LA OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE BRINDAR

LA OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE BRINDAR UN
SERVICIO DE CALIDAD Y EL DERECHO DE TODAS LAS PERSONAS A UNA
BUENA ADMINISTRACIÓN1
Edson Berríos Llanco2
I. Introducción. II. La obligación de la Administración Pública de brindar un servicio de calidad a las
personas. 2.1. La Calidad en las Administraciones Públicas. 2.2. La Carta Iberoamericana de Calidad en
la Gestión Pública. 2.3. La incorporación de la calidad en la gestión pública del Estado peruano. III. El
Estado peruano y el reconocimiento del derecho a una buena administración. 3.1. El contenido del
derecho a una buena administración. 3.2. Los retos de la Administración Pública del Estado peruano para
asegurar el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a una buena administración y a un servicio de
calidad. IV. Reflexiones finales.
I. Introducción
Desde el inicio de sus funciones, la Defensoría del Pueblo del Perú, al igual que otras
instituciones de protección de los derechos humanos, recibe diariamente diversas quejas de la
ciudadanía por la vulneración de sus derechos constitucionales ocasionados por las distintas
entidades de la Administración Pública.
En efecto, desde hace más de 15 años, la Defensoría del Pueblo del Perú ha dado cuenta, a través
de sus informes anuales, sobre el cumplimiento de las obligaciones de las entidades de la
Administración Pública y, de manera específica, sobre el respeto a los derechos fundamentales
de las personas.
En tal sentido, y a partir de los nuevos compromisos asumidos por el Estado peruano, en el
presente artículo desarrollaremos la obligación que la Administración Pública del Perú tiene de
brindar un servicio de calidad a las personas, la cual se complementa con el derecho de todos los
peruanos y todas las peruanas a una buena administración.
De esa manera, sólo asumiendo correcta y adecuadamente sus obligaciones legales, así como
respetando y garantizando los derechos fundamentales, la Administración Pública del Estado
peruano podrá asumir los retos que la ciudadanía le demanda y que se reflejan en los Informes
Anuales de la Defensoría del Pueblo.
II. La obligación de la Administración Pública de brindar un servicio de calidad a las
personas
Para comprender cuáles son los alcances de la obligación que tiene la Administración Pública
para brindar un servicio de calidad a las personas es necesario desarrollar brevemente lo que
implica la calidad en las Administraciones Públicas, así como revisar el contenido de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, documento que ha sido suscrito por el Estado
peruano y en el que se reconoce el derecho a la calidad en la gestión pública.
2.1. La Calidad en las Administraciones Públicas
1
Artículo publicado en la Revista Dialogo con la Jurisprudencia Nº 163, editorial Gaceta Jurídica, abril de 2012.
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - UNMSM, Máster en Derechos Humanos por la
Universidad de Alcalá de Henares de España, Maestría en Derecho Constitucional en la UNMSM y Estudios de
Postgrado en Gestión Pública en la Universidad de Chile.
2
En principio, conviene recordar que las Administraciones Públicas constituyen los instrumentos
que tienen los Estados y que ejecutan los gobiernos para el desarrollo de políticas públicas con el
fin de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de sus
obligaciones cívicas y facilitar la prestación de los servicios básicos3.
Con el transcurrir de los años y como una característica propia del proceso de consolidación de
la democracia, la ciudadanía ya no sólo exige el acceso a los principales servicios públicos (por
ejemplo, salud, educación, seguridad), sino que también demanda la calidad de los mismos.
Ello constituye un nuevo reto para los Estados, quienes se han visto obligados a realizar procesos
de reforma y modernización de sus Administraciones Públicas con la necesidad no sólo de ser
eficaces en la gestión sino también prestar servicios con eficiencia y sobre todo con calidad4.
Para hacer frente a dicho reto, surge lo que muchos denominan “el paradigma de la nueva
gestión pública”, concepto cuya aplicación implica asumir una serie de principios que definen
una nueva forma de pensar la gestión gubernamental y la incorporación de nuevas pautas de
desempeño institucional5.
De este modo, la nueva gestión pública se caracteriza por: i) acercar las técnicas de gestión del
sector privado y el sector público, ii) cambiar de un modelo legal-funcional a un estilo de gestión
que pone énfasis en los resultados, y iii) una mayor preocupación por la eficiencia, la calidad y la
efectividad6.
A este respecto, conviene precisar que la incorporación de la calidad en la gestión pública no
implica su entendimiento en la misma forma que lo hace el sector privado, es decir, cuando se
habla de calidad en la Administración Pública no sólo deberá entendérsela como una simple
técnica de gestión importada del sector privado, sino que habrá que adaptarla correctamente a
partir de los factores administrativos y sociopolíticos que comprende la gestión pública.7
Por ejemplo, no es lo mismo el cliente y el ciudadano. Este último es un actor con derechos, que
son independientes de los ingresos y las mercancías que adquieren o venden. El cliente, por su
parte, es el consumidor de un bien o servicio que se define según su capacidad adquisitiva.
De esta forma, la calidad en las Administraciones Públicas es reconocida como un principio de
gestión gubernamental que está orientado a la eficiencia y la optimización de recursos,
promoviendo la transparencia, la mejora continua y el rediseño de las instituciones del sector
público8.
Para Luis Aguilar9, el principio de calidad en la Administración Pública constituye una
superación del enfoque de “cantidad”, que fue el signo y la consigna de las políticas de los años
3
CAMARASA CASTERÁ, Juan José, “La Calidad en la Administración Pública”, En: Revista “Educar en el
2000”, Murcia, Abril 2004, p. 9.
4
DIAZ, Ana Alicia, “La Calidad en la Gestión Pública”, Programa conjunto de investigación CERI-UNP,
Paraguay, 2008, p. 5.
5
MOYANO ESTRADA, Francisco, “Gestión Pública y Calidad: hacia la mejora continua y el rediseño de las
instituciones del sector público”. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administración Pública, realizado en Lisboa, Portugal, del 8 al 11 de octubre de 2002. p. 1.
6
MOYANO ESTRADA, Francisco, “Op. Cit”, p. 2.
7
MOYANO ESTRADA, Francisco, “Op. Cit”, pp. 4 y 5.
8
MOYANO ESTRADA, Francisco, “Op. Cit”, p. 7.
9
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., “Gobernanza y Gestión Pública”, Fondo de Cultura Económica, Segunda
reimpresión, México, 2008, p. 46.
ochenta. De ahí que para dicho autor, en la ciencia de la administración contemporánea hay un
nuevo ambiente y una nueva agenda que implica un transito de la discusión sobre el tamaño o la
cantidad del sector público, hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector público.
De otro lado, y entendiendo que la calidad tiene como finalidad mejorar a las Administraciones
Públicas y, a través de ello, las relaciones entre la ciudadanía y sus instituciones, en los últimos
años se viene concibiendo a la calidad en la gestión pública como un derecho de las personas.
En efecto, en el ámbito latinoamericano, y como consecuencia de las discusiones que se han
llevado a cabo en los congresos internacionales del CLAD, diversos Estados han aprobado la
Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, cuyos artículos reconocen el derecho a
una gestión pública de calidad, conforme lo explicaremos a continuación.
2.2. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública
Este documento fue aprobado por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008. Adoptada
por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, El Salvador, 31 de
octubre de 2008.
De acuerdo con su exposición de motivos, la referida carta se inscribe en la propuesta de adecuar
el funcionamiento de las Administraciones Públicas Iberoamericanas para garantizar que sean
instrumentos útiles, efectivos y confiables al servicio de sus respectivas sociedades.
Asimismo, la Carta vincula la calidad en la gestión pública con dos propósitos fundamentales de
un buen gobierno democrático: i) toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción
del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como
legítimo participante en el proceso de formulación, ejecución y control de las políticas públicas
bajo el principio de corresponsabilidad social, ii) la gestión pública tiene que orientarse para
resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre
otras modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del
control social y rendición periódica de cuentas.
A su vez, la mencionada Carta promueve el establecimiento de un enfoque común acerca de las
nociones de calidad y de excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto
de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes Administraciones Públicas
Iberoamericanas en la formulación de sus políticas, planes, modelos y mecanismos que permitan
la mejora continua de la calidad de su gestión pública10.
Por ello, la Carta propone un concepto de calidad en la gestión pública, entendida ésta como una
cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para
satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad,
objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos11. De ahí que la calidad en la gestión
publica implica la práctica del buen gobierno, mediante una formulación de políticas públicas
convenientes a toda la sociedad, dentro de parámetros equilibrados de racionalidad política,
técnica y económica12.
10
Numeral 1 del Capítulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
Numeral 2 del Capítulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
12
Numeral 3 del Capítulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
11
De acuerdo con la Carta son principios inspiradores de una gestión pública de calidad, los
siguientes13: i) el principio de servicio público, ii) el principio de legitimidad democrática, iii) el
principio de transparencia y participación ciudadana, iv) el principio de legalidad, v) el principio
de coordinación y cooperación, vi) el principio de ética pública, vii) el principio de acceso
universal, viii) el principio de continuidad en la prestación de servicios, ix) el principio de
imparcialidad, x) el principio de eficacia, xi) el principio de eficiencia, xii) el principio de
economía, xiii) el principio de responsabilización, xiv) el principio de evaluación permanente y
mejora continua.
Posteriormente, la Carta reconoce que todos los ciudadanos tienen derecho a una gestión pública
de calidad y propone su reconocimiento por los ordenamientos jurídicos nacionales, de acuerdo
al siguiente contenido14: “Los ciudadanos podrán:
a) Acceder a cualquier servicio público o prestación a que tengan derecho, recibiendo una
atención y asistencia ágil, oportuna y adecuada.
b) Solicitar y obtener información pública de interés general, en especial aquella referida a
los resultados de la gestión pública y al desempeño de los órganos y entes de la
Administración Pública, que sea completa, veraz y actualizada. Con dicho objetivo, se
podrá acceder a aquella información contenida en archivos y registros, con las
excepciones contempladas en la ley.
c)
Conocer el esquema de organización de los órganos y entes de la Administración
Pública, los servicios y prestaciones que ofrecen y los requisitos, condiciones, trámites y
procedimientos administrativos y medios para acceder a ellos.
d) Identificar a las autoridades, funcionarios públicos encargados de las prestaciones o
servicios públicos a que tengan derecho, o bajo cuya competencia se tramiten sus
peticiones, solicitudes, reclamos o procedimientos.
e) Presentar con facilidad las peticiones, solicitudes o reclamos a los órganos y entes de la
Administración Pública, así como recibir oportuna y adecuada respuesta a tales
peticiones o solicitudes, independientemente del derecho de ejercer los recursos
administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley nacional.
f) Participar en el ciclo de diseño y mejora del servicio, así como a presentar propuestas de
transformación e innovación del servicio.
g) Abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al trámite o
procedimientos de que se trate.
h) Acceder fácilmente a los datos que la Administración Pública dispone sobre el mismo,
con las excepciones contempladas en la ley y solicitar la modificación que corresponda,
así como la preservación de su privacidad.
i) Exigir un trato respetuoso y deferente por las autoridades y funcionarios públicos,
quienes están obligados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
13
14
Capitulo II de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
Numeral 18 del Capítulo III de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
j) Participar en la formación de las políticas públicas de conformidad con la ley nacional,
así como en las evaluaciones del desempeño de los órganos y entes de la Administración
Pública y conocer sobre su resultado”.
De esta manera, desde la aprobación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión
Pública en el 2008 existe un reconociendo expreso al derecho a una gestión pública de calidad, y
además se propone su regulación en los ordenamientos jurídicos de cada país.
A partir de ello, y de acuerdo a la realidad de cada país, diversos Estados han venido adoptando
los criterios y propuestas orientadoras que contiene la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestión Pública15. De ahí que la Carta es concebida como un acuerdo que efectivamente incluye,
trata y sugiere líneas de acción, realistas y posibles.
La implementación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública se ha
transformado en un objetivo decisivo en el desarrollo de la Administración Pública en
Iberoamérica. De ahí que se haya suscrito el denominado “Consenso de Buenos Aires”16, en el
que se aprobaron las siguientes estrategias17: i) la adopción de procesos y herramientas de
autoevaluación institucional en los entes y órganos de los Estados iberoamericanos, ii) la
adopción de premios sectoriales, nacionales y regionales a la prácticas promisorias o buenas
prácticas en las administraciones públicas, iii) el respaldo y la promoción decidida a los premios
nacionales y al Premio Iberoamericano a la Calidad adaptado a la gestión pública que administra
FUNDIBEQ.
Asimismo, se ha considerado conveniente evaluar periódicamente, a partir del presente año, el
avance de la implementación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública,
tomando en consideración diagnósticos institucionales en los Estados iberoamericanos y estudios
analíticos comparados del avance de los contenidos de la Carta.
Con ello, se pretende mejorar y recuperar la capacidad de las Administraciones Públicas
Iberoamericanas como instrumentos útiles y efectivos al servicio del bien común o interés
general de sus respectivas sociedades.
2.3. La incorporación de la calidad en la gestión pública del Estado peruano
Nuestro país, al igual que los demás Estados Iberoamericanos, no ha sido ajeno a la necesidad de
incorporar el concepto de calidad en la gestión pública. De ahí que el gobierno peruano haya
suscrito en el 2008, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
15
Por ejemplo, podemos citar los casos de Paraguay, Argentina y República Dominica. En ese sentido, sugerimos,
entre otras, las siguientes lecturas: DIAZ, Ana Alicia, “La Calidad en la Gestión Pública. Elementos para el
mejoramiento de los servicios de salud en Paraguay”; STRAFACE, Fernando, PAGE, María Marta y Geraldine
ONISZCZUK, “Indicadores de calidad institucional para el nivel subnacional: una experiencia exploratoria para
promover la agencia del buen gobierno en las provincias argentinas”; y VENTURA CAMEJO, Manual Ramón,
“La asunción de un modelo de gestión de calidad en la administración pública dominicana”. Estos artículos se
encuentran disponibles en la dirección electrónica del CLAD: www.clad.org.
16
Suscrito en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado,
llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, los días 1 y 2 de julio de 2010. Discutido y aprobado, a través de la
Declaración de Mar del Plata suscrito en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizado
los días 3 y 4 de diciembre de 2010 en la ciudad de Mar del Plata, Argentina.
17
El documento que se discutió en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado fue preparado por Luis Tenorio y Salvador Ríos, por encargo del CLAD, y tuvo como título
“Metodología para el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”.
Asimismo, en noviembre del 2009, la Presidencia del Consejo de Ministros publicó un
compendio normativo denominado “Referentes Básicos para la Mejora de la Administración
Pública”18. Este compendio contiene dos partes:
La primera parte contiene los compromisos de buen gobierno firmados por el Perú, que si bien
no son documentos jurídicamente vinculantes, si constituyen referentes importantes (de guía y
orientación) para los gobiernos iberoamericanos que proclaman la necesidad de asegurar
objetivos como la gobernabilidad democráticas, la justicia social y la eficacia de la función
pública. Estos compromisos son:
-
El Código Iberoamericano de Buen Gobierno.
La Carta Iberoamericana de la Función Pública.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico.
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública.
La segunda parte comprende la normatividad expedida por el Congreso de la República, a partir
de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y con la cual se declara en proceso
de modernización a todas las entidades del Estado.
Conviene recordar que el proceso de modernización en nuestro país tiene como finalidad:
mejorar la gestión pública, construir un estado democrático, descentralizado y al servicio del
ciudadano, así como obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal para lograr una
mejor atención ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos19.
Las normas que contiene la segunda parte son:
-
La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
Ley del Código de Ética de la Función Pública.
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Ley del Silencio Administrativo.
Ahora bien, y luego de revisar nuestro ordenamiento jurídico nacional, podemos señalar que a
pesar de que no existe un reconocimiento normativo expreso de la calidad como principio de
gestión pública o como derecho de los ciudadanos, nuestro ordenamiento si ha regulado algunos
aspectos de su contenido, como por ejemplo, el acceso a la información pública, la publicidad de
los procedimientos que se llevan a cabo en las entidades públicas, la necesidad de identificar a
los funcionarios encargados de la prestación de servicios públicos y la posibilidad de exigir
responsabilidad del funcionario público que brinda un servicio irregular.
Además, no debemos dejar de mencionar las experiencias de implementación de la calidad en
algunos niveles de gobierno. Así, por ejemplo, tenemos el caso del Gobierno Regional del Callao
que a través de la Ordenanza N° 011-2008-GRC y el Decreto Regional N° 004-2008 estableció
18
Este compendio normativo se encuentra disponible en la dirección electrónica de la Presidencia del Consejo de
Ministros: www.pcm.gob.pe
19
Para una más amplia explicación de lo que comprende el proceso de modernización del Estado, sugerimos nuestro
trabajo titulado, “El proceso de modernización del Estado peruano en la práctica”, publicado en la Revista Gaceta
Constitucional, Tomo N° 22, Editorial Gaceta Jurídica. Octubre de 2009.
la obligación para las Instituciones Públicas Educativas de su jurisdicción de obtener
progresivamente certificaciones de calidad ISO 900120.
En todo caso, para efectos del presente trabajo, la pregunta que deberíamos hacernos es si la
Administración Pública del Estado Peruano viene o no cumpliendo con su obligación de brindar
un servicio de calidad.
III. El Estado Peruano y el reconocimiento del derecho a una buena administración
Complementariamente al reconocimiento de la obligación que tiene la Administración Pública
para brindar un servicio de calidad y que también se ha manifestado en la consagración del
derecho de todos los ciudadanos a la calidad en la gestión pública, en los últimos años se ha
venido reconociendo el derecho de todas las personas a una buena administración.
A diferencia de otros países, como España y la Unión Europea en general, en el Perú no se ha
desarrollado ni legislativa ni doctrinariamente de manera amplia cuál es el contenido y los
alcances del derecho a una buena administración.
3.1. El contenido del derecho a una buena administración.
Si bien, en nuestro país, sólo el Tribunal Constitucional ha reconocido el principio de buena
administración, nuestro intérprete de la Constitución Política no ha explicado en detalle cuál
debería ser su contenido constitucionalmente protegido.
En la sentencia recaída en el expediente N° 2235-2004-AA, Caso Grimaldo Chong, el Tribunal
Constitucional ha manifestado que “el principio constitucional de buena administración se
encuentra implícitamente constitucionalizado en el Capítulo IV del Título II de la Constitución.
En lo que aquí interesa poner de relieve, dicho principio quiere poner en evidencia no sólo que
los órganos, funcionarios y trabajadores públicos sirven y protegen al interés general, pues
están al servicio de la Nación (artículo 39° de la Constitución), sino, además, que dicho servicio
a la Nación ha de realizarse de modo transparente”.
De esta manera, ante el déficit legislativo y jurisprudencial interno para establecer un contenido
mínimo del principio - derecho a una buena administración, debemos recurrir al derecho
comparado, tal es el caso de la Unión Europea. Así, para la legislación de la Unión, el derecho a
la buena administración comprender principalmente21:
1. El derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos
imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. El derecho a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte
desfavorablemente;
3. El derecho a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos
de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;
20
Ejemplo citado por Adolfo Céspedes Zavaleta en su ponencia titulada: “La certificación ISO 9001 y la mejora
continua de la Administración Pública peruana”, presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, el cual se llevó a cabo en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, los
días 22, 23 y 24 de abril de 2010.
21
Artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
4. El derecho a que la Administración cumpla con su obligación de motivar sus decisiones.
5. El derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus
agentes en el ejercicio de sus funciones.
6. El derecho a dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y
deberá recibir una contestación en esa misma lengua22.
Ahora bien, muchos de los aspectos reconocidos como parte del contenido del derecho a una
buena administración, se encuentran regulados en nuestro ordenamiento jurídico interno,
principalmente en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, norma que
regula, entre otros temas, los principios, las reglas y los deberes que guían la actuación de las
entidades administrativas, así como los derechos y deberes de los ciudadanos administrados.
En cuanto a los derechos es importante recordar que son derechos de los administrados con
respecto al procedimiento administrativo, los siguientes23:
1. La precedencia en la atención del servicio público requerido, guardando riguroso orden
de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las entidades, en condiciones
de igualdad con los demás administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la
información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que
sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el
costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus
actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones,
organigramas, ubicación de dependencias, horarios de atención, procedimientos y
características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser
previsible, del plazo estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones
en el curso de tal actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control de los servicios
públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así
a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya
responsabilidad son tramitados los procedimientos de su interés.
22
En relación con el contenido del derecho a una buena administración, conviene mencionar la importante labor que
ha cumplido el Defensor del Pueblo de la Unión Europea para consolidar dicho contenido y, a la vez, realizar un
seguimiento sobre el nivel de protección y respeto de los Estados con relación a este derecho.
23
Artículo 55 de la Ley del Procedimiento Administrativo General
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma
menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las
decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando así
corresponda legalmente, y
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.
Complementariamente con los derechos de los ciudadanos administrados, conviene señalar
cuáles son los deberes de la Administración24:
1. Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les
fueron conferidas sus atribuciones
2. Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo
previstos en el Título Preliminar de esta Ley.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los
administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realización de
trámites, el suministro de información o la realización de pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a los administrados el
ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo.
6. Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobación automática.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación
en sus trámites, sin más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los
derechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual
se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.
9. Los demás previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger, conservar y
brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su
eficacia.
En ese sentido, cabría preguntarse si la Administración Pública del Estado peruano está
respetando y garantizando adecuadamente los derechos de los ciudadanos, en su calidad de
administrados.
24
Artículo 75 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
3.2. Los retos de la Administración Pública del Estado Peruano para asegurar el derecho
de todos los ciudadanos y ciudadanas a una buena administración y a un servicio de
calidad.
A) Los Informes Anuales de la Defensoría del Pueblo
De acuerdo con los artículos 161 y 162 de la Constitución Política, la Defensoría del Pueblo es
un órgano constitucional autónomo encargado de la defensa de los derechos fundamentales de la
persona, la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la
supervisión de la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía25.
A su vez, la Constitución Política establece que “el Defensor del Pueblo presenta informe al
Congreso de la República una vez al año y cada vez que éste lo solicite”26.
En mérito a dicha disposición constitucional, el Defensor del Pueblo presenta ante el Congreso
de la República un Informe Anual de sus actividades. Este documento contiene principalmente:
algunos aspectos institucionales, intervenciones en casos relevantes, la protección a grupos
vulnerables, los informes temáticos desarrollados, las quejas ciudadanas recibidas en el año, el
nivel de colaboración de las entidades públicas con la Defensoría del Pueblo, entre otros temas.
De esta manera, y conforme se ha manifestado a nivel de doctrina27, los Informes Anuales que
presenta la Defensoría del Pueblo al Congreso de la República constituyen una radiografía de la
relación entre el Estado y las personas. De ahí que para advertir si un Estado viene cumpliendo o
no con sus obligaciones de respeto y garantía de los derechos fundamentales, es necesario revisar
los Informes Anuales que publica la Defensoría del Pueblo y que remite al Congreso de la
República.
En nuestro país, hasta la fecha, la Defensoría del Pueblo ha publicado catorce informes anuales,
en los que explica la labor desarrollada por dicha institución, pero sobre todo se refleja el nivel
de respeto a los derechos fundamentales por parte de las entidades de la Administración Pública.
Según “El Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la
República28”, documento que describe la labor realizada por dicha institución entre enero y
diciembre del 2009 en todo el ámbito del territorio nacional, los casos recibos en la Defensoría se
incrementaron en más de cinco mil casos, esto es, en tanto que en el 2008 se registraron 112 694
casos, en el 2009 la cifra se incrementó a 117 64329.
25
Para un mayor conocimiento de la naturaleza y funciones de la Defensoría del Pueblo, sugerimos nuestro trabajo
titulado, “La naturaleza de la Defensoría del Pueblo y el respeto de su autonomía para presentar demandas de
inconstitucionalidad”, publicado en la Revista Jurídica del Perú, N° 115, Editorial Gaceta Jurídica, Setiembre de
2010.
26
Artículo 162 de la Constitución Política.
27
Sobre el particular puede revisarse, entre otros, los siguientes textos: CODES CALATRAVA, José María, “El
Defensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Generales”, En: Revista Teoría y Realidad Constitucional N°
26, 2010, pp. 389 -410; FAIRÉN GUILLÉN, Víctor, “El Defensor del Pueblo”, Tomo I y II, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1986; y CARBALLO ARMAS, Pedro, “El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en
España y en el Derecho Comparado”, Editorial Tecnos, Madrid, 2003.
28
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la
República. Enero – Diciembre 2009”, Primera edición, Lima – Perú, Mayo de 2010. Disponible a texto completo en
la dirección electrónica www.defensoria.gob.pe
29
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la
República. Enero – Diciembre 2009”, p. 305.
Además, más del 60% de los casos recibidos por la Defensoría del Pueblo fueron declarados
fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano o la ciudadana es cierta y existe una
vulneración a sus derechos.
Entre las diez situaciones más recurrentemente denunciadas en la Defensoría del Pueblo en el
2009, tenemos30: i) dilación en el trámite de la solicitud de desafiliación del Sistema Privado de
Pensiones, ii) omisión de dar respuesta por escrito en el plazo legal, iii) dilación en el trámite de
pensión, iv) afectaciones del derecho al debido procedimiento, v) falta de celeridad procesal, vi)
mala actuación de la administración que afecta derechos de las personas, vii) incumplimiento del
plazo para entregar información, viii) irregularidades en la atención de denuncias, ix)
incumplimiento de obligaciones laborales, x) inadecuada organización administrativa, que
impide o retarda el acceso a los servicios de salud.
A su vez, las diez instituciones que han presentado el mayor número de quejas en el 2009 son 31:
i) la Oficina de Normalización Previsional (ONP), ii) las municipalidades provinciales, iii) las
Direcciones Regionales de Educación, iv) las Direcciones Regionales de Salud, v) la Policía
Nacional del Perú (PNP), vi) el Poder Judicial, vii) el Seguro Social de Salud (EsSalud), viii) el
Ministerio de Educación, ix) las regiones, x) las empresas privadas prestadoras de servicios
públicos.
Por su parte, en el “Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la
República”, documento que describe la labor realizada por dicha institución entre enero y
diciembre del 2010 en todo el ámbito del territorio nacional, los casos recibos en la Defensoría se
incrementaron a 141 067, es decir, 19.91% más que en comparación al año 200932.
Asimismo, el 69% de los casos recibidos por la Defensoría del Pueblo fueron declarados
fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano o la ciudadana es cierta y existe una
vulneración a sus derechos.
Entre las diez situaciones más recurrentemente denunciadas en la Defensoría del Pueblo en el
2010, tenemos33: i) dilación en el trámite de la solicitud de desafiliación del Sistema Privado de
Pensiones, ii) omisión de dar respuesta por escrito en el plazo legal, iii) afectaciones del derecho
al debido procedimiento, iv) dilación en el trámite de pensión, v) mala actuación de la
administración que afecta derechos de las personas, vi) irregularidades en la atención de
denuncias, vii) falta de celeridad en los procesos judiciales, viii) incumplimiento de obligaciones
laborales, ix) inadecuada organización administrativa, que impide o retarda el acceso a los
servicios de salud, x) incumplimiento del plazo para entregar información.
Además, las diez instituciones que han presentado el mayor número de quejas en el 2010 son34:
i) la Oficina de Normalización Previsional (ONP), ii) las municipalidades provinciales, iii) las
Direcciones Regionales de Educación, iv) las Direcciones Regionales de Salud, v) la Policía
Nacional del Perú (PNP), vi) el Poder Judicial, vii) el Seguro Social de Salud (EsSalud), viii) las
30
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo
República. Enero – Diciembre 2009”, p. 315.
31
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo
República. Enero – Diciembre 2009”, p. 318
32
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo
República. Enero – Diciembre 2010”, pp. 288 y ss.
33
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo
República. Enero – Diciembre 2010”, p. 298.
34
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, “Decimocuarto Informe Anual de la Defensoría del Pueblo
República. Enero – Diciembre 2010”, p. 304.
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
al Congreso de la
regiones, ix) el Ministerio de Educación, x) las empresas privadas prestadoras de servicios
públicos.
De esta manera, los informes anuales de la Defensoría del Pueblo nos están reflejando que el
Estado Peruano no estaría cumpliendo a cabalidad su obligación de brindar un servicio de
calidad y, menos aún, estaría respetando y garantizando el derecho a una buena administración.
B) Los retos del Estado peruano para asegurar el derecho a una buena administración y a
un servicio de calidad.
A este respecto, consideramos necesario que el Estado peruano implemente la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública en su Administración Pública. Para ello, deberá
partirse del conocimiento de las necesidades de la ciudadanía, luego de lo cual se realizará una
planificación de las actividades orientadas hacia la satisfacción de las necesidades advertidas.
Asimismo, sería importante analizar las experiencias concretas que se han llevado a cabo en
nuestro país, así como estudiarse las experiencias comparadas (Colombia, México y Argentina35)
en materia de implementación de calidad en la Administración Pública.
A su vez, deberá tenerse en cuenta los aportes doctrinarios del CLAD, el cual en su XL Reunión
Ordinaria de su Consejo Directivo36 aprobó el documento denominado “Gestión Pública
Iberoamericana para el siglo XXI”. Este documento propone que las administraciones públicas
iberoamericanas sigan los siguientes campos, a fin de combatir sus serios problemas de
ineficiencia37:
“a) Actuar en pro de la democratización de las instituciones políticas y de gestión pública de tal
manera que se logre configurar una esfera pública más transparente y participativa,
proporcionando los elementos para que todos puedan tener acceso a las decisiones o influirlas
en alguna medida.
b) Tener como meta la profesionalización de la función pública, por medio de una burocracia
meritocrática, motivada, responsable por sus actos y flexible, apoyada en mecanismos de
formación y actualización profesional, siendo capaz de actuar de manera ágil y emprendedora
para dar cuenta de las demandas de los ciudadanos.
c) Utilizar las más modernas tecnologías de gestión, destacando las políticas de calidad,
desburocratización y, especialmente, el gobierno electrónico, el cual debiera favorecer la
búsqueda de la eficiencia, efectividad y democratización del Estado, sin transformarse en un fin
en sí mismo y garantizando las condiciones para que su uso sea inclusivo y pedagógico para los
ciudadanos.
d) Orientar a la administración pública predominantemente hacia los resultados para el
desarrollo, modificando los incentivos formalistas que rigen a las organizaciones y a los
gestores públicos. Para ello, será fundamental crear una gestión basada en metas e indicadores,
35
Estos países han sido citados como ejemplos de implementación de la calidad en la Administración Pública en el
documento preparado por Luis Tenorio y Salvador Ríos, por encargo del CLAD, cuyo título es “Metodología para
el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”.
36
Realizado el 8 y 9 de noviembre de 2010 en la ciudad de Santo Domingo, República Dominicana.
37
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO – CLAD, “Gestión
Pública Iberoamericana para el siglo XXI”, documento aprobado por la XL reunión ordinaria del Consejo Directivo
del CLAD. Santo Domingo, 8 y 9 de noviembre de 2010, pp. 22 y 23.
los que deben servir para el aprendizaje organizacional y para informar a los ciudadanos sobre
el estado de avance de las acciones gubernamentales.
e) Mejorar los patrones de gobernanza pública de modo que se pueda contar con un Estado
fuerte y capaz de producir públicas destinadas a fortalecer la ciudadanía social.
f) Resaltar la necesidad de promover la cultura de la calidad en la gestión de los servicios
públicos, como forma de mejorar el desempeño de la Administración Pública y al mismo tiempo
acercar al Estado a los ciudadanos”.
Por último, y recogiendo lo mencionado por Adolfo Céspedes38, las Administraciones Públicas,
como la nuestra, deben tener en cuenta aspectos tan fundamentales como:
- Simplicidad y sencillez en los trámites de la gestión.
- Claridad y calidad total de la información recibida.
- Preparación y competencia de las personas que atienden al público.
- Tiempo que tarda la administración en responder, o en resolver la gestión planteada por el
ciudadano39.
- Amabilidad y buen trato personal.
- Facilidad para formular quejas y reclamaciones.
- Flexibilidad en los horarios de atención al público.
- Existencia de oficinas próximas al domicilio o al lugar de trabajo del ciudadano.
Cumpliendo con estos aspectos, que también forman parte del contenido del derecho a una buena
administración, el Estado, a través de su Administración Pública, estará en mejores condiciones
para brindar un servicio de calidad a la ciudadanía.
IV. Reflexiones finales
Conforme lo hemos explicado en el presente artículo y lo comprueba los informes anuales de la
Defensoría del Pueblo, hoy en día la ciudadanía ya no sólo exige el acceso a los principales
servicios públicos (por ejemplo, salud, educación, seguridad), sino que también demanda la
calidad de los mismos.
De ahí que el Estado peruano, en cumplimiento a su compromiso asumido al suscribir la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública en el 2008, tiene el reto de implementar de
manera progresiva y permanente la calidad en la Administración Pública, pero sobre todo debe
asegurar el derecho de todos los ciudadanos y las ciudadanas a una buena administración que
satisfaga la demanda y las expectativas ciudadanas.
38
CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo, “La certificación ISO 9001 y la mejora continua de la Administración Pública
peruana”, ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo, el cual se llevó a cabo en la
facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, los días 22, 23 y 24 de abril de 2010.
39
De acuerdo con un estudio realizado por Ciudadanos al Día (CAD), el tiempo que le toma a un ciudadano realizar
una gestión en una entidad pública en nuestro país es de 164 horas, esto es, 21 días de ocho horas laborales cada día.
Ver: Boletín CAD N° 126 del 15 de noviembre de 2010. Disponible en la siguiente dirección electrónica:
www.cad.org.pe.