados. Ejercen “la policía de las profesiones liberales”19. Las segundas,
las cajas de previsión, en orden a la competencia en materia de administración
de sistemas previsionales.
18
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo Tomo 1; 4ta ed. Fundación de
Derecho Administrativo p XIV-31 Año 1997
19
MILANTA, Claudia A. M. “Reforma procesal administrativa de la Provincia de Buenos Aires.
Proceso ordinario y procesos especiales”. P. 615 Año 2011
22
Durante la vigencia del Código Varela las causas contencioso administrativas
eran las definidas en su artículo 1, respecto de la actuación del Poder Ejecutivo
provincial, las municipalidades y la Dirección General de Escuelas, concepto
que fue si bien fue extendido al Banco de la Provincia, otros entes autárquicos y
poderes provinciales; no se integraba dentro de su competencia la actuación de
las personas públicas no estatales. Esta última sólo se incluía dentro de la
competencia originaria de la Suprema Corte Provincial, atribuida por el art. 149
inc. 3 de la Constitución de 1934, cuando la ley de creación del ente así lo
establecía.
A diferencia de las cajas de previsión social para profesionales, cuyas leyes de
creación sí disponían que sus resoluciones fueran impugnables mediante
acción contencioso administrativa; las resoluciones de los Colegios o Consejos
Profesionales eran impugnables en grado de apelación ante la Sala Especial de
la Cámara Civil y Comercial de la Ciudad de la Plata, de acuerdo a lo prescripto
por el decreto ley 9.398/79 modificado por el decreto ley 9.671/81
Con la reforma de la Constitución Provincial del año 1994, y la posterior
implementación del nuevo sistema de justicia administrativa, se extendió el
concepto de causa contencioso administrativa, conforme reza el art. 166 párrafo
5, a la actuación u omisión de otras personas en ejercicio de funciones
administrativas, además de la que corresponde a la Provincia, municipios y sus
entes descentralizados, incluyendo de esta manera a la actuación de los entes
públicos no estatales, en tanto ejerzan función administrativa, dentro de la
materia contencioso administrativa. A su vez, la ley 12.008 tras reiterar el
enunciado constitucional, declara en forma expresa que la competencia
contencioso administrativa comprende las controversias “en las que sea parte
una persona pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de prerrogativas
regidas por el derecho administrativo” (art. 2 inc. 4°)
Además de las cuestiones relacionadas con el gobierno de la matrícula y
previsión social, las leyes que se han ido dictando recogen asuntos de carácter
institucional, referidos a la situación de anormalidad en la vida de los Colegios o
23
Consejos Profesionales. La nueva ley 13.325 dispone que las contiendas
relativas a la intervención y reorganización de los aludidos Colegios o Consejos
están inmersos en la competencia de los órganos del fuero contencioso y se
rigen por las reglas previstas en el art. 21 inc. 2 del actual Código.
Régimen Procesal
Continuando con el estudio de la Dra. Milanta, la impugnación de los actos
administrativos de los Colegios o Consejos Profesionales ya no está más sujeta
a un proceso sumarísimo de doble instancia, como disponía la ley 13101; sino
que se prescribe, en virtud de la ley 13.325, del año 2005 un recurso directo
ante la Cámara Contencioso administrativa. Dichas contiendas se rigen por el
proceso especial previsto por el art. 21 inciso 2, que a su vez remite a la directa
aplicación del sumarísimo del CPCC (cfr, art. 79, segundo párrafo). Por el
contrario, la impugnación de los actos dictados por las cajas de previsión o
seguridad social para profesionales se encuadran en las normas del proceso
ordinario, sin perjuicio de la opción por el proceso sumario de ilegitimidad.
Este cambio de legislación determinó que se pasara de un sistema que permitía
cuestionar los actos de la administración a través de juicios en los que podían
revisarse los hechos y el derecho, a un proceso más abreviado y de
conocimiento restringido, en los cuales el afectado sólo queda habilitado a
presentar un recurso ante el colegio respectivo, para que la Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo controle la “legalidad” del acto
cuestionado
Recurso directo ante las Cámara Contencioso Administrativas
24
En virtud de las reformas instauradas por las leyes 13.325 y 13.329, el art. 74
del Código20 establece que las pretensiones impugnativas de los actos de
dichos
entes
tramitarán
mediante
recurso
directo
ante
las
Cámaras
departamentales en lo contencioso administrativo, a los fines de establecer el
debido control de legalidad de estos actos. Se interpondrá ante el órgano
colegial y éste lo remitirá a la cámara para que dicte el fallo definitivo. Si en
cambio, se rechaza la concesión, se podrá interponer recurso de queja ante la
cámara con copia de la sentencia recurrida
20
“Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos
emanados de los colegios o consejos profesionales referidos al gobiernos de la matrícula o
registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos, y los definitivos emanados de
los órganos de control disciplinario, tramitarán mediante recurso directo ante las Cámaras
departamentales en lo contencioso administrativo que corresponda al lugar donde se produjo el
hecho que motivó el acto cuestionado, a los fines de establecer el debido control de legalidad
de aquéllos. El plazo para deducir el recurso será de quince días a partir de la notificación de la
última resolución administrativa y deberá interponerse ante el órgano colegial que dictó el acto
administrativo. El recurso tendrá efectos suspensivos y deberá ser fundado en el mismo acto.
El órgano colegial pertinente deberá remitir el recurso conjuntamente con las actuaciones
administrativas, dentro de los diez días hábiles de recibidos, bajo exclusiva responsabilidad de
las autoridades de la institución, quienes serán pasibles de multas procesales en caso de
incumplimiento.
Recibidas las actuaciones, la cámara deberá llamar autos para sentencia y dictará el fallo
definitivo dentro del plazo de sesenta días.
En caso de denegarse la concesión del recurso por parte del órgano colegial, el recurrente
podrá interponer recurso de queja ante la cámara competente dentro del plazo de cinco días de
notificado de la denegatoria. Con la queja deberá adjuntarse copia de la sentencia recurrida y
del escrito recursivo. La cámara podrá requerir las actuaciones administrativas, las que deberán
ser remitidas por la autoridad colegial dentro del plazo de cinco días hábiles, bajo el
apercibimiento antes previsto. La remisión de las actuaciones administrativas tendrá efectos
suspensivos respecto de la sentencia dictada por el órgano colegial.
25
A su vez, en el art. siguiente se dispone en forma transitoria que las
pretensiones
anulatorias
iniciadas
bajo
el
régimen
anterior
quedarán
suspendidas en su trámite cualquiera sea su estado y se adecuarán al
procedimiento recursivo establecido en la presente ley. De lo contrario, se
extinguirá su derecho devolviéndose la causa al Colegio o Consejo Profesional.
La doctrina ha criticado la redacción de este artículo, en tanto utiliza una
redacción inadecuada que denota la télesis que tuvo en miras el legislador al
dictar la norma, ya que se pretende que la primera instancia judicial quede
cumplida con el agotamiento de la vía administrativa, y que el Tribunal superior
sólo pueda realizar un control de legalidad del acto, viéndose cercenado en su
actividad esencial de juzgamiento.
El artículo utiliza las expresiones de “recurso”, en lugar de acción, dando por
hecho que el órgano administrativo hace a las veces de primera instancia
desplazando de su competencia a los jueces naturales; además se habla de
“sentencia” en lugar de resolución administrativa, o de queja por denegación del
recurso contra la sentencia, olvidando que ellas sólo provienen de un órgano
judicial independiente, que nunca podría ser juez y parte, como en la norma en
cuestión. Claramente se vulnera el debido proceso y la defensa en juicio, ya
que el Tribunal Superior está facultado para verificar la mera validez formal del
acto, cercenando la posibilidad de ofrecer y producir pruebas, contar con un
debate amplio, y tener acceso a la revisión por una segunda instancia ordinaria
Garantía de la Doble Instancia. Legislación. Jurisprudencia
En el año 2008, la Suprema Corte de Justicia, en el fallo “Colegio de
Bioquímicos”21, rechazó por mayoría el recurso extraordinario interpuesto por
dicha entidad y confirmó el fallo de la Cámara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, que declaró de oficio la
Causa A-68-782 “Colegio de Bioquímicos de la Provincia de Buenos Aires contra doctor M.
H.M.Acción disciplinaria"
21
26
inconstitucionalidad del artículo 74 de la ley 12.008 -en su redacción actual- que
determina el procedimiento de impugnación judicial de las resoluciones
emanadas de los Colegios o Consejos Profesionales en la Provincia de Buenos
Aires.
La cámara consideró que el art. 74 del Código Contencioso Administrativo
resulta inconstitucional ya que limita la impugnación que regula a un control
restrictivo de legalidad, cercenando la amplitud de debate y prueba propia de
toda acción procesal conforme los arts. 15 y 166, párrafo 5º de la Constitución
provincial; 18 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional; 8 y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
Sostiene la cámara, que si bien se ha aceptado unánimemente la existencia de
actividad jurisdiccional a cargo de organismos administrativos en miras “a hacer
más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la
creciente complejidad de las funciones asignadas a la administración" "el más
grande peligro (...) consiste en el riesgo de que por perfeccionar los
procedimientos se dejen a un lado las garantías fundamentales, especialmente
las que se refieren al juez imparcial y al derecho de las partes a ser oídas (...)”.
Citando el precedente Fernández Arias c/ Poggio, previamente desarrollado, se
continúa con la doctrina que ha sido revitalizada en el año 1994, en virtud de la
jerarquía constitucional de los pactos internacionales que establecen que la
jurisdicción administrativa debe estar condicionada indefectiblemente al "control
judicial" suficiente y efectivo. "Una interpretación contraria no tendría cabida
dentro del derecho argentino (...). Primeramente, porque el art. 18 de la
Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones del
carácter indicado (resoluciones administrativas con contenido jurisdiccional), ha
de reconocerse a los habitantes del país el derecho a ocurrir ante un órgano
judicial en procura de justicia (...). Si este requerimiento no recibe satisfacción,
esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener
acceso a una instancia judicial propiamente dicha (...) existe agravio
constitucional originado en privación de justicia. En efecto, ésta se configura
27
toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada
garantía del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho"
Continuando
en
el análisis
de
las
facultades
jurisdiccionales
de
la
administración, la cámara enseña que independencia e imparcialidad no
obstante ser conceptualmente autónomas, se interrelacionan, pues la falta de
aquélla obsta, en los hechos, a la imparcialidad del juicio. A su vez, esta última,
unida al principio de legalidad, es condición de efectividad de la función
decisoria. Tales notas son propias del "juez judicial" y ajenas, por naturaleza, al
ámbito de la Administración -donde quien ejerce funciones jurisdiccionales es, al
mismo tiempo, parte en la controversia-.
La Corte consideró que el art. 74 del Cód. Contencioso Administrativo es
inconstitucional en tanto no garantiza un adecuado estándar en materia de
“control judicial suficiente” sobre los actos administrativos de los colegios
profesionales.
Asimismo ratificó la postura en punto a que para declarar la inconstitucionalidad
de la ley no es necesario que alguna de las partes lo pida, tal como lo hizo la
Cámara, dejando en claro que bajo determinadas circunstancias ello es posible
sin afectar el principio republicano de división de poderes. De esta manera, se
expidió sobre la cuestión constitucional de oficio.
Viene al caso recordar que en los precedentes “Ribelli”22 y “Giannino”23
la
Cámara se expidió por primera vez sobre la cuestión constitucional de la ley de
marras. Aquí se entendió configurada una situación excepcional que imponía
proceder de oficio. Se dijo que “Como a priori se observa que las nuevas
disposiciones no se compadecen con las bases constitucionales de la justicia
administrativa de cuya organización este tribunal forma parte, y que su
afectación puede aparejar una grave afectación a los principios, derechos y
Causa N° 1481 CCALP “ RIBELLI, Juan José s/ denegatoria de inscripción (San Isidro)”
Causa Nº 1362 CCALP "Giannino Domingo Pablo c/ Colegio de Abogados de la Provincia de
Buenos Aires s/ pretensión anulatoria
22
23
28
garantías constitucionales (arts. 15; 166 y concs, Const. Provincia; 18 Const.
Nacional), corresponde considerar in límine esta cuestión, a fin de no convalidar
implícitamente tales leyes, y en resguardo de la supremacía de la Constitución
(arts. 31, Const. Nac. Y 57 Const. Prov.)
Según la Corte, circunscribir el análisis de la impugnación de los actos que
dictan los colegios profesionales a su “legalidad”, sin permitir al afectado
plantear una amplia revisión de los hechos en los que se basan, se halla en
pugna con principios y garantías de primer orden, como son el acceso irrestricto
a la justicia, la tutela judicial efectiva y la inviolabilidad de la defensa en juicio
que consagran y tutelan las constituciones de la Nación y de la Provincia y
numerosos tratados internacionales de derechos humanos que están
incorporados al derecho interno con jerarquía constitucional.
Siguiendo con esta línea, en la causa “Colegio de Abogados”24 del 25 de
agosto de 2010, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con
asiento en La Plata declaró, de oficio, la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2
de la ley 13.325 y 1, 2 y 3 de la ley 13.329. De tal modo ordenó dar curso a la
pretensión impugnatoria articulada contra la resolución de julio de 2003 dictada
por el Consejo Superior del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos
Aires (por la que se le impusiera al accionante la sanción de tres meses de
suspensión en el ejercicio profesional), con arreglo al procedimiento del art. 74
de la ley 12.008 (texto según art. 49, ley 13.101).
Se sostuvo que corresponde decidir, aún de oficio, ya que las leyes en autos se
encuentran reñidas con la competencia material definida en el art. 166 de la
Constitución provincial, cuestión que es de orden público y de insoslayable
ponderación por los jueces, en su primera intervención.
Reiterando la doctrina de anteriores precedentes,
24
se dijo que “el régimen
Causa N°68.436, "G. D. P. contra Colegio de Abogados Buenos Aires".
29
procesal establecido en las normas para el juzgamiento de los actos emanados
de los colegios y consejos profesionales, en tanto establece un recurso directo
por ante la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo ceñido al
control de legalidad del acto, sin sustanciación, no se compadece con las bases
constitucionales de la justicia administrativa (arts. 15 y 166 de la Const. prov.),
asignándosele al organismo profesional atribuciones propias del juez de la
causa, con violación de las normas del debido proceso y de la tutela judicial
continua y efectiva (arts. 15, Const. prov. y 18, Const. Nac.), que requiere un
juicio de conocimiento ante un juez imparcial que conduzca a una sentencia de
mérito sobre los hechos del caso y el derecho aplicable”
Asimismo, “la creación de un "recurso directo" de apelación no satisface el
principio de tutela judicial continua y efectiva, ni el acceso irrestricto a la justicia,
menos aún en el marco del recaudo de control amplio y el juicio pleno impuesto
por el art. 166 de la Constitución provincial. Se socava la atribución
constitucional de los jueces del fuero, produciéndose un desplazamiento de la
función judicial hacia un órgano extraño al Poder Judicial, con detrimento de
atribuciones propias. Se vulnera el derecho de defensa en juicio en tanto se
priva al litigante de la posibilidad de formular alegaciones y producir prueba, así
como de obtener un pronunciamiento del juez de la causa sobre los hechos del
caso, con violación de los arts. 15 de la Constitución provincial y 18 de la
nacional”
Con respecto al establecimiento de la vía procesal específica del art. 74 del
CCA para tramitar pretensiones impugnatorias de actos de consejos o colegios
profesionales, el Dr. Hitters sostiene que en sí mismo, no importa vulneración a
los aludidos postulados constitucionales. ”Encuentra justificación en la
búsqueda de una mayor celeridad, atendiendo al interés público comprometido
30
en la efectividad del ejercicio de la policía profesional, así como en el derecho
de los sancionados a un control judicial suficiente y adecuado”. Lo que no
puede hacerse, es menoscabar el debate ni el grado de conocimiento, ya que
eso infringiría el debido proceso legal y el control judicial suficiente y adecuado,
al retacear la inspección de los temas de hecho (al no contemplarse una etapa
probatoria) y limitar la revisión de las cuestiones de derecho, a sólo la legalidad.
Como se ha dicho, estas garantías están contempladas a nivel internacional en
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también llamada "Pacto
de San José de Costa Rica", que consagra en su art. 8.1 el derecho de toda
persona a ser oída por un juez o tribunal competente "independiente e
imparcial", protección judicial concreta que se reitera en el art. 25, al asegurar a
toda persona la sustanciación de un proceso judicial. Estas normas gozan
desde la Reforma de la Constitución Nacional del año 1994 de jerarquía
constitucional (art. 75 inc. 22), dándole preeminencia sobre cualquier norma
local y un mismo rango con la Constitución nacional estando inclusive por
encima de todo precepto aún de las constituciones provinciales que se le pueda
oponer (art. 31 de dicho cuerpo supralegal).
Haciendo una reflexión sobre el contenido de estas normas supralegales, el Dr.
Hitters, con cita a doctrina y jurisprudencia acorde, establece que cuando el
Pacto se refiere al derecho a ser oído por cualquier juez o tribunal competente,
esta expresión alude a toda autoridad pública, sea administrativa, legislativa o
judicial que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de
las personas. Es decir, que cualquier órgano del Estado que ejerce funciones
de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la ineludible obligación de
adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal.
Destacó, además que "si bien el art. 8 de la Convención Americana se titula
31
'Garantías Judiciales', su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de
defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado
que pueda afectarlos”
Yendo al análisis específico del control de legalidad, puede decirse que ésta ha
cedido paso a un escrutinio de legitimidad o de juridicidad sustancial, avance
que queda en evidencia, particularmente, al permitirse el contralor del ejercicio
de las potestades discrecionales. Con cita a García de Enterría, se expresa que
no hay actos totalmente reglados, o totalmente discrecionales, sino que todo
acto participa de ambos caracteres. En efecto, no es el "acto" en sí mismo el
que puede calificarse de "discrecional" o "reglado", sino la atribución que al
efecto se ha ejercido.
Ahondando en el tema, la Corte ha dicho que la discrecionalidad de la
Administración no la desvincula del orden jurídico ni la exime de fiscalización.
De hecho, el órgano jurisdiccional se encuentra investido de la potestad de
revisar los actos disciplinarios emanados de la Administración, abarcando no
sólo el control de su "regularidad", sino también el de la "razonabilidad" de las
medidas que los funcionarios hayan adoptado en el ejercicio de sus facultades.
Concluye que el control judicial de las facultades disciplinarias de la
Administración Pública debe darse sin restricciones, no sólo en cuanto a su
"legalidad" sino también en lo atinente a su "razonabilidad" aún cuando se trate
de potestades discrecionales, sin que ello implique que los jueces tengan la
posibilidad de inspeccionar la "oportunidad, mérito o conveniencia" de dichas
facultades, misión que le es ajena. Ello así porque la actividad discrecional no
implica una franja vacua de revisión judicial. De este razonamiento deriva que el
procedimiento instaurado del art. 74 del Cód. Contencioso Administrativo no se
32
ajusta a las normas, principios y postulados constitucionales y supranacionales
precedentemente invocados.
Por lo expuesto, y a fin de evitar la responsabilidad internacional del Estado por
el aludido vicio normativo, se intima al Poder Legislativo para que, en ejercicio
de sus atribuciones, dicte en un tiempo prudencial la norma pertinente que
garantice el ajuste del procedimiento previsto para la impugnación de actos de
colegios o consejos profesionales a la supralegalidad
Con respecto a la garantía de la doble instancia, el Dr. Hitters señala que en
autos se estaría haciendo una excepción a este principio debido al
desplazamiento injustificado de la competencia de los Juzgados de primera
instancia, concluyendo que ella es exigible también en el ámbito de la
impugnación
judicial
de
sanciones
por
infracciones
administrativas
disciplinarias.
Para llegar a esta conclusión, realiza un análisis pormenorizado de la recepción
que esta garantía de rango supralegal tiene en nuestro ordenamiento, como así
también su adecuación al Código Contencioso Administrativo.
En nuestra jurisprudencia se ha sostenido “que la doble instancia judicial no es,
por si misma, requisito constitucional de la defensa en juicio en tanto la sanción
impuesta no tiene sustancia penal, sino disciplinaria". Esta garantía se halla
supeditada a la existencia de un fallo final dictado contra una persona
'inculpada de delito' o 'declarada culpable de un delito', o bien si existe una ley
que específicamente lo determine.
La Corte Interamericana ha considerado en general que el derecho a recurrir un
pronunciamiento judicial es una garantía primordial que se debe respetar en el
marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa
pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía
orgánica. Esta vía debe ser permitida antes de que la sentencia adquiera
calidad de cosa juzgada. En ese sentido se intenta proteger el derecho de
defensa otorgando durante el pleito la posibilidad de incoar un recurso para
33
evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que pueda
contener errores que originen un perjuicio indebido a los intereses de una
persona. Nuestra Corte ha dicho que no basta con la existencia formal de un
recurso, sino que este debe ser eficaz.
Luego de realizar un cuidadoso análisis de la jurisprudencia de la C. I. D. H con
el fin de dilucidar si la garantía de la doble instancia impuesta por el art. 8.2.h
para la persona "inculpada de un delito" se aplica más allá de los asuntos de
naturaleza penal, el Dr. Hitters arriba a la conclusión de que la garantía de
doble instancia no rige, en principio, para los litigios no penales. Para ello, se
basa
primordialmente
–aunque
evitando
caer
en
una
interpretación
excesivamente literal-; en el texto de la norma que habla de la persona
inculpable, o declarada culpable de un delito. Expresa que extender dicha pauta
a todos los procesos implicaría “un verdadero barquinazo para el derecho
interno de los países adheridos al Pacto de San José de Costa Rica, que en la
mayoría de los casos siguen todavía con la instancia única en varios tipos de
enjuiciamiento”.
Proyecto de Reforma presentado
El diputado provincial del Frente para la Victoria, Iván Budassi, ha presentado
en el año 2010 un proyecto de reforma del artículo 74 del Código Contencioso
Administrativo.25
25
“Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos o
asimilables a tales emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de
la matrícula o registro de profesionales, o control disciplinario de los mismos; y los definitivos o
asimilables a tales emanados de los órganos de control disciplinario, tramitarán mediante
recurso directo ante las Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo que
34
corresponda al lugar donde se produjo el hecho que motivó el acto cuestionado. La Cámara
estará facultada para examinar todas las cuestiones de hecho y de derecho que pudieran
plantearse.
El plazo para deducir el recurso será de veinte (20) días a partir de la notificación de la última
resolución administrativa y deberá interponerse ante el Órgano Colegial que dictó el acto
administrativo.
El recurso deberá ser fundado en el mismo acto y tendrá efectos suspensivos. El Órgano
Colegial podrá requerir a la Cámara la modificación de esos efectos, cuando se alegare
fundadamente que dichos efectos pudieren generar la posibilidad de ocasionar un perjuicio
inminente
o
afectar
gravemente
el
interés
público.
Cuando la Cámara que haya de conocer del recurso tuviere su asiento en distinta ciudad, en el
escrito de interposición y en su contestación, se deberá constituir domicilio en aquélla. Si no se
ha cumplido este requisito las notificaciones se producirán por ministerio de la ley.
El Órgano Colegial deberá remitir sin más trámite el recurso juntamente con las actuaciones
administrativas, dentro de los cinco (5) días hábiles de interpuesto, bajo exclusiva
responsabilidad de las autoridades de la Institución, quienes serán pasibles de sanciones
procesales
en
caso
de
incumplimiento.
Recibidas las actuaciones, la Cámara examinará si el recurso reúne los requisitos de
admisibilidad y mediante resolución fundada se expedirá al respecto, dando traslado del recurso
al
Colegio
o
Consejo
Profesional
de
origen
por
el
plazo
de
veinte
(20)
días.
En caso de declararlo inadmisible, se dispondrá la devolución de las actuaciones al Órgano
Colegial
de
origen.
Si el recurrente alegare que resulta necesaria la apertura a prueba de las actuaciones y que
tuviere interés en practicar en razón de su importancia actual para la solución del litigio, deberá
ofrecerla al momento de interponer el recurso. La Cámara deberá resolver el pedido de apertura
a prueba dentro del plazo de cinco (5) días que se haya contestado el recurso.
En caso de decidirlo favorablemente, se designará por sorteo un miembro de la Cámara que
actuará como Juez de Trámite que estará a cargo de etapa de producción de prueba.
Una vez concluida la etapa probatoria, que se sustanciará conforme las previsiones del Título I,
Capítulo VIII, de este código, se llamarán autos para sentencia, que será dictada en el plazo de
treinta
(30)
días.
En caso de no corresponder la apertura a prueba, la Cámara imprimirá a las actuaciones el
trámite del Proceso Sumario de Ilegitimidad.
Artículo 2°: De forma
35
Este proyecto incluye dentro de los actos impugnables a los definitivos y a los
asimilables a definitivos en virtud de los efectos que produzcan. Asimismo,
sienta el principio de control judicial amplio, facultando a las partes a ofrecer y
producir pruebas Esto es, que el juez tendrá a su cargo el control de legitimidad,
como así también la evaluación de los hechos y el derecho aplicable.
Con respecto al procedimiento, el plazo tanto para interponer como para
contestar el recurso será de veinte, y no quince días, desde la notificación del
acto o de su traslado
Se mantiene el principio del otorgamiento del recurso con efectos suspensivos,
pero se incorpora expresamente en la norma un remedio excepcional que
consiste en la posibilidad de solicitar la modificación de los mismos, cuando se
pudiere ocasionar un perjuicio inminente o una grave afectación del interés
público.
Para los casos que ocurran donde las Cámaras de Apelaciones no tienen
asiento, se agrega la posibilidad de la notificación ministerio legis, estableciendo
un procedimiento similar al del art. 56 inc. 4 del Código Contencioso
Administrativo.
Respecto a la admisibilidad del recurso, se establece que serán los Colegios o
Entidades asimilables los que recibirán el recurso, pero que los mismos
deberán remitir sin más trámite las actuaciones a la Cámara de Apelaciones en
lo Contencioso que corresponda para que resuelva sobre el particular. De esta
manera, el control de admisibilidad queda en manos del Poder Judicial y no de
un órgano de naturaleza administrativa.
Por último, se propone la designación de uno de los jueces del Tribunal como
director de la etapa probatoria. De igual modo, si ella no fuera necesaria, el
trámite judicial se canalizará bajo las normas del proceso sumario de
ilegitimidad (Titulo II, Capitulo I, Arts. 67 y ss.)
36
Conclusión
Luego de un análisis integral del actual artículo 74 del Código Contencioso
Administrativo, y habiendo estudiado cómo se ha acogido jurisprudencialmente
el sistema de justicia administrativa, concluimos que nuestro actual régimen
vulnera palmariamente las garantías constitucionales que a continuación
detallamos.
Tal como se ha explayado en el desarrollo del presente trabajo, el legislador ha
establecido un régimen especial que contempla las impugnaciones contra
resoluciones de colegios o consejos profesionales y de cajas de previsión social
de profesionales. Dicha normativa, prescribe un recurso directo ante la Cámara
a los fines de impugnar los actos definitivos emanados de los colegios o
consejos profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de
profesionales y/o control disciplinario de los mismos.
Consideramos que la legislación en estudio es evidentemente inconstitucional y
contraria a los principios que rigen en nuestro ordenamiento, vulnerando el
sistema de justicia administrativa consagrado constitucionalmente desde la
reforma de la Constitución de 1994 (arts. 166, último párrafo; Const. Provincia)
como así también a los pactos y tratados internacionales a los que hemos
suscripto y gozan de jerarquía supralegal. (art. 75 inc. 22 Const. Nacional; 15
Const. Provincial; arts. 7; 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica y 2; 9 y
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos)
Yendo al fondo de la cuestión, el recurso directo ante la Cámara, y su
imposibilidad para revisar cuestiones de hecho y de derecho, convierte a la
función administrativa que tienen los entes públicos no estatales en función
jurisdiccional, implicando esto un retroceso al régimen de jurisdicción delegada
con una ostensible vulneración a la división de poderes y por ende, una
amenaza al estado de derecho. (arts.23; 29; 109; 116 y concs. Const. Nacional)
37
Asimismo, y aunque resulte paradójico, las leyes de marras toman al acto que
pone fin al procedimiento administrativo como primera y originaria instancia
decisoria, restringiendo el derecho a la descentralización y privando al particular
de una doble instancia ordinaria. De esta manera, no sólo se distorsiona la
naturaleza del órgano administrativo, ya que es él, un órgano extraño al poder
judicial, e incluso parte en la contienda, quien debe decidir; sino que también
excluye de su competencia natural a los jueces de primera instancia y restringe
la aptitud del órgano colegiado a un mero control de legalidad del acto.
Es decir, que el acto administrativo produce los efectos de una sentencia,
dictada por un órgano administrativo que es parte en la contienda,
menoscabando claramente la garantía de debido proceso legal, el derecho a
ser oído por un juez imparcial, a ofrecer y producir prueba y a la defensa en
juicio, (arts. 15 Const. Provincial; 18 Const. Nacional), ya que el tribunal revisor
restringe su estudio al mero control de legalidad del acto.
Del mismo modo, consideramos que la implementación del régimen en estudio
infringe el principio de irretroactividad de las leyes y de aplicación de la ley más
benigna, contrariando al art. 17 de la Const. Nacional y 31 Const. Provincial.
38
Bibliografía
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Proceso Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires. 3ra
Edición. Ed. Librería Editora Platense Año 2011.
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Tomo 1 y 2; 4ta edición Ed. Fundación de Derecho Administrativo. Año 1997.
3) CASSAGNE, Juan Carlos y PERRINO, Pablo Esteban El Nuevo Proceso
Contencioso Administrativo en la Provincia de Buenos Aires. Ed. Lexis Nexis.
Año 2006.
4) HUTCHINSON, Tomás Código Procesal Contencioso Administrativo Pcia de
Bs As Concordado y comentado. Ed. Scotti Año 2005.
5) HUTCHINSON, Tomás. Las Corporaciones Profesionales. Ed. Fundación de
Derecho Administrativo. Año 1982.
6) COVIELLO, Pedro José Jorge La Zona de Reserva de la Administración y el
Procedimiento
Administrativo.
Capítulo
20
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AAVV:
Procedimiento
Administrativo. Buenos Aires. Año 1999.
7) LINARES, Juan Francisco La competencia y los postulados de la permisión.
Ed. Plus Ultra. Año 1971.
8) BOTASSI, Alfredo “Legalidad y control judicial de la Administración pública
en la Provincia de Bs. As” Publicado en La Ley 1987-B 1118.
9) BARRAZA Javier Indalecio “Las facultades discrecionales de los órganos
administrativos para imponer sanciones y los límites del control judicial a las
referidas potestades. Algunas consideraciones en torno a los conceptos
jurídicos indeterminados”. Publicado en La Ley 1998-D 67.
39
Índice
Introducción. Planteo del tema. Inconstitucionalidad del art. 74 del Código
Contencioso Administrativo…………………………………………………………...1
Desarrollo introductorio en la materia administrativa…………………………........2
Funciones jurídicas del Estado: Legislativa, jurisdiccional, administrativa.
Criterios de distinción. Función judicial y jurisdiccional…………………………...3
Función jurisdiccional de la administración pública. Jurisprudencia CSJN
(Fernández Arias y Estrada)…………………………………………………………..5
Tribunales competentes para juzgar a la administración pública.
Legislación y jurisprudencia.
Evolución histórica…………………………………………………………………….9
Sistema Judicialista………………………………………………………………......11
Evolución Jurisprudencial……………………………………………………………13
Zona de reserva de la administración. Discrecionalidad y arbitrariedad.
Control Judicial……………………………………………………………………......17
Recursos contra actos administrativos de los Colegios Profesionales.
Inconstitucionalidad del recurso directo ante la Cámara. Art. 74 Ley 12.008
Naturaleza Jurídica de los entes públicos…………………………………………20
Impugnaciones especiales contra resoluciones de Colegios o Consejos
Profesionales y de cajas de previsión social de profesionales.
Introducción …………………………………………………………………………..22
40
Régimen procesal…………………………………………………………………….24
Recurso directo ante las Cámara Contencioso Administrativas………………. .25
Garantía de la doble instancia. Legislación. Jurisprudencia…………………… 26
Proyecto de reforma presentado……………………………………………………34
Conclusión…………………………………………………………………………….37
41