2. Informe sobre la liberalización del Ferrocarril - CICCP
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2 C Informe sobre la liberalización del Ferrocarril M I S I O N Cuaderno de la Comisión de Transportes O Marzo 2006 E S C o m i s i ó n d e Tr a n s p o r t e s C O L E G I O D E I N G E N I E RO S D E CA M I N O S, CA NA L E S Y P U E RTO S Publicaciones de esta colección • Pirineos, la frontera europea. Enero 2005. • Informe sobre la Liberalización del Ferrocarril. Marzo 2006. Edita: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos Almagro, 42 28010 Madrid Servicios editoriales: Cyan, S.A. Cuaderno nº 2 Comisión de Transportes Informe sobre la Liberalización del Ferrocarril Marzo 2006 Grupo de trabajo Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos Antonio Carbonell Romero (Dirección) Julián Sastre González (Secretaría) Joaquín Botella Malagón Francisco Javier Calvo Rafael Izquierdo de Bartolomé José Mª Pérez Revenga Emilio Sánchez Direitinho José Manuel Vassallo Clara Zamorano Martín Comisión de Transportes COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS COMISIÓN DE TRANSPORTES Presidente Josep Oriol Carreras Vicepresidente Manuel Santos Sabrás Secretario Julián Sastre González Joan M. Bigas Serrallonga Antonio Carbonell Romero Miguel Ángel Dombriz Lozano Jorge Fanlo Nicolás Rafael Fernández de Alarcón Ignacio García-Arango Cienfuegos-Jovellanos Alfredo Irisarri Castro Rafael Izquierdo de Bartolomé Heriberto Linares Coronado Andrés López Pita José Luís Martínez Pombo Jorge Mijangos Linaza Lluis Moreno Barceló Antonio Moyano Romero Luis de los Mozos Villar José Ramón Pérez de Lama José Pérez Revenga Sandro Rocci Boccaleri Emilio Sánchez Direitinho José Manuel Vassallo Magro Torcuato Vega García Clara Zamorano Martín Aniceto Zaragoza Ramírez Grupo de trabajo sobre la liberalización del ferrocarril La Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos ha redactado este documento con el fin de aportar sus ideas al complejo proceso que representa el gran reto europeo de la liberalización ferroviaria. En el año 2004 la Comisión de Transportes creó un grupo de trabajo cuya misión era el estudio del proceso liberalización ferroviaria y el planteamiento de propuestas para su optimización. En febrero de 2005 dicho Grupo de Trabajo elaboró un informe, debatido ampliamente con posterioridad en la Comisión, y cuya versión final establece la posición de la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos frente a la liberalización del Sector Ferroviario en España y el resto de Europa. En el mismo se presentaba un análisis del proceso de liberalización, exponiéndose las recomendaciones para su adecuado desarrollo en España. Este informe fue remitido por el Colegio, con fecha de 27 de abril de 2005, al Ministerio de Fomento para colaborar con sus sugerencias y orientaciones en las actuaciones que en este trascendental campo de la liberalización desarrolla el citado Ministerio. En este cuaderno se resume dicho informe, que puede consultarse en su totalidad en el CD adjunto. Es de notar que el sector ferroviario padece un cierto retraso en el proceso de liberalización frente a otros sectores (comunicaciones, energía, etc.), y otros modos de transporte. Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 3 Este retraso se justifica por la complejidad de los procesos a seguir para lograr la liberalización del ferrocarril. En los últimos años se viene constatando que el proceso de liberalización del mercado ferroviario europeo —incluso considerando la antigua Europa de los 15— se va desarrollando con paso lento, tanto para el transporte de viajeros como en el de mercancías. Dicho proceso, no obstante, se puede considerar iniciado de modo irreversible, en el conjunto de los países afectados. Desde que en 1991 se promulgó la Directiva sobre el desarrollo de los ferrocarriles, 91/440/CE, germen del proceso liberalizador, amparada y ampliada por otras Directivas, se han sucedido un conjunto de éstas, agrupadas bajo la denominación de Paquetes Ferroviarios, para ir completando lagunas jurídicas y técnicas y ampliar conceptos. En el año 2001 fue aprobado el Primer Paquete Ferroviario, en abril del 2004 el Segundo y, se pretende complementar con un Tercer Paquete Ferroviario, presentado en sendas comunicaciones en marzo de 2004 para avanzar en el proceso de configuración del espacio ferroviario europeo integrado y ampliado a 25 Estados miembros. La transposición de estas Directivas a las legislaciones de los países miembros de la Unión Europea, en cuya interpretación ya se dan distintos matices, ralentiza inevitablemente los procesos y las correspondientes actuaciones. Las orientaciones que viene desarrollando la Unión Europea para impulsar la liberalización del ferrocarril se dirigen al logro de una evolución de este modo de transporte que lo equipare con la carretera, con la que comparte el transporte terrestre, y le lleve a un nivel de competitividad comparable al de las redes de energía o comunicaciones. Es evidente en la Ley del Sector Ferroviario el paralelismo que el ferrocarril tiene con la carretera en temas relativos a la 4 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes habilitación del personal, homologación del material rodante, condiciones físicas o psicotécnicas del personal, etc. Haciendo una comparación con los vehículos de carretera y sus conductores, la homologación del material rodante ferroviario (que debe subsistir hasta que cambie la norma técnica), se puede considerar equivalente a la Ficha Técnica de los vehículos de carretera. Asimismo, en lo que se refiere al personal de conducción, el Título habilitante se puede identificar con el permiso de conducción. Por otro lado, las revisiones periódicas del material rodante de ciclo corto, son las ITV de los vehículos de carretera y, las del personal de conducción, los controles periódicos que se exigen en los permisos de conducción automovilísticos. Análogamente sucede con las Licencias y Certificados de seguridad, los condicionantes para obtenerlos son similares a los necesarios para obtener los Títulos habilitantes para el transporte por carretera: honorabilidad probada, competencia profesional, seguridad en su material, y solvencia o capacidad financiera necesarias. Quizás este paralelismo se precisa aún más en la “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la intervención de los Estados miembros en materia de obligaciones de servicio público y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable”, de septiembre de 2000 y en su Propuesta modificada de 21 de febrero de 2002. Dicho Reglamento opta por el sistema de “competencia controlada”, para obtener por concursos y en régimen de exclusividad temporal, las correspondientes concesiones. Sistema Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 5 similar al que se utiliza actualmente en España para gestionar el servicio regular de viajeros del transporte por carretera. Conviene señalar, que en dicha “Propuesta modificada”, el plazo máximo de vigencia de las concesiones para los autobuses se fija en 8 años y en 15 para el ferrocarril. Actualmente en España para los servicios regulares de transporte de viajeros por carretera el plazo se eleva a 15 años. No obstante se especifica que el plazo de vigencia de los contratos podrá establecerse en función del periodo de recuperación de las inversiones efectuadas, y que las autoridades competentes que presten un servicio de autobús por si mismas, o a través de un operador bajo su control, podrán seguir prestando el servicio, sin licitación pública, durante los 8 años siguientes a la promulgación del Reglamento. Objetivos de la liberalización ferroviaria Como ya se ha dicho la filosofía del proceso es seguir el camino de la carretera en su liberalización por ser el único modo que comparte con el ferrocarril el transporte terrestre, aunque teniendo en cuenta las particularidades de cada uno. Hay que tener presente en todo momento que el objetivo final de la liberalización del ferrocarril es elevar su cuota en el mercado del transporte. Este objetivo se puede desarrollar mediante la denominada “Declaración sobre la red”, contenida en el Artículo 3, del CAPITULO I de la Directiva de la UE 2001/14/CE y en el Artículo 29, CAPITULO VI, de la Ley del Sector Ferroviario de 17 de noviembre de 2003 que por su trascendencia se transcribe textualmente: “1. La declaración sobre la red expondrá las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias e informará sobre la capacidad de cada tramo de la red y sobre las condiciones de acceso a la misma. Asimismo detallará las normas generales, plazos, procedimientos y criterios que rijan en relación con la adjudicación de capacidad y los cánones y principios de tarificación que se deben aplicar a los diferentes servicios que presten a las empresas ferroviarias. Finalmente contendrá cualquier otra información que pueda ser necesaria para cursar una solicitud de capacidad de infraestructura. El administrador de infraestructuras ferroviarias está obligado a elaborar y publicar la referida declaración sobre la red. 6 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes 2. El Ministerio de Fomento, mediante Orden, determinará el contenido de la declaración sobre la red.” No se pueden dar con mayor precisión y con menos palabras los objetivos necesarios que deben conseguirse para llegar al objetivo último de optimización de la utilización del transporte ferroviario. Obstáculos Tres barreras principales pueden destacarse para llegar a buen fin en el proceso de liberalización del ferrocarril en Europa: • La distinta interpretación, ya comentada, de que los diferentes países de la UE hacen de las Directivas y disposiciones, que ralentiza su aplicación, especialmente debido a las numerosas modificaciones y ampliaciones sufridas desde que en 1991 se promulgó la Directiva base de la liberalización 440/CEE. • La complejidad de asignar los costes externos e internos y, en consecuencia, fijar unas normas de tarificación eficientes en cada modo de transporte. • En el caso del ferrocarril, partir de unas poderosas organizaciones estatales que disponen de la mayoría de los medios humanos y materiales homologados y del mercado actual del transporte ferroviario. Las dificultades de adquisición y homologación del material ferroviario, por el riesgo que supone para los nuevos operadores ferroviarios, además de su elevado coste, la penetración en un nuevo mercado a experimentar. Ministerio de Fomento y órganos dependientes El principal afectado por la liberalización ferroviaria en España es el Ministerio de Fomento y todos aquellos organismos y estructuras que dependen de él. Su adaptación al proceso iniciado se está ya poniendo en marcha. Algunas de las acciones más relevantes son: • Homogeneización de los órganos de este Ministerio situándolos en uno de los dos campos: Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 7 – El planificador de ordenación y legislación del transporte – El proyectista, constructor y administrador de las infraestructuras Para que esto sea así con relación al ferrocarril, sería necesario que a la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento se le reste la Subdirección General de Construcción y parte de la Subdirección General de Planes y Proyectos, las que, junto con el GIF y la Dirección General de Infraestructuras de RENFE, pasarían a constituir conjuntamente el ADIF. • Situar a RENFE-Operadora y a los otros operadores ferroviarios en iguales condiciones de competencia frente al mercado, para ello se propone separar de aquélla el material rodante y su mantenimiento con su correspondiente personal, constituyendo una nueva entidad pública empresarial, RENFE-Material y Tracción que sea la que de forma más inmediata pueda facilitar a todos los operadores ferroviarios (incluyendo RENFE-Operadora), el único personal titulado y material rodante homologado. Además, si no dispusiera del material rodante solicitado, aunando los pedidos de material rodante de los nuevos operadores, podría realizar operaciones de compra de material para los mismos, en mejores condiciones económicas, al comprometer series más amplias, que si aquellos lo hicieran independientemente. • RENFE-Operadora se convertiría en una importante agencia de transporte con un personal especializado en marketing y servicios comerciales cuya cuenta de resultados estaría constituida por los ingresos de sus tráficos y los gastos, además de los propios, los cánones por el uso de las infraestructuras del ADIF y costes de los trenes que abonaría a RENFE- Material y Tracción, análogamente a como ocurriría con los nuevos operadores ferroviarios. Respecto al proceso de liberalización del ferrocarril en España se plantean las siguientes recomendaciones: • Todos los servicios nacionales de carácter discrecional, sean de viajeros o mercancías se liberen de forma inmediata, así como los internacionales de mercancías sobre las líneas de la Red Ferroviaria de Interés General que formen parte de la Red Transeuropea para el Transporte Ferroviario de Mercancías. Esto se fundamenta en que para liberalizar los servicios discrecionales no se requiere el Reglamento en preparación que si es necesario para los servicios regulares. 8 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes • Debe dedicarse una especial atención al transporte de mercancías, cuya liberalización precede en cinco años a la de viajeros. Gran parte de las administraciones europeas, están constituyendo empresas de mercancías: GREENCARGO Suecia, RAILLON Alemania, FS Cargo Italia, OBB CARGO Austria, tratando de alcanzar acuerdos entre sí y con otras empresas y operadores privados, intermodales o logísticas, para impulsar sus tráficos. En cambio, en la estructura de RENFE-Operadora se han refundido los Servicios de Transporte de Mercancías y el Mantenimiento Integral de Trenes, con lo que parece que se infravalora el transporte de mercancías, cuando estos servicios tienen entidad propia y al mismo nivel que los transportes de viajeros, debiendo constituir, como aquellos, un servicio independiente. • Refundir los documentos de Licencias y Certificados de Seguridad o preferiblemente que en un sólo acto se constaten las exigencias comunes, dados los idénticos procesos y condicionamientos, e incluso plazos de vigencia, para evitar duplicidades y demoras. Otros entes afectados • El análisis de las disposiciones referentes a los aspectos relacionados con la ordenación del territorio no presentan ninguna observación de carácter general por su similitud con las existentes. Especialmente en lo que se refiere al planeamiento urbanístico en pasos a nivel y zonas de servicio ferroviario, así como en lo relativo a las infraestructuras ferroviarias dentro de los puertos y aeropuertos y de titularidad privada. • RENFE-Material y Tracción podría ser el núcleo inicial de un potente ente que facilitara, construyera y conservara material rodante, para el mercado nacional y del exterior con la participación e iniciativa de la industria ferroviaria, como un reto al futuro mercado ferroviario trastocado por la liberalización del ferrocarril y la ampliación a 25 de los miembros de la Unión Europea. • Las Comunidades Autónomas deben ostentar la competencia que le confiere la Constitución en materia de transportes, especialmente en lo que se refiere a los tráficos regionales de cercanías y urbanos coordinando con el ADIF en el caso de infraestructuras compartidas. • Los grandes grupos empresariales que pretendan entrar en el proceso activo (transportistas, concesionarias y constructoras, etc), deberán ir preparándose decididamente Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 9 en un sector que requiere inversión y especialización. Las alianzas pueden ser una solución. Condiciones para la adjudicación de capacidades de infraestructura y tipo de servicio a ofrecer Para que dicha adjudicación se lleve a efecto es urgente la declaración sobre la red y sus correspondientes normas. La mayor complicación se plantea en la adjudicación de los servicios ferroviarios regulares, puesto que serán los que deban otorgarse mediante concesión. Entre las formas de otorgar en concesión dichos servicios se pueden mencionar: áreas o zonas, líneas, surcos o franjas horarias. Consideramos recomendable que el proceso a seguir sea por zonas o áreas, ofreciendo simultáneamente líneas principales y secundarias. Este sistema se está poniendo en práctica con éxito en los servicios regulares de viajeros por carretera. De este modo se pueden compensar, respectivamente, superávit y déficit, sin necesidad de subvenciones para los servicios deficitarios. El conjunto de todas las áreas a ofertar, deberá completar el mapa de la Red Ferroviaria de Interés General. Los servicios regionales con origen y destino en una Autonomía y los de cercanías, como se ha indicado, serán competencia de ésta, si bien cuando compartan infraestructuras con los de largo recorrido deberán coordinarse con el ADIF. Evaluación de los cánones y tarifas de otros servicios El sistema de evaluación de cánones y tarifas por servicios fijado en la Orden Ministerial 1587/2003 y la Orden Fom/898/2005 presenta serias dudas en cuanto a su posibilidad de aplicación (por la utilización de ecuaciones muy complejas, indefinición de algunos cánones y falta de transparencia). Se propone un sistema de tarificación para la circulación en la Red de Interés General sin ningún tipo de carga fija, basado únicamente en cargas variables relacionadas directamente con el tráfico que recojan ya esos costes fijos, con el fin de no perjudicar a los pequeños operadores. El nivel de tarificación tendrá como base los costes marginales generados por la circulación del tren, admitiendo incrementos cuando el mercado lo admita (principalmente en situaciones de congestión, teniendo en cuenta la “disposición a pagar” de los distintos operadores). Por 10 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes tanto, es necesario el desarrollo de detallados estudios de costes para la cuantificación de los cánones. Se propone un sistema de tarificación sencillo, basado en el indicador tren-km para la imputación de gastos administrativos y de control de tráfico ferroviario y la tonelada-km bruta para los costes de mantenimiento (con la posibilidad de ponderación según la velocidad y la carga máxima por eje). El incremento en las tasas derivado de las ventajas que el surco ofrece a los operadores —prioridad en la asignación de la capacidad de la línea— podría fijarse mediante un proceso competitivo; una vez cuantificado este incremento, podría implementarse a través de un factor de ponderación sobre el mencionado indicador tren-km, ya que, además del coste de oportunidad, la gestión de la capacidad en situaciones de congestión incrementa el coste de control de tráfico. Estos ingresos adicionales deben reinvertirse en la infraestructura. La gran variedad de infraestructuras existente en España (red convencional, líneas acondicionadas a velocidad alta y líneas de alta velocidad de nueva construcción) debe verse reflejada en el sistema de tarificación, ya que ni los costes que su uso genera, ni sus prestaciones son las mismas. Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 11 En cuanto a las tarifas de utilización de instalaciones auxiliares (estaciones de mercancías, intermodales, de clasificación, etc,) y de los servicios que en ellas se prestan, se propone partir de unas prestaciones elementales de fácil evaluación (tiempo de utilización de vías, maniobras, operaciones de carga y descarga, suministro de energía, despacho de billetes, etc.) de forma que sumando las respectivas tarifas complete la prestación solicitada. Los cánones deben reflejar asimismo los costes externos generados por el ferrocarril, siempre y cuando los otros modos de transporte, particularmente la carretera, internalicen también los efectos externos que producen. Esta es la única forma de equiparar las condiciones de competencia. El Comité de Regulación Ferroviaria. Autoridad Responsable de la Seguridad. Organismo de Investigación Sus funciones y competencias pueden resumirse en el ejercicio, vigilancia, control e información a los operadores y actuar como árbitro en el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la “declaración sobre la red”. En cualquier caso, es necesario garantizar su independencia respecto a la Administración y su posible utilización para otorgamiento de licencias a las empresas ferroviarias. Para los miembros del Comité se recomienda solvencia técnica y profesional, como especialistas de las materias a considerar, incrementando su composición con tres miembros dos representantes cualificados de los operadores (RENFE-Operadora y otros operadores ferroviarios) y uno del ADIF, como conocedores y enlaces directos con sus entes respectivos. 12 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes Se hace mención de los otros organismos que figuran en la Directiva 2004/49/CE, la Autoridad Responsable de la Seguridad y el Organismo de Investigación, los que por razones de sus cometidos están estrechamente relacionados con el Comité de Regulación Ferroviaria, por lo que se propone que los tres estén agrupados y coordinados bajo una Alta Inspección del Estado del Sector Ferroviario. Al órgano de vigilancia y control de la seguridad dependiente del Ministerio de Fomento, quizás se le pudiera otorgar la facultad de conceder los Certificados de Seguridad. Consideraciones sobre el personal ferroviario • La Unión Europea debe tener un organismo de inspección y control para las homologaciones de los trenes, del personal de conducción y circulación, así como de los centros de formación. Siendo importante que, el personal de conducción y el de circulación tengan una uniformidad de actuación en idioma y normativa. • Se debe disponer de un centro de control único en Europa que coordine, como ente independiente, el transporte internacional por ferrocarril. En el resto de los países debería tenderse a lo mismo, es decir, a tener un solo centro homologado para el transporte nacional. • Se debe legislar y actuar pensando en la interoperabilidad, dando al personal de conducción las enseñanzas necesarias para que los que quieran, puedan conseguir la Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 13 calificación y, si llega a imponerse el “permiso de conducción”, poder acceder a él mismo. Asimismo, sería recomendable: – Dar a conocer, lo antes posible, los términos para la cualificación suficiente del personal para prestar un servicio seguro y eficaz. Los Títulos, tanto para el personal del ADIF, como de RENFE-Operadora, deben ser extendidas por el Ministerio de Fomento, no delegando esta misión. – El paso del actual personal de RENFE a las nuevas empresas que se crean, tendrá que ser transparente y permeable. Para ello, se debe contar tanto con las prioridades de dicho personal como con los agentes sociales implicados, respetando siempre el Estatuto de los Trabajadores. Tratamiento económico y financiero de los entes afectados En el análisis de la legislación desarrollada se aprecia una cierta asimetría en el tratamiento legislativo del ADIF y RENFE, tanto que la creación de la segunda aparece en la Disposición adicional tercera, a pesar de definir a ambos en la exposición de motivos, como entidades públicas empresariales. Otras cuestiones de interés para destacar son: • En el caso del ADIF, no se habla de asignarle parte de la deuda contraída por RENFE, en cambio a RENFE-Operadora en el punto 12 de la citada Disposición adicional se la denomina como receptora de parte de esta deuda. 14 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes • Se considera indispensable que las nuevas empresas cuenten con una estructura financiera saneada. En consecuencia, el nivel de deuda que asuman no debe obstaculizar en ningún caso su gestión financiera. Para ello, se ha llegado al acuerdo entre el Ministerio de Fomento, RENFE OPERADORA y el ADIF de reducir la deuda de RENFE-Operadora en 1.379 millones de euros y la del ADIF en 1.087 millones. Es de esperar que estas cifras se confirmen con la correspondiente Orden ministerial. Consideraciones adicionales • Este informe se ha centrado fundamentalmente en el transporte interurbano pero las empresas de transportes urbanos y metropolitanos, aún no incluyéndose explícitamente en la legislación comunitaria, pueden seguir los mismos criterios marcados por la Ley, además, pueden ser el embrión de las empresas ferroviarias futuras. • La participación pública e implicación de agentes afectados: se considera de gran importancia para el éxito del proceso. Se propone una planificación cuidada de este aspecto para evitar barreras que impidan un proceso eficiente y efectivo. • La barrera de entrada al mercado que, para los nuevos operadores, supone la indefinición de la red en el futuro, así como las condiciones de interoperabilidad entre la red existente y la futura, es una cuestión relevante a considerar. Aunque en este documento se ha hablado más de la viabilidad jurídica e institucional de la liberalización, la viabilidad técnica debe ser garantizada. A tal fin, el desarrollo de la Directiva 2004/50/CE de abril de 2004 sobre interoperabilidad es clave. Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 15 Notas 16 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes Notas Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 17 Notas 18 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes Notas Informe sobre la liberalización del Ferrocarril I 19 Notas 20 I Cuaderno nº 2. Comisión de Transportes Publicaciones de esta colección • Pirineos, la frontera europea. Enero 2005. • Informe sobre la Liberalización del Ferrocarril. Marzo 2006. Edita: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos Almagro, 42 28010 Madrid Servicios editoriales: Cyan, S.A. 2 C Informe sobre la liberalización del Ferrocarril M I S I O N Cuaderno de la Comisión de Transportes O Marzo 2006 E S C o m i s i ó n d e Tr a n s p o r t e s C O L E G I O D E I N G E N I E RO S D E CA M I N O S, CA NA L E S Y P U E RTO S
