27-99 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

27-99
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las nueve horas
del día seis de septiembre de dos mil uno.
El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por el ciudadano Guido
Miguel Arturo Castro Duarte, estudiante, del domicilio de San Salvador, a fin que este
tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio en su forma, del Decreto Ejecutivo n° 34,
emitido por el Presidente de la República con fecha 28-IV-1992, publicado en el Diario
Oficial n° 78, tomo 311, correspondiente al 30-IV-1992, de Creación del Organismo de
Inteligencia del Estado (OIE); por haber sido emitido –a juicio del demandante– en
contravención a los arts. 86 inc. 3°, 131 ord. 5° y 168 ord. 18° Cn.
Las disposiciones del cuerpo normativo impugnado prescriben:
"Art. 1. Créase el Organismo de Inteligencia del Estado, bajo la autoridad directa y
dirección funcional del Presidente de la República".
"Art. 2. Las funciones del Organismo de Inteligencia del Estado estarán orientadas a
facilitar al Presidente de la República el asesoramiento necesario en inteligencia, referida
especialmente a los campos político, económico, social y de seguridad para el logro de los
objetivos nacionales".
"Art. 3. El Presidente de la República en cumplimiento del mandato constitucional
organizará, conducirá y mantendrá el Organismo de Inteligencia del Estado, el que estará
adscrito al Ministerio de la Presidencia de la República".
"Art. 4. El régimen legal, la formación personal, las líneas organizativas, las directrices
operativas y, en general, la doctrina del Organismo de Inteligencia del Estado se
enmarcarán dentro de los principios democráticos".
"Art. 5. El Organismo de Inteligencia del Estado tendrá un Director Ejecutivo nombrado
por el Presidente de la República; el resto del personal lo nombrará el Ministro de la
Presidencia".
"Art. 6. Para ser Director Ejecutivo del Organismo de Inteligencia del Estado se requiere
ser mayor de treinta años de edad, salvadoreño por nacimiento, de notoria honradez e
instrucción".
"Art. 7. El Presidente de la República emitirá los Reglamentos que fueren necesarios para
regular el funcionamiento del Organismo de Inteligencia del Estado".
"Art. 8. El presente Decreto entrará en vigencia el día de su publicación en el Diario
Oficial".
Han intervenido en el presente proceso, además del demandante, el Presidente de la
República y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos, y considerando:
I. 1. El ciudadano Guido Miguel Arturo Castro Duarte, en el libelo de su demanda, expuso
que "según lo establecido en la Constitución de la República, en el tercer inciso del art. 86,
‘los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las
que expresamente les da la ley’; en este sentido, el Presidente de la República debe
limitarse estrictamente a las facultades que la Constitución le otorga, especialmente las
establecidas en el art. 168 Cn., entre las que el ord. 18° le faculta a ‘organizar, conducir y
mantener el Organismo de Inteligencia del Estado’".
"En ningún momento la Constitución de la República –siguió– faculta al Presidente de la
República a crear el OIE según lo establece el art. 1" del decreto impugnado; "las
instituciones del Estado son establecidas por la Constitución de la República y creadas
mediante leyes orgánicas [producidas] mediante el proceso de formación de la ley
establecido por la Constitución y no directamente por el Presidente de la República, a quien
no se le ha concedido la facultad legislativa, exclusiva del Órgano Legislativo según lo
establece el ord. 5° del art. 131 Cn. Ejemplo de lo anterior son la Ley Orgánica de la Policía
Nacional Civil, la Ley Orgánica de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos y la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (sic)".
Entonces –continuó–, "al ser violentadas estas facultades regidas por disposiciones
constitucionales nos encontramos frente a una clara violación del orden constitucional que
amenaza el principio de separación de poderes u órganos del Gobierno, pilar fundamental
del sistema democrático y del Estado de Derecho. Lo anterior nos lleva a afirmar que
mediante este acto el Presidente de la República violó el principio de legalidad consagrado
en el art. 86 inc. 3° Cn. El Estado de Derecho se caracteriza no solo por un elemento
sustantivo –el reconocimiento y la tutela de los derechos públicos subjetivos (sic)– sino
también por la forma como este objetivo va a alcanzarse: el sometimiento del Estado y,
dentro de él, principalmente, la Administración, a la ley. Este segundo elemento, formal, es
lo que se denomina el principio de legalidad".
Este último principio, según criterio del demandante, "postula que la Administración se
someta en todo momento a lo que la ley establezca, principalmente lo determinado por la
Constitución de la República, comprendiendo todas esas normas de carácter obligatorio
para gobernantes y gobernados". Como ejemplo del cumplimiento de tal postulado señaló
que, en el ord. 17° del art. 168 Cn., se establece que entre las atribuciones y obligaciones
del Presidente de la República está "Organizar, conducir y mantener la Policía Nacional
Civil para el resguardo de la paz, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto en el
ámbito urbano como en el rural, con estricto apego al respeto a los derechos humanos y
bajo la dirección de autoridades civiles". Al no facultar la Constitución al Presidente de la
República a crear la Policía Nacional Civil –dijo el peticionario–, fue la Asamblea
Legislativa mediante D. L. n° 269, de 25-VI-1992, publicado en el D. O. n° 144, tomo 316,
de 10-VIII-1992, la que creó la Policía Nacional Civil en uso de sus facultades
constitucionales contenidas en el ord. 5° del art. 131 Cn. "De la misma forma al Presidente
de la República la Constitución solo lo faculta a organizar, conducir y mantener el OIE y no
a crear dicho organismo, por lo que el Presidente de la República se sobrepasó sus
facultades constitucionales al crear mediante decreto ejecutivo al OIE".
Por lo anteriormente expuesto, el actor pidió "se declare inconstitucional el D. E. n° 34, de
28-IV-1992, publicado en el D. O. n° 78, tomo 311, de fecha 30-IV-1992, que contiene el
Decreto de Creación del Organismo de Inteligencia del Estado, por violar lo dispuesto en
los arts. 86 inc. 3°, 131 ord. 5° y 168 ord. 18° Cn."
2. Por su parte, el Presidente de la República, Lic. Francisco Guillermo Flores Pérez, al dar
cumplimiento a lo ordenado de conformidad con el art. 7 Pr. Cn., dijo que "a fin de llevar
un orden lógico de los fundamentos que justifican la constitucionalidad del cuerpo
normativo que ahora se impugna, el informe que ahora rindo tendrá el siguiente orden: (1)
Noción sobre el principio de la división o separación de poderes; (2) Competencia de los
Órganos de Gobierno, específicamente del Ejecutivo; y (3) Reserva administrativa".
A. La teoría de la separación de poderes –reseñó–, surgió "como un mecanismo para
garantizar a los ciudadanos la libertad y sus derechos fundamentales, pues fue una
contraposición al poder totalitario y arbitrario de las monarquías absolutas. La noción
fundamental [de tal teoría] estriba en que todo gobernante con poder absoluto tendía a
abusar del mismo, por lo tanto, para evitar esa arbitrariedad, la solución fue dividir el poder
del gobernante. Hoy en día nuestra Constitución reconoce que el poder del Estado es uno
solo y emana del pueblo, pero que lo ejerce a través de los órganos fundamentales del
Gobierno que son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Es así como la separación de
funciones tiende a hacer a cada categoría de los Órganos del Estado independiente de las
otras. Dicha división consiste en la distribución de funciones entre los órganos que
componen el Estado. A través de dicha figura la Constitución misma otorga a cada uno de
los órganos una competencia para su ejercicio, con sujeción a la misma".
"Los órganos del Estado –siguió– se encuentran en el deber inexorable de respetar los
siguientes principios que sustentan al de separación de funciones referido: (a) las decisiones
que emanan de dichos órganos, deben estar ajustadas a los procedimientos formales que la
Constitución prescribe para que éstos puedan ejercer libremente sus competencias; (b) los
órganos se encuentran obligados además –por la fuerza normativa de la Constitución– a que
el contenido de las decisiones que adopten, deben estar adecuadas y apegadas a la Ley
Fundamental; y, finalmente, (c) deben atenerse al plano jerárquico dentro del cual se sitúa
la Constitución, con la finalidad de integrar válidamente el sistema unitario del
ordenamiento jurídico ordinario".
"La división o separación de funciones –concluyó, respecto de este punto– procura el
mantenimiento de un clima de independencia necesaria entre los distintos órganos que
integran al Estado, con la única finalidad de evitar posibles intromisiones indebidas de cada
órgano para que éstos realicen con eficiencia cada una de las atribuciones, funciones o
competencias a ellos encomendada por la misma Constitución; en el entendido que, pese a
la existencia de la división de funciones, no puede permitirse que ésta sea un escudo para
que los órganos de poder actúen libremente a su exclusivo juicio".
B. En cuanto a la competencia de los órganos del Gobierno, específicamente del Ejecutivo,
sostuvo el Presidente de la República que "cuando se habla de la competencia de los
órganos de Gobierno, es decir, de la determinación de las funciones de cada uno de los
órganos, no debe perderse de vista que el objetivo de ésta es eminentemente técnico, pues
solamente a través del reparto de funciones entre los tres órganos, Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, es que se encomiendan distintos cometidos a distintos órganos, para lo cual la
Constitución los dota directamente de sus correspondientes competencias; lo anterior sobre
la base de una búsqueda previa tendiente a determinar las actividades estatales y sus
relaciones mutuas, con el objeto de estructurar los organismos o entidades que en definitiva
deberán cumplirlas".
Ahora bien, referente a la competencia y funciones confiada por mandato constitucional al
Órgano Ejecutivo, éstas –a juicio del mandatario– "se constituyen básicamente en las
siguientes: conducción política del Estado, control político, conducción administrativa,
conducción de las fuerzas armadas y participación en el proceso de formación de ley. Sobre
estas competencias bien definidas es que no se encuentra autorizado ninguno de los demás
órganos del Estado a invadir, pues ello se convertiría en una transgresión al principio de
separación de poderes".
C. Establecido lo anterior, mencionó en relación con la "reserva administrativa", que "la
Constitución es la única legítimamente encargada del reparto de competencias, entendiendo
a éstas como el conjunto de facultades y poderes atribuidos a los tres Órganos del Estado;
en otras palabras, es la distribución de los asuntos entre órganos que emanan de la Ley
Suprema, ya que de ésta derivan una masa de órdenes, ejecuciones, de prohibiciones o
actividades y de habilitaciones y permisiones que, en su conjunto, se proponen desarrollar a
la misma Constitución. Se advierte además que cuando la misma Constitución encomienda
competencias específicas a uno de los órganos del Estado para desarrollarlas, tales
competencias se alojan en la zona de reserva que es propia de ese determinado órgano,
volviéndose de esa manera, esa zona, inmune a la interferencia o penetración de otro
órgano o de los otros dos órganos; pues si la Constitución exige a cada órgano respetar las
zonas o áreas de reserva de los otros y el principio de separación de poderes, absurdo sería
pensar que, dependiendo de las intenciones o motivaciones propias de cada uno de éstos, se
valide o autorice algún tipo de intromisión".
En el presente caso –afirmó–, "es claro que estamos en presencia de una reserva
administrativa, denominada así porque está conferida al Órgano Ejecutivo, en tanto ha sido
la misma Constitución la que ha confiado de manera expresa al Presidente de la República
la organización, conducción y mantenimiento del OIE –art. 168 ord. 18° Cn.–; por lo que
esa materia no podrá ser susceptible de regulación por el Órgano Legislativo. A partir que
la Constitución misma establece la existencia real del OIE, no puede entenderse otra cosa
más que es la misma Ley Fundamental la que crea por mandato constitucional dicha
entidad, y el depositar su conducción en el propio Presidente de la República, ello significa
que el Órgano Ejecutivo, a través de su máximo representante, posee, en virtud de dicho
mandato, una esfera propia y excluyente, en la que ninguno de los otros órganos puede
introducir algún tipo de modificación".
"Y es que –siguió–, cuando el demandante le atribuye una violación constitucional al
Presidente, por haber emitido éste un decreto sin potestades para ello, se olvida que la
misma Constitución es la que ha autorizado al Presidente a hacerlo, pues con la simple
lectura del art. 168 ord. 18° Cn. está claro que es una obligación que no ofrece posibilidad
alguna de no acatarse, y que es el Presidente quien debe asumir tanto la organización,
conducción y el mantenimiento del Organismo ya mencionado".
En conclusión, el Presidente de la República consideró que "la sola configuración del OIE
en el texto o normativa constitucional, es suficiente para determinar y concluir que dicha
entidad no necesita de ningún acto de creación propiamente dicho, pues es la misma
Constitución la que la ha dotado de existencia propia y la ha situado específicamente dentro
del ámbito o esfera de control del Órgano Ejecutivo a través del Presidente de la República,
por lo que no es cierto que por el hecho que el Órgano Legislativo no haya ‘emitido un
decreto de creación de tal organismo’, ello resulte en una transgresión al ordenamiento
constitucional, sino todo lo contrario, debe partirse del hecho que la Constitución ha
reservado todo el aparato de inteligencia del Estado al Presidente de la República. El
decreto que ahora se impugna, además de reafirmar la creación del OIE, creado por la
Constitución, establece los principios fundamentales sobre los cuales deberá descansar el
mismo".
3. Al emitir su opinión según lo prescrito en el art. 8 Pr. Cn., el Fiscal General de la
República, Lic. Belisario Amadeo Artiga Artiga, opinó que "es una verdad lo que se dice en
el art. 86 inc. 3º Cn. En el caso que nos ocupa no es cierto que el señor Presidente de la
República se haya excedido de esas facultades al crear el OIE, mediante el D. E. n° 34, de
fecha 28-IV-1992; como tampoco se pretende por parte del impetrante decir que con ese
decreto ejecutivo se está irrespetando la división de los poderes, tampoco es cierto; lo que
sucede es que al hacer el análisis del art. 168 ord. 18° Cn., éste debe ser analizado en forma
sistemática y no en forma aislada, ya que si se pone un poco de atención, la creación de
dicho organismo es de nacimiento de la misma Constitución; por consiguiente, lo que hizo
el señor Presidente de la República, es cumplir con eso que manda la Carta Magna, cuando
le dice que organice dicho organismo, es aquí el punto de confusión del impetrante del
recurso de inconstitucionalidad (sic), ya que si hacemos un poco de estudio de esa palabra
organizar, dentro de las acepciones que tiene dicha palabra, según el Diccionario de la Real
Academia Española, significa también fundar, dicho en otras palabras, lo que la
Constitución le manda al Presidente de la República, es fundar ese organismo y luego, que
lo conduzca y lo mantenga. En consecuencia creo que hay un enfoque equivocado por parte
del demandante".
Por otro lado, afirmó que "cuando la Constitución encomienda competencias específicas a
uno de los órganos del Estado para desarrollarlos, esto en ningún momento constituye
injerencia de un órgano a la función de otro, sino que esa competencia específica es una
reserva que se constituye propia de un órgano del Estado y en el caso de la fundación u
organización del OIE, es propia del Poder Ejecutivo (sic), por medio de su titular, pues es el
Presidente de la República".
En consecuencia, el Fiscal General de la República, pidió se declare "improcedente la
declaratoria de inconstitucionalidad demandada por el ciudadano Guido Miguel Arturo
Castro Duarte".
II. Expuestos los argumentos vertidos por el demandante para evidenciar la
inconstitucionalidad del cuerpo normativo impugnado, las razones aducidas por el
Presidente de la República para justificar su conformidad con la Constitución y la opinión
del Presidente de la República, corresponde identificar el motivo de inconstitucionalidad
que habrá de decidirse en esta sentencia, así como el iter lógico que llevará la decisión.
1. El demandante, en esencia, pide que se declare inconstitucional el Decreto de Creación
del OIE pues, a su entender, el mismo viola los arts. 86 inc. 3°, 131 ord. 5° y 168 ord. 18°
Cn., ya que no fue emitido por el órgano competente. En efecto, el ciudadano Castro Duarte
asegura que el Presidente de la República –quien emitió el citado decreto– sólo está
facultado constitucionalmente para organizar, conducir y mantener el OIE, pero no tiene la
facultad para emitir el cuerpo normativo a través del cual se le da existencia.
2. Para efecto de decidir sobre tal motivo, previa explicación de las razones jurídicas para
considerar el argumento del demandante como una inconstitucionalidad por vicio de forma
(III 1), y para desestimar una ampliación de la pretensión luego de que la autoridad emisora
rinda su informe de conformidad al art. 7 Pr. Cn. (III 2); se procederá a hacer una somera
consideración sobre la posibilidad que esta Sala emita un pronunciamiento de
inconstitucionalidad por conexión (III 3). Posteriormente, se establecerá el porqué no se
considera adecuadamente configurado un punto de la pretensión del demandante –lo
relativo a la supuesta vulneración del art. 131 ord. 5° Cn.– (IV), para luego analizar los
conceptos de reserva de ley (V) e inteligencia de Estado, estableciendo si existe o no
reserva de ley para la creación, en nuestro país, del OIE (VI); finalmente, se hará la
adecuación de todas estas consideraciones a la pretensión objeto de estudio (VII), lo cual
posibilitará dictar el fallo que corresponda constitucionalmente.
III. Como se expuso, previo al análisis de la pretensión del actor, se analizará el tipo de
argumento de inconstitucionalidad esgrimido por el ciudadano Guido Castro Duarte (1); la
ampliación de la pretensión de inconstitucionalidad y la figura conocida como
"inconstitucionalidad por conexión" (2).
1. El ciudadano Castro Duarte afirma en su demanda que el Presidente de la República no
tenía competencia para haber emitido el decreto de creación del OIE, puesto que es materia
reservada a ley en sentido formal, de acuerdo a los arts. 86 inc. 3°, 131 ord. 5° y 168 ord.
18° Cn. Partiendo de ello, es necesario establecer si el actor está solicitando una
inconstitucionalidad por vicio de forma o por vicio de contenido, ya que cada una de estas
argumentaciones tienen requisitos de procedencia específicos.
A. El demandante, como se ha dicho, reclama en esencia la falta de competencia material
del Presidente de la República para emitir el estatuto básico de la normatividad del OIE;
para poder encajar esta falta de competencia como vicio de forma o de contenido, hay que
traer a cuenta que la inconstitucionalidad por vicio de forma se refiere al procedimiento
general que la Constitución establece para la promulgación de una disposición jurídica; en
otras palabras, el proceso jurídico-constitucional para su validez.
B. El concepto validez es un concepto estrictamente formal, de manera que dentro de
nuestro sistema jurídico, un "acto" normativo será válido cuando haya sido producido de
acuerdo con lo que establezcan las normas sobre producción jurídica. En ese orden de
ideas, pueden distinguirse tres clases fundamentales de tales normas: (a) las que atribuyen
la competencia de los sujetos habilitados para la producción de disposiciones jurídicas; (b)
las que determinan el procedimiento para el ejercicio de esa competencia; y (c) las que
determinan, circunscriben o limitan el ámbito en que puede ejercerse la competencia.
Entonces, el argumento tendente a evidenciar la falta de competencia del Presidente de la
República para emitir el estatuto jurídico básico del OIE, definitivamente que está asociado
con una supuesta inconstitucionalidad por vicio en su validez; esto es que, en el fondo, el
demandante pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ejecutivo de
creación del OIE, por adolecer de un vicio de forma –violación a las normas que atribuyen
la competencia–. Entonces, si dicha pretensión resulta estimada en la presente resolución,
todo el decreto mencionado será inconstitucional, por adolecer de un defecto tal que
provoca su expulsión total del ordenamiento jurídico salvadoreño.
2. El actor, en el petitorio de su demanda, solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del
D. E. n° 34, de 28-IV-1992, de creación del OIE; sin embargo, en la prosecución del
procedimiento, en específico en su escrito agregado a fs. 16-17, pidió a esta Sala que de
estimarse su pretensión también se declare, consecuentemente, la inconstitucionalidad del
Reglamento del OIE. Como se aprecia fácilmente, el supuesto anterior está reñido con la
figura procesal de la "ampliación de la demanda", aunque relacionado con la denominada
"inconstitucionalidad por conexión", por lo que a continuación se pasará al análisis de estos
aspectos para determinar, en primer lugar, si procede o no la ampliación de la demanda del
ciudadano Castro Duarte y, en segundo lugar, si estamos o no en presencia de una posible
inconstitucionalidad por conexión, la cual existirá o no independientemente del resultado
positivo o negativo de la primera interrogante.
A. La ampliación de la demanda supone una modificación del objeto procesal que puede
ocasionar, por su extemporaneidad, indefensión al demandado. En efecto, por ampliación
de la demanda puede entenderse la modificación del objeto procesal efectuada fuera del
momento de presentación de aquélla.
Se entiende que hay modificación si concurre al menos una de las siguientes causas: (a) la
adición de un nuevo objeto o pretensión, en cuyo caso se pretende la incorporación de un
nuevo thema decidendi, ampliando la petición original; y (b) la mutación o cambio total de
la pretensión originaria, por alteración del petitum o de las circunstancias fácticas que le
sirven de fundamento a la causa petendi, al introducirse hechos de naturaleza distinta.
Ahora bien, hay que aclarar que en la simple aportación de nuevos argumentos fácticos
relativos al objeto de la pretensión delimitado in limine litis, o su complementación, no se
habrá producido una ampliación de la demanda, puesto que aquél no habrá sufrido ninguna
alteración material.
Frente a esta posibilidad –la de ampliar la demanda–, los ordenamientos jurídicos
procesales optan bien por prohibirla en su totalidad o bien por limitarla en el tiempo,
estableciendo las reglas precisas a través de las cuales se pueda legítimamente ampliar la
demanda –es decir, sin causar indefensión a la parte contraria–.
Para el caso, el Código de Procedimientos Civiles prescribe en su art. 201 que, después de
contestada la demanda, esta "no puede variarse ni modificarse bajo concepto alguno"; con
lo cual resulta evidente que, si bien dicho código permite la ampliación de la demanda, esta
se encuentra limitada en el tiempo, pues se podrá ampliar la demanda en un proceso civil
siempre y cuando el demandado no la haya contestado. Ahora bien, como el plazo para
contestar la demanda es preclusivo, también habría que entender que no obstante una
eventual incomparecencia del demandado, la oportunidad procesal para ampliar una
demanda –en este supuesto específico– se cierra al concluir los plazos señalados para que el
sujeto pasivo de la pretensión conteste la demanda o manifieste su defensa.
En lo que respecta a la L. Pr. Cn., no hay ninguna norma que regule este supuesto; no
obstante ello, como en la práctica se plantean casos en los cuales los actores amplían sus
demandas en la prosecución de los procesos constitucionales –in persequendi litis–, este
tribunal ha construido jurisprudencia al respecto integrando el derecho. Por ejemplo, en la
Resolución de Sobreseimiento de 8-X-1998, dictada en el proceso de Amp. 308-97, este
tribunal ha aplicado supletoriamente el art. 201 C. Pr. C. en el proceso de amparo;
asimismo, es claro que la preclusión de la oportunidad de modificar la demanda está
justificada en razón de la determinación del thema decidendum a discutirse en un caso
concreto, pues permitir el constante cambio de los fundamentos de una pretensión afectaría
tanto la seguridad jurídica como la igualdad de las partes en el proceso; por tanto, la
rendición del informe justificativo de la autoridad demandada en el proceso de amparo, o
por tratarse de un proceso que se impulsa oficiosamente, el vencimiento de dicho plazo,
supone la preclusión de la oportunidad para modificar la demanda.
En lo que respecta específicamente al proceso de inconstitucionalidad, es necesario afirmar
que la ampliación de la demanda puede darse siempre y cuando no se haya rendido el
informe que ordena el art. 7 Pr. Cn. o siempre que no se haya vencido el plazo estipulado
en dicha norma, para el caso de que no se haya rendido el informe. A contrario sensu,
cualquier variación de la pretensión –ampliación o cambio– concluido el plazo del art. 7 Pr.
Cn. o rendido el informe, deberá rechazarse porque causaría indefensión al sujeto pasivo de
este proceso de inconstitucionalidad, pues posibilitaría el que se dicte sentencia definitiva
sobre puntos no propuestos in limine ni debatidos formalmente en la prosecución del
procedimiento.
B. En el presente caso, el demandante, a través de escrito agregado a fs. 16-17, pretende
introducir una nueva petición a este tribunal, pues solicita que, además de la declaratoria de
inconstitucionalidad del decreto de creación del OIE planteada in limine, se declare, por
consecuencia, la inconstitucionalidad de su reglamento; sin embargo, dicha ampliación es
vertida con posterioridad a la fecha de presentación del informe que ordena rendir el art. 7
Pr. Cn. En virtud de lo anterior, es improcedente considerar legal y formalmente ampliada
la demanda del ciudadano Guido Castro Duarte, por su extemporaneidad.
C. Ahora bien, este rechazo no veda la posibilidad que, en virtud de una posible estimación
de la petición realizada in limine litis –y que le dio origen a este proceso constitucional–
pueda, por conexidad, declararse la inconstitucionalidad de algún reglamento vinculado al
decreto de creación del OIE.
Y es que, se parte de que esta Sala, cuando entra a dictar sentencia definitiva en un proceso
de inconstitucionalidad, emite una declaración en los límites de la impugnación. Sobre tal
postulado se basa principalmente el principio de congruencia en el proceso de esta
naturaleza, según el cual este tribunal debe, por tanto, atenerse en su juicio al thema
decidendum y al petitium, tal y como resultan del auto interlocutorio de admisión, y no
puede decidir –sobre todo– ultra petita.
Así, cuando una o más disposiciones objeto del proceso de inconstitucionalidad se
encuentran en contradicción con la Constitución, esta Sala dicta una decisión definitiva de
estimación –satisfactiva o estimativa–, tras la cual dichas disposiciones no pueden aplicarse
a partir de su publicación en el Diario Oficial.
Sin embargo, un tipo particular de decisión estimativa es la que abarca una
inconstitucionalidad "derivada" o "conexa", según la cual este tribunal, como excepción al
principio de congruencia señalado, cuando llega a la declaración de inconstitucionalidad de
una disposición, declara además cuáles son las otras disposiciones o cuerpos normativos
cuya inconstitucionalidad se deriva como consecuencia de la decisión estimativa adoptada.
Ello con la finalidad de no consentir que una disposición o cuerpo legal quede en vigor
cuando otro, que constituye su necesario presupuesto o fundamento, se declara
inconstitucional.
D. Admitida la posibilidad de emitir un pronunciamiento de "inconstitucionalidad por
conexión", hay que examinar si sus postulados pudiesen ser de aplicación en caso de
estimar la pretensión del ciudadano Castro Duarte.
El demandante solicitó en el libelo de su demanda la inconstitucionalidad del decreto de
creación del OIE. Ahora bien, examinando la legislación salvadoreña vigente, se advierte
que dicho decreto posee un reglamento que lo desarrolla. En efecto, a través del D. E. n°
60, de 29-VI-1992, publicado en el D. O. n° 120, tomo 316, de fecha 1-VII-1992, se creó el
"Reglamento del Organismo de Inteligencia del Estado", con la finalidad –de acuerdo al
considerando II del mismo– de "regular, facilitar y asegurar" la aplicación del decreto de
creación, ya que el art. 7 de este último prescribe textualmente que "el Presidente de la
República emitirá los reglamentos que fueren necesarios para regular el funcionamiento del
Organismo de Inteligencia del Estado".
Dicho decreto, pues, en esencia, regula el funcionamiento del OIE a partir del
establecimiento de su estructura jerárquica y sus competencias; de lo cual resulta evidente
que si el decreto de creación se estima inconstitucional –en este caso específico, por el
supuesto vicio de forma señalado por el demandante de este proceso–, el Reglamento del
OIE perdería su razón de ser, ya que la norma superior que le sirve de fundamento para su
origen desaparecería del ordenamiento jurídico por efecto de la eventual sentencia
estimativa.
Entonces, advertida esta circunstancia, de estimarse la pretensión del ciudadano Castro
Duarte, por conexión, este Tribunal también procedería a declarar la inconstitucionalidad
de su reglamento, aunque no haya sido considerado oportunamente por el demandante.
IV. Solventadas las anteriores cuestiones previas, es necesario, antes de entrar al fondo en
el presente caso, hacer algunas consideraciones con relación a la adecuada configuración de
la pretensión de inconstitucionalidad en algunos aspectos; para ello, se analizará lo relativo
a un vicio que genera imposibilidad absoluta de juzgar el caso: el fundamento jurídico
erróneo de una disposición citada como parámetro de control.
1. Lo primero que hay que señalar es que si la pretensión del demandante en un proceso de
inconstitucionalidad invoca como parámetro de control una disposición constitucional pero
le atribuye un contenido inadecuado o equívoco, este tribunal tendrá defecto absoluto en su
facultad de juzgar por no ser el fundamento jurídico señalado el propio de la disposición
constitucional propuesta como parámetro; asimismo, que si el demandante no expone la
argumentación suficiente o necesaria para evidenciar la inconstitucionalidad alegada,
dejando en total indeterminación el fundamento jurídico de su pretensión, tambien habrá
defecto absoluto en la facultad de juzgar de esta Sala, debiendo en ambos casos rechazar la
demanda en el estado en que se encuentre, a través de la figura de la improcedencia, si el
vicio es advertido in limine litis, o a través del sobreseimiento –en aplicación analógica de
los arts. 18 y 31 Pr. Cn.–, si es advertido in persequendi litis.
2. Corresponde entonces analizar un punto de la pretensión del actor, para determinar si hay
o no defecto absoluto para su juzgamiento en los términos expresados anteriormente.
El demandante expone que el decreto de creación del OIE no fue emitido, a su criterio, por
el órgano competente, puesto que el Presidente de la República sólo está facultado para
organizar, conducir y mantener el OIE, pero no lo está para crearlo, de conformidad a los
arts. 86 inc. 3° y 168 ord. 18° Cn.; sin embargo, también señala como parámetro de control
el art. 131 ord. 5° Cn., el cual textualmente prescribe: "Corresponde a la Asamblea
Legislativa: 5°. Decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las leyes
secundarias".
Sobre ello, es pertinente señalar que el art. 131 ord. 5° Cn. no se refiere, como afirma al
demandante, a las potestades del Presidente de la República ni a la creación del OIE; más
bien, el contenido de tal disposición constitucional –sin ánimos de exquisita exactitud– se
refiere a la potestad legislativa encomendada a uno de los Órganos del Gobierno, la
Asamblea Legislativa; lo cual nos indica claramente que el sustrato fáctico del demandante
no se relaciona, en modo alguno, con las facultades inherentes de tal órgano, puesto que
más bien aquél se ha dirigido a evidenciar una supuesta violación a las normas
constitucionales que regulan al OIE y que establecen, de un modo genérico, las facultades
del Presidente de la República.
Desde esta perspectiva, carece de sentido entrar a conocer sobre una posible violación al
art. 131 ord. 5° Cn., cuando los argumentos esgrimidos por el demandante no guardan
relación directa con el contenido material de dicha disposición, pues el posible exceso en la
competencia de un órgano del Gobierno no es argumento suficiente para entrar a revisar
una eventual inconstitucionalidad cuyo parámetro de control sea una norma que regula las
competencias de otro órgano; por ello, corresponde sobreseer respecto de este punto de la
pretensión, por vicio en su fundamento jurídico.
V. Depurada la pretensión del ciudadano Castro Duarte, resulta necesario en este estado
analizar la figura de la denominada "reserva de ley". En ese sentido, previo análisis del
estatuto básico del órgano a cuyo favor se instaura la misma –la Asamblea Legislativa– así
como de la finalidad y principios que rigen tal principio (1 y 2), se abordará a continuación
el análisis de la problemática de las materias "sometidas" a dicha reserva (3).
1. En contraposición a la época absolutista, en que el poder se concentraba total y
absolutamente en la figura del monarca, surge desde los albores del constitucionalismo
contemporáneo –o constitucionalismo stricto sensu– la idea de que el poder no debe estar
concentrado en una sola mano, y a partir de ahí aparecen las primeras teorías sobre la
"división de poderes", o de los "frenos y contrapesos", que básicamente establecen la idea
rectora de que el ejercicio dividido –o separado–del poder constituye un mecanismo de
control y limitación del mismo, así como de respeto de los derechos de los individuos
frente al Estado.
Así es como, en la actualidad, la Constitución Salvadoreña reparte las atribuciones y
competencias derivadas del poder público, en tres órganos diferentes: la Asamblea
Legislativa (arts. 121 y ss. Cn.), el Órgano Ejecutivo (arts. 150 y ss. Cn.) y el Órgano
Judicial (arts. 172 y ss. Cn.), siendo concebido el primero de tales órganos –el Legislativo–
como la "representación" directa del pueblo, bajo el supuesto de que todos los ciudadanos,
mediante el ejercicio del sufragio, le delegan la potestad principal de emitir la normatividad
que habrá de vincular a la generalidad.
Ahora bien, para evitar que dentro de la Asamblea Legislativa se rompa con aquella idea
histórica de surgimiento, y siendo su principal función la producción de leyes, también la
configuración constitucional del procedimiento de elaboración de tales fuentes está
determinado en gran medida por la consagración de los principios democrático y pluralista
(art. 85 Cn.), que no sólo se reflejan en la composición de la Asamblea Legislativa, sino
también en su funcionamiento.
El primero de tales principios –el democrático– implica la existencia de la igualdad y la
libertad, doble carácter que ha llegado a ser, a lo largo de la historia, indivisible. Al interior
de la Asamblea Legislativa implica, por un lado, que los procedimientos legislativos deben
dotarse de mecanismos efectivos que posibiliten que todas las posiciones políticas puedan
expresarse libremente en la discusión de los intereses de la colectividad, pues se asume que
la voluntad parlamentaria únicamente puede formarse por medio del libre debate y la
contradicción, es decir, que las soluciones, compromisos y leyes que se creen o adopten
deben ser producto de la discusión pública de las diferentes opciones políticas; y, por otro,
que el procedimiento legislativo actúe como una garantía de que las decisiones se adoptarán
por voluntad de la mayoría de los grupos parlamentarios, pero con la participación de las
minorías en el debate, pues la democracia –como principio– obliga a mantener abierto el
pluralismo mediante el reconocimiento de las libertades individuales y colectivas.
Por ello, estrechamente relacionado con el anterior se encuentra el principio de pluralismo,
el cual, como ha sostenido este tribunal en anterior jurisprudencia, tiene dos dimensiones
básicas: el pluralismo ideológico, el cual en contraposición al totalitarismo o integralismo,
implica favorecer la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias o
concepciones, a partir de la convicción de que ningún individuo o sector social es
depositario de la verdad, y que ésta sólo puede ser alcanzada a través de la discusión y del
encuentro entre posiciones diversas; y el pluralismo político, el cual, en contraposición al
estatismo, implica el reconocimiento y protección a la multiplicidad de grupos e
instituciones sociales que se forman natural y espontáneamente entre el individuo y el
Estado, las cuales, aunque no forman parte de la estructura gubernamental, sí influyen en la
formación de las decisiones políticas.
En suma, se deduce la necesidad general que la intervención de los distintos grupos
parlamentarios, reflejados en los trabajos de las distintas comisiones y en las discusiones en
el pleno, se garantice por medios de los principios democrático y pluralista, los cuales a su
vez posibilitan –como se explicó– la contradicción y el libre debate público (art. 135 Cn.).
Al ser la Asamblea Legislativa, por excelencia, el órgano de representación del pueblo (art.
125 Cn.), está en la obligación de ser aquel que presente el mayor nivel de divulgación y
debate de sus actos, con el propósito de que los administrados conozcan no sólo lo que se
está haciendo, sino también cómo se está haciendo, para poder así, eventualmente, avocarse
a las comisiones parlamentarias y ser escuchados para exponer su parecer sobre un asunto
que se debate o cuando su esfera jurídica –aún bajo el supuesto de que la actividad
legislativa se proyecta hacia la comunidad– pueda resultar afectada por una decisión
legislativa; ello coadyuvará al imperio de la seguridad jurídica, consagrada como valor
constitucional en el art. 1 Cn.
Por todo lo dicho, puede sostenerse válidamente que estos principios, que el constituyente
reconoció como orientadores de la actividad legislativa, deben garantizarse por medio del
procedimiento de formación de leyes; por cuanto, en definitiva, éstos legitiman toda
creación legislativa.
2. En el parágrafo anterior se partió de la idea de la "división de poderes" frente al
totalitarismo, como una forma de limitación y control del poder público, en beneficio de los
derechos de los individuos. Ahora bien, para una adecuada armonía entre los órganos entre
los que se "reparte" el poder (el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial), se crea lo que se
puede denominar las respectivas zonas de reserva.
La zona de reserva de cada órgano compone un margen de competencias propias y
exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano; hay, así, una zona de reserva de
ley (o de la Asamblea Legislativa); una zona de reserva de la administración (o del
Ejecutivo); y una zona de reserva judicial. Para el caso, interesa examinar –para así poder
darle contenido, aunque sea ilustrativo– a la zona de reserva de ley, teniendo en cuenta los
postulados y los principios que rigen al órgano depositario de la misma.
El concepto reserva de ley surge en el siglo XIX en Alemania y perdura hasta nuestros días,
aunque no opera de la misma forma en los distintos ordenamientos jurídicos. Sin embargo,
se puede afirmar que la reserva de ley es la garantía de que un determinado ámbito vital de
la realidad, dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de aquellos
involucrados necesariamente en dicho ámbito: los ciudadanos.
Ahora bien, interpretando integralmente nuestra Constitución y tomando en consideración
anterior jurisprudencia emitida por este tribunal en esta misma clase de procesos,
podríamos afirmar que en el modelo salvadoreño, tal reserva es un medio para distribuir la
facultad de producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad
para ello, otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos
de especial interés para los ciudadanos; preferencia que surge precisamente de los
principios que rigen al Órgano Legislativo, esbozados en el parágrafo anterior.
En efecto, únicamente la Asamblea Legislativa puede garantizarle a los ciudadanos conocer
las distintas propuestas y posiciones sustentadas por los diferentes grupos políticos que los
representan –los mayoritarios y los minoritarios–. Este debate no implica, obvio es decirlo,
que la mayoría, al interior de la Asamblea, deba ceder en sus planteamientos, pero sí
permite definir al Órgano Legislativo, de acuerdo a los principios que la rigen, como una
institución política formal representativa del pluralismo político y, en su sentido más
amplio, del principio democrático.
El pluralismo, la democracia, el libre debate, la publicidad, entre otras cosas, justifican una
institución como la "reserva de ley" a favor de la Asamblea Legislativa, para la producción
de disposiciones que rigen determinados ámbitos de la vida; dicha reserva supone una
garantía para que la regulación normativa de determinadas materias se efectúe por el
Órgano Legislativo, como modo de asegurar, por otro lado, que su adopción venga
acompañada necesariamente de un debate público en el que puedan concurrir libremente los
distintos representantes del pueblo. Forma de trabajo que dista mucho –por la misma
conformación y principios rectores distintos que los rigen– de la labor del Órgano
Ejecutivo, en donde no se sabe con detalle qué hace un presidente, así como tampoco se
sabe qué hace un ministro en una reunión privada; mientras que la Asamblea, por los
principios señalados –y básicamente la representación popular–, debe y tiene que ser lo más
abierta y pública posible.
En resumen, la preferencia hacia la ley en sentido formal para ser el instrumento
normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación que posee la Asamblea
Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con potestad
normativa, por recoger y representar la voluntad general.
3. El siguiente problema fundamental es, entonces, determinar en un ordenamiento jurídicoconstitucional como el nuestro –en donde hay varios sujetos con potestades normativas,
como ha reconocido este tribunal en su jurisprudencia–, cuáles materias se entienden
incluidas en la zona de reserva de ley. Ello obliga a señalar, sin animo exhaustivo y sí de
indicación general, los criterios que permitan prever razonablemente qué ámbitos de la
realidad normada están sometidos a la reserva de ley.
A pesar que la construcción de las materias que se entienden reservadas, así como del
alcance de estas reservas, es un ejercicio interno dentro de cada Estado a cargo
específicamente de la jurisdicción constitucional, el cual depende muchas veces de lo
expreso o tácito que haya sido el constituyente sobre el particular, se ha coincide por la
doctrina en ciertas materias, a partir de las cuales se pueden establecer las ideas rectoras de
la reserva de ley.
El punto de partida es la idea que la reserva de ley no está constituida sobre un único
objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos formando un conjunto heterogéneo,
alcanzando aspectos relacionados básicamente –según el modelo liberal, de aplicación
todavía actual– con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa.
Con relación al primero, están reservados a ser establecidos por ley, v. gr., los impuestos y
la expropiación forzosa, pues, en efecto, no se concibe que los impuestos puedan ser
establecidos por el Ejecutivo, si dicho órgano es el que va a hacer uso de esos fondos,
permitiendo la reserva de ley el ejercicio de cierto control de un órgano sobre otro.
Con relación a la libertad –y en parte con el patrimonio–, también está reservada a la ley la
elaboración del catálogo de los delitos y las penas, como supuestos que habilitan al Estado
a privar de la libertad, vía pena de prisión, o a afectar el patrimonio, vía pena de multa; y es
que, desde Beccaria la teoría del delito ha establecido que las conductas delictivas deben
estar previamente tipificadas por una ley formal, de manera que no se puedan crear por
medio de un decreto ejecutivo, sino que debe concurrir la voluntad del pueblo, a través de
sus representantes, señalando el tipo de conductas que se quiere sean sancionadas para el
resguardo de la paz social, sea con pena de prisión, con inhabilitación, con una medida de
seguridad, o bien con una multa pecuniaria.
Finalmente, vinculados a la seguridad y defensa, se pueden entender reservadas a la ley la
limitación a los derechos fundamentales, la configuración esencial del proceso
jurisdiccional y el mantenimiento tanto de la paz social como de la seguridad –material y
jurídica– de la generalidad.
VI. Por lo dicho, previo a entrar al examen de la pretensión del demandante, se tiene que
analizar, por su estrecha relación con aquélla, el tema de la inteligencia de Estado de forma
abstracta, para poder luego –con estos elementos y con los establecidos en el Considerando
anterior– interpretar la norma constitucional que le da soporte en nuestro sistema jurídico
constitucional, con el fin de determinar si dicha materia está o no dentro de la zona de
reserva de ley.
1. Se debe advertir de inicio que no existe una definición previa que sea aceptada
universalmente acerca de los conceptos de inteligencia en general, o de inteligencia
estratégica en particular; por ello, se ha optado por ofrecer aproximaciones más bien
operacionales y generales a la inteligencia del Estado, antes de indagar sobre el significado
preciso, pues este dependerá de la particular incidencia que la estructura estatal,
constitucional y legal produzca sobre ella.
En una primera aproximación al concepto de inteligencia del Estado, la misma tiene que
ver con la obtención de conocimiento anticipado, pues los objetivos nacionales se formulan
y se busca alcanzarlos en virtud de un conocimiento previo relativamente claro y cierto.
Desde esta perspectiva, la "inteligencia interior" del Estado –que no debe confundirse con
la información que reúnen agencias específicas que satisfacen necesidades de información,
con límites en sus ámbitos de actuación– implica la recopilación de información con
significado, técnica, oportuna y pertinente para el proceso de decisión estatal, pues
anticipa y disminuye la incertidumbre en todos los aspectos –o, al menos, los más
importantes y relevantes– de la realidad normada.
En ese mismo orden de ideas, la inteligencia se refiere a la información y conocimiento que
todo Estado debe tener por anticipado para ser capaz de propender a la satisfacción de sus
intereses –que no son sino los de la comunidad política que gobierna–, recurriendo para ello
a la organización, a la tecnología y a la especialización de un personal calificado. Es decir,
la inteligencia corresponde un proceso de acumulación y procesamiento de la información,
con el fin de utilizarla en los diversos niveles de toma de decisiones.
Para tal fin, la inteligencia implica, inter alia, los siguientes aspectos básicos:
conocimiento, en la medida que los requerimientos del Estado para el proceso de toma de
decisiones importan la acumulación de antecedentes, su análisis, estudio y permanente
actualización; organización, en cuanto que la tarea de inteligencia no se puede improvisar,
sino que requiere contar con personal altamente profesionalizado, capacitado y sometido a
un permanente perfeccionamiento; actividad, en la medida que la búsqueda de antecedentes
requiere la movilización de diversos recursos humanos y materiales en diferentes
situaciones y niveles de la sociedad; y conducción, en la medida que en su ámbito se
manejan diferentes variables de poder y decisión capaces de afectar a otros niveles de la
sociedad.
2. La importancia de la inteligencia radica, principalmente, en el hecho que ningún Estado
contemporáneo puede adoptar decisiones adecuadas si no las basa en conocimientos de
escenarios; es decir, que en la actualidad todo Estado necesita saber para hacer, y la
complejidad de gobernar y administrar aumenta en forma vertiginosa dicha necesidad. En
ese orden, cualquier decisión estatal que no esté respaldada por un adecuado proceso de
análisis de la información pertinente, hace aumentar peligrosamente el grado de
incertidumbre en el éxito o fracaso de la misma; por ello, las coyunturas nacionales
requieren conocer la actualidad para decidir, y el conocer los escenarios de corto, mediano
y largo plazo hacen que el núcleo de la labor de la inteligencia sea primordialmente
estratégico.
Lo lógico, en efecto, es que el Estado, a través del Gobierno en todos sus ámbitos,
desarrolle una planificación preventiva, la cual requiere de un sistema oportuno de
información que le señale indicios de los problemas emergentes, y muestren cuando ciertas
variables críticas se salen del marco de control y entran en una zona de peligro que anuncia
mayores problemas. Quienes dirigen un país, por tanto, no pueden menos que tener ciertas
precisiones de las posibles fortalezas en el contexto, así como de las amenazas o
dificultades previsibles.
Por otro lado, también a mayor presencia regional y mundial –por lo mismo que ello
implica–, existen mayores exigencias de inteligere, de mirar adentro. Pero también, a
mayor debilidad coyuntural e interna, el Estado afectado también debe disponer de
información estratégica que le procure vinculaciones estratégicas en dicho ámbito. Por
tanto, el sistema nacional de inteligencia es directamente proporcional con el nivel de
seguridad y desarrollo que cada Estado desea.
En suma, la inteligencia estatal tiene como finalidad disminuir los grados de incertidumbre
que existan en un momento dado, para adoptar determinada decisión estratégica, abriendo
alternativas viables que aseguren una mayor probabilidad de éxito en la obtención del o
los objetivos previamente definidos. Y es que, un sistema de inteligencia se encuentra
indisolublemente unido a una política de Estado, que compromete a los órganos del
Gobierno en un esfuerzo integrador con las diversas instituciones que pueden cooperar a
sus fines; consecuentemente, un sistema de inteligencia que no sea asumido dentro de la
integralidad de los objetivos del Estado, tiene el riesgo de convertirse en un ente autónomo
y poderoso que, lejos de cooperar a la consecución de los objetivos del Estado, privilegiará
la obtención de sus propios fines.
Lo anterior resulta fundamental para que exista una real coordinación entre los medios y
fines; para que no se haga uso político partidarista o sectorial del sistema de inteligencia;
para asegurar una transparencia básica en su estructuración y fines; y, finalmente, para
asegurar el respeto de los derechos de las personas.
3. Los componentes o factores en que se desdoblará la búsqueda de la información
estratégica, es otro de los puntos a tratar dentro del tema de la inteligencia del Estado.
Dichos componentes variarán dependiendo de las distintas realidades, pues es claro que no
serán los mismos objetivos de inteligencia los que tenga, v. gr., un país industrializado, a
los que tenga un país subdesarrollado.
No obstante lo anterior, no parece ofrecer duda el hecho que la existencia de un sistema
nacional de inteligencia comprende la obtención de información acerca de una gran
variedad de aspectos de la vida nacional y de su relación con otros Estados. Así, se puede
afirmar que temas como los de seguridad y defensa implican, aunque no se publiciten
socialmente ni se expliciten legalmente, un apartado importante destinado a la inteligencia,
independientemente del Estado de que se trate, puesto que lo único que varía es el nivel
perseguido: a mayor dimensión del Estado y sus roles regionales e internacionales, mayores
compromisos hay de seguridad y defensa.
En efecto, los gobiernos democráticos requieren, entre otras cosas, contar con una
capacidad instalada de inteligencia no sólo para defender su soberanía, sino también para
orientar sus fines a la consecución de las condiciones de seguridad que la sociedad requiere
para su desarrollo; es decir, todo Estado democrático necesita apoyar eficientemente el
proceso integral de desarrollo social.
Los objetivos específicamente relacionados con la seguridad pueden ir desde el establecer
si una reunión presidencial no representa la oportunidad de un magnicidio, hasta la
preocupación por saber si una subida de intereses en el ámbito financiero, que termine en
un alud de quiebras de pequeñas y medianas empresas, no agravará la desocupación y la
pobreza, pasando por saber si una marcha o manifestación social no será usada para
provocar daños humanos o materiales en bienes públicos o privados. Todos, pues, serán
aspectos de trascendencia dentro de los objetivos de inteligencia, pues se relacionan con
distintos ámbitos de la realidad.
VII. Con base en las anteriores premisas, corresponde ahora pasar a interpretar el art. 168
ord. 18° Cn., en relación con el art. 86 Cn., para determinar si existe o no reserva de ley
para la creación del OIE.
1. El inc. final del art. 86 Cn. prescribe que "los funcionarios del gobierno son delegados
del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley". Por su lado,
el art. 168 ord. 18°, confiere entre las atribuciones y obligaciones del Presidente de la
República, la de "organizar, conducir y mantener el Organismo de Inteligencia del Estado".
Frente a ello, es evidente que la Constitución no señala expresamente si el Presidente de la
República tiene, dentro de la competencia que le confiere el último artículo constitucional
citado, el emitir la fuente jurídica a través de la cual se cree el OIE y se determine su
estatuto jurídico básico, o si sólo debe organizarlo, conducirlo y mantenerlo una vez dictada
la norma de creación de aquél por el ente correspondiente –es decir, si sobre el tema existe
reserva de ley–. Y es que, en general, y como ya se ha señalado en la jurisprudencia de este
tribunal, en la Sentencia de 23-III-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 8-79,
Considerando VIII 2, en la Constitución Salvadoreña la exigencia de que una materia sea
regulada por ley "no es explícita; por ello, y teniendo en cuenta que la Ley Suprema utiliza
[el término] en innumerables disposiciones y no siempre en el mismo sentido, no puede
concluirse que cada vez que utiliza el vocablo ‘ley’ se está refiriendo a los decretos de
contenido general emanados de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, la
determinación de en qué casos existe reserva de ley debe hacerse caso por caso, verificando
la existencia de los supuestos que priorizan a la Asamblea Legislativa sobre los otros
órganos y entes investidos de potestades normativas".
Ante la apertura de la Constitución, entonces, le corresponde a esta Sala de lo
Constitucional determinar si existe o no reserva de ley para la creación formal del OIE, una
vez avalado constitucionalmente la existencia del mismo. Para tal labor, es imprescindible
tener en cuenta lo esbozado en relación a estos temas de reserva de ley e inteligencia de
Estado.
2. La reserva de ley se ha conceptuado en esta decisión como un medio para distribuir la
facultad de producir normas entre los órganos estatales con potestad para ello, otorgándole
preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con determinados ámbitos de especial
interés para los individuos; preferencia que surge precisamente por la naturaleza y los
principios que rigen al Órgano Legislativo.
Se ha establecido también que la Asamblea Legislativa ostenta la representación directa del
pueblo, bajo el supuesto de que todos los ciudadanos, mediante el sufragio, le delegan a
dicho órgano la capacidad de emitir la legislación que vincule a la generalidad. Y que, para
evitar que dentro de dicho órgano se rompa con la idea histórica de surgimiento de la
reserva de ley, y siendo la principal función de la Asamblea la producción de leyes, la
configuración constitucional del procedimiento de elaboración de aquéllas está determinado
en gran medida por la consagración de los principios democrático, pluralista (art. 85 Cn.),
libre debate y publicidad, los cuales no sólo se reflejan en la composición de la Asamblea
Legislativa, sino también en su funcionamiento.
Finalmente, se ha dicho que el pluralismo, la democracia, el libre debate y la publicidad,
principalmente, justifican una institución como la reserva de ley a favor de la Asamblea
Legislativa, para la producción de normas que rigen los ámbitos de la vida de interés
general.
3. Para completar el análisis –es decir, determinar qué ámbitos están sometido a la reserva–,
se partió de la idea de que la reserva de ley no está constituida sobre un único objeto, sino
que se mueve en diferentes ámbitos formando un conjunto heterogéneo, alcanzando los
aspectos básicos relacionados con la esfera jurídica de los individuos y de interés de la
colectividad, como el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa.
Con este último ámbito –la seguridad, que de ser seguridad individual, material y jurídica,
trasciende a ser seguridad colectiva–, se ha relacionado el tema de la inteligencia del
Estado, y se ha dicho que tal concepto se refiere a la información y conocimiento que todo
Estado debe tener por anticipado para ser capaz de propender a la satisfacción de los
intereses generales, los cuales corresponden a un proceso de acumulación y procesamiento
de la información, con el fin de utilizarla en los más diversos niveles del proceso de toma
de decisiones, radicando su importancia, fundamentalmente, en el hecho que el Estado
requiere basar sus decisiones en conocimiento de escenarios, es decir, que el Estado
necesita saber para hacer.
Finalmente, en cuanto a sus componentes, se subrayó que, si bien variarán dependiendo de
las distintas realidades, la existencia de un sistema nacional de inteligencia comprende la
obtención de información acerca de una gran variedad de aspectos de la vida nacional y de
su relación con otros Estados, entre los que sobresalen el tema de la seguridad y defensa,
puesto que la capacidad de inteligencia no sólo coadyuva para defender la soberanía del
Estado, sino también para orientar sus fines a la consecución de las condiciones de
seguridad que la sociedad requiere para su desarrollo, pues todo Estado democrático
necesita apoyar eficientemente el proceso integral de desarrollo social.
4. Aplicando la teorización anteriormente relacionada al caso concreto, se puede
perfectamente pasar a interpretar el art. 168 ord. 18° Cn., en relación con el art. 86 inc.
final.
La Ley Suprema, cuando establece la figura del OIE, no está haciendo otra cosa que
dándole un respaldo constitucional a la materia referida a la inteligencia del Estado, la cual,
es evidente, será canalizada y ejecutada por el organismo señalado ab initio.
Ahora bien, si el punto anterior no tiene mayor discusión, tampoco lo tiene el hecho de que
la misma Constitución establece quien organizará, conducirá y mantendrá al OIE una vez
creado formalmente; sin embargo, no establece la competencia normativa para su creación.
Por tanto, para solventar este problema forzosamente habrá que partir de la materia
relacionada: siendo la inteligencia del Estado un aspecto vinculado estrechamente a los
conceptos de seguridad y defensa de la sociedad, y estando éstos dentro de los ámbitos
sometidos a la reserva de ley por poseer una trascendencia tal que obligan a cumplir con
los principios democráticos, pluralista, libre debate y publicidad para su formulación
normativa, es indudable que, para el caso salvadoreño, la inteligencia del Estado es una
materia sometida a la reserva del Órgano Legislativo, pues es el depositario por
excelencia de aquellos principios.
Lo anterior significa que, al igual que en supuestos análogos como lo es el tema de la
seguridad pública y la Policía Nacional Civil como institución responsable de la misma, la
creación infraconstitucional y estructuración básica del estatuto jurídico del órgano
encargado de la inteligencia del Estado, el OIE, debe necesariamente estar en manos de la
Asamblea Legislativa, puesto que los objetivos y finalidades de la inteligencia deben
responder exclusivamente a los intereses comunes de la población gobernada,
especialmente en lo relativo a su seguridad y defensa colectiva, no pudiendo surgir de un
órgano que no comparte los principios rectores del que ostenta en su máxima expresión la
representación popular.
En efecto, no es lógico, por la naturaleza de la materia, que únicamente sea, por ejemplo, el
Ejecutivo del momento el que determine los objetivos, fines y ámbitos de la realidad sobre
los cuales recaerá la actividad del OIE, pues la labor de ésta será permanente y debe ser
matizada por el órgano que formalmente sí representa al pueblo entero. También, a título
conclusivo, no puede ser que el Ejecutivo establezca unilateralmente la norma
infraconstitucional marco del OIE, si será aquél el que hará uso de este organismo, pues
constitucionalmente posee la facultad de organizarlo y dirigirlo.
VIII. Concretando todo lo expuesto hasta este momento, y en especial lo señalado en los
últimos tres Considerandos de la presente decisión, se pasará al examen de fondo de la
pretensión del ciudadano Castro Duarte, la cual se fundamenta en el hecho que, a su
criterio, el Presidente de la República se sobrepasó en sus facultades al dictar la norma
infraconstitucional que regula al OIE, con lo cual violaría los arts. 86 inc. 3° y 168 ord. 18°
Cn.
1. Al respecto, esta Sala advierte que el decreto de creación del Organismo de Inteligencia
del Estado, fue emitido por el Órgano Ejecutivo, a través del D. E. n° 34, de 28-IV-1992,
publicado en el D. O. n° 78, tomo 311, correspondiente al 30-IV-1992. Por tanto, y
habiéndose establecido –vía interpretación como concreción– que la materia relativa a la
inteligencia del Estado, en nuestro país, está sometida a la zona de reserva del Legislativo,
resulta evidente que el D. E. n° 34/1992 es inconstitucional por vicio de forma, pues el
órgano emisor carece de la competencia material para ello, circunscribiéndose la misma –
en este aspecto y por lo establecido en el art. 86 inc. 3° Cn.– a lo prescrito en el art. 168
ord. 18° Cn.
2. Ahora bien, y sin que ello implique una violación al principio de congruencia por ultra
petita, resulta que, por conexidad, al declararse la inconstitucionalidad total del Decreto
Ejecutivo de creación del OIE, también deben expulsarse del ordenamiento jurídico la
normativa reglamentaria vinculada a dicho decreto, emitida en cumplimiento de su art. 7.
Al respecto, se tiene que el mismo Órgano Ejecutivo, a través del D. E. n° 60, de 29-VI1992, publicado en el D. O. n° 120, tomo 316, de fecha 1-VI-1992, emitió el Reglamento
del Organismo de Inteligencia del Estado, para facilitar, regular y asegurar la aplicación del
decreto de creación del OIE. Entonces, existiendo un reglamento para el desarrollo del
decreto ejecutivo objeto de la pretensión del presente proceso, también debe declararse la
inconstitucionalidad de éste, vía conexidad, ya que la norma base de su creación ha
violentado la regularidad jurídica que la vincula con la Ley Suprema.
Por tanto, con base en las razones expuestas en los Considerandos anteriores, disposiciones
constitucionales citadas y arts. 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en
nombre de la República de El Salvador, esta Sala
Falla:
1. Sobreséese en este proceso respecto del motivo consistente en la supuesta violación que
el Decreto de Creación del Organismo de Inteligencia del Estado produce al art. 131 ord. 5°
Cn., puesto que los argumentos esgrimidos por el demandante en este punto no guardan
relación directa con el contenido material de dicha disposición, ya que el posible exceso en
la competencia de un Órgano del Estado no es sustrato fáctico para entrar a revisar una
eventual inconstitucionalidad de una norma que regula las competencias de otro órgano.
2. Declárase que el mencionado Decreto de Creación del Organismo de Inteligencia del
Estado es inconstitucional por adolecer de un vicio de forma, puesto que dentro de las
competencias que el art. 168 ord. 18° Cn. le otorga al Presidente de la República no se
encuentra la potestad normativa para emitir un decreto que regule la materia de la
inteligencia del Estado; por lo que hay una extralimitación de conformidad al inc. final del
art. 86 Cn.; en consecuencia, tal vicio acarrea la inconstitucionalidad, por conexidad, del
Reglamento del Organismo de Inteligencia del Estado, emitido por medio de D. E. n° 60,
de 29-VI-1992, publicado en el D. O. n° 120, tomo 316, de fecha 1-VI-1992.
3. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a este
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.
4. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes en el presente proceso
constitucional.--------A. G. CALDERON------J. E. TENORIO---MARIO SOLANO---J. ENRIQUE
ACOSTA-----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------S. RIVAS DE AVENDAÑO-----------------RUBRICADAS-------
Nota:
La sentencia citada en el romano VII con Inc. 8-79, no es la correcta, siéndolo la 8-79.-