Las políticas de empleo público en la Administración General del
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Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 227-243 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2005, Instituto de Estudios Fiscales Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado CARLOS GALINDO MEÑO Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado Gabinete de Presidencia del Gobierno Recibido: Marzo 2006 Aceptado: Marzo 2006 Resumen La Administración General del Estado ha experimentado en las dos últimas décadas un profundo proceso de transformación en el tamaño y la estructura de su empleo, impulsado por los cambios operados en la sociedad, en el modelo de distribución territorial del poder, en el papel del Estado y en el proceso de integración internacional. Estos cambios se han realizado de manera prudente y sin costes sociales, ayudados por unas políticas de empleo llevadas a cabo fundamentalmente por las ofertas de empleo público. Al mismo tiempo, se ha adoptado una amplia serie de reformas normativas que han tratado de introducir cierta flexibilidad en el modelo tradicional de función pública y que han tenido un éxito irregular. 1. Introducción Se ha puesto de relieve la necesidad de una burocracia profesional, seleccionada conforme al principio del mérito, que actúa con imparcialidad y objetividad, como núcleo necesario para el desarrollo de unas condiciones jurídicas, sociales y económicas que favorezcan el desarrollo y el crecimiento económico (Prats, 1995, 2005). Para los países que han superado este estadio, las connotaciones de esta función pública profesional siguen siendo necesarias como requisito para hacer frente a las nuevas exigencias del Estado proveedor de servicios públicos. Pero junto a esta características se reconoce la necesidad de incorporar nuevos instrumentos de gestión, más propios de la gestión privada, como condición para lograr la mayor eficiencia y calidad en la provisión de estos servicios y, entre aquellos instrumentos, los que permitan un mayor grado de flexibilidad en el campo de la movilidad, la gestión de carreras y el desarrollo profesional o las retribuciones del personal. Aunque estas técnicas no pueden trasladarse sin más a los entornos de gestión pública y han de adaptarse a sus peculiaridades, su incorporación se ha visto por algunos como un ataque directo al sistema del mérito o un intento de desmembrar y destruir nuestro modelo tradicional de función pública. 2 Carlos Galindo Meño Pero las visiones no tienen por qué ser antitéticas ni estar enfrentadas, el principio del mérito no tiene por qué estar reñido con la flexibilidad en la gestión y en la práctica ambos pueden actuar en armonía (Férez, 1995; Prats, 2005). Más relevante resultaría preguntarse por qué, pese al coste que implica aprobar tales reformas y las críticas que suscitan en algunos sectores, estas figuras una vez incorporadas a nuestro ordenamiento de función pública encuentran después tantas dificultades para aplicarse y son escasamente utilizadas en la práctica. La situación expuesta es la que ha vivido nuestro país en las dos últimas décadas, en las que la existencia de una burocracia profesionalizada ha contribuido y ha servido de soporte al proceso de transformación política, económica y social, pero ha sufrido una fuerte presión para su adaptación a los nuevos requerimientos de las Administraciones, a las que se pide que sean más ágiles, más eficaces y prestadoras de servicios de calidad, lo cual parece exigir un marco más eficiente de relaciones profesionales con sus empleados. 2. Las líneas de política pública en materia de empleo público El capital humano como bien intangible es difícil de cuantificar y tampoco resulta sencillo medir su impacto sobre la eficiencia en las políticas públicas o su grado de contribución al éxito de tales políticas. Sin duda se trata de una inversión, pero otra cosa es medir el rendimiento de esa inversión. En cualquier caso, hay dos modos de enfocar la cuestión. El éxito de una política de recursos humanos no puede estar desligada de su contribución al cumplimiento de los objetivos del ámbito de política pública a la que sirve (Longo, 2004). Las políticas de personal de un Ministerio, de un organismo público, de un hospital hay que medirlas en relación con el cumplimiento de las políticas puestas en marcha en cada una de esas organizaciones a cuyo éxito deben contribuir y para el que deben estar configuradas. El análisis de las políticas de personal no puede prescindir de este enfoque particularizado, aunque como es obvio un planteamiento tan focalizado y pormenorizado excede de las pretensiones que puede tener un artículo de esta naturaleza. Hay otro enfoque de las políticas públicas de personal que es el que habitualmente se hace y que está referido a lo que podríamos llamar políticas globales o agregadas de personal. Cada ámbito organizativo particular tiene que promover sus propias medidas de gestión de personal, pero no puede desconocerse que la Administración General del Estado, contemplada en su conjunto, constituye un entorno o mercado de trabajo interconectado en el que las decisiones que se adopten por cada departamento ministerial u organismo terminan afectando a otros, debido a la movilidad de personal entre ellos. Ello determina la intervención de los Ministerios con competencias horizontales sobre el empleo público (Economía y Hacienda y Administraciones Públicas) para ordenar los flujos generales de entrada (ofertas de empleo) y salida de personal (jubilaciones) y la movilidad interdepartamental. Pero las políticas globales influyen también de otro modo, a través de de instrumentos normativos que favorecen la adopción de medidas de gestión de recursos humanos concretas en cada ámbito organizativo descentralizado. En este campo de políticas favorecedoras es 229 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado donde hay que encuadrar las reformas normativas que se han ido ensayando en los últimos años en nuestro país, como la introducción de supuestos de movilidad e, incluso, cesación forzosa de actividades por razones estructurales (la reasignación de efectivos y la excedencia forzosa en el marco de los planes de empleo, la redistribución de efectivos o el cambio de adscripción de puestos de trabajo). La función pública de la Administración General del Estado ha experimentado de modo tranquilo y sin convulsiones un cambio notable en su composición, estructura, número y funciones. Ha demostrado a lo largo de los años 80 y 90 un alto nivel de adaptabilidad a las profundas transformaciones políticas, sociales y tecnológicas, sin grandes tensiones aparentes, aunque conviviendo con las contradicciones evidentes derivadas de un proceso vertiginoso de transformación del Estado, en el que la planificación guía y control de los cambios en el empleo público han encontrado las dificultades lógicas de los procesos de cambio acelerados. La primera gran transformación que ha experimentado la Administración General del Estado ha sido la derivada del proceso de transferencias de competencias y servicios a las Comunidades Autónomas, que ha originado profundos cambios de orden cuantitativo, pues ha visto considerablemente reducido su número de empleados (Cuadro 1) y cualitativo, pues se ha operado también un cambio sustancial en sus cometidos y forma de llevarlos a cabo. Este proceso ha venido impulsado por varios elementos de presión: ha visto reducidas de modo muy notable sus competencias de gestión, por el proceso señalado de transferencias a las Comunidades autónomas, han aparecido nuevos campos de actividad pública y ha tenido lugar un fuerte proceso de integración internacional. Cuadro 1 Funcionarios, personal laboral y eventuales (Ministerios, OO.AA. y Administración de la Seguridad Social) AÑOS (datos referidos al 1 de enero de cada año) GRUPO/NIVEL A B C D E Interinos Eventuales Otros Docentes (con inter. y otros) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 22.221 24.532 49.096 91.211 12.025 4.474 272 674 22.246 26.354 48.513 94.626 11.193 4.260 344 692 21.419 26.493 44.836 92.467 10.164 5.584 367 589 21.416 27.237 45.962 97.677 9.661 5.518 387 534 21.205 26.410 45.473 96.851 8.099 5.211 397 490 21.692 27.140 49.157 100.920 8.363 6.125 434 474 21.300 26.910 49.110 99.725 7.714 8.164 473 376 21.027 26.234 49.707 95.303 6.987 9.265 368 353 21.069 26.283 51.259 97.201 4.295 5.261 379 335 21.069 25.706 55.367 94.211 3.830 5.261 390 325 21.017 25.715 55.719 90.621 3.345 2.937 393 307 21.203 25.627 57.293 87.553 2.815 2.449 431 298 21.124 25.179 48.272 55.499 1.414 2.119 460 278 20.869 24.698 48.992 52.495 1.204 2.111 450 270 21.054 24.557 49.648 50.032 1.074 2.797 455 254 130.491 132.318 129.251 134.838 132.753 140.629 142.578 142.646 144.130 137.448 70.528 2.715 2.838 3.211 3.404 TOTAL FUNCIONARIOS Y 334.996 340.546 331.170 343.230 336.889 354.934 356.350 351.890 350.212 343.607 270.582 200.384 157.183 154.300 153.275 EVENTUALES Total laborales 146.043 147.194 140.093 134.522 134.716 124.988 122.478 117.180 114.365 109.953 109.675 89.814 82.814 80.510 80.118 Fuente: Registro Central de Personal (no incluye personal militar, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ni de Administración de Justicia). 230 Carlos Galindo Meño Estas circunstancias presionaban muchas veces en direcciones diferentes. El proceso de descentralización territorial generaba un sobredimensionamiento de las estructuras centrales afectadas por los procesos de transferencias, al tiempo que surgían con fuerza necesidades de personal en nuevas áreas emergentes de acción administrativa y que la fragmentación de las instancias de poder y de decisión local, nacional e internacional requería un perfil de funcionarios públicos con competencias para comprender la nueva situación y saber trabajar en entornos progresivamente más complejos. Asimismo estas circunstancias han afectado de modo notable al tamaño y a la composición de los perfiles profesionales de los empleados públicos y han obligado ha adoptar políticas de empleo y movilidad del personal. La estructura del empleo, en lo que se refiere a los niveles de cualificación profesional, deja pocas dudas al respecto, como se puede comprobar del examen del Cuadro 2, que pone de relieve el progresivo aumento del peso de los funcionarios de grupos A y B de clasificación. El cambio además se ha verificado preservando las características del sistema de mérito vigente. Un sistema que ha mantenido su estructura en Cuerpos de funcionarios, con procesos de acceso al empleo público que ponían mucho énfasis en las garantías formales de la igualdad, merito y capacidad, con modelos de carrera que primaban también los méritos formales, pero con escasa atención a los requerimientos de competencias de los puestos de trabajo y a la contrastación de las capacidades y habilidades de los empleados públicos para el desempeño de los puestos de trabajo y un sistema, en fin, con una concepción rígida de la inamovilidad en el puesto de trabajo. Por otro lado, los largos años de vigencia y la fuerte consolidación del modelo de función pública, que no ha sido puesto en cuestión en sus líneas esenciales, le han permitido a la AGE ir experimentando con extremada prudencia en la adaptación a las nuevas exigencias que las tendencias internacionales vienen demandando de las nuevas Administraciones (OCDE, 2005). Aunque en nuestro país el debate sobre los cambios en la función pública ha sido menos intenso y las reformas mucho más incipientes. Se han ido introduciendo así en la Administración General del Estado nuevas técnicas de gestión y herramientas de flexibilidad, sin grandes procesos internos de debate, que han tenido más peso en el ámbito académico que en el ámbito interno de la propia Administración, pero que han ido calando de modo poco perceptible y de forma cada vez más profunda entre las capas de la élite directiva burocrática. Las políticas de reforma han sido en algunos casos de más calado, como las que afectan al diseño de la estructura de puestos y a las retribuciones, y en otros casos son todavía rudimentarias, como a la que afectan a los restantes elementos de la gestión de recursos humanos como la planificación de recursos humanos, la movilidad funcional o la gestión de las carreras y el desarrollo profesional de los empleados. Pero todas ellas, con independencia de su mayor o menor grado de profundidad o de acierto, han tenido la virtud de abrir el debate y poner la cuestión de la modernización de la gestión de recursos humanos en la Administración General del Estado sobre la mesa y lo que es más importante, han creado un caldo de cultivo cultural y la han situado en una plataforma más propicia par emprender nuevas reformas. Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 231 donde hay que encuadrar las reformas normativas que se han ido ensayando en los últimos ción General del Estado centrándonos en el campo de las políticas de empleo en sentido estricto, las relacionadas con el reclutamiento del personal, su redistribución y su movilidad. Otros campos, como el de las políticas retributivas o las de carrera y desarrollo del personal son tratadas en otros artículos de esta revista. 3. Políticas de empleo (las ofertas de empleo público) La oferta pública de empleo es la presentación pública de las necesidades de empleo de la Administración General del Estado, mediante la expresión del número de plazas de cada cuerpo o escala o de personal laboral que serán incluidas en las convocatorias de acceso, junto con las reglas instrumentales para facilitar la ejecución de la misma. Estas ofertas públicas de empleo, una de las novedades importantes de la reforma de la función pública del año 1984, conforman una planificación de la selección centralizada y controlada por los ministerios horizontales. Pero han jugado un notable papel en la sistematización, publicidad, regularidad y transparencias de los procesos de selección en las Administraciones Públicas. También han representado un intento importante de planificación global de los recursos humanos. No hay que olvidar que las Administraciones constituyen un mercado laboral muy interrelacionado, dentro del cual se producen procesos de movilidad interna voluntaria muy amplios entre los distintos departamentos y organismos que forman parte de cada una de ellas. El derecho a la movilidad voluntaria, uno de los rasgos más característicos del modelo de función pública, y la proliferación de concursos, pugnan con la planificación de personal que tienen que hacer los responsables de recursos humanos, pues dan origen a un exceso de rotación de las plantillas. Este exceso de rotación del personal es causado fundamentalmente por el sistema de carrera que se produce, casi exclusivamente, a través del ascenso a puestos de mayor nivel (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, 2005). Aquí las Ofertas públicas de empleo juegan también un rol nivelador destinado a corregir posibles desequilibrios de plantilla como consecuencia de los concursos. Hay otra dimensión en las que las ofertas de empleo han contribuido a la planificación global. A mediados de los años 90 nuestro país no fue ajeno a las tendencias generales encaminadas a la reducción de plantillas de personal en las Administraciones públicas, bajo la que latía sobre todo una preocupación por la reducción o control de los gastos presupuestarios, de los que la partida de personal representaba una parte muy importante, y del déficit público. Pero la mayor dificultad derivaba de la coincidencia de esas políticas de control de plantillas y del gasto con una profunda reconversión de la Administración General del Estado, que se veía obligada a una profunda transformación en la distribución y cualificación de su plantilla, como hemos visto. Esta preocupación por el control de plantillas se producía al mismo tiempo que el surgimiento de nuevas necesidades de empleo en ámbitos de políticas públicas emergentes nece- 232 Carlos Galindo Meño sitadas de mayores y urgentes recursos: políticas de medio ambiente, inmigración, administración tributaria, fomento del empleo, etc. Y a ello se sumaba el rápido proceso de transferencias de competencias a las Comunidades autónomas, que no sólo ocasionaba un problema de plantillas sobredimensionadas en los servicios centralizados de Ministerios, sino que también provocaba una profunda transformación de la naturaleza de su trabajo, con el requerimiento de unos perfiles de competencia claramente diferentes. Ante la envergadura del problema, las ofertas de empleo público se convirtieron durante todos estos años en un instrumento centralizado y férreo para llevar a cabo las políticas de empleo, entendidas en su sentido más amplio. Obedeciendo a esta problemática, las ofertas de empleo público no sólo se enfocaron en el sentido de control de plantillas, sino también hacia algo mucho más cualitativo como fue la orientación de los flujos de entrada al empleo público a los sectores más necesitados de recursos humanos y hacia los perfiles de cualificación profesional más apropiados a las nuevas funciones. En la dimensión más cuantitativa de control de las plantillas el punto de inflexión se produjo a partir de 1992, cuando el Real Decreto-ley 5/1992, de de Ordenación Económico Presupuestaria, suspendió en el ámbito de la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos y de la Administración de la Seguridad Social, la vigencia del artículo 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en lo que se refiere a la obligación de que la oferta de empleo público contenga la totalidad de las plazas vacantes con dotación presupuestaria y a la obligación de proceder a la convocatoria de las plazas dentro del primer trimestre del año natural. A partir de ese momento se produce una disminución en la magnitud de las ofertas de empleo público que reducen de manera considerable el número de plazas en los años siguientes. Esta política de reducción de plantillas de la AGE se mantuvo durante diez años en los que la tasa de reposición de efectivos (la relación entre el número de plazas incluidas en las ofertas de empleo público y el número de vacantes producidas durante un período de tiempo determinado) se situó tácitamente en torno al 25% durante algunos años (1993-1995), y ya de modo explícito en dicho porcentaje entre 1996 y 2002, años en los que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado establecieron dicha tasa de reposión para todas las Administraciones públicas. No obstante, ámbitos sectoriales importantes de la AGE, bien por no resultarles de aplicación las disposiciones de oferta pública de empleo de la Ley 30/1984, bien por expresa exclusión, quedaron exceptuados de los límites sobre la tasa de reposición de efectivos (Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Administración Educativa, Administración de Justicia). Estas políticas limitativas de las ofertas de empleo se dieron por concluidas tras el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, que establece el límite de la oferta de empleo público en el 100% de la tasa de reposición de efectivos, siendo mantenida esta misma tasa de reposición, a partir de entonces y hasta la actualidad. Resulta difícil medir el impacto de aquellas políticas de oferta de empleo sobre la evolución del empleo público. Lo cierto es que, pese a las restricciones de la tasa de reposición, el empleo público total siguió creciendo. Según datos de la Encuesta de Población Activa, el empleo público de todas las Administraciones Públicas creció un 29,9% en el período 233 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 1990-2005 (datos del 4.º trimestre de cada año). Resulta muy problemático, con los datos disponibles, extraer conclusiones claras sobre el impacto de estas políticas de restricción de las ofertas de empleo en cada una de las Administraciones. En el caso de de la AGE, la distorsión de datos que produce el proceso constante de transferencias de personal a las Comunidades Autónomas no permite comparar de modo homogéneo los datos históricos. En cualquier caso, parece que en la AGE aquellas políticas sí tuvieron como efecto una reducción del empleo, como se puede deducir de la sensible reducción numérica de la oferta de empleo a partir de 1993 (Cuadro 2) sin que esta circunstancia se haya visto compensada con un aumento de la tasa de temporalidad, según veremos. Cuadro 2 Ofertas de Empleo Público AÑOS GRUPOS A B C D E TOTAL 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1.542 2.664 2.930 4.366 — 1.228 1.079 2.128 2.468 1.000 634 438 1.965 2.657 1.000 398 553 464 1.500 — 548 390 406 7 — 561 543 589 — — 486 449 613 15 — 507 471 576 24 — 548 371 608 24 — 523 352 655 145 — 609 366 644 143 — 428 307 563 246 — 777 810 909 1.212 — 930 948 971 1.178 — 998 939 947 1.197 — 1.208 1.141 1.207 1.319 — 7.903 6.694 2.915 1.351 1.693 1.563 1.578 1.551 1.675 1.762 1.544 3.708 4.027 4.081 4.875 11.502 Fuente: Elaboración propia, según anexos de los Reales Decretos de la Oferta de Empleo Público. Una política de estas características habría de generar por fuerza algunas tensiones sobre los niveles de prestación del servicio y para mitigarlas cabía el recurso a la incorporación de personal de naturaleza temporal. Precisamente se ha achacado a estas políticas restrictivas de reclutamiento de personal el ser una de las causas, aunque no la única, del elevado incremento de la temporalidad en las Administraciones públicas (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, 2005; Defensor del Pueblo, 2003; Consejo Económico y Social, 2004). Parece poco dudoso que efectivamente ha sido así en algunas Administraciones autonómicas y locales, pero no resultó tan evidente en la Administración General del Estado, a la luz de los datos sobre temporalidad del empleo público (Cuadro 3). Según los datos de la Encuesta de Población Activa referidos al segundo trimestre de 2004, la tasa de temporalidad en la Administración Central era del 12,9%, mientras que en las Comunidades Autónomas se situaba en el 23% y en las entidades locales alcanzaba el 29,7% (CES, 2004). En la alta tasa de temporalidad de las Comunidades Autónomas influye el que son las prestadoras de los servicios educativos y sanitarios, en los que se dan tradicionalmente altas tasas de interinidad. Pero los datos de personal temporal de la Administración Central incluyen al personal de las Fuerzas Armadas, que por su naturaleza está vinculado a las mismas por compromisos temporales. 234 Carlos Galindo Meño Cuadro 3 Temporalidad en la Administración General del Estado Fijos Funcionarios carrera Laborales fijos Fijos discontinuos Eventuales Funcionarios interinos Otros Laborales temporales 148.838 63.686 293 Total fijos 212.817 Total temporales TOTAL Tasa de temporalidad Temporales 455 3.728 254 16.139 20.576 233.393 8,82 Fuente: CES, según datos del Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, enero 2004. No incluye el personal laboral con contrato de trabajo de duración no superior a 6 meses. No incluye Fuerzas Armadas, FF y CC de Seguridad, Instituciones Sanitarias, Administración de Justicia ni Entes Públicos. Si tomamos en consideración los datos del Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas, que permiten descontar el personal de carácter militar del Ministerio de Defensa, la tasa de temporalidad queda situada en el 8,8% a 1 de enero de 2004 (CES, 2004). Esta menor tasa de temporalidad en la Administración General del Estado puede tener varias explicaciones. En primer lugar, hay que destacar que la AGE ha transferido una parte muy considerable de los servicios públicos que gestionaba, y entre ellos algunos de tan grandes dimensiones como los sanitarios y educativos, pero mantuvo el personal asociado a las estructuras centralizadas de dichos servicios, que ha podido ser recolocado para aliviar los problemas derivados de las restricciones en las oferta de empleo público. Por otro lado, la AGE reaccionó muy tempranamente ante el problema del aumento de la tasa de temporalidad, que ha sido una cuestión cuya resolución ha aparecido como preocupación constante en los Acuerdos sindicales de este ámbito. El Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1994-1997, de 15 de septiembre de 1994, dedicaba un capítulo completo a las medidas y programas de conversión del empleo temporal en fijo, cuando las tareas tuvieran carácter permanente y no coyuntural, que tendrían lugar, con carácter general, a través de planes de empleo. Este acuerdo daría lugar a la disposición transitoria novena de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, que regulaba la transformación de plazas temporales en fijas. Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 235 1990-2005 (datos del 4.º trimestre de cada año). Resulta muy problemático, con los datos en los años inmediatamente posteriores (planes de empleo del INEM, Correos y Telégrafos, Área de Informática Tributaria de la Agencia Tributaria y CIEMAT) contenían programas específicos de consolidación de empleo temporal. Estas políticas de consolidación de empleo se mantendrían de modo constante en los acuerdos sindicales de la función pública (Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, de 13 de noviembre de 2002; Declaración para el Diálogo Social en las Administraciones Públicas, de 21 de septiembre de 2004; Acuerdo Administración-Sindicatos para 2006, de 28 de julio de 2005). En concreto, en el Acuerdo para el período 2003-2004 se fijaba como objetivo a lograr en la AGE la tasa de temporalidad máxima del 8%. Para el conjunto de las Administraciones Públicas se fijaría en el Acuerdo de 2006 un objetivo del 10% de tasa de temporalidad como máximo. Asimismo, la contratación de personal temporal, a partir de 1993, y el nombramiento de funcionarios interinos, a partir de 1994, se sometió a rígidos controles formales de autorización, al tiempo que los Reales Decretos de aprobación de las ofertas de empleo público declaraban que no procederán estos contratos y nombramientos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables. Más tarde, las Leyes de presupuestos Generales del Estado y los Reales Decretos de oferta de empleo público fueron reforzando las medidas para evitar la permanencia en el tiempo de estas relaciones temporales. Así, por ejemplo, los Reales Decretos de los años 2001 y 2002 obligaban a iniciar los procedimientos ordinarios de provisión de los puestos ocupados por interinos en el plazo máximo de diez meses desde el nombramiento o contratación. En 2001 se modificó el artículo 5.2 de la Ley de Funcionarios Civiles de 1964 para obligar a incluir las plazas ocupadas por funcionarios interinos en la oferta de empleo público posterior a la permanencia de un año del funcionario interino. A partir de 2003, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, tras haberse pactado así en el Acuerdo Administración-Sindicatos de 13 de noviembre de 2002, determinaron la inclusión en la oferta de empleo de los puestos y plazas desempeñados por personal interino nombrado o contratado en los dos ejercicios anteriores, salvo los que tenían reserva de puesto o estaban en proceso de provisión (Leyes de presupuestos Generales del Estado de 2003 y 2004) o en el ejercicio anterior (Leyes de 2005 y 2006). Asimismo se autorizó a las Administraciones públicas a convocar, sin computar dentro de la tasa de reposición autorizada, las plazas ocupadas interinamente más allá de dichos ejercicios. Otra de las finalidades pretendidas con las políticas de oferta de empleo público fue la de orientar el ingreso de nuevo personal hacia los sectores que presentaban mayores necesidades. Para ello, la tasa de reposición se aplicaba de modo global, reponiendo efectivos por encima de dicha tasa en los sectores prioritarios, y no reponiendo, o haciéndolo por debajo de la tasa de reposición, en el resto. Entre 2003 y 2006, los Reales Decretos de Oferta explicitaron con bastante detalle los sectores que se consideraban prioritarios, entre los que cabe destacar: servicio exterior, unidades de atención al público —tráfico, extranjería, policía, empleo, seguridad social—, seguridad aérea y marítima, hacienda pública y control del gasto público, instituciones penitenciarias, investigación, medio ambiente y políticas sociales —inmigración, vivienda, asuntos sociales, cultura—. 236 Carlos Galindo Meño Las políticas de oferta de empleo público desempeñaron también un cometido importante de orientación de la selección hacia perfiles de empleo público más cualificado, en consonancia con los nuevos requerimientos de competencias técnicas y habilidades exigidos a una Administración Central que ha transformado profundamente su papel. En el Cuadro 2 puede apreciarse cómo las ofertas de empleo de personal funcionario se han centrado en los grupos A y B, que han ido incrementando progresivamente su peso porcentual en el conjunto de los funcionarios públicos. Cabría concluir, para terminar este apartado, que el fuerte dirigismo de las ofertas públicas de empleo ha tenido un efecto importante en el tamaño, la estructura y la distribución del empleo en la AGE. Se podría decir que las ofertas de empleo en la AGE desempeñaron un papel de «reconversión blanda», mediante el procedimiento de no reponer bajas en los sectores donde, debido a aquellos procesos de transformación, no se precisaban nuevos efectivos, derivando las nuevas plazas hacia aquellos sectores emergentes que requerían nuevas incorporaciones de recursos humanos y centrando la selección en perfiles de competencias cada vez más cualificados. 4. La planificación de recursos humanos La Oferta de Empleo Público viene siendo considerada como el paradigma de la planificación del personal en las Administraciones públicas, aunque ha de tenerse en cuenta, como ha quedado dicho, que no es sino una parte de la misma, la que atiende a la determinación de las necesidades globales de personal y a la selección de personal que ha de atenderlas. Si bien es cierto que ha constituido la parte de esa planificación de personal más sistematizada y aplicada. Los intentos de sistematizar los restantes elementos de la planificación, como la movilidad o la formación y perfeccionamiento del personal, a través de los planes de empleo, tuvieron una vida efímera, como veremos. Conviene recordar también que la Oferta de Empleo Público suele identificarse con el Real Decreto que la aprueba, pero que éste es un proceso de abajo hacia arriba, la salida o final de un proceso complejo que se inicia con los análisis y trabajos de detección de las necesidades de personal en los ministerios u organismos, y que, tras la intervención de los ministerios de Economía y Hacienda y Administraciones Públicas, es aprobado por el Gobierno. La planificación de personal es un elemento imprescindible y muchas veces olvidado dentro de la planificación general de las organizaciones. No es infrecuente que dejemos de lado esta variable del personal cuando planificamos, como si se tratara de una variable sobre la que es difícil actuar y que terminará por adaptarse poco a poco a los requerimientos exigidos por nuestros planes de actuación. Pero precisamente por tratarse de una variable bastante rígida que requiere períodos largos de adaptación y de maduración necesita que se la tenga en cuenta a la hora de la planificación general. La vieja definición de la planificación de personal nos dice que se trata de un proceso mediante el cual se facilita a la organización el personal necesario, de la cualificación ade- Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 237 cuada y en un tiempo determinado. Tiene, por tanto, una doble dimensión: cuantitativa y cualitativa. Los planes de empleo fueron una figura introducida en nuestro ordenamiento de función pública por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, con la idea de servir de instrumento de planificación integral de sus recursos humanos. Según la Ley el contenido de los Planes de empleo podía ser de una gran amplitud: modificaciones de las estructuras organizativas y de puestos de trabajo, medidas de desarrollo del personal (promociones, formación), movilidad geográfica o funcional (reasignación de efectivos), suspensión de la incorporación de personal a ámbitos excedentarios. Conectaba así la Ley con un modelo más integral de planificación de recursos humanos que trataba de hacer frente no sólo a situaciones estructurales sino también y, sobre todo, a la dinámica ordinaria de gestión planificada de recursos humanos. Pese a su esfuerzo por delimitar una planificación que fuera más allá de la mera cuantificación de plantillas, el contexto económico en el que nacieron los planes de empleo no favorecieron esa visión integral de los mismos (Sánchez Morón, 2004). El Preámbulo llama poco a engaño sobre las finalidades perseguidas:»La actual situación económica demanda la adopción de medidas legislativas de diversa índole que coadyuven al cabal cumplimiento de los objetivos económicos previstos en los Presupuestos Generales del Estado». Esta preocupación conecta con una línea de actuación que acometieron casi todos los países de la OCDE y que tenía como visión principal la reducción o contención de los costes. En los años inmediatamente posteriores a la aprobación de la Ley se publicaron hasta seis planes de empleo (INEM, Defensa, Correos y Telégrafos, 1995; Área de Informática Tributaria de la Agencia Tributaria, Ciemat, 1996; Defensa, 1998), cuyo análisis pone de relieve que tales instrumentos fueron utilizados de forma desigual para resolver más problemas estructurales que para realizar una programación permanente de la gestión de recursos humanos en la AGE. Se patentiza esta conclusión, por un lado por la vigencia temporal de estos planes que van desde un año a tres años, sin que una vez transcurrido dicho plazo de vigencia, se viera la necesidad de renovarlos, actualizarlos o sustituirlos por otros. Es decir, una vez resuelto el problema estructural al que trataban de hacer frente, el Plan perdía su razón de ser. Pero también el contenido de estos planes ponía de relieve aquella finalidad. Dos eran las medidas de mayor intensidad previstas en los planes. Estaban en primer lugar las medidas de racionalización del régimen jurídico del personal para adaptarlo al esquema de delimitación de los campos de actuación del régimen estatutario y laboral en la Administración del Estado, derivado de la reforma de la Ley 30/1984 que se operó en 1988, los denominados procesos de funcionarización. En segundo lugar, las medidas de conversión de empleo temporal en fijo. A partir de 1998 deja de utilizarse la figura, prueba de que más allá de las intenciones de la norma, la figura se utilizó para resolver las situaciones de estructurales y que, resueltas estas, no hacía falta recurrir a la figura que entra en crisis. Sin embargo, en apariencia, no parece que la planificación como instrumento ordinario de la gestión de personal constituya un modo de actuar que choque con mayores resistencias culturales o de cualquier otro tipo, a juzgar por las permanentes referencias y declaraciones de intenciones favorables a la necesidad de planificar correctamente los recursos humanos 238 Carlos Galindo Meño que se hacen en los Acuerdos sindicales alcanzados en el ámbito de la función pública en el último decenio y en los sucesivos reales decretos aprobatorios de las ofertas públicas de empleo. El Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004 fue el que abordó con mayor amplitud esta materia, a la que dedicó un capítulo completo en el que se hacía esta declaración tan contundente: «Administración y sindicatos consideran que la planificación es un instrumento esencial para cumplir con los principios de eficacia y eficiencia que deben presidir toda política de recursos humanos». En este Acuerdo, sin aludir ya a los planes de empleo, se preveían como instrumentos de planificación un denominado diagnóstico global de la situación de los recursos humanos en la Administración general del estado, cuya realización se comprometía a elaborar en el plazo de seis meses, y los planes estratégicos de recursos humanos de carácter plurianual en los departamentos ministeriales y, en su caso, organismos autónomos. Tampoco estos instrumentos parecen haber tenido mayor fortuna que los planes de empleo en cuanto a su permanencia en el tiempo y en cuanto a la extensión en su uso. Podemos concluir, por tanto, que este aspecto tan esencial en la correcta gestión de los recursos humanos termina sin arraigar en la Administración del Estado, ya sea mediante fórmulas más complejas, como los planes de empleo, o más flexibles y sencillas, como han tratado de implantarse después. 5. La movilidad de los funcionarios La movilidad es el campo en el que se han producido mayores intentos de reforma, quizás porque se la identifica como elemento primordial de flexibilidad y como necesario contrapeso a la fuerte impronta del principio de inamovilidad en nuestro modelo de función pública. Un principio, el de la inamovilidad, al que se ha dado un alcance desmesurado, como inamovilidad absoluta en el puesto de trabajo y en las funciones atribuidas al mismo, sin admitir la más mínima alteración de las mismas (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, 2005). El concepto de la movilidad es muy amplio y en él se comprenden numerosas realidades y situaciones. La movilidad en las Administraciones públicas se produce ordinariamente de forma voluntaria y por los procedimientos de concurso, como sistema normal de provisión, y de libre designación. Estos sistemas de provisión protagonizaron algunos de los movimientos más ambiciosos de reforma promovidos en la AGE a finales de los años 80 encuadrados dentro de los proyectos de modernización administrativa. El diagnóstico ponía énfasis en la necesidad de reforzar mediante la profesionalización el segmento de mandos intermedios en las Administraciones (Reflexiones para la modernización de la Administración del Estado. MAP, 1990). Uno de los mecanismos para lograr este propósito era modificar el sistema de concursos de provisión de los puestos de carácter técnico y mayor responsabilidad, para poder seleccionar a los candidatos más preparados. Se consideraba clave evaluar, junto a los méritos Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 239 de carácter más general, los méritos y capacidades específicas de carácter más gerencial, como los factores psico-profesionales y habilidades o competencias directivas de los candidatos (iniciativa, creatividad, capacidad de mando, para decidir, organizar, delegar, etc.). Resultaba imprescindible para obtener éxito en este empeño un conocimiento riguroso de los puestos de trabajo y de los requerimientos profesionales para desempeñarlos, elaborando las descripciones de puestos y los perfiles profesionales, pero también resultaba ineludible que las comisiones de valoración contaran con herramientas apropiadas de evaluación, como entrevistas, pruebas o memorias (Sistema de provisión de puestos de trabajo por concurso específico en la Administración del estado. MAP, 1990). El Reglamento de Provisión del año 1990, siguiendo estas recomendaciones, alumbró la figura del concurso específico de provisión de puestos de trabajo, que se ha mantenido en el actual Reglamento de Provisión de 1995. Pese a los buenos propósitos, el modelo no pudo desplegar todas sus potencialidades y, como ocurre a menudo, no porque su configuración teórica no fuera correcta, sino por problemas en su implantación. La descripción de puestos de trabajo, la elaboración de los perfiles de competencias para desempeñarlos, así como la realización de entrevistas para la evaluación de capacidades de los candidatos, requería de técnicas y destrezas no usuales en la AGE y una especialización en las comisiones de valoración con las que no se contaba. Mientras no se camine en esta dirección de proveer de las herramientas adecuadas para una gestión avanzada de recursos humanos y se refuercen las capacidades técnicas para aplicarlas, resultará difícil que el modelo de concurso específico, en el que se puso tanta esperanza, desarrolle toda su eficacia. El sistema de libre designación es hoy, al menos en la AGE, un método de provisión de puestos de trabajo muy restringido. Según el artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, en la Administración General del Estado el sistema de libre designación sólo puede utilizarse para cubrir los puestos de Subdirector General, Delegados o Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos y los de carácter directivo o especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo. Tanto el nombramiento como el cese del funcionario designado por este procedimiento son discrecionales y los requisitos formales de la convocatoria son lógicamente menores, circunstancia que no impide que una correcta selección aconseje el uso de elementos técnicos como la descripción de los puestos y perfiles profesionales y de herramientas técnicas de selección. Donde sí se han producido numerosas reformas normativas, y además de carácter sustantivo, es en el campo de la movilidad horizontal de carácter forzoso. Es aquí donde se han manifestado esas políticas que han tratado de dotar a los responsables de gestión de recursos humanos de instrumentos flexibles que permitieran hacer frente, con criterios de eficiencia económica y funcional, a las necesidades de movilidad del personal por razones organizativas. La serie de instrumentos de movilidad horizontal es generosa. Estos nuevos mecanismos fueron apareciendo a través de sucesivas modificaciones de la Ley 30/1984. Las más ambiciosas fueron las medidas de reforma aprobadas con la Ley 22/1993, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo. Esta Ley, que introdujo la nueva figura de los planes de em- 240 Carlos Galindo Meño pleo, preveía la posibilidad de que los funcionarios cuyo puesto de trabajo fuera objeto de supresión como consecuencia de un plan de empleo podían ser destinados a otro puesto de trabajo por el procedimiento de reasignación de efectivos. Constituía un procedimiento largo, en distintas fases, en las que inicialmente se trataba de recolocar al funcionario en puestos de trabajo de similares características, funciones y retribuciones, del mismo ministerio u organismo, más tarde, de no haberse logrado este objetivo, en puestos de trabajo de otros ministerios y, finalmente en último extremo, quedaban los funcionarios en situación de expectativa de destino (en la que se percibía sólo el 50% del complemento específico) y podían ser reasignados a cualquier otro ministerio con carácter obligatorio cuando no suponía cambio de residencia, y de forma voluntaria en caso de cambio de residencia. En tal situación de expectativa de destino, los funcionarios podían permanecer durante un año, transcurrido el cual, si incumplían las obligaciones que tal situación conllevaba, pasaban a la situación de excedencia forzosa. Se otorgaba también a estos funcionarios la posibilidad de pasar a la situación de excedencia voluntaria incentivada, durante un período de cinco años y con indemnización. Este procedimiento de reasignación de efectivos, pese a su carácter garantista y las oportunidades de recolocación que ofrecía a funcionario antes de adoptar medidas de traslado forzoso o excedencia forzosa, no tuvo mejor suerte que los planes de empleo, dentro de los cuales se enmarcaba la figura, y ni siquiera durante la vida efímera de éstos fue apenas utilizada. Otras fórmulas más simples y suaves de movilidad forzosa tuvieron acomodo en el Reglamento de Ingreso y Provisión de Puestos de Trabajo de 1995. La movilidad por cambio de adscripción de puestos de trabajo consiste en la adscripción del puesto de trabajo y del funcionario que lo ocupa a otras unidades o centros de trabajo. Esta adscripción sólo es forzosa en el caso de que no cambie de municipio, pues en caso contrario se requiere la conformidad del titular del puesto de trabajo. Al no suponer cambio de municipio y mantenerse íntegramente las características del puesto, esta figura implicaba mínimos costes individuales para el funcionario y facilitaba mucho su aplicación, de ahí que haya sido más utilizada. El Reglamento de Provisión introdujo también la figura de la Redistribución de efectivos, mediante la cual los funcionarios que ocupen puestos de trabajo no singularizados pueden ser adscritos, por razones del servicio, a otros de la misma naturaleza, nivel de complemento de destino y complemento específico, siempre que para la provisión de los referidos esté previsto el mismo procedimiento y no suponga cambio de domicilio. Al igual que el cambio de adscripción de puesto de trabajo, constituía una modalidad de muy bajo coste personal y fácil de utilizar, de ahí que la AGE haya acudido con mucha frecuencia a su uso. Resulta significativo que algunos de los Reales Decretos aprobatorios de las oferta de empleo, así ocurrió en los años 1995 y 1996, llegaran a declarar que la forma preferente de cobertura de las necesidades de personal entre distintas unidades de cada departamento sería el cambio de adscripción de puestos entre las mismas y la redistribución de efectivos. Según datos del Registro Central de Personal, a 1 de marzo de 2006, existían 1.235 funcionarios que estaban ocupando su puesto de trabajo con esta modalidad, lo que indica el relativo éxito de la figura. Estas dos figuras de la redistribución de efectivos y el cambio de adscripción de puesto de trabajo encuentran hoy su respaldo legal en el último párrafo del artículo 20.1.c) de la Ley 30/1984, añadido por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre. Este precepto, pretendió, no obstante, llegar más lejos previendo una nueva modalidad de traslado forzoso con cambio de tér- Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 241 mino municipal de residencia y mediante indemnización, pero esta nueva figura ni ha sido desarrollada reglamentariamente ni se ha hecho uso de ella en la AGE. Muy interesantes han sido también los intentos de encauzar la movilidad de los funcionarios dirigiendo los flujos voluntarios de personal que se producen a través de los concursos de provisión de puestos de trabajo desde las áreas excedentarias de recursos humanos hacia aquellas otras que presentan déficit, introduciendo algún tipo de limitaciones o restricciones a dicha movilidad. Ya la Ley 22/1993, preveía, como uno de los contenidos posibles de los planes de empleo, la suspensión de incorporaciones de personal externo al ámbito afectado (se entiende que los ámbitos excedentarios), tanto las derivadas de las ofertas de empleo como de procesos de movilidad. Este mecanismo de concursos dirigidos se previó inicialmente sólo en el marco de los planes de empleo. Pero pronto, probablemente por el escaso éxito de dichos planes, estos concursos pudieron autorizarse fuera del marco de los mismos, gracias a un nuevo párrafo añadido mediante la Ley 13/1996 al artículo 20.1c) de la Ley 30/1984. Así la Secretaría de Estado para la Administración Pública pudo autorizar la convocatoria de concursos de provisión de puestos de trabajo dirigidos a cubrir con carácter voluntario plazas vacantes en unidades, Departamentos y Organismos deficitarios de personal con funcionarios destinados en áreas, sectores o departamentos excedentarios. Todos estos años la preocupación por racionalizar las plantillas de personal orientando los concursos de provisión de puestos de trabajo y usando los mecanismos que la ley facilitaba para la recolocación de los funcionarios estuvo presente en los reales decretos aprobatorios de las ofertas de empleo y tuvo un reconocimiento explícito en las negociaciones con las organizaciones sindicales del empleo público. El Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, de 15 de noviembre de 2002, dedicó un capítulo a la movilidad y provisión de puestos de trabajo. Lo particular de este Acuerdo es que parece olvidarse de los planes de empleo y trata de fundamentar las políticas de movilidad en lo que denomina el Diagnóstico global de la situación de recursos humanos en la Administración y en los planes estratégicos de recursos humanos de los departamentos ministeriales, quienes señalarán los criterios que regirán la movilidad del personal de la AGE. Declaraba el Acuerdo que «la calificación de un ámbito geográfico, funcional o administrativo como deficitario podrá comportar restricciones de la movilidad hacia el exterior del personal que presta servicios en el mismo. A “sensu contrario” la calificación de un ámbito como excedentario conllevará también restricciones en cuanto a la incorporación de personal procedente de unidades administrativas y determinará la puesta en marcha de mecanismos de movilidad que permitan incorporar este personal a unidades deficitarias». Así pues, desde comienzos de los años 90 han sido numerosas las modificaciones normativas que han tratado de multiplicar las figuras de movilidad forzosa del personal, y configurar los concursos de provisión de puestos de trabajo de modo que permitieran regular los flujos de personal hacia las áreas deficitarias, con la finalidad de racionalizar la distribución de las plantillas de personal haciendo frente a las situaciones de excedentes o déficit de personal. 242 Carlos Galindo Meño Conclusiones Las políticas de personal han actuado de manera más o menos explícita y no carentes, pese a su apariencia de reformas dispersas fragmentadas, de una lógica bastante contundente: el control de plantillas y del gasto, la dotación de nuevos yacimientos de empleo emergentes y las modificaciones en el modelo jurídico de empleo destinadas flexibilizar la movilidad y a la adaptación a las nuevas situaciones. Han sido medidas de carácter reparador, que han tratado de hacer frente a una situación sobrevenida, lo que ha precisado de fuertes dosis de control férreo y centralización de las políticas, en detrimento de una política de personal más próxima y más cercana a la gestión de los recursos humanos en los Ministerios y Organismos. Le han venido y seguro le vendrán más críticas por este lado. Pero estas políticas no pueden descontextualizarse de la situación del entorno económico en el que se adoptaron, del pensamiento dominante sobre el papel del Estado en las sociedades modernas, y del eco doctrinal que lo acompaña entorno a la Nueva Gestión Pública y modernización de las Administraciones, que quizás en nuestro país no ha sido tan intenso, pero del que de ningún modo ha sido ajeno, y del profundo impacto en la Administración Central del traspaso de competencias a las comunidades Autónomas. Estas políticas de empleo se han adoptado de modo suave y sin costes sociales, en un clima de paz laboral y de pactos con los sindicatos. Han resuelto no pocos problemas estructurales a los que ha había que enfrentarse. Han sentado las bases incipientes de una cierta flexibilización en el modelo jurídico de empleo público. Han situado a nuestra Administración General del Estado en una nueva situación más «limpia», que la coloca en plataforma de despegue para reformas de otro calado, tantas veces postergadas, las que tienen que ver con una moderna y eficaz gestión de recursos humanos. Gracias a ello, la Administración General del Estado se encuentra hoy en una situación favorable para acometer el reto de nuevas reformas, para las que el Estatuto Básico del Empleado Público puede constituir el marco más adecuado. Bibliografía CES (2004): «La temporalidad en el empleo en el sector público», Informes 3/2004, Madrid. 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