Improcedencia de Amparo y sobreseimiento (análisis de las

Improcedencia de Amparo y sobreseimiento (análisis de las distintas
causales)
Hemos sido convocados el día de hoy para platicar sobre las causales de
improcedencia y sobreseimiento.
Debo confesarles que cuando me invitaron a platicar con ustedes me
pregunté cuál sería el propósito de la charla cuando, por una parte, las
reformas constitucionales en materia de amparo y de derechos humanos y han
sido divulgadas durante el último año en todos los foros y, por otra parte, no
tenemos aún Ley de Amparo.
Sin embargo, los organizadores me comentaron que la idea era
aproximarse al proyecto de ley de amparo que está en las cámaras y que se
espera sea aprobado en términos más o menos de cómo está la iniciativa.
Con esta intención revisé el documento del proyecto de ley y vengo
ahora a compartir con ustedes algunas impresión es que me surgieron a partir
de esta lectura.
De inicio, les ruego que tengamos como punto de partida las dos
reformas hermanas de la Constitución en materia de amparo y de derechos
humanos. ¿por qué? Por varias razones: la primera porque lógicamente el
cambio legislativo deriva precisamente del impacto de esas reformas; segundo,
porque en estos meses sin ley, los juzgadores de todo el país y la SCJN hemos
empezado a reconstruir el juicio de amparo según nuestra visión de lo que
debe ser el juicio de amparo ahora, de manera que hemos ido construyendo
una serie de herramientas para juzgar, que no tienen asidero en la Ley de
Amparo vigente, sino en la aplicación directa de la Constitución, de la
Jurisprudencia y tesis aisladas de la SCJN y del impacto de los derechos
humanos. Entonces, queramos o no, esta nueva construcción del juicio de
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amparo nos ha generado una serie de convicciones que ahora puede verse
confrontadas con la iniciativa de ley.
Por ello tanto, voy a comentarles la impresión que yo tengo del juicio de
amparo a raíz de las reformas, específicamente en los temas de improcedencia
y sobreseimiento, sin que en esta primera etapa me refiera a la iniciativa de
ley, para que en un segundo momento me refiera a esta última.
Como ustedes saben, la improcedencia y el sobreseimiento quizá son
dos de las figuras que más han contribuida a la mala fama del juicio de
amparo. Y es natural porque significan la manera en que un juicio fracasa,
porque se torna imposible que quien va en búsqueda de justicia vea satisfecha
su pretensión.
Aunque por años he sostenido que las causales de improcedencia son
necesarias, porque todas ellas descansan en principios que son necesarios para
la seguridad del tráfico jurídico o que constituyen candados necesarios para el
debido funcionamiento del sistema judicial, no puedo dejar de reconocer que
la práctica ha convertido a las causales de improcedencia y sobreseimiento
mena armas, mecanismos de los que se valen frecuentemente los juzgadores
para no estudiar los asuntos que se someten a su conocimiento. Entonces los
índices de revocaciones de resoluciones de sobreseimiento son elevados, lo
cual quiere decir que uno de las causas del problema es la mala práctica
judicial.
Con estos antecedentes podemos preguntarnos cómo operó la reforma
constitucional en cuestiones de improcedencia y sobreseimiento.
Me parece que desde el punto de vista constitucional, hubo pocos
cambios, por supuesto significativos, pero que en general no significa una
transformación general del sistema. Específicamente impactó en los
siguientes temas: amplió los supuestos de procedencia del juicio de amparo
indirecto y del amparo directo, incorporó algunas jurisprudencias y creó
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algunas reglas particulares respecto del principio de definitividad; sobre el
tema de interés legítimo; y suprimió el sobreseimiento por inactividad
procesal. Esta enumeración refleja que de manera general no hubo un
pronunciamiento específico del constituyente sobre la mayor parte de las
causales de improcedencia. Voy a precisar estos cambios en el texto
constitucional.
Sobre la procedencia del juicio de amparo indirecto, se modificó al
menos formalmente en tres aspectos: el objeto de impugnación, el contenido
de impugnación y los sujetos partes del juicio. En el objeto de impugnación,
porque antes se decía que el juicio procedía en contra de leyes y actos y ahora
se dice que en contra de normas generales, actos y omisiones; el conte nido de
la impugnación porque antes sólo se decía garantías individuales y ahora se
establece la violación de los derechos humanos previstos en la Constitución y
en los tratados internacionales suscritos por México y las garantías que la
Constitución otorga;
Sobre la procedencia del amparo directo, porque en la Constitución se
establece la posibilidad de un amparo adhesivo para combatir las violaciones
cometidas en el juicio o en la sentencia cuando el afectado por ellas obtuvo en
el juicio.
Sobre el principio de definitividad, porque incorpora el criterio de la
SCJN en el sentido de que este principio sólo opera cuando se prevea la
suspensión del acto, esta medida no se sujete a requisitos mayores de los
previstos por la ley, cuando el plazo para proveer sobre la misma no sea mayor
al previsto para la suspensión en amparo. Y se mantiene la obligación de
preparar el juicio de amparo combatiendo las violaciones procesales mediante
los medios ordinarios de defensa pero ya no se reserva para la materia civil,
sino para todas las materias. Excepto las relacionadas con menores, familia y
penal cuando el quejoso sea el sentenciado.
En materia de interés jurídico, porque se mantiene el interés jurídico
para los actos dictados por los tribunales, pero para los demás casos se admite
el interés legítimo individual o colectivo, siempre que se afecte directamente
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la esfera jurídica o indirectamente por la posición que el quejoso guiar de
frente al ordenamiento.
Finalmente, se suprime el sobreseimiento por inactividad procesal y la
caducidad del procedimiento de ejecución.
Estas son las reformas constitucionales en materia de procedencia; sin
embargo, en opinión de muchos de nosotros, la reforma constitucional además
exige que el juicio de amparo se torne en un recurso efectivo. Esta
transformación no deriva de la reforma en materia de amparo sino de la
reforma en materia de derechos humanos, porque uno de los derechos
humanos que debe ser respetado, protegido, promovido y garantizado es el
debido proceso, y el debido proceso exige que el afectado por una violación a
sus derechos humanos cuente con un recurso efectivo.
¿Qué es un recurso efectivo? Podríamos señalar algunas características:
debe ser idóneo para reparar las violaciones cometidas, es decir, que su
estructura procesal sea adecuada para el tipo de litigio; que será eficaz, es
decir, que a través del amparo se obtenga resultados; que conceda una defensa
plena, es decir, que el afectado tenga toda la oportunidad para hacer valer sus
derechos; y que se resuelva en un plazo razonable. Este es verdaderamente el
reto que se deriva de la reforma constitucional, porque el juicio de amparo ha
sido declarado en diversas sentencias de la SCJN como un recurso que no es
efectivo.
Si ustedes tienen presentes esta premisa, entonces la transformación del
juicio de amparo debe realizarse teniendo un cambio de actitud hacia el
amparo y hacia el justiciable, y teniendo en mente algunas exigencias en lo
que toca a la improcedencia y sobreseimiento del juicio pues tanto el
desechamiento de las demandas de amparo como el sobreseimiento en el
juicio también debe ser excepcional. Primero, porque al haberse ampliado el
objeto, el contenido y los sujetos del juicio del amparo indirecto, así como al
adoptarse el interés legítimo, numerosas jurisprudencias , creencias y
prácticas judiciales ya no pueden utilizarse. La segunda, porque en caso de
duda, el principio pro-homine exige que ante una norma que admita dos
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interpretaciones, se aplique la que sea más favorable al particular; la tercera,
porque si las causales de improcedencia significan el fracaso del juicio, la
aplicación de las normas debe hacerse de manera estricta y siempre que esté
plenamente demostrada;
Para demostrar estas afirmaciones, basta mirar lo que está ocurriendo
en los tribunales: por ejemplo, se han planteado juicios de amparo en materia
de medio ambiente y de ecología; se ha reclamado la violación al mínimo vital;
se ha reclamado actos de verificentros o de concesionarios o de instituciones
de educación superior; se han reclamado omisiones legislativas; en todos
estos casos no es clara la improcedencia del juicio, al menos no, mientras no
entre en vigor que dé algunas respuestas a las cuestiones que se plantean. Y
aunque esto ocurre en materia administrativa, podemos volver los ojos al la
materia penal y entonces se está discutiendo los casos que antes llamábamos
como de incomunicados y que ahora se plantean como de desaparición
forzada; o en materia civil los derechos al honor o a la intimidad, incluso a la
vivienda. Existen pronunciamientos de tribunales de otros países que
consideran que el deber del Estado de otorgar una vivienda incluye la
prohibición de desalojos masivos. O en materia de seguridad social, o de
reparación del daño por prisiones prolongadas en caso de personas que han
resultado inocentes. Esto nos ilustra simplemente que estamos frente a otro
paradigma.
Con estos antecedentes, me parece que ahora podemos mirar al
proyecto de ley de amparo y observar que novedades nos ofrece en la materia
de improcedencia y sobreseimiento.
Si alguien me preguntara como preámbulo para entrar al detalle del
proyecto de ley, cuáles son las líneas generales de la reforma, le respondería
que en mi opinión, el proyecto responde a tres tendencias: la primera, por
supuesto, incorporar al texto de la ley secundaria los contenidos de la reforma
constitucional. Pero lo interesante, como ustedes observarán es que el
proyecto de ley no responde a las interrogantes macro que nace de la reforma;
la segunda tendencia, es incorporar algunos criterios jurisprudenciales o
desestimarlos, lo cual indica que sus autores revisaron la jurisprudencia como
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un referente de la reforma; la tercera, es incorporar la modernidad en medios
de comunicación y específicamente medios electrónicos y firma electrónica.
Con estas tres guías podemos comenzar el detalle.
Iniciaremos con los sujetos en el juicio. La ley trae dos novedades, una
define como autoridad para efectos del amparo a cualquier ente,
independiente de su naturaleza formal, que tenga el poder de crear, modificar
o extinguir la situación jurídica del quejoso; y
Iniciaremos con el objeto de la procedencia del juicio de amparo
indirecto. La regulación de este tema en el proyecto es similar a la contenida
en la ley vigente; es decir, existe un artículo similar al que hoy tenemos como
114 (que ahora es el número 107 ) que establece el momento en que el juicio
puede promoverse, y luego tiene otro artículo que concentra las causas de
improcedencia, similar al 73, que ahora es el 60, que hace una enumeración de
ellas y al final incluye la genérica que se refiere a las demás que establezca la
Constitución y la ley de amparo.
Primero vamos a considerar el artículo ----- similar al 114 que nos regula
por separado las reglas para reclamar las normas generales, los actos de los
tribunales judiciales, administrativos y del trabajo; y los actos que no
provienen de tribunales.
Para las normas generales, conserva el esquema de la ley anterior, es
decir, se pueden reclamar por su vigencia o por su aplicación. Ahora hace una
enumeración de lo que se entiende por normas generales, que va desde
tratados hasta todo tipo de resoluciones de observancia geberal Es
importante señalar que el texto no se refiere a las omisiones legislativas, de
manera que no resuelve la incógnita que existe en torno a este tema.
Para los actos de tribunales, conserva la regla de que pueden reclamarse
los actos de imposible reparación, pero ahora establece que sólo se entiende
por tales los que afecten materialmente los derechos humanos tutelados por la
Constitución o los tratados internacionales. Es interesante señalar que no
habla de violaciones procesales de gran entidad, como ahora lo hace la
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jurisprudencia. Sólo se hace mención a esta clase de violaciones, cuando
tratándose de inconstitucionalidad de leyes aplicadas en el curso de un juicio,
establece que las mismas podrán plantearse en el juicio de amparo directo a
menos que las violaciones sean de imposible reparación porque afecten
derechos sustantivos o por constituir violaciones procesales relevantes. De
modo que no queda claro si fuera de este caso, subsiste o no la jurisprudencia
de la SCJN sobre violaciones procesales de gran entidad.
Siguiendo con los actos de tribunales, conserva las regulación para los
actos antes de juicio, fuera de juicio o después de concluido. Sólo incluye dos
reglas especiales: para actos de ejecución y dice que el amparo procede en
contra de la última resolución y dice que es la que declara el cumplimiento
total de lo sentenciado o declara la imposibilidad jurídica o material para
cumplirlo; y en el caso del remate, dice que la última será la que ordena el
otorgamiento de la escritura y la entrega del bien rematado. Como se
observa, estas reglas no se ciñen exactamente a la jurisprudencia de la SCJN.
Conserva en sus términos el amparo por persona tercera extraña al
juicio.
Para los demás supuestos, es decir, que no sean normas generales ni
actos de tribunales o juicios promovidos por terceros extraños, el legislador se
refiere a actos u omisiones y entonces separa en dos fracciones el contenido de
la fracción II del 114 actual, es decir, se entiende que establece la procedencia
sin restricción para cualquier acto u omisión; y por otros lado, regula los
actos, omisiones o resoluciones que provengan de un procedimiento seguido
en forma de juicio, y dispone que el amparo procederá contra la última,
excepto tratándose de actos de imposible reparación, entendiendo por ellos lo
mismo que aplica a los actos de tribunales, es decir, que afecten materialmente
los derechos sustantivos del quejoso protegidos por la Constitución o los
tratados internacionales. Nuevamente el legislador no incorpora la regla de los
actos procesales de gran entidad.
Otra fracción está dedicada para actos u omisiones del MP, y entonces
menciona como casos las omisión es en la investigación de los delitos, en
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contra de las resoluciones de no ejercicio de la acción penal, de reserva,
desistimiento de la acción penal o de suspensión cuando no esté satisfecha la
reparación del daño.
Incorpora una fracción (la VII) para prever contra actos de la autoridad
que se inhibía de conocer de un asunto o decline su competencia. Esta
fracción tampoco se ajusta a la jurisprudencia actual, pues como ustedes
sabrán, en términos generales el amparo no procede en contra de resoluciones
de incompetencia en todas las materias, a menos que suponga un cambio en la
ley sustantiva aplicable.
Toca ahora referirse al listado de las causales de improcedencia y
sobreseimiento. En la legislación actual se contienen 17 fracciones casuísticas
y una final genérica que se vincula con otras disposiciones de la ley: el nuevo
artículo 61 tiene 22 fraccione3s y una final genérica, es decir, hay más reglas de
improcedencia. Para efectos de exposición, en la actualidad, las causales de
improcedencia se han clasificado con diversos criterios. Vamos aprovechar
algunos de ellos.
Para iniciar, la improcedencia contra actos que son inatacable por el
órgano de quien provienen: Aquí teníamos los actos de la SCJN, los actos del
Congreso y de las Cámaras tratándose de designación o remoción de
funcionarios cuando lo hagan en ejercicio de facultades soberanas; los actos
de autoridades electorales; ahora se agregan las reformas o modificaciones de
la Constitución, con lo cual no se acoge al menos expresamente el criterio de
la SCJN de que era viable impugnar una reforma constitucional cuando había
violaciones al proceso de reforma: se incorporan las resoluciones de los
tribunales colegiados de circuito.
Ahora toca la improcedencia del juicio por congruencia del sistema, y
aquí se encuentran los actos dictados en los juicios de amparo o en ejecución
de sentencias de amparo. Esta causal no sufre cambio.
Luego existen una serie de causales que tienen que ver con la
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insubsistencia de la materia el juicio: aquí está la de cesación de efectos, la de
desaparición del objeto sobre el cual recae el acto, la consumación del acto, las
cuales subsisten en sus términos.
Luego está un grupo de causales que tienen que ver con la seguridad
jurídica: están aquí la litispendencia, la cosa juzgada y el cambio de situación
jurídica, el consentimiento tácito y el consentimiento expreso. La cosa
juzgada, el consentimiento tácito y el cambio de situación jurídica persisten
en sus términos. Sin embargo, las otras sufren algunas modificaciones.
Tratándose de litispendencia, la ley establece que opera cuando hay
igualdad de partes e igualdad de acto reclamado aunque las violaciones sean
diversas. Sólo que tratándose de amparo contra leyes que hayan sido
reclamadas con motivo de dos actos de aplicación distintas, dice que sólo
podrá sobreseerse cuando en uno de los juicios se dicte sentencia firme sobre
la constitucionalidad de la ley. Este es un cambio sensible, pues propiamente
desaparece la esta causal en este caso de excepción. Es una solución a un
problema práctico que numerosas ocasiones condujo a que se sobreseyeran los
dos juicios por motivos diversos.
En consentimiento tácito, la regla debe entenderse modificada porque
ahora la promoción del juicio tiene diversos plazos. El artículo 17 conserva la
regla de los 15 días y de 30 para la impugnación de normas generales, pero
suprime las reglas que existían para las personas que no se encontraban en la
localidad o en el país: establece un plazo de 7 años para la materia agraria
tratándose de actos que puedan afectan los derechos de los núcleos ejidales o
comunales, y de 8 años (uno más) para reclamar las sentencias penales
condenatorias que impongan pena de prisión o extradición. Sólo conserva la
regla de que el juicio puede promoverse en cualquier tiempo para actos
prohibidos por el 22 constitucional, azotes, azotes, destierro, y ahora incluye
desaparición forzada y extradición, expulsión del país.
Toca el turno al interés jurídico y al interés legítimo; la ley no define qué
es interés legítimo. Como ustedes saben, no hay un claro consenso sobre cuál
es el significado de este concepto pues los pronunciamientos de la SCJN que
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existen, más bien estaban orientados a demostrar lo que no era interés
jurídico para efectos del amparo. En mi opinión, una aproximación al
concepto la tenemos aprovechando los criterios de los tribunales anteriores a
la reforma y la lectura de la reforma al CFPC en materia de acciones
colectivas. Me voy a referir a ambas.
De acuerdo con la experiencia de los tribunales, el concepto interés se
ha entendido en general como la inclinación de la voluntad de una persona
para obtener un bien que estima requiere para satisfacer cierta necesidad y se
han identificado tres categorías o clases de intereses: el interés jurídico, el
interés legítimo y el interés simple. También debe considerarse que existe
cierto consenso en los que es interés jurídico e interés simple, es decir, los dos
extremos de esta graduación. El interés jurídico, que en amparo se utiliza
para designar el derecho público subjetivo, es decir, aquél que nace de una
norma cuyo objeto es tutelar a los particulares y entonces por virtud de esa
norma se crea un vínculo jurídico en donde el sujeto activo puede exigir al
sujeto pasivo el cumplimiento de una prestación de dar, hacer o no hacer. ¿Les
resulta conocida esta noción? Claro, es la relativa a las obligaciones civiles.
Así, el interés jurídico supone un derecho exclusivo, personal, actual
para exigir de otro sujeto una actividad determinada sólo con el fin de
satisfacer una necesidad del sujeto activo. Hasta ahora el juicio de amparo, de
manera general, ha servido para satisfacer estos intereses, con algunas
excepciones que no es posible abordar en esta charla. Ahora, el interés simple
supone que es aquél que tiene cualquier habitante de un estado en que las
autoridades se conduzcan conforme a la ley, en que prevalezca un estado de
derecho. Entre estos dos extremos, hay un interés calificado, que ha recibido
diversas denominaciones y que puede tener diversas características. En
general, puede afirmarse que este interés no deriva de una norma que tutela a
los particulares como individuos considerados en lo individual, sino que
generalmente está orientada a satisfacer primero un interés colectivo y en
algunas ocasiones, además de ese interés general o colectivo, los intereses de
particulares. Entonces resulta que tienen interés legítimo las personas que
ven vulneradas estas leyes que conceden un beneficio sólo a la sociedad, o a la
sociedad y también a ellos, y que además como resultado de esa violación ven
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afectada su situación jurídica. En el caso de que la norma sólo tutela el interés
general, la violación a la ley no afecta directamente su situación jurídica, sino
indirectamente y sólo en razón de la posición que guarden frente al
ordenamiento jurídico; en el caso de que la norma tutele a la sociedad y
también al gobernado, la violación a la ley será una violación directa a su
esfera jurídica. Un ejemplo de lo primero es el tema medioambiental; un caso
del segundo es un caso de derecho a la vivienda.
Ahora, este interés puede ser individual o colectivo. Individual si sólo el
afectado es uno; colectivo si son varias personas y este último puede ser
homogéneo, porque todos tengan el mismo o heterogéneo. Para ilustrar este
fenómeno resulta útil acudir al CFPC en el capítulo de acciones colectivas.
Ahora toca hablar de amparo directo. En este tema, la ley regula el
amparo adhesivo reproduciendo el texto de la Constitución. Sin embargo,
mientras que se amplía en este sentido la procedencia del amparo, tratándose
específicamente del amparo en contra de sentencias de tribunales
contencioso-administrativo, el legislador estableció que tratándose de
sentencias que favorezcan al quejoso sólo podrá impugnarlas para plantear la
inconstitucionalidad de la ley aplicada y que este amparo será tramitado sólo
en caso de que la autoridad interponga el recurso de revisión. Me parece que
esta regla es contraria al debido proceso legal y al artículo 17 constitucional
porque injustificadamente cierra las puertas al amparo que busca que los
tribunales impartan justicia de fondo.
Sobreseimiento:
Desistimiento con ratificación o no ratificación cuando deba ser
materia agraria se conserva.
Edictos, por no entregarlos sin justificación, previo requerimiento al
tribunal.
Por muerte.
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