finançament de partits i transparència democràtica

BONES
PRÀCTIQUES
LA CATALUNYA
INSTITUCIONAL I
ADMINISTRATIVA
07/12
FINANÇAMENT DE PARTITS I
TRANSPARÈNCIA DEMOCRÀTICA
BONES PRÀCTIQUES A EUROPA I AMÈRICA DEL NORD
Joan Rodríguez Teruel (Coord.), Montserrat Baras,
Óscar Barberà i Astrid Barrio
VERSIÓN EN CASTELLANO EN EL INTERIOR ENGLISH VERSION INSIDE
BONES
PRÀCTIQUES
LA CATALUNYA
INSTITUCIONAL I
ADMINISTRATIVA
07/12
FINANÇAMENT
DE PARTITS
I TRANSPARÈNCIA
DEMOCRÀTICA
BONES PRÀCTIQUES A EUROPA
I AMÈRICA DEL NORD
Joan Rodríguez Teruel (Coord.)
Montserrat Baras
Óscar Barberà
Astrid Barrio
SUMARI
Introducció
Estat de la qüestió i perspectives d’una reforma
Balanç del sistema de finançament dels partits a Espanya
a. Fortaleses
b. Debilitats
c. Riscos
d. Horitzons per a una reforma
Bones pràctiques
a. Transparència i limitació de les despeses: la PPER Act 2000 de
Gran Bretanya
b. El finançament públic lligat a les donacions individuals: la
reforma del 1994 a Alemanya
c. La regulació regional com a innovació: les reformes al Quebec
d. Les subvencions públiques en les eleccions presidencials als
EUA: finançament públic per estimular la democràcia interna
als partits
Un decàleg per a la reforma del finançament
Referències
SUMARIO
Introducción
Estado de la cuestión y perspectivas de reforma
Balance del sistema de financiación de los partidos en España
a. Fortalezas
b.Debilidades
c. Riesgos
d. Horizontes para una reforma
Buenas prácticas
a. Transparencia y limitación de los gastos: la PPER Act 2000
de Gran Bretaña
b. La financiación pública vinculada a las donaciones
individuales: la reforma de 1994 en Alemania
c. La regulación regional como innovación: las reformas
en Quebec
d. Las subvenciones públicas en las elecciones presidenciales
de los EUA: financiación pública para estimular
la democracia interna en los partidos
Un decálogo para la reforma de la finaciación
Referencias
7
14
18
18
21
27
29
34
34
40
46
50
57
59
62
69
74
74
77
83
86
91
91
97
103
107
115
117
SUMMARY
Introduction
State of the art and prospects for reform
Evaluation of the political parties funding
system in Spain
a. Strenghts
b. Weaknesses
c. Risks
d. Horizons for a reform
Good practices
a. Transparency and control of expenses:
The PPER Act 2000 of Great Britain
b. Public funding and individual donations:
The reform of 1994 in Germany
c. Regional regulation as innovation:
Reforms in Quebec
d. Public funding in the presidential elections
in the EUA: Public funding to stimulate
the internal democracy of parties
A decalogue for the funding reform
References
120
126
130
130
133
138
140
145
145
151
156
159
166
168
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
| 6 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
INTRODUCCIÓ
E
l finançament dels partits polítics constitueix un dels àmbits més controvertits dels sistemes polítics democràtics.
D’una banda, gran part dels ciutadans estan d’acord en
què els partits polítics són l’essència de la democràcia
representativa tal com la coneixem i la pensem a principis del
segle XXI. Els partits són uns dels principals protagonistes de la
mediació entre la ciutadania i les institucions polítiques. De l’altra, la competició entre partits requereix diners per a què pugui
funcionar de manera efectiva. Així doncs, parlar de finançament
dels partits significa, en bona mesura, parlar del cost econòmic i
de com ha de funcionar la democràcia representativa.
Malauradament, per a molts dels ciutadans, parlar de com es
financen els partits polítics és equivalent a parlar de corrupció o
finançament il·lícit. Tot i que moltes de les activitats il·lícites relacionades amb diners i política no són producte de les normes
que regulen el finançament de partits, sens dubte l’existència de
casos de finançament il·lícit ha de constituir una preocupació
fonamental per a tota la societat. La forma en què s’han resolt
|7|
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
molts d’aquests casos (després de processos judicials complexos,
llargs, sense proves concloents i mancats d’un aclariment públic)
ha fomentat la desconfiança, la percepció d’impunitat i la idea
del “tots són iguals”. Alhora, la inevitable utilització partidista
d’aquests casos i el seu ressò mediàtic fa que sigui difícil plantejar un debat públic i serè sobre aquesta qüestió. Per això, sovint
els debats sobre finançament es produeixen a porta tancada i
d’esquena a la societat. És possible que aquests espais afavoreixin els acords entre partits; però, com s’ha posat de manifest en
països com Alemanya o Gran Bretanya (alguns dels casos estudiats en aquest treball), aquesta mena de pràctiques poden acabar
afavorint situacions oligopolístiques i repartiments de beneficis
estatals excessius entre partits. En el cas espanyol, podem tenir
la sospita que aquests mecanismes consensuals tampoc han generat els resultats esperats, ja que no han acabat de garantir la
necessària transparència dels comptes, no han estat capaços de
crear els instruments de control adequats o no han incentivat
apropiadament la contenció de la despesa.
Tanmateix, parlar de finançament de partits polítics no és només parlar de corrupció. També, i sobretot, es tracta de discernir
quina ha de ser la relació entre partits polítics i societat civil
organitzada, i entre partits polítics i estat. El finançament constitueix un prisma primordial per observar com s’estructura i funciona aquesta tríada. Com hem esmentat anteriorment, la competició partidista requereix diners per funcionar correctament
i cal que l’opinió pública sigui conscient dels potencials efectes
i conseqüències que tenen cada una de les principals opcions
adoptades arreu en aquesta qüestió. Cal deixar que els partits es
financin només a través d’aportacions interessades d’empreses,
grups de pressió o bancs? Han de ser els contribuents els qui es
facin càrrec, en bona mesura, de finançar la competició entre
partits sense poder-hi dir la seva? Com resoldre el dilema entre
igualtat d’oportunitats i llibertat d’expressió que planteja tot sistema de finançament de partits?
| 8 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Les respostes a aquests interrogants tenen importants implicacions per al funcionament del sistema polític. Els estudis
sobre els problemes i les conseqüències derivades dels diferents
sistemes de finançament en diversos estats han posat de manifest que no existeix una fórmula perfecta. Per contra, existeixen
realitats i alternatives diferents a l’hora de decidir com sufragar
econòmicament la competició entre partits inherent a la democràcia. No cal sortir del nostre continent: mentre que en alguns
països europeus la regulació ha resultat innecessària per garantir un sistema legítim de finançament públic, en d’altres s’ha
experimentat recentment una proliferació de la corrupció i de
demandes d’enduriment de les regles i del control.
En general, els problemes relacionats amb el finançament
dels partits han anat creixent en les darreres dues dècades, tot
i que han estat especialment virulents i greus en els països
de l’Europa del sud, com Itàlia, França i Espanya. En aquests
països ni els models de finançament escollits, ni l’eficàcia de
la regulació i control han produït els resultats esperats. En els
tres casos es van produir una sèrie de situacions perverses fruit
d’una regulació incompleta o inapropiada. A Itàlia i a Espanya,
la capacitat dels actors per manipular o directament saltar-se
les regles ha posat de manifest els límits d’una regulació amb
massa llacunes, però també la manca de mecanismes de control adequats per fer efectiva la seva aplicació. A més, aquests
casos han evidenciat que el problema del finançament dels
partits no es pot afrontar només a través de reformes legislatives. Resulta també necessària una reflexió col·lectiva al voltant
de com ha de ser la naturalesa de la representació política i una
major tasca de sensibilització de l’opinió pública per obligar
als partits a millorar la seva transparència, receptivitat i rendició de comptes. En darrer terme, convé no oblidar que els
partits es mouen en el marc d’una determinada cultura política
i tendeixen a reproduir pràctiques socials que existeixen més
enllà de la política.
|9|
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
L’objectiu d’aquest treball és plantejar alternatives i idees per
a la reforma del sistema de finançament dels partits a Catalunya i a Espanya en el marc europeu. De ben segur que el nostre treball no és el primer, ni serà l’últim, en plantejar-se aquest
propòsit. Ara bé, a diferència d’altres treballs anteriors, la nostra
proposta inclou dos principis que fins ara havien quedat al marge de les temptatives de diagnosi i reforma.
D’una banda, es té present el caràcter multinivell del sistema
de partits espanyol i català. Això permet realitzar una aproximació
més complexa al fenomen del finançament dels partits de la que
contempla la regulació estatal. En aquest sentit, es tracta de superar
l’enfocament centralitzador del finançament, basat exclusivament
en el control a nivell estatal dels ingressos i despeses dels partits.
Aquesta perspectiva ja no resulta útil per abordar una realitat més
complexa, on es combinen actors i fluxos de nivells diferents.
De l’altra, cal partir d’una observació comparada del finançament dels partits en el marc europeu, així com contrastar-la
amb altres democràcies occidentals. Certament, aquesta regulació respon a les pràctiques pròpies de cada sistema polític. Però
això ha propiciat que tant l’anàlisi de les regles de finançament
com de les seves conseqüències hagin estat excessivament marcades per una òptica nacional, deixant de banda els avantatges
d’una perspectiva comparada. Malgrat les inevitables particularitats i idiosincràsies, la comparació permet identificar aquelles
pràctiques que funcionen en altres sistemes polítics i que són
susceptibles de ser implementades a la realitat política espanyola i catalana.
En aquest punt, cal advertir sobre l’absència d’una regulació
general de finançament dels partits en el marc europeu, més enllà de la que tenen els propis grups parlamentaris europeus. Es
tracta d’una llacuna lògica i paradoxal. Lògica perquè respon a la
concepció estatal en la que es mouen encara els partits polítics
contemporanis a nivell europeu. Paradoxal perquè, com succeeix amb altres problemàtiques polítiques, la pràctica inexistèn| 10 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
cia d’una regulació i d’un finançament europeus dels partits són,
en l’actualitat, dos dels principals frens a l’articulació d’una veritable democràcia europea amb partits transnacionals. Cal esperar que a mig i llarg termini els avanços en el procés d’integració
europea acabin traslladant-se també a l’àmbit del finançament
dels partits, i que això afavoreixi una perspectiva europea en el
que tradicionalment ha estat interpretat com un problema propi
de cada un dels estats. Fins al moment, les notables mancances
democràtiques de les institucions europees han impedit el desenvolupament d’un autèntic sistema de partits europeu. Tot i els
avanços de les darreres dècades, el anomenats partits europeus
són encara superestructures vagues, sense veritable poder, on hi
ha representats els partits estatals. L’àmbit on s’ha avançat més
en la formació d’un futur sistema de partits transnacional és en
el dels grups parlamentaris del Parlament Europeu. Per aquesta
raó, l’única regulació europea sobre partits i finançament s’ha
limitat, fins ara, als grups parlamentaris1. Sens dubte això limita
substancialment la funció de control que es pot fer en l’àmbit
del finançament dels partits des de la Unió Europea. Si en el
futur les institucions polítiques de la UE aconsegueixen evolucionar cap a alguna forma de govern representatiu, el rol i l’organització del partits europeus canviaran substancialment. En
aquest cas, l’aparició d’un sistema de finançament europeu seria
un pas inevitable que, molt possiblement, tindria un profund
impacte en les formes de funcionament de la classe política de
cada un dels estats.
Finalment, cal definir acuradament a què ens referim al parlar de finançament dels partits. D’entrada hem de diferenciar
el concepte de “finançament dels partits” de la noció més genè1. El novembre del 2003 es va aprovar el Reglament CE n° 2004/2003 del
Parlament Europeu i del Consell relatiu a l’estatut i el finançament dels partits
polítics a escala europea. Aquesta norma defineix les condicions i els límits
que han de respectar els anomenats “partits polítics a escala europea” per tal
de rebre subvencions per al seu funcionament ordinari.
| 11 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
rica de “finançament de la política”. Mentre que el segon recull
tots els fluxos econòmics que es produeixen entre els actors
vinculats a l’acció política (partits, grups d’interès, funcionaris i
personal de les administracions, mitjans de comunicació, etc.),
el concepte de finançament dels partits s’ha de circumscriure
al cost estricte de l’activitat dels partits polítics. Aquest inclou
el cost de la competició electoral, les despeses del funcionament ordinari i els subsidis per sostenir l’activitat dels partits
en les institucions (parlaments, diputacions, ajuntaments, etc.).
Idealment també s’haurien d’incloure en aquesta categoria les
fundacions partidistes, malgrat no sempre és així a la pràctica.
La delimitació del concepte ens obliga a deixar fora determinats ítems que es troben en un espai ambivalent, com poden
ser els sous dels càrrecs públics i del personal dels partits en les
administracions públiques (encara que inclou, per exemple, les
donacions dels càrrecs públics al partit). Podríem considerar
aquest cost com un finançament indirecte, ja que allibera els
partits del manteniment d’aquests individus i els permet reassignar els recursos disponibles. Tanmateix, la naturalesa del
personal polític a les institucions públiques excedeix l’àmbit
estricte dels partits i queda fora de la gestió directa de les seves
finances, quelcom que no és susceptible de ser regulat per una
llei de finançament de partits.
Aquest treball s’ordena en cinc parts. L’apartat segon i tercer
presenten, de forma esquemàtica, els principis claus de l’actual
sistema de finançament dels partits polítics espanyols, i realitzen una anàlisi de les seves fortaleses i debilitats. La finalitat
d’aquesta avaluació és identificar els riscos i amenaces que al
nostre entendre caldria afrontar en una futura reforma del sistema de finançament. El quart apartat analitza els problemes i
les solucions donades al finançament dels partits a Estats Units,
Canadà, Alemanya i Gran Bretanya. D’aquests quatre casos se
n’extreuen pràctiques i alternatives, de vegades oposades o contradictòries, però que, sens dubte, poden ser possibles orien| 12 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
tacions de reforma per al cas espanyol i català. El cas de Gran
Bretanya serveix per il·lustrar com la regulació pot millorar la
transparència i limitar una espiral de despeses creixent. D’altra
banda, el sistema de finançament alemany també ens mostra
com limitar les despeses però, sobretot, com això afavoreix que
els partits recuperin les seves connexions amb la societat civil. El
cas canadenc s’ha triat amb l’objectiu de descriure com funciona
un sistema de finançament multinivell on la regulació estatal no
només coexisteix amb la provincial, sinó que pot alimentar-se i
beneficiar-se de les experiències regionals com a camp d’assaig
de les reformes de finançament. Finalment, des d’una perspectiva més allunyada, i, per això més suggestiva, el cas dels Estats
Units ofereix exemples sobre com funciona un sistema de finançament basat fonamentalment en el control dels ingressos, no
en la limitació de les despeses. També il·lustra com la regulació
sobre el finançament pot servir per fomentar canvis en l’organització dels partits més enllà de les seves finances. L’apartat
final avança un decàleg de mesures més o menys concretes que
fonamentarien una proposta de reforma del sistema de finançament a Catalunya i a Espanya, a partir dels principis plantejats
en aquest treball.
| 13 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ESTAT DE LA QÜESTIÓ
I PERSPECTIVES
D’UNA REFORMA
A
diferència d’altres elements del nostre sistema polític, la legislació sobre finançament de partits va aparèixer relativament aviat en comparació amb altres
democràcies occidentals. Si prenem com a criteri la
legislació sobre finançament públic ordinari dels partits (més
enllà de les campanyes o de la regulació sobre pràctiques corruptes), la llei més antiga es va aprovar a l’Uruguai el 1928. A
Europa, el finançament públic es va iniciar el 1959 a Alemanya,
com explicarem més endavant. La majoria de països del nostre
entorn han aprovat lleis sobre finançament públic a partir dels
anys 70, essent Espanya un dels primers.
L’actual sistema de finançament a Espanya es troba condicionat per les circumstàncies polítiques que envoltaren la transició.
La discontinuïtat de la democràcia parlamentària i el llarg període d’autoritarisme franquista van propiciar unes organitzacions
polítiques amb estructures febles i amb una base social molt
reduïda. Fins i tot els partits amb més trajectòria històrica tenien pocs membres i gairebé no disposaven de recursos propis. A
| 14 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
més, la recuperació de la democràcia es produí quan la televisió
ja s’havia convertit en el principal canal de comunicació política.
En aquest context, els partits polítics van afrontar una combinació de baixos ingressos i elevades despeses de funcionament,
bàsicament derivades de les campanyes electorals i de la (re)
construcció de la seva organització territorial.
Així, les particulars circumstàncies que envolten la transició
política espanyola van condicionar la forma i el contingut dels
primers intents de regulació dels partits i del seu finançament.
A diferència d’altres països occidentals com Gran Bretanya o els
EUA on la regulació de les finances del partits evolucionà progressivament des de finals del segle XIX, a Espanya les disposicions adoptades durant la transició suposaren una clara ruptura
amb el passat. Les primeres disposicions en matèria de finançament s’inclogueren en la Llei 54/1978 de partits polítics, i es referien principalment a subvencions públiques per a despeses derivades de l’activitat electoral, que es repartien d’acord als resultats
electorals. La llei deixava en mans dels partits i del finançament
privat el cost de manteniment fora dels períodes electorals. El recurs al finançament públic de les campanyes sens dubte es veié
influït pels canvis legislatius que s’havien començat a produir
en altres països d’Europa des de principis dels anys 60. Tot i la
transitorietat amb que es va concebre aquesta normativa, es va
trigar gairebé deu anys en elaborar la primera norma específica
dedicada a regular de manera sistemàtica el finançament dels
partits. La llei del 1987 va tenir per objectiu ordenar les fonts
de finançament dels partits. Tanmateix, no modificà la filosofia
de partida, que era reforçar uns partits encara dèbils mitjançant
ajudes estatals, però sense excloure el recurs al finançament privat. En aquest sentit, es contemplaven tres fonts principals de
finançament: els subsidis públics de l’estat (subvencions electorals i finançament ordinari), les aportacions dels membres
de l’organització i les aportacions d’individus i organitzacions
externes, de forma identificada o anònima. La principal virtut
| 15 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
de la llei fou establir uns pocs criteris sobre l’origen dels fons
que rebien els partits i sobre la comptabilitat que aquests havien
de seguir. Per contra, l’abast limitat de la regulació i la manca
de controls efectius (malgrat la creació d’una agència externa, el
Tribunal de Comptes) va fer-la poc operativa per evitar els casos
de corrupció o de finançament il·lícit. Malgrat la constatació de
les seves mancances no es va reformar la llei fins l’any 2007.
El retorn del PSOE al govern central i la seva necessitat
d’acords amb partits minoritaris que reclamaven des de feia
temps canvis en la llei va fer possible la tramitació i aprovació
de la Llei orgànica 8/2007 sobre finançament de partits polítics.
La nova norma va intentar donar resposta a bona part de les deficiències detectades pel Tribunal de Comptes en la llei del 1987.
De tota manera, la llei del 2007 tampoc canvià substancialment
la filosofia de la del 1987. L’orientació principal continuava sent
la protecció estatal dels partits en un marc de finançament mixt,
però més regulat i amb majors controls. El marc legislatiu actualment en vigor manté la regulació extensiva, ara amb major
detall, sobre les fonts d’ingressos dels partits, incrementant les
limitacions a les aportacions privades i posant fi a les contribucions anònimes. Igualment, estén l’espai regulat per la llei a les
fundacions dels partits. Aquestes institucions, que havien quedat totalment al marge de la llei anterior, s’havien convertit en
un instrument molt important per desviar l’entrada de diners
als partits i preservar-los de l’escrutini del Tribunal de Comptes.
També considera, per primer cop, el règim tributari particular de
les aportacions efectuades als partits per part dels seus membres
o d’altres contribuents. Finalment, s’inclou un règim sancionador que el Tribunal de Comptes s’encarrega d’aplicar.
Fent un balanç crític de la llei cal assenyalar que el legislador
va deixar perdre l’oportunitat d’anar més enllà en el tractament
d’alguns dels problemes detectats (fluxos de diners en l’àmbit
de les agrupacions locals, aportacions privades a les fundacions dels partits, exigència en la transparència dels comptes dels
| 16 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
partits) i, sobretot, de debatre a fons la filosofia del model. Han
passat més de 30 anys des del restabliment de la democràcia a
Espanya i sembla oportú preguntar-se pel sentit d’una legislació molt proteccionista que demana poques contrapartides (més
enllà de la transparència i el control) a canvi dels diners públics
que es canalitzen cap als partits. Aquestes mancances, així com
la constatació que alguns escàndols difícilment es podrien haver
impedit amb la nova llei del 2007, suggereixen que el camp per a
una reforma més profunda del finançament dels partits no està
esgotat en absolut.
Tanmateix, plantejar-se els termes i els continguts per a una
futura reforma obliga a fixar les perspectives reals d’aquesta
possibilitat. D’una banda, cal allunyar mites i esperances infundades. En la reflexió sobre el finançament de la política i dels
partits en les democràcies contemporànies abunden els enfocaments normatius i les formulacions mancades de recolzament
empíric. Per aquest motiu, un nombre creixent d’investigadors
i acadèmics suggereixen (com també ha passat amb els sistemes electorals) la necessitat d’analitzar les conseqüències que
els sistemes de finançament tenen en la realitat dels partits i
dels sistemes polítics. De l’altra, convé assumir una aproximació
realista que renunciï a un paradís sobre la terra: com ja hem dit,
no existeix un sistema de finançament ideal i perfecte de caràcter universal. Cada sistema polític, en cada moment de la seva
història, ha hagut d’afrontar escenaris particulars i idiosincràtics
que mereixien respostes específiques.
Això no obstant, l’abast d’aquest treball és més limitat. No es
tracta d’elaborar un nou model exhaustiu de finançament dels
partits, sinó de posar de manifest problemes i disfuncions no resoltes pel model actual i d’avançar-se a amenaces i riscos latents
que poden aparèixer en el futur proper. Per a això és fonamental
una identificació concreta i rigorosa dels punts forts i febles del
sistema actual. Aquest serà l’objectiu de la propera secció.
| 17 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
BALANÇ DEL SISTEMA
DE FINANÇAMENT DELS
PARTITS A ESPANYA
A. Fortaleses
La regulació espanyola sobre finançament de partits va sorgir
poc després que les principals democràcies occidentals comencessin a legislar sobre una problemàtica desatesa des de la II
Guerra Mundial. Durant els anys 60 i 70, la majoria d’aquests
països van fixar per llei límits i mecanismes de finançament per
als seus partits. Encara que Espanya va arribar molt més tard a
la democràcia que altres països europeus, ben aviat va enfilar el
seu camí en aquesta matèria. 30 anys d’aplicació de la regulació
estatal sobre finançament és un període suficient per avaluar les
principals aportacions d’aquest a la consolidació i el bon funcionament de la democràcia espanyola. D’acord amb els objectius
genèrics que la literatura sobre finançament de partits polítics
acostuma a establir com a desitjables, podem fer menció de diverses contribucions positives que, sens dubte, constitueixen
fortaleses del sistema.
En primer lloc, el model de finançament actual contempla
un sistema ampli de subvencions públiques tant per al finançament de les campanyes electorals com per al funcionament
ordinari de les organitzacions. Mentre que alguns països han
optat per limitar aquest tipus de subvencions a les campanyes
| 18 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
electorals i d’altres ho fan només per a les despeses permanents
de funcionament, el sistema de finançament espanyol ha optat
per garantir una mínima cobertura de les diferents dimensions
de la vida dels partits. Aquesta extensió dels subsidis públics és
un dels trets dels sistemes polítics de l’Europa del sud, juntament amb França i Àustria. Com ja hem exposat anteriorment,
en el cas espanyol, això va fer-se amb el propòsit d’evitar la potencial dependència respecte del “diner interessat” (grups de
pressió, gran banca, etc.) d’uns partits inicialment molt febles
i poc estructurats. Tres dècades després, aquestes subvencions
han permès reforçar i professionalitzar els partits, en benefici de
l’estabilitat del sistema democràtic.
En segon lloc, el model actual de finançament, i particularment el sistema de subsidis públics, ha contribuït substancialment al foment de la igualtat política i al manteniment de
la pluralitat partidista i ha possibilitat l’alternança de govern
tant en el nivell estatal com en l’autonòmic i el local. Els subsidis públics han ajudat als partits en moments difícils, reduint
l’impacte de la pèrdua de poder a les institucions, així com han
permès compensar certs desequilibris, atenuant el cost que els
efectes majoritaris del sistema electoral ocasionen als partits
petits i moderant la seva limitada capacitat d’accés al govern
i altres institucions polítiques. Això ha ajudat a mantenir una
certa pluralitat d’opcions polítiques i ha fomentat les oportunitats entre els partits menors amb representació.
En tercer lloc, els principals partits han mantingut formes organitzatives típicament catch-all 2, limitant molt les possibilitats
que apareguessin partits autofinançats per empresaris o amb
2. A diferència dels partits de masses que predominaven a Europa a
començament del segle XX, els partits catch-all (o partits d’electors) apareixen
a partir dels anys 60 i es caracteritzen per: el paper central que juguen els
professionals especialitzats; els dèbils llaços organitzatius; la preeminència dels
càrrecs institucionals sobre la direcció orgànica del partit; la creixent importància
del finançament públic; i el discurs adreçat a un electorat heterogeni on es fa
èmfasi en el lideratge i en temes contextuals per sobre de la ideologia.
| 19 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
dependències excessives respecte a grups d’interès. Hi ha hagut
alguns intents de creació de partits basats en fortunes personals
(com van intentar José Maria Ruiz-Mateos, Jesús Gil o Mario Conde), però la vida d’aquests ha estat volàtil i circumscrita a eleccions
de segon o tercer ordre. Des d’aquesta perspectiva, podem interpretar la creació i manteniment de partits catch-all com el resultat
de la contenció de la influència dels actors privats en la presa de
decisions públiques. No obstant, això no anul·la la hipòtesi que
aquests actors hagin trobat altres mecanismes d’influència i promoció dels seus interessos entre els representants polítics, ni tampoc que els grans partits hagin desenvolupat xarxes clientelars a
nivell local o autonòmic com a mecanisme de preservació.
En quart lloc, el model actual es troba subjecte a una extensa
regulació dels ingressos i de les depeses, a diferència de molts
altres casos, on aquesta regulació està limitada a determinats
àmbits o només opera de manera parcial. La raó d’aquest fet la
podem trobar en la constitucionalització dels partits polítics i en
la consideració d’aquests com a actors clau de la democràcia representativa. A diferència de la majoria de països de la nostra tradició política, la creació del sistema de partits actual es va produir
en paral·lel a una regulació exhaustiva del finançament polític. La
legislació del 1987, i més encara la del 2007, dissenyà una regulació força completa per abordar els diners dels partits. Això ha
dificultat l’establiment de pautes esteses de clientelisme a nivell
estatal, tot i que no les ha impedides a l’entorn local o autonòmic.
Finalment, l’extensió de la regulació i de la cobertura pública
es combina amb el progressiu desenvolupament de mesures de
control i transparència. Encara que inicialment no es va crear
un òrgan específic per al control dels comptes dels partits, la
responsabilitat atorgada al Tribunal de Comptes (amb poders
sancionadors des del 2007) i, posteriorment, també a institucions anàlogues de l’àmbit autonòmic, han estat determinants en
aquest sentit. La tasca de fiscalització realitzada pel Tribunal de
Comptes així com la seva activa denúncia dels problemes deri| 20 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
vats de l’aplicació de la llei del 1987 han estat dos dels elements
impulsors de la reforma actual. Igualment, i fora de l’àmbit estricte del finançament dels partits, la creació de la Fiscalia Anticorrupció també ha contribuït a reforçar els controls i reduir la
sensació d’impunitat en aquest camp.
El model actual ha contribuït sens dubte a reforçar els partits
com a actors clau de la democràcia i els ha permès desenvolupar
les seves funcions sistèmiques: com a instruments de mobilització política, com a fonts de reclutament de les elits i com a vehicles d’agregació dels interessos col·lectius. Des d’aquest punt
de vista, el sistema de finançament espanyol ha aconseguit els
objectius que es proposava. A dia d’avui els partits han esdevingut estructures organitzades molt sòlides i amb un elevat grau
de professionalització. A més, l’arribada de finançament públic
no ha impedit el creixement de la base social dels partits polítics.
En termes generals, el seu suport social i electoral s’ha mantingut estable, tenint en compte les oscil·lacions vinculades a l’evolució política. Tanmateix, això no ha evitat que la seva valoració
pública sigui significativament baixa i no hagin aconseguit allunyar-se d’una percepció social relacionada amb la corrupció i el
conflicte d’interessos, la qual cosa reflecteix algunes de les seves
debilitats inherents.
B. Debilitats
Malgrat la contribució del sistema de finançament de partits a
la consolidació democràtica, la polèmica l’ha acompanyat des de
gairebé els seus orígens. Poc després d’aprovar-se la llei del 1987,
ja van apuntar-se una sèrie de mancances o febleses del model.
Les successives reformes dels anys 90 van contribuir a contenir
la despesa i reduir els desajustos pressupostaris que els grans
partits havien acumulat en els primers anys de democràcia. La
nova llei del 2007 ha suposat un avanç i ha resolt algunes de les
mancances de la llei anterior, però continua sense donar resposta a altres qüestions de fons.
| 21 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
FiG 1. Pes de les quotes dels afiliats sobre el total
dels ingressos dels partits catalans (percentatges)*
PSC
UDC
CDC
ERC
ICV
35
30
25
20
15
10
5
0
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
* Al tancament d’aquesta treball (desembre de 2012), l’últim informe disponible del Tribunal de Comptes corresponia a l’exercici del 2007, fa cinc anys.
Nota: Les dades de finançament públic de CDC i UDC s’han calculat afegint la part proporcional corresponent
(75% i 25%) dels ingressos directes de CiU.
Font: Informes anuals del Tribunal de Comptes (1990-2005).
La primera i més rellevant és el desequilibri creixent entre
els ingressos públics que reben les organitzacions i les aportacions privades, molt particularment les quotes dels membres dels
partits. La tendència general ha estat l’increment del pes relatiu
dels ingressos públics en detriment de les aportacions privades.
L’augment sostingut de les subvencions públiques, especialment a partir dels anys 90, ha coincidit amb un estancament o
un descens dels ingressos de quotes dels afiliats. El més cridaner
d’aquesta evolució és que l’afebliment del pes de les quotes s’ha
produït malgrat l’increment continu de militància declarat per
les pròpies organitzacions. En els gràfics 1 i 2 s’observen tots dos
fenòmens a partir de dades dels partits catalans.
| 22 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
FiG 2. Dades d’afiliació dels partits catalans (membres absoluts)
PSC
UDC
PPC
CDC
ERC
PSU / ICV
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1977
1980
1986
1989
1993
1996
2001
2004
2008
Font: Barberà, Barrio, i Rodríguez-Teruel (2009).
El pes de les quotes sobre el total dels ingressos dels partits
ha experimentat una certa fluctuació, ja que va incrementar-se
durant els anys 90, però s’ha estancat i, per a molts partits ha
entrat en descens, en els darrers deu anys. Contràriament, l’increment de les dades d’afiliació dels partits ha mostrat un curs
ascendent3. D’aquesta comparació, podríem interpretar que el
decalatge creixent entre ingressos públics i privats és producte
tant del reforçament dels primers, com de la ineficaç gestió
de la recaptació per part dels partits. Les variacions entre partits suggereixen aquesta darrera hipòtesi, ja que alguns partits
3. La manca de fiabilitat i de comparabilitat de les dades d’afiliació declarades
pels partits ens obliga a prendre amb cura aquestes xifres. No tots els partits mesuren el mateix tipus de membres sota el concepte d’afiliat, mentre que existeixen
forts incentius externs i interns per a què els partits inflin les xifres de militància.
| 23 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
semblen més aptes per fer rendible el seu finançament intern
que d’altres. Caldria atendre a l’impacte de la llei del 2007 en
aquest aspecte, ja que l’establiment de desgravacions per a les
quotes i donatius a partits haurien de significar un incentiu
per millorar l’eficàcia de la recaptació d’aquestes. Sense treure
valor a aquesta reforma, queda clar que encara queda camp per
córrer en la fixació d’incentius per millorar l’autofinançament
dels partits.
En segon lloc, el finançament dels ingressos públics provinents
de les administracions locals continua gaudint d’un ample marge
de discrecionalitat. Les aportacions que els ajuntaments realitzen
als grups municipals queden fora de la llei del 2007. No disposem
de dades comparatives per copsar l’extensió d’aquest tipus d’ingressos, però el fet que la darrera reforma hagi optat per seguir
mantenint-los fora del control del Tribunal de Comptes mostra
les reticències dels partits a ser plenament transparents i a retre
comptes a tots els nivells. L’absència de regulació alimenta encara
més les suspicàcies sobre quina és la importància que té aquesta
font de finançament per al manteniment ordinari dels partits en
el nivell local. Un reflex indirecte de la transcendència del finançament de les organitzacions locals dels partits i de la seva manca de
transparència, control i adequada rendició de comptes és l’elevat
grau d’irregularitats detectat en aquest àmbit.
Una tercera debilitat prové del paper que els bancs i empreses han tingut en el finançament dels partits. Això pot concretar-se en tres grans àmbits d’interès: les donacions anònimes, les aportacions d’empreses que obtenen contractes amb
les administracions públiques i, finalment, els deutes bancaris.
Com hem assenyalat anteriorment, la reforma del 2007 ha acabat amb les donacions anònimes, que havien estat una font
d’ingrés molt important per a alguns partits. La fi d’aquestes
aportacions ha tingut com a principal contrapartida un increment de les aportacions públiques. D’altra banda, les aportacions per part d’empreses amb contractes públics ha quedat
| 24 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
prohibida en la reforma del 2007, tot i que la llei ha deixat
explícitament la porta oberta per a què aquestes aportacions
es canalitzin a través de les fundacions dels partits polítics.
L’excepció, recollida a la disposició addicional setena, sobta per
la contradicció que suposa reconèixer aquests ingressos com a
no desitjables per als partits, però possibles per a les seves fundacions. Finalment, el tractament dels deutes bancaris i del seu
refinançament o condonació queda fora de l’àmbit de la llei.
En termes estrictes, els deutes no formen part dels ingressos
dels partits. Però resulta indubtable que una part important del
finançament dels partits (especialment dels d’esquerres) prové
per aquesta fórmula.
També cal assenyalar la feblesa del sistema de finançament
espanyol en relació a les garanties de transparència, control i
rendició de comptes que recull la normativa. Malgrat la tasca
feta pel Tribunal de Comptes, ampliada després del 2007 a altres
organismes de supervisió autonòmics, com la Sindicatura de
Comptes, els partits continuen disposant d’un marge d’actuació
molt elevat per escapolir-se dels mecanismes de control. La llei
del 2007 ha atorgat al Tribunal de Comptes potestat per imposar sancions i també per ordenar el pla comptable dels partits.
Malgrat tot, la llei estableix que l’escrutini d’aquesta institució es
limiti a la informació comptable que aporten els propis partits,
sense capacitat d’autonomia per anar més enllà d’aquests marges estrets. Això no impedeix comptabilitats paral·leles en els
partits, ni “caixes b” per acumular ingressos no regulats per la
norma. D’altra banda, tampoc no s’aprofiten els instruments que
proporcionen les noves tecnologies per tal d’afavorir l’accés dels
ciutadans a la informació de la comptabilitat dels partits. Aquesta llacuna no és sorprenent, ja que en realitat constitueix un reflex de les mancances en l’accés a la informació que pateixen els
ciutadans en relació al conjunt d’administracions públiques a
Espanya. En aquest sentit, el Grup d’Estats Contra la Corrupció
(GRECO) del Consell d’Europa ve criticant reiteradament Espa| 25 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
nya per les males pràctiques i els baixos nivells de transparència
en el finançament dels partits4.
Per acabar, ens hem de referir, malauradament, a la persistència de la corrupció en la política catalana i espanyola. No s’han
aconseguit evitar els casos de corrupció, un dels principals objectius del finançament públic i la gran amenaça de la democràcia.
Aquesta situació no és específica del nostre sistema polític. L’elevada regulació de les noves democràcies europees no ha impedit
que es visquin escàndols de corrupció paral·lels als països amb
més llarga tradició democràtica i amb menor regulació. La llista
de successos de finançament irregular per part dels partits espanyols és prou eloqüent i afecta gairebé tots els colors polítics:
Filesa, Naseiro, Casinos, Pallerols, fins arribar als casos Gürtel o
Palau. Tot i no tractar-se de trames de corrupció generalitzada,
tots aquests processos han contribuït a erosionar la credibilitat
pública dels partits. Aquests i altres casos són una bona mostra
que l’existència d’abundants subvencions públiques no és garantia suficient per evitar les pràctiques il·lícites. Hi ha, és clar,
un problema de moral pública, vinculada a la manca d’escrúpols
d’alguns actors polítics que sovint no té res a veure amb el finançament dels partits però que, inevitablement, afecta la seva
credibilitat. Cal tenir present, a més, el grau de microcorrupció
social entre la ciutadania, que debilita l’exigència ètica dels ciutadans envers els polítics. No obstant, més enllà de la dimensió moral, cal assenyalar la incapacitat del sistema per desincentivar el
recurs al finançament irregular, tant de polítics aïllats com, sobretot, de les organitzacions polítiques. De fet, s’observa una “lògica
additiva”, segons la qual existeix la convicció que sempre hi haurà
l’estat per cobrir els forats irreparables, el que alimenta una dinàmica d’increment continu de les despeses dels partits que acaba
traduint-se també en la recerca de diners privats en terrenys sinuosos. Alhora, malgrat els subsidis públics els partits no desistei4. Notícia a El País, 25 d’abril del 2011. Es poden consultar els informes sobre
finançament a cada país al web de l’organisme: www.coe.int/GRECO.
| 26 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
xen de buscar diners privats. Més encara quan continua existint,
per al partit que governa, un elevat marge de discrecionalitat en
l’adjudicació d’ajuts i contractes, especialment en els nivells subestatals, quelcom que alimenta diverses formes de finançament
ocult. Les contraprestacions corresponents no caduquen i poden
seguir beneficiant al partit fins i tot un cop ha deixat el govern.
C. Riscos
Tot sistema de finançament està subjecte a riscos potencials derivats de les seves febleses; també els sistemes mixtes que, com
en el cas espanyol, combinen subsidis públics, aportacions privades i contribucions dels membres i simpatitzants del partit.
A continuació s’assenyalen alguns d’aquests potencials riscos
que podrien condicionar perjudicialment l’evolució del sistema
a mig i llarg termini.
Una primera amenaça està relacionada amb la dependència
creixent dels partits envers l’estat i la corresponent pèrdua de
pes dels militants en els partits. Aquest problema està relacionat amb la creixent interpenetració entre partits i estat, que pot
provocar simultàniament la “colonització” partidista de l’estat i
l’“estatalització” dels partits. El primer dels fenòmens està relacionat amb la paradoxa del “regulador regulat”: els partits es financen des d’unes institucions que ells mateixos controlen. Això ha
comportat parlar de la “colonització” de l’estat per part dels partits, ja que permet a aquests controlar la regulació i les fonts del
seu propi finançament. Com ja s’ha indicat abans, aquest accés
privilegiat no comporta cap incentiu per reduir la despesa, ben
al contrari. Els partits constitueixen alhora l’oferta i la demanda
de les subvencions públiques, el que pot impedir l’assoliment
d’equilibris estables en el nivell òptim de finançament públic.
Com veurem més endavant, aquesta situació ha estat resolta en
alguns països com Alemanya gràcies a l’activa vigilància que
altres institucions, com el Tribunal Constitucional, han exercit
sobre aquestes pràctiques.
| 27 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
D’altra banda, la interrelació creixent entre partit i estat també pot conduir a l’“estatalització” dels partits, fet que provoca
una dependència creixent i imparable dels partits envers l’estat.
A través del finançament dels partits, l’estat troba una via de penetració dintre de la societat. Els propis partits són els primers
perjudicats, en la mesura que els ciutadans comencen a veure’ls
com una part més de la burocràcia estatal, aliena a la representació de la societat. Això provoca l’afebliment del vincle entre partit i societat. En la mesura que els principals ingressos provenen
de l’estat, les aportacions pròpies dels afiliats es converteixen
en una font secundària, el que erosiona la seva presència, veu i
representació. La pèrdua d’importància de la quota del militant
és paral·lela al seu arraconament en les prioritats del partit. En
un sentit més general, la connexió amb els grups socials de referència es dilueix. L’excessiva dependència dels partits envers
l’estat aprofundeix la distància respecte als ciutadans no afiliats.
I, com a conseqüència d’això, els partits experimenten dificultats
creixents per connectar amb les tendències socials emergents.
Finalment, també pot produir-se un anquilosament dels mecanismes de renovació política. Una de les principals conseqüències d’això passa per l’erosió de la competència a l’interior dels
partits i entre els partits. Aquest risc del finançament públic està
relacionat amb la cartelització dels partits. Aquesta hipòtesi suggereix que els partits tendeixen a comportar-se com un càrtel: el
grau de rivalitat entre els partits disminueix en els temes substancials, és a dir, en allò que podria posar en risc la seva pròpia
subsistència col·lectiva, els ingressos públics (Katz i Mair, 1995).
Aquest fenomen afebleix la renovació política de dues formes.
En primer lloc, restringeix la renovació a l’interior dels partits
perquè reforça les direccions establertes. En segon lloc, obstrueix l’entrada de nous partits que podrien representar les noves
demandes dels electors, oxigenant la competència democràtica.
Això estimula que els nous partits que emergeixen acostumin a
defensar un discurs antisistema, basat en el populisme i en les
| 28 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
posicions extremistes. No és casualitat que la gran majoria de
partits apareguts a Europa en els darrers vint anys siguin partits
d’extrema dreta o d’extrema esquerra, que s’aparten substancialment dels valors democràtics compartits pels partits del sistema.
Per aquesta raó, és en les noves democràcies (aquells països que
han iniciat la democratització des de finals dels 70) on es dóna
una elevada coincidència de factors que poden afavorir el camí
cap a la cartelització dels partits: societat civil feble, necessitat de
reforçar els partits, predisposició de l’estat a fer-ho, etc. També
és en aquestes països on existeix una major probabilitat que el
sistema de partits pugui fer fallida abruptament i erosioni la legitimitat social de les institucions públiques en general, i de les
organitzacions polítiques en particular.
D. Horitzons per a una reforma
Les debilitats i els riscos potencials de l’actual model de finançament dels partits assenyalen els horitzons que podria explorar
una proposta de reforma que volgués anar més enllà d’una simple revisió del sistema de subsidis i controls obert els anys 80
i actualitzat recentment. Amb el propòsit d’afavorir la reflexió
tant dels partits com de la societat civil s’esmenten a continuació diversos principis que caldria tenir presents en una reforma
ambiciosa del finançament dels partits.
Des d’una perspectiva general, cal tenir present la conveniència d’una regulació marc comunitària més extensa que contribuís a convertir aquesta qüestió en una problemàtica europea.
Tanmateix, som conscients que aquesta aspiració difícilment
pot produir-se sense canvis en altres elements del sistema polític
europeu (elecció directa o parlamentària del president de la Comissió Europea, circumscripcions europees supraestatals, etc.).
Pensant específicament en el cas espanyol, uns dels principis
que caldria abordar en el debat públic sobre el model de finançament és, en primer lloc, determinar el paper de l’estat en el
finançament dels partits. Com hem assenyalat, el model va cen| 29 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
trar-se en la preeminència dels ajuts i subsidis públics per tal
de garantir la institucionalització d’uns partits polítics molt febles. Sembla difícil negar que aquestes aportacions públiques
han servit al propòsit per al que van ser concebudes. Ara bé,
si aquesta fita ja ha estat aconseguida, potser seria convenient
començar a pensar en revisar la filosofia que va inspirar-lo. La
reforma del 2007 de la llei de finançament dels partits no va
avançar precisament en aquesta direcció perquè malgrat demanar als partits més transparència i control, la contrapartida
que va oferir va ser, precisament, un augment de les ajudes
públiques. Tot i que les dades de finançament dels partits a
partir del 2007 encara no s’han fet públiques5 és raonable pensar que a partir de llavors la dependència dels partits pel que
fa als diners públics ha tendit a augmentar. D’altra banda, cal
entendre que el paper de l’estat va més enllà de ser únicament
un agent finançador dels partits. També regula els sous dels
càrrecs públics, els principis amb els que els mitjans de comunicació informaran de política, els principis de funcionament
intern dels partits, etc. Aquests, juntament amb d’altres, són
instruments que podrien entrar en el debat a l’hora d’establir
les contraprestacions dels partits a canvi de mantenir el finançament públic.
Estretament connectat al primer punt, és necessari plantejar un debat rigorós sobre la contenció del finançament públic
als partits. En l’apartat anterior hem esmentat la paradoxa del
“regulador regulat” per mostrar les dificultats que pot tenir una
reforma d’aquest tipus. Tanmateix, la limitació global de les
despeses de l’estat (és a dir, dels diners dels contribuents) és
avui més fàcil d’entendre a causa de la situació econòmica actual. De fet, els partits catalans van ser pioners en aquest sentit
5. Resulta simptomàtic el retard amb el que el Tribunal de Comptes acaba
aprovant i fent públic els informes de fiscalització dels comptes dels partits.
Tal i com hem comentat anteriorment, al tancament d’aquesta treball, l’últim
informe disponible corresponia a l’exercici del 2007.
| 30 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
al reduir part dels seus pressupostos de campanya en les eleccions del 2010. Convé assenyalar que la reducció de les despeses
va anar acompanyada, a més, d’un significatiu increment de la
participació electoral. Malauradament, la reducció puntual de
despeses pot reduir-se a un gest electoralista sense continuïtat
futura. Tal i com hem comentat i com veurem més endavant
amb major detall, a Alemanya, la paradoxa del regulador regulat s’ha solucionat amb l’activa supervisió del Tribunal Constitucional sobre la legislació del finançament dels partits. Donat
que aquesta no ha estat de moment la situació a Espanya, cal
pensar en altres vies (possiblement menys efectives) per aconseguir-ho. En aquest punt els mitjans de comunicació segurament haurien de tenir un paper més actiu i vigilant del que han
tingut fins a l’actualitat en el control dels diners dels partits. El
protagonisme de la premsa britànica en la reforma recent del
finançament de les dietes dels parlamentaris de Westminster
ens dóna un exemple molt clar d’aquest paper.
D’altra banda, convé assenyalar que aquest principi pot ser
més qüestionable si el que es tracta de restringir no són les despeses de l’estat, sinó les despeses globals dels partits. Aquest és
potser el dilema clau de tot sistema de finançament: afavorir la
igualtat d’oportunitats o garantir la lliure expressió. Com veurem al parlar del cas dels EUA, la restricció dels diners que els
partits recapten al marge de les ajudes de l’estat pot interpretar-se com una limitació de la llibertat d’expressió de la societat
civil, canalitzada a través dels partits. Certament, el cas nordamericà ens mostra que l’increment de les despeses electorals,
combinat amb una reducció de les aportacions públiques, pot
abonar el terreny a la restricció de la competència política en
benefici dels actors econòmicament més poderosos. Tanmateix, entre la partitocràcia, producte del finançament públic extensiu, i la plutocràcia, afavorida pel finançament públic escàs,
existeix un marge d’alternatives a explorar on la societat civil
i els ciutadans poden assumir un major protagonisme directe
| 31 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
en el sosteniment de l’activitat política, sense deixar-ho tot en
mans de les administracions públiques.
Evidentment, ni la reducció del paper de l’estat, ni les limitacions globals de despesa s’haurien de fer a costa de la transparència i el control dels comptes dels partits. Com hem assenyalat
més amunt, la llei de finançament del 2007 marca importants
avanços en aquest àmbit, especialment pel que fa al control i la
transparència. Però, evidentment, encara hi ha més terreny per
avançar. Com veurem més endavant, el cas britànic pot servir
per il·lustrar possibles reformes en aquest camp, particularment
en termes de rendició de comptes. Els partits catalans i espanyols encara es reserven àmbits que queden fora de l’escrutini
públic (com passa amb les finances municipals dels partits) o
bé on l’escrutini és encara molt difícil, talment a les fundacions
dels partits. Per contra, més transparència, més control i una millor rendició de comptes no té perquè anar lligada a més regulació, però sí a una millor eficàcia de la regulació existent; per
exemple, a través de sancions efectives i exemplars als partits
que incompleixin les normes, per exemple, o amb l’obligació de
fer públics els comptes, les despeses i l’origen d’aquestes en un
temps molt menor del que aquests ho fan actualment.
Un altre principi a tenir present en el debat al voltant de la
reforma del sistema de finançament ha de ser el d’enfortir les
relacions dels partits amb la ciutadania. Una de les tendències
que més caracteritzen la relació dels partits amb la societat a
bona part d’Europa és el progressiu descens d’afiliació partidista. És cert que de moment Catalunya i Espanya encara s’escapen
d’aquesta tendència, però com hem vist, un dels perills potencials de la dependència estatal per part dels partits és, precisament,
que aquests es converteixin en una agència estatal, abandonant
el seu paper de mediadors o canalitzadors dels interessos de la
societat en l’esfera pública. El grau d’insatisfacció creixent de
l’opinió pública respecte a les elits polítiques està esdevenint
un factor estructural de la política a casa nostra. Com veurem
| 32 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
a continuació, són diverses les mesures que s’han adoptat en
altres països amb l’objectiu d’enfortir aquests llaços socials: des
de condicionar el finançament de l’estat a determinats tipus de
procediments que involucrin el màxim nombre d’afiliats, fins a
establir mecanismes de cofinançament. Aquestes mesures són
especialment interessants perquè condicionen els diners públics
a l’habilitat dels partits no només d’aconseguir vots, sinó també
suport social en forma d’aportacions econòmiques, etc.
El darrer suggeriment té a veure amb la capacitat del nivell
subestatal per dissenyar polítiques innovadores en el camp del
finançament dels partits. És possible que algunes d’aquestes mesures no puguin adoptar-se a casa nostra pel clima de tensió i
polarització política derivat de l’estructura de competició electoral entre els dos grans partits. Ara bé, i en la mesura que el marc
constitucional i legislatiu ho permetin, Catalunya podria obrir
camí amb l’aplicació d’un model de finançament innovador que
tingués en compte aquestes i altres propostes que eventualment
sortissin si s’obrís un autèntic debat públic sobre el tema. El referent indiscutible és el cas del Quebec, donat que la seva legislació va ser implantada anys més tard a tot el Canadà.
| 33 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
BONES
PRÀCTIQUES
A
continuació, oferim una breu aproximació a quatre
casos de reformes en el finançament dels partits, que
van alterar substancialment els règims previs de regulació en la matèria. En la taula 1 es resumeixen els
principals mèrits de cada cas.
a. Transparència i limitació de les despeses:
la PPER Act 2000 de Gran Bretanya
La transparència i la limitació de les despeses dels candidats
polítics constitueixen els trets més significatius de la legislació
electoral de Gran Bretanya. Aquesta legislació va ser adoptada a
finals del segle XIX. És un fet demostrat que fins aquell moment
el suborn, el xantatge i l’ús de la intimidació eren pràctiques
habituals en las eleccions britàniques i que la compra i venda de
poder polític es produïa a tots els nivells. Els candidats havien
de sufragar el desplaçament i el manteniment dels votants el
dia de l’elecció, de manera que només aquelles persones amb
una quantiosa fortuna podien cobrir-ne el cost, cada vegada més
elevat a mesura que el sufragi s’anava estenent i eren més els
votants a subvencionar.
Després de les eleccions del 1880, considerades unes de les
més corruptes de la història del país, es va aprovar la Corrupt
and Illegal Practices Prevention Act del 1883 amb el suport de
liberals i conservadors. Aquesta llei ha constituït des de llavors
l’espina dorsal de la regulació econòmica de les campanyes elec| 34 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
taula. 1. Quadre resum amb els punts més destacats de cada pràctica proposada
Particularitats de
cada cas
Mèrits
Problemes pendents
Regne
Unit
Sistema electoral
majoritari. Tradició de
finançament privat dels
partits.
Reforçament de la transparència
i participació dels ciutadans en el
control del sistema.
Absència de límit en les
donacions. Pes hegemònic
del capital privat en
el finançament de les
campanyes.
Alemanya
Existència d’un Tribunal
Constitucional fort, amb
un elevat protagonisme
en la vida política del
país.
Limitació fixada de la despesa
global de l’estat en els partits.
Subvencions públiques condicionades a aportacions privades.
Elevada despesa electoral
per part dels partits i forta
politització de les administracions.
Canadà
Sistema federal amb sistemes de partits bifurcats
entre els dos nivells.
Innovació legislativa a nivell regional, que precedeix la regulació
a nivell nacional. Subvencions
públiques limitades per a
referèndums.
Increment molt elevat del
finançament públic en els
darrers anys, en detriment
de les aportacions privades
individuals i col·lectives.
EUA
Sistema federal amb
partits polítics febles
i supeditats a les maquinàries electorals.
Control dels ingressos i elevada
transparència. Incentius per obtenir ingressos en l’àmbit privat.
Feble limitació de la despesa, que permet campanyes
electorals molt cares.
torals britàniques. La llei introduí límits en les quantitats que
podien disposar els candidats en funció del nombre d’electors
per districte. També es classificaven en cinc categories les despeses a què podien incórrer els candidats i que havien d’ajustar-se
a les quantitats declarades. Es van prohibir determinades despeses (begudes, bandes de música, transport d’electors), es va reglamentar el procediment per al pagament de despeses i requisits
publicitaris i posteriorment (Representation of the People Act del
1918) s’exigí que aquests estiguessin autoritzats per escrit pel
candidat o el seu agent electoral oficial. D’aquesta manera es va
posar fre a les despeses a favor d’un candidat realitzats per organitzacions lligades indirectament als partits. No obstant això, es
deixava la porta oberta a campanyes de tipus genèric sense cap
mena de restriccions econòmiques, justament el tipus de campanyes que els partits van començar a desenvolupar després de
la II Guerra Mundial. Progressivament el pes del candidat individual en el finançament de la campanya es va anar reduint, al
| 35 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
mateix temps que adquirien més rellevància els fons procedents
de les organitzacions centrals dels partits, i aviat les possibilitats
d’intervenció política al marge dels partits van començar a ser
molt escasses.
Des de la llei del 1883 fins a la de 1918 la regulació que tractava de limitar el nivell de despesa havia estat parcial i fragmentada. No obstant això, el principal límit de la nova legislació radicava en el fet que es definia la despesa en la que podia incórrer un
candidat en el nivell local però no establia cap tipus de restricció
per a les despeses a nivell nacional. Els dos principals partits
havien depès tradicionalment de les aportacions privades externes: el partit laborista s’havia nodrit de les contribucions dels
sindicats, mentre que el partit conservador ho havia fet de les
aportacions de bancs i empreses privades. Les relacions financeres entre el laborisme i els sindicats havien estat objecte de
regulació, mentre que no havia passat el mateix respecte a les
contribucions de les empreses properes al partit conservador.
Pel que fa al finançament públic, i a diferència de la major part
de països, a Gran Bretanya els partits no rebien fons públics de
manera directa, ni en forma de subvenció en concepte dels vots
o escons aconseguits, ni sota la fórmula de deduccions fiscals a
les contribucions. Tanmateix, sí que es donava finançament indirecte: accés i ús d’edificis públics durant la campanya electoral,
finançament del treball parlamentari als partits de l’oposició o
espais gratuït en els mitjans de comunicació.
Abans de l’any 2000 no existia a Gran Bretanya cap requeriment legal per obligar als partits a revelar públicament les seves
finances (ni pel que fa a les despeses, ni als ingressos). El Partit
Laborista publicava voluntàriament els seus comptes anuals des
del 1906, encara que fins al 1983 no es van incloure les aportacions dels sindicats. Per la seva banda, el Partit Conservador sempre fou més hostil a la transparència. No obstant, aquest sistema
caracteritzat per la manca de regulació començà a modificar-se a
partir dels anys 90. L’aflorament de determinats casos de pràcti| 36 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
ques il·lícites o rebutjades per l’opinió pública va afectar negativament la confiança en el bon funcionament del sistema i es va
començar a plantejar la necessitat d’una reforma.
Després de diversos informes i propostes de millora es va
produir un canvi radical en el sistema de finançament dels partits britànics. Aquest es materialitzà en la Political Parties, Elections and Referendums Act (PPERA) aprovada l’any 2000. Aquest
sistema de finançament va ser molt efectiu perquè aconseguí
el que pretenia: evitar durant anys l’existència generalitzada de
casos de corrupció. La reforma britànica té l’interès d’oferir una
regulació més laxa, però amb l’èmfasi situat en la transparència
del sistema i en el càstig de les pràctiques fraudulentes. L’aprovació de la reforma del 2000 no va tancar el debat sobre la millora del finançament, que s’ha mantingut fins a l’actualitat, amb
modificacions successives que han aprofundit en els principis
d’aquella llei.
La novetat més important de la reforma del 2000 és la creació
d’una Comissió Electoral formada per ciutadans sense experiència política, quelcom que en ocasions pot resultar problemàtic
donada l’elevada sofisticació dels partits contemporanis. La comissió té per missió supervisar tot allò que tingui a veure amb
el finançament dels partits, les campanyes electorals i els referèndums: des del repartiment de l’ajuda estatal, fins al control
d’ingressos i despeses dels partits, passant per l’avaluació dels
diferents processos. Més enllà de funcionar com a òrgan supervisor, la Comissió Electoral s’ha erigit en un òrgan que promou
la transparència i el joc net en la política i en el procés electoral.
Aquest òrgan subministra informació accessible sobre les despeses dels partits i emet informes i anàlisis sobre la seva evolució.
A diferència del cas espanyol, aquest tipus d’informes no han
de passar pel vist-i-plau del Parlament, sinó que es publiquen
directament. En un marge no superior als sis mesos, es poden
consultar els ingressos i despeses de tots els partits que competeixen a les eleccions, la seva evolució i el seu origen.
| 37 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Com a complement de la Comissió Electoral, i per fer-la realment efectiva, es va establir l’obligació de fer pública la relació
d’ingressos i despeses. Els balanços comptables són molt detallats, diferenciant tots els tipus de conceptes, incloent el nombre
de persones contractades, l’evolució dels comptes bancaris i l’estat dels deutes compromesos amb entitats bancàries. Fins i tot,
s’identifiquen els noms dels individus que presten diners a les
organitzacions per tal de sufragar la campanya. L’incompliment
de l’obligació d’informar, o la tergiversació dels comptes, comporta dures penalitzacions.
D’altra banda, s’optà per introduir límits en la despesa, l’incompliment dels quals pot comportar sancions criminals. Malgrat que la limitació de la despesa havia estat una característica
clàssica del sistema de finançament dels partits britànics, el fet
que aquest límit s’apliqués només a l’àmbit local i no al nacional constituïa una disfunció i disparava el cost global de les
campanyes. En la nova llei introduïren fortes limitacions en les
despeses totals de les campanyes, així com l’obligació de declarar-les a la Comissió Electoral. El límit ve definit per dos paràmetres: una quantitat fixa (25.000 lliures), més un quantitat variable per votant. Aquesta limitació es troba substancialment
per sota de la que s’ha establert a Espanya6. A més, la limitació
varia segons el grau de compliment de la legislatura, de manera que si es produeix una dissolució anticipada, el límit de
despesa de la campanya es veurà sensiblement reduït segons
el nombre de mesos que faltin per completar la legislatura. És
interessant remarcar que aquests límits de despesa tenen un
espai temporal que també abasta els dotze mesos previs a la
celebració dels comicis, estenent la fiscalització de la despesa
6. A Espanya el límit de despeses depèn del tipus d’elecció. Per a les eleccions
generals, l’article 175.2 de la LOREG estableix que el límit serà el resultant de
multiplicar 0,37€ pel número d’habitants corresponent a la població de dret de les
circumscripcions on cada partit presenti candidatures. L’evolució de les limitacions
de despesa a Espanya ha estat analitzada per Artés i García Viñuela (2006).
| 38 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
electoral a un període de regulació molt més ample del que hi
ha en el sistema espanyol.
Un altre dels punts significatius de la llei és el tractament
de les donacions. Si bé no s’estableixen límits, es dóna prioritat
a la transparència. Els partits han d’identificar públicament els
donants, les quantitats aportades i la data en què es va produir
la donació. Es parteix de la idea que la transparència desincentivarà l’acceptació de grans sumes per part dels partits, que voldran evitar aparèixer davant l’opinió pública com a presoners
d’interessos econòmics. Per tant, els límits se’ls autoimposen els
propis partits. A diferència de moltes legislacions que no només
estableixen límits en les quantitats, sinó que també limiten les
fonts de donacions a persones o empreses nacionals, el Regne
Unit permet que aquelles persones o empreses que puguin tenir
interessos legítims en el país puguin fer donacions als partits,
encara que no siguin residents. Pel que fa als individus, aquests
poden fer donacions sempre i quan estiguin inscrits en un registre de donants. Pel que fa a les empreses, poden fer donacions
les companyies registrades al país sempre que estiguin expressament aprovades pel seu consell d’administració (shareholder
consent). Aquests acords tenen una validesa de cinc anys.
En canvi, la reforma del 2000 no va introduir canvis significatius en el finançament públic. Com ja venia sent tradicional,
el finançament públic dels partits britànics és molt escàs en
comparació amb la majoria de democràcies occidentals. No hi
ha finançament directe a les despeses electorals ni deduccions
fiscals per a les aportacions. La contribució estatal a les finances partidistes es limita a sufragar algunes despeses parlamentàries de l’oposició, accés als mitjans de comunicació, gratuïtat
dels serveis postals i ús d’espais públics. Posteriorment es va
dotar a la Comissió Electoral d’una quantitat limitada (dos milions de lliures), anomenada Political Development Grant, per
ser distribuïdes entre els partits com a mecanisme per garantir
la generació d’idees de futur. Recentment, s’ha anat avançant
| 39 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
en la idea d’establir un sistema de matching funds, per tal de
condicionar els subsidis públics a la captació de petites donacions privades.
La reforma del 2000, així com les adaptacions subsegüents,
va introduir una regulació molt precisa en determinats aspectes del finançament dels partits britànics. Tanmateix, la llei no
va modificar l’assumpció general del sistema polític britànic:
la idea bàsica que els partits, tot i ser actors claus del joc democràtic, són associacions voluntàries que prosperen o retrocedeixen d’acord amb les actuacions dels seus membres. En
conseqüència, l’estat regula el seu finançament i garanteix la
transparència, però restringeix enormement l’abocament de
diners públics als partits.
b. El finançament públic lligat a les donacions
individuals: la reforma del 1994 a Alemanya
A diferència de l’exemple britànic, el cas alemany mostra la importància creixent del finançament públic, però també les contrapartides que l’estat ha establert a canvi d’aquests subsidis.
Per entendre com s’ha arribat a aquest resultat, és interessant
observar com Alemanya va aprendre dels intents fallits previs
per posar límits als ingressos públics dels partits.
Els orígens de l’actual sistema de finançament dels partits polítics i les campanyes electorals es troben en la Llei Fonamental
de Bonn (Constitució de la República Federal d’Alemanya) del
1949. Els redactors de la Llei Fonamental van ser pioners en regular constitucionalment el paper dels partits polítics. L’article
21.1 els legitimava com a participants del procés polític, però
també els imposava el deure de retre comptes de l’origen dels
seus fons. Els constituents alemanys van donar per descomptat que els partits es finançarien mitjançant les quotes dels seus
membres i donacions. Seguint l’exemple britànic, als partits alemanys se’ls va garantir des del començament accés gratuït a les
ràdios i televisions de titularitat pública.
| 40 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Ara bé, des de ben aviat els partits van buscar la manera de
rebre finançament públic. Les primeres mesures adoptades pel
Parlament durant els anys 50 van anar encaminades a introduir
finançament públic indirecte per la via de les deduccions, les donacions i quotes als partits. Aquestes mesures van trobar-se amb
les reticències del Tribunal Constitucional Federal (TCF). Una
sentència del TCF del 1958 va legitimar el finançament públic
directe en forma de subsidis a les fundacions dels partits, i indirecte mitjançant deduccions d’impostos a les quotes i donacions
sempre que respectessin criteris igualitaris. A partir d’aquell moment el govern va donar subvencions anuals tant als partits (per
a tasques educatives), com als grups parlamentaris. Una nova
sentència del TCF del 1966 va denegar les subvencions generals
als partits i establí com a excepció la compensació als partits per
despeses de campanya.
La sentència del 1966 va donar pas a una nova llei de partits
el 1967, que va atribuir una quantitat de diners específica per
a cada vot que obtenien els partits que superaven el 2’5% dels
vots. Aquests diners havien de servir per compensar les despeses de campanya. La llei va disminuir el límit deduïble per donació anual i va fixar que els partits fessin pública la identitat
de les donacions superiors a 20.000 marcs alemanys. En aquesta
ocasió el TCF només va revisar el mecanisme per compensar als
partits reduint el llindar del 2’5% al 0’5% dels vots. Tot i que la
llei del 1967 ha estat modificada en diverses ocasions, la seva
filosofia bàsica gairebé no ha canviat. El que sí ha anat variant
són diversos aspectes vinculats als límits de les despeses de campanya i de les donacions.
Ben aviat, el sistema de finançament del 1967 es va veure
incapaç de satisfer els costos creixents que havien d’afrontar
els partits. Conseqüentment, durant aquests anys van créixer
les pràctiques al marge de la legalitat. Aprofitant això, algunes
grans corporacions empresarials com Flick van intentar comprar favors a gran escala. El descobriment del cas Flick cons| 41 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ternà la societat alemanya de començament dels anys 80 i va
posar sobre la taula la necessitat d’abordar de nou el problema
del finançament dels partits.
Així, l’any 1983 es decidí reformar la llei. Els principals canvis introduïts en aquest moment foren: augmentar la quantitat
de diners que els partits rebien per vot; prohibir les donacions
anònimes; augmentar la deducció de les petites donacions; donar pas a què les donacions de les empreses poguessin ser deduïbles; permetre que les donacions de 20.000 marcs o més també
fossin deduïbles, però només si es registraven com a tals; i establir la creació d’un fons de compensació per a aquells partits
que rebessin menys donacions empresarials. De totes aquestes
modificacions el TCF només va fer canvis als límits de les donacions empresarials, que va fixar en 100.000 marcs alemanys.
El fons de compensació va augmentar el diner públic assignat als partits, però no va funcionar com s’esperava. Per això,
l’any 1988, es realitzà una segona reforma de la llei, que va reduir els límits de les donacions empresarials i va establir un subsidi
bàsic pensat per afavorir els partits més petits (els més castigats
pel funcionament del fons de compensació). Tanmateix, aquest
subsidi fou anul·lat per una sentència del TCF del 1992 que revisà a fons el sistema de finançament dels partits i proposà un
marc de funcionament alternatiu.
La sentència del TCF del 1992 és de vital importància per
entendre les bases de l’actual sistema de finançament dels
partits a Alemanya. Més enllà de revisar els aspectes concrets
d’aquest finançament, la sentència pretenia definir quina havia de ser la concepció general del finançament dels partits
per part de la societat i de l’estat. La sentència del TCF es basava en un principi essencial: els partits han de romandre lliures de l’estat (Staatsfreiheit der Parteien), és a dir, no poden
degradar la seva vinculació primordial amb la ciutadania. Per
preservar aquest vincle social, els partits han de mantenir un
finançament sostingut principalment per la seva base social,
| 42 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
consistent en aportacions d’afiliats i donants. Un desequilibri
excessiu en favor del subsidis públics posaria en perill la naturalesa pròpia dels partits i, en conseqüència, l’estabilitat de
la mateixa democràcia. Tanmateix, el TCF reconeixia la importància del finançament públic, sempre que aquest no posés en
perill l’autonomia dels partits envers l’estat i incentivés la seva
relació amb la societat. La fórmula per fer possible això fou
l’establiment del criteri de paritat en els ingressos: els partits
no podien rebre més diners de l’estat del que aquest podia obtenir de la societat.
La nova orientació proposada pel TCF es basava en frenar
el creixent pes que les subvencions públiques tenien en els
ingressos dels partits. Segons la seva doctrina, el sosteniment
principal dels partits havia de provenir de les quotes dels afiliats, les donacions dels simpatitzants i els subsidis (limitats) que
els partits podien rebre pel nombre de vots obtinguts. D’altra
banda, el TCF també reconeixia que aquest criteri podria posar
en perill la igualtat entre les diverses forces polítiques. A fi de
garantir aquesta igualtat, es posaven límits en les donacions i
desgravacions fiscals: aquestes desgravacions només afectarien a les donacions que no superessin el que podria donar un
ciutadà amb pressupost mitjà (per evitar afavorir les donacions provinents de les grans famílies); les donacions fetes per
empreses quedaven fora de qualsevol desgravació o benefici
fiscal; i es posaven límits a les despeses per publicitat.
Com a conseqüència d’aquesta sentència, l’any 1994 va reformar-se la llei de finançament per adaptar-la als canvis suggerits
pel TCF. La principal novetat de la reforma fou la introducció
d’una subvenció pública condicionada als ingressos obtinguts
per petites donacions. Com a criteri general, tal i com s’ha esmentat anteriorment, l’estat no podria aportar als partits més
diners dels que aquests fossin capaços d’ingressar a través de
vies privades, per quotes i donacions. Es fixà una quantitat màxima (230 milions de marcs alemanys) que l’estat podia dedicar
| 43 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
a finançar els partits pels vots o ingressos obtinguts7. Per optar
a les subvencions públiques caldria obtenir el 0,5% dels vots en
les eleccions de nivell federal i l’1% en les eleccions dels Lands.
La reforma del 1994 va estimular el creixement d’ingressos
privats dels partits, i va millorar l’eficiència recaptadora de les
quotes dels afiliats. Tanmateix, la persistència de les donacions
anònimes no va impedir que a finals del 1999 sortissin a la llum
serioses irregularitats en el finançament de la CDU. Les investigacions demostraren pràctiques de finançament il·legal (informació errònia, comptes secrets, donacions prohibides al grup
parlamentari i, sobretot, al partit). El president de la CDU, Helmut Kohl, va admetre les donacions anònimes il·legals, però es
negà en tot moment a revelar-ne les fonts. Kohl va ser condemnat i destituït dels seus càrrecs en el partit. Tot plegat va posar de
manifest el problema de les donacions anònimes i la necessitat
de reforçar el control i sancions als partits.
L’any 2002 va aprovar-se una nova reforma de la llei de finançament. Aquesta llei, actualment vigent, presenta substancials línies de continuïtat respecte a la del 1994 però introdueix alguns
canvis a destacar. En matèria de quotes i donacions, s’accepten
les aportacions de persones jurídiques (empreses) sense un límit
màxim establert, a excepció de les donacions d’origen estranger, que estan totalment prohibides. Amb tot, no tenen deducció
fiscal i els partits no reben subvencions de l’estat per aquests
ingressos. Totes les donacions al partit superiors als 10.000 euros anuals han de revelar el nom del donant en el seus llibres de
comptes. Les inferiors a aquesta xifra poden romandre anònimes. Si les donacions són majors de 50.000 euros han de fer-se
públiques immediatament.
Un dels canvis més importants de la llei del 2002 és la supervisió de les finances dels partits pel Tribunal Federal de
7. L’any 1998 va reformar-se la llei per augmentar la quantitat de diners totals
que podien rebre els partits (245 milions de marcs alemanys).
| 44 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Comptes. A més, la llei fixa condicions importants de control i
transparència, entre d’altres: una data anual per lliurar la documentació; el lliure accés de tots els afiliats als llibres de comptes; l’obligatorietat que els comptes siguin supervisats per un
membre del partit elegit pel congrés i per un auditor privat; i
l’obligació de guardar la comptabilitat durant deu anys. El règim sancionador és també més estricte: per exemple, en cas de
no presentar la documentació a temps, es perd el dret a rebre la
subvenció anual; els errors en la comptabilitat poden suposar
multes pel doble de la quantitat errada; en cas de rebre donacions il·legals, s’ha de retornar el triple d’allò ingressat.
Tot i els estrictes límits al finançament públic directe, el cert
és que l’estat continua proveint als partits d’importants sumes
de diners de forma indirecta. Una de les més importants són les
subvencions a les fundacions dels partits. Des que l’any 1986 el
TCF va admetre la legalitat del finançament estatal, les fundacions han augmentat molt substancialment les seves subvencions.
A més, les donacions a aquestes són menys transparents que les
dels partits i gaudeixen de deduccions fiscals per l’import íntegre de la donació. La llei fixa que les seves activitats i comptabilitat han de ser totalment separades de les del partit (prohibint
explícitament les transferències de fons). Malgrat tot, els límits
entre les activitats que realitzen les fundacions i les dels partits
a vegades són difícils de definir.
Una segona font de finançament públic indirecte són els pagaments destinats als grups parlamentaris. Tot i que els diners
estan formalment destinats al correcte funcionament de les tasques parlamentàries, de nou apareixen dubtes entre l’activitat
del partit i la del grup parlamentari. Cal comptar, a més, que els
pagaments als assessors dels grups parlamentaris constitueixen
partides independents. També vinculat amb el grup parlamentari convé assenyalar la singular forma de finançament indirecte
que constitueix la contribució (o “import revolucionari”), a la que
molts partits sotmeten els seus parlamentaris. Des de fa anys els
| 45 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
partits inclouen aquestes contribucions com a quotes, quelcom
representa una part important de la xifra total del que ingressen
els partits per aquest concepte.
El cas alemany mostra l’actiu i innovador paper que pot tenir
un actor no partidista com el Tribunal Constitucional Federal
en el control de la legislació sobre finançament. Les sentències
d’aquest Tribunal han estat fonamentals per canviar els principis en els que es basa el sistema de finançament dels partits. Un
dels pilars de l’actual sistema es basa, precisament, en un canvi
d’interpretació del Tribunal de l’any 1994 que requeria que el
finançament públic estigués condicionat a la recaptació privada.
Aquesta disposició ha obligat als partits alemanys a replantejar
les seves relacions amb la societat civil prevenint els riscs de
cartelització del sistema de partits.
c. La regulació regional com a innovació:
les reformes al Quebec
El finançament dels partits polítics a Canadà es basa en el principi de preservació de la igualtat política, i per això gran part de
les despeses dels partits i dels candidats són cobertes per l’estat. Com a contrapartida, s’imposen límits a les despeses en què
els partits poden incórrer, alhora que també es limiten les dels
grups d’interès, que eren els que tradicionalment havien finançat els partits.
Fins als anys 70, el finançament dels partits era essencialment privat, basat en les donacions de grans empreses i grups
d’interès (entre el 70 i el 90% dels seus ingressos fins aleshores
procedien d’aquestes fonts, incloent-hi les aportacions de multinacionals), i amb una regulació molt feble dels fluxos d’entrada
i sortida de diners. L’elevat cost de les campanyes obligà a una
reforma que tingué lloc el 1974 i a partir de la qual s’introduí el
finançament públic a través de reemborsaments.
La particularitat del cas canadenc és que les reformes en matèria de finançament i les innovacions a nivell federal van anar
| 46 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
precedides per una regulació més extensa d’aquesta matèria en
l’àmbit regional, en concret, en la legislació realitzada al Quebec. Les federacions han estat sovint considerades laboratoris
polítics per la possibilitat de testar noves polítiques que després
s’apliquen a l’àmbit estatal. En aquest sentit, la regulació del finançament dels partits polítics al Canadà s’ajusta a aquest esquema ja que es considera que el sistema de finançament del
Quebec fou el que va inspirar les altres legislacions.
Fins els anys 60, moment en què es començà a desenvolupar
la legislació relativa al finançament dels partits, la corrupció havia estat la nota dominant en la política quebequesa. A partir de
llavors, s’iniciaren diverses reformes legislatives, d’abast menor
però d’extensió gradual, que intentaren posar ordre tant a la regulació de les despeses electorals com a les contribucions als partits.
La normativa regional va ser impulsada pel Partit Liberal el
1963, moment en què va arribar al poder després de molts anys
a l’oposició. La reforma es va inspirar en la Corrupt and Illegal
Practices Prevention Act britànica del 1883 i feia èmfasi en tres
aspectes, que no existien enlloc més del Canadà: els costos de les
eleccions només els podien assumir els agents (partits i candidats), les despeses havien de fer-se públiques, i havien d’existir
limitacions de despesa en els districtes electorals. La legislació
del 1963 també va introduir nous elements. D’una banda, es reconeixia l’existència dels partits sempre que presentessin com
a mínim deu candidats i designessin un agent electoral en nom
del partit. De l’altra, es va introduir el reemborsament per part
del govern d’una porció de les despeses electorals dels candidats (però no dels partits). Aquest va ser el primer pas per a la
introducció del finançament públic. Així mateix, també es van
establir límits als fluxos de diners privats. Només els agents podien gastar diners per donar suport o oposar-se a un candidat.
A diferència del cas nord-americà, això excloïa que empreses,
sindicats o grups d’interès poguessin intervenir directament o
indirecta en la campanya electoral.
| 47 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Les contribucions als partits i candidats al Quebec eren secretes i il·limitades fins a la reforma impulsada pel Parti Québécois el 1977. A partir d’aleshores es van prohibir les aportacions
d’empreses, sindicats i associacions o grups d’interès i el dret
de contribuir als partits es va reservar a entitats o electors autoritzats: partits polítics, associacions regionals o de districte,
membres independents de l’Assemblea Nacional i candidats independents, alhora que s’estipulava el compliment de diversos
requisits. Per tant, les contribucions privades es limitaren a donacions individuals.
Recentment s’ha modificat què pot considerar-se a despesa
electoral. Ara s’inclou el cost dels béns o serveis utilitzats durant
la campanya electoral per promoure o oposar-se, directament o
indirecta, a l’elecció d’un candidat o candidats d’un partit. També s’ha afegit el propagar o oposar-se al programa, polítiques o
actes d’un candidat o partit. D’altra banda, alguns ítems han estat expressament exclosos d’aquesta definició: articles o editorials als mitjans de masses, el costs de les convencions de nominació, les despeses personals dels candidats, despeses publicitàries
privades que no excedeixin els 300 dòlars canadencs, etc.
Hi ha diferències entre les despeses que pot fer el partit i
les que pot assumir un candidat. Els partits d’àmbit provincial poden gastar 0,60 dòlars canadencs per elector registrat als
districtes on presenten candidats. Hi ha 125 districtes on pot
gastar-se un dòlar canadenc per elector. Els candidats tenen dret
a percebre el 50% de les despeses electorals, però només els guanyadors o aquells que hagin obtingut almenys el 15% dels vots
en el seu districte. Des del 1992 els partits també tenen dret a
percebre el reemborsament del 50% de les despeses electorals,
essent exclosos només els partits que obtenen menys de l’1%
dels vots en la província.
Per contribució s’entén els diners donats al partit, així com
serveis i béns proveïts. El límit individual anual de contribució
a un partit és de 3.000 dòlars canadencs. Hi ha serveis –com el
| 48 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
treball voluntari, donacions anònimes, préstecs, despeses d’afiliació, recaptació per entrades a actes polítics, temps als mitjans o
diners públics– que no són considerats contribucions, tot i que
han de ser fets públics. També existeixen deduccions fiscals per
a les contribucions a partits, que han esdevingut cada vegada
més generoses.
Finalment, resulta interessant tenir en compte que la normativa regional també fa referència al finançament de les campanyes en referèndums, per atendre les circumstàncies polítiques
regionals que van portar a la celebració de dos referèndums sobre el vincle entre el Quebec i el Canadà els anys 90. En aquest
cas, els objectes de finançament són els comitès i també tenen
un límit de despesa preestablert en funció dels electors. La meitat del finançament d’aquests comitès la proveeix l’estat, mentre
que l’altra part prové dels fons aportats pels partits i de les contribucions directes dels electors. Alhora, es van posar límits a la
despesa, amb l’excepció dels individus o organitzacions que no
estiguessin afiliats a un comitè de referèndum. Es va permetre
que aquests subjectes tinguessin una despesa màxima de 600 dòlars canadencs. L’any 1997 la regulació dels comitès es va flexibilitzar: d’entrada es van canviar els límits de despesa perquè es
considerava que podien atemptar contra la llibertat d’expressió; i,
amb la mateixa filosofia, es va permetre la intervenció en la campanya de particulars, individus o grups encara que no necessàriament afiliats als comitès de referèndum impulsats pels partits.
La legislació del Quebec fou innovadora en donar pas al finançament estatal a canvi de limitar les campanyes per part
d’independents (persones, empreses o grups d’interès). A partir
dels anys 70 aquest model constituí un precedent per a la resta
del Canadà. Les diverses reformes han incrementat els límits a
les contribucions privades, la transparència i, sobretot, han servit per augmentar significativament les aportacions públiques
a canvi de prohibir totalment les donacions de corporacions i
de sindicats.
| 49 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
d. Les subvencions públiques en les eleccions
presidencials als EUA: finançament públic per
estimular la democràcia interna dels partits
La regulació del finançament dels partits i de les campanyes
electorals als EUA té una llarga tradició que arranca l’any 1867,
amb l’establiment de la primera llei federal. Aquesta llei fou modificada i substituïda per una notable varietat de mesures legislatives (Llei Tillman, 1907; Llei Federal de Pràctiques Corruptes,
1925; Llei del 1925; Llei Hatch, 1939; Llei Taft-Harley, 1947; Llei
del 1966) adreçades a posar fre a múltiples escàndols i problemes de corrupció.
Els antecedents immediats de l’actual sistema de finançament
es troben en la Llei d’Ingressos i la Federal Election Campaing
Act (FECA), totes dues aprovades l’any 1971. La Llei d’Ingressos
va establir una casella en la declaració de la renda federal que
permetia als contribuents destinar una part dels seus impostos
a finançar les campanyes presidencials. A partir d’aquesta llei
es creà un fons públic al que els candidats presidencials podien accedir lliurement a canvi d’acceptar limitacions en les seves
despeses. La FECA, per la seva banda, va establir un sistema caracteritzat per tres principis. En primer lloc, l’obligació per part
de candidats i partits de revelar tots els ingressos i despeses de
les eleccions federals. En segon lloc, es va establir la prohibició
que empreses i sindicats realitzessin ingressos o despeses directament de la seva tresoreria. A canvi es permeté que poguessin
fer-ho els anomenat Political Action Committees (PAC). Les aportacions a aquests PAC van limitar-se, però no va fixar-se un límit
total de recaptació. Finalment, també van posar-se límits a les
despeses de les campanyes als mitjans de comunicació i a l’ús
dels fons personals per fer campanya.
L’any 1974 van fer-se substancials modificacions a la llei
per tal d’intentar evitar el que llavors es considerava el principal problema a solucionar: l’entrada excessiva de diners en
la política. Les principals modificacions van ser: a) reduir les
| 50 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
aportacions que podien fer-se a candidats federals, partits i
PAC (sense fixar un límit total de recaptació); b) fixar límits
en les despeses que un partit podia fer en coordinació amb
un candidat per ajudar-lo a guanyar; c) a canvi, atorgar diners
públics per a què els partits poguessin finançar el cost de les
convencions nacionals encarregades de nominar els candidats
presidencials; d) finalment, va establir-se un mecanisme per
cofinançar amb diners públics (matching funds) les primàries.
De tota manera, la disposició més important del 1974 fou la
creació de la Federal Election Commission (FEC). La FEC és una
entitat políticament independent encarregada d’interpretar i
fer complir la regulació federal en matèria d’eleccions.
Els crítics amb les reformes del 1974 van obtenir una important victòria l’any 1976 quan el Tribunal Suprem (TS) dels EUA
va dictar la sentència Buckley vs. Valeo. Les principals modificacions que introduí aquesta sentència foren dues: a) en primer
lloc, va acceptar les disposicions que fixaven els límits als ingressos i el finançament públic, però a canvi va anular com a
inconstitucionals els límits a les despeses, perquè aquestes eren
considerades com un vessant més de la llibertat d’expressió i
associació política recollides en la primera esmena de la Constitució dels EUA. La sentència només admeté la constitucionalitat dels límits quan els candidats lliurement els acceptessin per
obtenir finançament públic; b) en segon terme, el TS va decidir
fixar com a diner regulat i sotmès a inspecció de la FEC aquell
que tingués la intenció d’afectar directament els resultats. Per
això el Tribunal considerà que només podia considerar-se com
a tal aquell que fes promoció expressa d’un candidat, que en
reclamés directament el vot o que reclamés el vot contra algun
adversari. Això permeté la distinció entre diner independent, no
regulat per la FEC, sense necessitat de revelar les fonts (soft money), i aquelles contribucions que sí que eren regulades per la
FEC (hard money). Des de llavors, la sentència Buckley vs. Valeo
s’ha mantingut com un pilar bàsic del sistema de finançament
| 51 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
als EUA. Després del 1976, la FECA va ser modificada en diverses ocasions per introduir petites esmenes.
El fons públic per finançar les campanyes presidencials va
distribuir 500 milions de dòlars i, fins a les eleccions del 2008,
tots els candidats presidencials van acollir-se als diners d’aquest
fons8. Amb tot, al llarg dels anys 90 va posar-se de manifest que
l’ús del soft money estava començant a distorsionar el funcionament del sistema. Els partits van trobar una manera legal per
utilitzar el soft money no només per finançar el seu funcionament ordinari, sinó també part de les campanyes electorals. El
mateix va passar amb els PAC. El resultat fou que el soft money
es convertí en l’eina fonamental per finançar les campanyes electorals als EUA. Sense comptar el recaptat pels PAC, els comitès
nacionals dels dos grans partits van recaptar en soft money 80,4
milions de dòlars en les eleccions presidencials del 1992; 289,9
en les de l’any 1996; i 517,7 en les de l’any 2000.
El novembre del 2002, poc després de les eleccions generals
d’aquell mateix any, va entrar en vigor la Bipartisan Campaign
Reform Act (BCRA). La BCRA ha suposat un important canvi en
la manera en què els partits financen les campanyes electorals.
Però cal remarcar que, com veurem més endavant, l’aplicació de
la BCRA no ha suposat un fre al creixement constant de despeses que els partits inverteixen en les campanyes.
Un dels canvis més importants que ha introduït la BCRA és
la prohibició que els partits i els comitès de campanya es puguin
finançar amb soft money 9. A partir de la BCRA s’han de revelar
les fonts del diner ingressat pels partits i aquest ha d’estar en
els límits regulats per la FEC. Això acaba doncs, amb la distinció
entre hard i soft money introduïda per la sentència Buckley vs.
Valeo. A canvi, la BCRA ha augmentat els límits de les contribu8. http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1MQIwG&b=1389223
[accedit el maig del 2012].
9. La BCRA només prohibeix el soft money als partits estatals, de districte o
locals per realitzar activitats federals. La resta depèn de les lleis de cada estat.
| 52 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
cions que poden fer-se tant a candidats, partits o PAC. Cal recordar, a més, que no hi ha límits totals als diners que poden arribar
a recaptar els diferents candidats, partits o PAC.
Per entendre el funcionament de la BCRA cal tenir en compte el reconeixement dels comitès nacionals d’un partit (els
quarters generals) com a entitats diferenciades a efectes comptables respecte als comitès del mateix partit a nivell de cada
estat, a nivell de districte i a nivell local. D’aquesta manera les
donacions que es fan a cada un dels respectius nivells es compten per separat i tenen límits diferents. I, el més important,
cada un d’aquests nivells del partit pot transferir part dels seus
fons a un altre nivell. D’altra banda, cada candidat constitueix
un comitè de campanya encarregat de la seva elecció que s’organitza de manera comptable com a entitat diferenciada del
respectiu comitè de partit a cada nivell. Donat el cas, el comitè
de campanya d’un candidat pot arribar a donar diners a un
altre candidat o a diversos comitès polítics en diferents nivells.
Tot i que ni les empreses ni els sindicats poden finançar directament als partits o candidats, aquests es poden constituir en
PAC i poden fer donacions tant als candidats com als diferents
comitès d’un partit polític.
La BCRA ha transformat molt ràpidament les estratègies recaptadores dels partits. Els comitès nacionals dels partits han
aconseguit en les eleccions del 2004 i del 2008 ingressos directes
equivalents al que l’any 2000 recaptaven de manera diferenciada entre ingressos de hard i soft money10. Una part d’aquests
ingressos directes provenen dels anomenats bundlers, persones
que s’encarreguen d’aplegar donacions (generalment substancials) d’altres donants que d’aquesta manera no han de revelar la
seva identitat.
10. Corrado (2006: 26-7) mostra en el seu estudi com un dels principals
impactes de la supressió del soft money per la BCRA ha estat un augment de
centralització del poder dels comitès nacionals dels respectius partits, sobretot en referència als comitès de campanya del Congrés i del Senat.
| 53 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
La BCRA ha fet més transparents (i eventualment ha limitat) les despeses dels PAC. Donat que segueix vigent la no limitació de despeses fixada per la sentència Buckley vs. Valeo,
la llei opta per canviar i precisar el significat de diversos conceptes com el de comunicació electoral (electioneering communication), despeses independent (independent expenditures),
despeses coordinades (coordinated expenditures) o la promoció d’una causa (issue advocacy).
De la mateixa manera que la FECA, la BCRA ha estat impugnada des del mateix moment d’entrar en vigor. Una de les impugnacions més importants fou la del cas McConnell vs. FEC
(2003), on el Tribunal Suprem va ratificar la prohibició del soft
money i les restriccions en la comunicació electoral. Amb tot, la
mateixa sentència va permetre canvis en el suport que els partits
poden donar als candidats. Segons la BCRA els partits havien
de decidir si ajudaven al candidat amb despeses independents
o coordinades. La sentència va permetre que els partits poguessin ajudar als candidats de les dues maneres. D’altra banda la
sentència Citizens United vs. FEC de gener del 2010 permeté que
tant empreses com sindicats poguessin pagar comunicacions
electorals amb fons propis sempre que se’n revelessin les fonts.
Al marge del que hem esmentat, només en el cas de les eleccions presidencials hi ha previst un sistema de finançament
públic. Aquest finançament es pot obtenir en dues etapes del
procés: durant les eleccions primàries i/o en la campanya presidencial. En el període previ a la nominació, els candidats podien acollir-se a un sistema de cofinançament públic (matching
funds). Els candidats que s’acullen a aquest sistema reben la mateixa quantitat en fons públics que l’equivalent a la suma de les
donacions individuals de fins a 250 dòlars que hagin recaptat11.
Ara bé, per a què un candidat pugui rebre finançament públic,
11. Així, si un candidat ingressa 100 dòlars d’una persona, rebrà 100 dòlars
dels fons públics. Si un candidat ingressa 1.000 d’una persona només rebrà
250 dòlars dels fons públics.
| 54 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
cal que acompleixi determinats requisits: a) haver aconseguit
com a mínim 5.000 dòlars en vint estats —aquests diners es calculen només amb els 250 primers dòlars de cada contribució
(independentment que la xifra aportada individualment sigui
més alta)—; b) no superar un límit de despeses (37,3 milions
de dòlars l’any 2004) des del moment en què anuncien la candidatura fins al de la convenció dedicada a elegir el candidat del
partit12; c) portar registre comptable i sotmetre el registre a una
auditoria; d) no sobrepassar els límits marcats per a les primàries en cada un dels estats; e) i, finalment, limitar les despeses
provinent del patrimoni personal a 50.000 dòlars.
Donat que el sistema de cofinançament públic per a les primàries no es fa efectiu fins al gener de l’any de l’elecció, això
suposa serioses limitacions en el marge de maniobra dels candidats. Els mesos o anys previs a les primàries, els candidats no
poden disposar de diners públics i no poden gastar massa. Tot
plegat ha dut a què, des del 2004, cada vegada més candidats a
la nominació optin menys pel sistema de cofinançament. Independentment de les eleccions dels candidats, els partits reben
finançament públic per celebrar les convencions en què s’elegirà el candidat. Un cop aconseguida la nominació, els candidats dels dos principals partits poden optar a finançar la seva
campanya amb fons públics. Si decideixen acollir-se a aquesta
opció, han de comprometre’s a no finançar la seva campanya
amb donacions privades.
Una de les transformacions més importants en el finançament de les campanyes als EUA té a veure amb l’ús del finançament públic en les eleccions presidencials. Si entre l’any 1971 i
l’any 2000 bona part dels candidats presidencials feien ús dels
fons públics, a partir de llavors la situació ha començat a canviar.
L’any 2000 George Bush va decidir no acudir al cofinançament
12. Segons el think tank Common Cause (www.commoncause.org) el límit
efectiu per al 2004 fou de 44 milions de dòlars degut a què els candidats
poden gastar una quantitat extra en recaptar diners.
| 55 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
durant la nominació degut als límits de despesa marcats per
la llei. L’exemple de Bush va ser seguit l’any 2004 per tres dels
principals candidats de les eleccions presidencials (Bush, Kerry
i Dean). L’any 2008 altres candidats com Obama també han optat per no demanar el cofinançament. Obama també ha estat el
primer candidat a unes eleccions presidencials des del 1976 que
ha decidit no finançar la seva campanya amb fons públics ni en
les primàries, ni com a candidat presidencial. Això va situar-lo
amb un enorme avantatge financer respecte a McCain, que sí va
hi va recórrer13.
El cas dels EUA serveix per subratllar que les campanyes electorals constitueixen una dimensió més de la llibertat d’expressió. La defensa d’aquest valor és el que ha fonamentat la doctrina el Tribunal Suprem dels EUA d’impedir límits a les despeses
electorals. I sobre aquest pilar s’ha concebut tota la legislació
nord-americana sobre el finançament dels partits. La principal
excepció a aquesta regla ha estat el finançament de les campanyes presidencials perquè aquestes (fins les darreres eleccions)
han estat sufragades bàsicament amb diners públics. Finalment,
el finançament públic de les campanyes presidencials també
serveix per il·lustrar com l’ús dels fons públics pot estar adreçat
a fomentar determinades pràctiques més democràtiques i transparents dins dels partits.
13. http://www.opensecrets.org/pres08/index.php [accedit el maig del 2012].
| 56 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
UN DECÀLEG
PER A LA REFORMA
DEL FINANÇAMENT
N
o existeix un sistema de finançament infal·lible ni definitiu. Cada model respon a les necessitats d’una societat i als principis amb què aquesta vol organitzar
les seves relacions de representació entre ciutadans i
partits polítics. La nostra proposta recull els principals mèrits de
les pràctiques presentades anteriorment, i que podríem resumir
en tres principis: la responsabilitat dels ciutadans, la transparència dels partits i una concepció federal de l’organització política.
A partir d’aquests tres principis, proposem un decàleg per a la
reforma del finançament dels partits:
1. Adoptar el principi de paritat d’ingressos: condicionar el
finançament públic a la recaptació en forma de quotes o
aportacions de membres i simpatitzants.
2. Establir un llindar màxim total de finançament públic al
conjunt dels partits.
3. Vincular el finançament dels partits amb l’evolució de
l’economia (que sigui variable segons l’evolució dels
pressupostos) i de la participació electoral.
| 57 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
4. Limitar els espais de propaganda electoral en l’espai i
mobiliari públics.
5. Ampliar l’àmbit d’escrutini i fiscalització del Tribunal de
Comptes al nivell local i a les empreses que tracten amb els
partits.
6. Obligar als partits a donar informació pública i accessible
amb un marge de temps breu sobre: ingressos públics i
privats; despeses electorals i ordinàries; cost puntual dels
actes; material emprat en les campanyes electorals.
7. Crear un registre públic d’empreses que fan contribucions
als partits i d’entitats bancàries que els concedeixen
préstecs.
8. Oferir finançament públic suplementari als partits que
millorin els seus processos de transparència, control,
receptivitat i rendiment de comptes.
9. Condicionar ajudes públiques suplementàries per a
l’impuls de la participació interna als partits: per exemple,
que s’escullin els candidats a través de processos que
directament impliquin a tots els afiliats.
10.Impulsar una llei catalana de finançament dels partits que
explori pràctiques de regulació sobre ingressos i despeses
dels partits no desenvolupades encara per la llei estatal.
REFERÈNCIES
Ariño, G. (2009) La financiación de los partidos políticos.
Madrid: Foro de la Sociedad Civil. Documento 1/2009
Artés, J. i E. García Viñuela (2006): “La economía política de
las reformas de la financiación electoral”, Revista Española de
Ciencia Política, 15: 47-65.
| 58 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Barberà, O., A. Barrio i J. Rodríguez-Teruel (2009): “Cambios
políticos y evolución de los partidos en Cataluña (1995-2007),
Working Paper 277. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i
Socials.
Casas Zamora, K. (2005): Paying for democracy: Political
finance and State funding for parties. Colchester: ECPR Press
Corrado, A. (2006). “Party Finance in the Wake of BCRA: An
Overview”, a M. J. Malbin (ed.), The Election After Reform:
Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act.
Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
Del Castillo, Pilar (1985): La financiación de partidos y
candidatos en las democracias occidentales. Madrid: Centro
de Investigaciones Sociológicas
García Viñuela, E. i J. Artés (2004): La financiación de las
elecciones generales 1977-2000, Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales
García Viñuela, Enrique y Joaquín Artés (2005): “El gasto
público en financiación política: las subvenciones para el
funcionamiento ordinario de los partidos”, Revista de Estudios
Políticos, 128: 255-291.
Katz, R. S. i P. Mair (1995): “Changing models of party
organization: the emergence of the cartel party”, Party
Politics, 1: 5-28.
Kelly, Ch. (2011): Political party finance. Ending the big donor
culture. Londres: The Stationery Office
Koss, M. (2011): The polítics of party funding. State funding
to Political parties and party competition in Western Europe,
Oxford: Oxford University Press.
Nassmacher, K.H., ed. (2009): The funding of party
competition. Political finance in 25 democracies. BadenBaden: Nomos
Wilks-Heeg, S i S. Crone (2010): Funding Political Parties in
Great Britain: a Pathway to Reform. Londres: Democratic
Audit
| 59 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
| 60 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
BUENAS
PRÁCTICAS
LA CATALUÑA
INSTITUCIONAL y
ADMINISTRATIVA
07/12
FINANCIACIÓN
DE PARTIDOS Y
TRANSPARENCIA
DEMOCRÁTICA
Buenas prácticas en Europa y América
del Norte
Joan Rodríguez Teruel (Coord.)
Montserrat Baras
Óscar Barberà
Astrid Barrio
| 61 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
INTRODUCCIÓN
L
a financiación de los partidos políticos constituye uno de
los ámbitos más controvertidos de los sistemas políticos
democráticos. Por un lado, gran parte de los ciudadanos
está de acuerdo en que los partidos políticos son la esencia de la democracia representativa tal como la conocemos y
pensamos a principios del siglo XXI. Los partidos son uno de
los principales protagonistas en la mediación entre ciudadanía
e instituciones políticas. Por otro lado, la competencia entre
partidos requiere dinero para que pueda funcionar de manera
efectiva. Así pues, hablar de financiación de partidos significa,
en buena medida, hablar del coste económico y de cómo debe
funcionar la democracia representativa.
Desgraciadamente, para muchos ciudadanos, plantearse
cómo se financian los partidos políticos equivale a hablar de corrupción o financiación ilícita. Si bien muchas de las actividades
ilícitas vinculadas a la política no son producto de las normas
que regulan la financiación de los partidos, sin duda la existencia de casos de financiación ilícita debe constituir una preocu-
| 62 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
pación fundamental para la sociedad. La forma en que se han
resuelto muchos de estos casos (después de procesos judiciales
complejos, largos, a menudo sin pruebas concluyentes y careciendo de una aclaración pública) ha fomentado la desconfianza, la percepción de impunidad y la idea de “todos son iguales”.
Además, la inevitable utilización partidista de estos casos y su
eco mediático dificulta plantear un debate público y sosegado
sobre esta cuestión. Por ello, sucede a menudo que los debates
sobre financiación acaban produciéndose a puerta cerrada y de
espaldas a la sociedad. Es posible que estos espacios favorezcan
el acuerdo entre partidos; pero, como se ha puesto de manifiesto
en países como Alemania o Gran Bretaña (algunos de los casos
estudiados en este trabajo), este tipo de prácticas puede favorecer situaciones oligopolísticas y repartos de beneficios estatales
excesivos entre partidos. En el caso español, podemos sospechar
que estos mecanismos consensuales no han producido los resultados esperados, dado que no han garantizado la necesaria
transparencia de las cuentas, no han sido capaces de crear los
instrumentos de control adecuados o no han incentivado apropiadamente la contención del gasto.
Sin embargo, hablar de financiación de partidos políticos
no es sólo hablar de corrupción. También, y sobre todo, se trata de discernir cuál debe ser la relación entre partidos políticos
y sociedad civil organizada, y entre partidos políticos y estado.
La financiación constituye un prisma primordial para observar
cómo se estructura y funciona esta tríada. Como hemos mencionado anteriormente, la competición partidista requiere dinero
para funcionar correctamente, así como que la opinión pública
sea consciente de los potenciales efectos y consecuencias que
tienen cada una de las principales opciones adoptadas por distintos países en esta cuestión. ¿Hay que dejar que los partidos se
financien sólo a través de aportaciones interesadas de empresas,
grupos de presión o bancos? ¿Deben ser los contribuyentes quienes se hagan cargo en buena medida de financiar la competición
| 63 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
entre partidos sin poder opinar? ¿Cómo resolver el dilema entre
igualdad de oportunidades y libertad de expresión que plantea
todo sistema de financiación de partidos?
Las respuestas a estos interrogantes tienen importantes implicaciones para el funcionamiento del sistema político. Los estudios en varios estados sobre los problemas y las consecuencias derivadas de los diferentes sistemas de financiación han
puesto de manifiesto que no existe una fórmula perfecta. Por el
contrario, existen realidades y alternativas diferentes a la hora
de decidir cómo sufragar económicamente la competición entre partidos inherentes a la democracia. No hace falta salir de
nuestro continente: mientras que en algunos países europeos la
regulación ha resultado innecesaria para garantizar un sistema
legítimo de financiación pública, en otros se ha experimentado
recientemente una proliferación de casos de corrupción y de demandas de endurecimiento de las reglas y del control.
En general, los problemas relacionados con la financiación
de los partidos han ido aumentando en las últimas dos décadas,
aunque han sido especialmente virulentos y graves en los países
de Europa del sur, como Italia, Francia y España. En estos países
ni los modelos de financiación elegidos, ni la eficacia de la regulación y control, han producido los resultados esperados. En
los tres casos se produjeron una serie de situaciones perversas
fruto de una regulación incompleta o inapropiada. En Italia y
España, la capacidad de los actores para manipular o directamente saltarse las reglas ha puesto de manifiesto los límites de
una regulación con demasiadas lagunas, pero también la falta de
mecanismos de control adecuados para hacer efectiva su aplicación. Además, estos casos han evidenciado que el problema de
la financiación de los partidos no se puede afrontar sólo a través
de reformas legislativas. Es necesaria también una reflexión colectiva en torno a la naturaleza de la representación política y
una mayor labor de sensibilización de la opinión pública para
obligar a los partidos a mejorar su transparencia, receptividad
| 64 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
y rendición de cuentas. Por último, conviene no olvidar que los
partidos se mueven en el marco de una determinada cultura política y tienden a reproducir prácticas sociales que existen más
allá de la política.
El objetivo de este trabajo es plantear alternativas e ideas para
la reforma del sistema de financiación de los partidos catalanes
y españoles en el marco europeo. Probablemente nuestro trabajo no sea el primero, ni el último, en plantearse este propósito.
Ahora bien, a diferencia de otros trabajos anteriores, nuestra
propuesta incluye dos principios que hasta ahora habían quedado al margen de las tentativas de diagnóstico y reforma.
Por un lado, se incorpora el carácter multinivel del sistema de
partidos español y catalán. Esto permite realizar una aproximación más compleja al fenómeno de la financiación de los partidos de la que contempla la regulación estatal. En este sentido, se
intenta superar el enfoque centralizador de la financiación, basado exclusivamente en el control a nivel estatal de los ingresos
y gastos de los partidos. Esta perspectiva ya no resulta útil para
abordar una realidad más compleja, donde se combinan actores
y flujos a diferentes niveles.
Por otro lado, hay que partir de una observación comparada
de la financiación de los partidos en el marco europeo, así como
contrastarla con otras democracias occidentales. Ciertamente,
esta regulación responde a las prácticas propias de cada sistema
político. Pero este enfoque ha propiciado que tanto el análisis de
las reglas de financiación como de sus consecuencias estén en
exceso marcadas por una óptica nacional, obviando las ventajas
de una perspectiva comparada. A pesar de las inevitables particularidades e idiosincrasias, la comparación permite identificar
aquellas prácticas que funcionan en otros sistemas políticos y
son susceptibles de ser implementadas a la realidad política española y catalana.
En este punto, debemos advertir sobre la ausencia de una
regulación general de la financiación de los partidos en el mar| 65 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
co europeo, más allá de la que tienen los propios grupos parlamentarios europeos. Se trata de una laguna lógica y paradójica. Lógica porque responde a la concepción estatal en la que se
mueven todavía los partidos políticos contemporáneos a nivel
europeo. Paradójica porque, como sucede con otras problemáticas políticas, la práctica inexistencia de una regulación y de
una financiación a nivel europeo de los partidos son, en la actualidad, dos de los principales frenos de la articulación de una
verdadera democracia europea con partidos transnacionales. Es
de esperar que a medio y largo plazo los avances en el proceso
de integración europea acaben trasladándose también al ámbito
de la financiación de los partidos, y que ello favorezca una perspectiva europea en lo que tradicionalmente ha sido concebido
como un problema propio de cada estado. Hasta el momento, las
notables carencias democráticas de las instituciones europeas
han impedido el desarrollo de un auténtico sistema de partidos
europeos. A pesar de los avances de las últimas décadas, los llamados partidos europeos son aún vagas superestructuras, sin
verdadero poder, donde están representados los partidos estatales. El ámbito donde se ha avanzado más en la formación de un
futuro sistema de partidos transnacional es en el de los grupos
parlamentarios del Parlamento Europeo. Por esta razón, la única
regulación europea sobre partidos y financiación se ha limitado,
hasta ahora, a los grupos parlamentarios1. Sin duda esto limita
sustancialmente la función de control en el ámbito de la financiación de los partidos desde la Unión Europea. Si en el futuro
las instituciones políticas de la UE logran evolucionar hacia alguna forma de gobierno representativo, el rol y la organización
de los partidos europeos cambiarán sustancialmente. En este
1. En noviembre de 2003 se aprobó el Reglamento CE n° 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo Relativo al Estatuto y la Financiación de los
Partidos Políticos a escala europea. Esta norma define las condiciones y los
límites a respetar por los llamados “partidos políticos a escala europea” para
recibir subvenciones para su funcionamiento ordinario.
| 66 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
caso, la aparición de un sistema de financiación europeo sería
un paso inevitable que, muy posiblemente, tendría un profundo
impacto en las formas de funcionamiento de la clase política de
cada uno de los estados.
Finalmente, hay que definir cuidadosamente a qué nos referimos al hablar de financiación de los partidos. De entrada cabe
diferenciar el concepto de “financiación de los partidos” de la
noción más genérica de “financiación de la política”. Mientras
que el segundo concepto recoge todos los flujos económicos
que se producen entre los actores vinculados a la acción política (partidos, grupos de interés, funcionarios y personal de las
administraciones, medios de comunicación, etc.), el concepto de
financiación de los partidos debe circunscribirse al coste estricto
de la actividad de los partidos políticos. Éste incluye el coste de
la competición electoral, los gastos de funcionamiento ordinario
y los subsidios para sostener la actividad de los partidos en las
instituciones (parlamentos, diputaciones, ayuntamientos, etc.).
Idealmente también deberían incluirse en esta categoría las fundaciones partidistas, aunque en la práctica no siempre es así. La
delimitación del concepto nos obliga a dejar fuera determinados
ítems que se encuentran en una zona ambivalente, como son
los sueldos de los cargos públicos y del personal de los partidos
en las administraciones públicas (aunque incluye, por ejemplo,
las donaciones de los cargos públicos en el partido). Podríamos
considerar este coste como una financiación indirecta, ya que
libera a los partidos del mantenimiento de estos individuos y les
permite reasignar los recursos disponibles. Sin embargo, la naturaleza del personal político en las instituciones públicas excede el ámbito estricto de los partidos y queda fuera de la gestión
directa de sus finanzas, lo que no es susceptible de ser regulado
por una ley de financiación de partidos.
Este trabajo se ordena en cinco partes. El apartado segundo
y tercero presentan, de forma esquemática, los principios clave
del actual sistema de financiación de los partidos políticos espa| 67 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ñoles, y realizan un análisis de sus fortalezas y debilidades. La
finalidad de esta evaluación es identificar los riesgos y amenazas que a nuestro entender debería afrontar una futura reforma del sistema de financiación. El cuarto apartado analiza los
problemas sobre financiación de partidos y las soluciones desarrolladas en Estados Unidos, Canadá, Alemania y Gran Bretaña.
De estos cuatro casos de estudio se extraen diferentes prácticas
y alternativas, a veces opuestas o contradictorias, pero que, sin
duda, indican posibles orientaciones de reforma en el caso español y catalán. El caso de Gran Bretaña sirve para ilustrar cómo la
regulación puede llegar a mejorar la transparencia y limitar una
espiral creciente de gastos. Por otro lado, el sistema de financiación alemán también nos muestra cómo limitar los gastos pero,
sobre todo, cómo ello favorece la recuperación de la conexión
de los partidos con la sociedad civil. El caso canadiense se ha
elegido con el objetivo de describir cómo funciona un sistema
de financiación multinivel donde la regulación estatal no sólo
coexiste con la provincial, sino que puede alimentarse y beneficiarse de las experiencias regionales como test de las reformas
de financiación. Finalmente, desde una perspectiva más alejada,
y por ello, más sugestiva, el caso de Estados Unidos ofrece ejemplos sobre cómo funciona un sistema de financiación basado
fundamentalmente en el control de los ingresos, en lugar de la
limitación de los gastos. También ilustra cómo la regulación sobre la financiación puede servir para fomentar cambios en la
organización de los partidos más allá de sus finanzas. El apartado final avanza un decálogo de medidas más o menos concretas
que fundamentarían una propuesta de reforma del sistema de
financiación en España, a partir de los principios planteados en
este trabajo.
| 68 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
ESTADO DE
LA CUESTIÓN
Y PERSPECTIVAS
DE REFORMA
A
diferencia de otros elementos de nuestro sistema político, la legislación sobre financiación de partidos no
se retrasó demasiado en comparación con otras democracias occidentales. Si tomamos como criterio la legislación sobre financiación pública ordinaria de los partidos (más
allá de las campañas o de la regulación sobre prácticas corruptas),
la ley de mayor antigüedad se aprobó en Uruguay en 1928. En
Europa, la financiación pública se remonta a 1959 en Alemania,
como explicaremos más adelante. La mayoría de países de nuestro entorno han aprobado leyes sobre financiación pública a partir de los años 70, siendo España uno de los primeros.
El actual sistema de financiación en España está condicionado por las circunstancias políticas que rodearon la transición.
La discontinuidad de la democracia parlamentaria y el largo
periodo de autoritarismo franquista propiciaron unas organizaciones políticas con estructuras débiles y con una base social
muy reducida. Incluso los partidos con más trayectoria histórica
tenían pocos miembros y casi no disponían de recursos propios.
| 69 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Además, la recuperación de la democracia se produjo cuando la
televisión ya se había convertido en el principal canal de comunicación política. En este contexto, los partidos políticos afrontaron una combinación de bajos ingresos y elevados gastos de
funcionamiento, básicamente derivados de las campañas electorales y de la (re)construcción de su organización territorial.
Así pues, las particulares circunstancias que rodean la transición política española condicionaron la forma y el contenido
de los primeros intentos de regulación de los partidos y de su financiación. A diferencia de otros países occidentales como Gran
Bretaña o EUA donde la regulación de las finanzas de los partidos evolucionó progresivamente desde finales del siglo XIX, en
España las disposiciones adoptadas durante la transición suponen una clara ruptura con el pasado. Las primeras disposiciones
en materia de financiación se incluyeron en la Ley 54/1978 de
Partidos Políticos, y se referían principalmente a subvenciones
públicas para gastos derivados de la actividad electoral, que se
repartían de acuerdo con los resultados electorales. La ley dejaba
en manos de los partidos y de la financiación privada el coste de
mantenimiento fuera de los periodos electorales. El recurso a la
financiación pública de las campañas sin duda se vio influido
por los cambios legislativos que habían empezado a producirse
en otros países de Europa desde principios de los años 60. A
pesar de la transitoriedad con que se concibió esta normativa,
se tardó casi diez años en elaborar la primera norma específica
dedicada a regular de forma sistemática la financiación de los
partidos. La ley de 1987 tuvo como objetivo ordenar las fuentes de financiación de los partidos. Sin embargo, no modificó
la filosofía de partida que buscaba reforzar unos partidos aún
débiles mediante ayudas estatales, pero sin excluir el recurso a
la financiación privada. En este sentido, se contemplaban tres
fuentes principales de financiación: los subsidios públicos del
estado (subvenciones electorales y financiación ordinaria), las
aportaciones de los miembros de la organización y las aporta| 70 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
ciones de individuos y organizaciones externas, de forma identificada o anónima. La principal virtud de la ley fue establecer
unos pocos criterios sobre el origen de los fondos que recibían
los partidos y sobre la contabilidad que estos debían seguir.
Por el contrario, el alcance limitado de la regulación y la falta
de controles efectivos (a pesar de la creación de una agencia
externa, el Tribunal de Cuentas) la hizo poco operativa para
evitar los casos de corrupción o de financiación ilícita. A pesar
de la constatación de sus carencias la ley no se reformó hasta
el año 2007.
El regreso del PSOE al gobierno central y su necesidad de
acuerdos con partidos minoritarios que reclamaban desde hacía
tiempo cambios en la ley hizo posible la tramitación y aprobación de la Ley Orgánica 8/2007 sobre Financiación de Partidos
Políticos. La nueva norma intentó dar respuesta a buena parte de
las deficiencias detectadas por el Tribunal de Cuentas en la ley
de 1987. De todos modos, la ley del 2007 tampoco cambió sustancialmente la filosofía de la de 1987. La orientación principal
sigue siendo la protección estatal de los partidos en un marco de
financiación mixto, aunque con mayor regulación y controles.
El marco legislativo en vigor mantiene la regulación extensiva,
ahora con mayor detalle, sobre las fuentes de ingresos de los
partidos, incrementando las limitaciones a las aportaciones privadas y poniendo fin a las contribuciones anónimas. Igualmente, extiende el espacio regulado por la ley a las fundaciones de
los partidos. Estas instituciones, que habían quedado totalmente
al margen de la ley anterior, se habían convertido en un instrumento muy importante para desviar la entrada de dinero en los
partidos y preservarlos del escrutinio del Tribunal de Cuentas.
También se considera, por primera vez, el régimen tributario
particular de las aportaciones efectuadas a los partidos por parte de sus miembros o de otros contribuyentes. Finalmente, se
incluye un régimen sancionador que el Tribunal de Cuentas se
encarga de aplicar.
| 71 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Haciendo un balance crítico de la ley, cabe señalar que el legislador perdió la oportunidad de profundizar en algunos de
los problemas detectados (flujos de dinero en el ámbito de las
agrupaciones locales, aportaciones privadas a las fundaciones de
los partidos, exigencia en la transparencia de las cuentas de los
partidos) y, sobre todo, de debatir a fondo la filosofía del modelo.
Pasados más de 30 años desde el restablecimiento de la democracia en España parece oportuno preguntarse por el sentido de
una legislación muy proteccionista que pide pocas contrapartidas (más allá de la transparencia y el control) por el dinero
público que reciben los partidos. Estas carencias, así como la
constatación de que algunos escándalos difícilmente se podrían
haber impedido con la nueva ley del 2007, sugieren que el campo para una reforma más profunda sobre la financiación de los
partidos no está agotado en absoluto.
Sin embargo, plantearse los términos y los contenidos de una
futura reforma obliga a fijar las perspectivas reales de esta posibilidad. Por un lado, hay que alejarse de mitos y esperanzas
infundadas. En la reflexión sobre la financiación de la política
y de los partidos en las democracias contemporáneas abundan
los enfoques normativos y las formulaciones carentes de apoyo
empírico. Por este motivo, un número creciente de investigadores y académicos sugieren (como ha pasado con los sistemas
electorales) la necesidad de analizar las consecuencias que los
sistemas de financiación tienen en la realidad de los partidos y
los sistemas políticos. Por otro lado, conviene asumir una aproximación realista que renuncie a un paraíso sobre la tierra: como
ya hemos dicho, no existe un sistema de financiación ideal de
carácter universal. Cada sistema político, en cada momento de
su historia, ha tenido que afrontar escenarios particulares e idiosincrásicos que merecían respuestas específicas.
No obstante, el alcance de este trabajo es más limitado. No
se trata de elaborar un nuevo modelo exhaustivo de financiación de los partidos, sino de poner de manifiesto problemas y
| 72 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
disfunciones no resueltos por el modelo actual y de adelantarse
a amenazas y riesgos latentes que puedan aparecer en el futuro
próximo. Por ello es fundamental una identificación concreta y
rigurosa de los puntos fuertes y débiles del sistema actual. Este
será el objetivo de la próxima sección.
| 73 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
BALANCE
DEL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN
DE LOS PARTIDOS
EN ESPAÑA
a. Fortalezas
La regulación española sobre financiación de partidos surgió
poco después de que las principales democracias occidentales
empezaran a legislar sobre una problemática desatendida desde
la II Guerra Mundial. Durante los años 60 y 70, la mayoría de estos países fijaron por ley límites y mecanismos de financiación
para sus partidos. Aunque en España la democracia se instituyó
mucho más tarde que en otros países europeos, pronto se emprendieron los pasos necesarios en esta materia. Treinta años de
aplicación de la regulación estatal sobre financiación es un periodo suficiente para evaluar las principales aportaciones de ésta
a la consolidación y el buen funcionamiento de la democracia
española. De acuerdo con los objetivos genéricos que la literatura sobre financiación de partidos políticos suele establecer como
deseables, podemos mencionar varias contribuciones positivas
que, sin duda, constituyen fortalezas del sistema.
En primer lugar, el modelo de financiación actual contempla
un sistema amplio de subvenciones públicas, tanto para la financiación de las campañas electorales como para el funcionamiento ordinario de las organizaciones. Mientras que algunos países
han optado por limitar este tipo de subvenciones a las campañas
electorales y otros lo hacen sólo para los gastos permanentes de
| 74 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
funcionamiento, el sistema de financiación español ha optado
por garantizar una mínima cobertura de las diferentes dimensiones de la vida de los partidos. Esta extensión de los subsidios
públicos es uno de los rasgos de los sistemas políticos de Europa
del sur junto con Francia y Austria. Como ya hemos expuesto
anteriormente, en el caso español, esto se hizo con el propósito
de evitar la potencial dependencia respecto del dinero interesado (grupos de presión, gran banca, etc.), de unos partidos inicialmente muy débiles y poco estructurados. Tres décadas después,
estas subvenciones han permitido reforzar y profesionalizar los
partidos, en beneficio de la estabilidad del sistema democrático.
En segundo lugar, el modelo actual de financiación, y particularmente el sistema de subsidios públicos, ha contribuido
sustancialmente al fomento de la igualdad política y al mantenimiento de la pluralidad partidista y ha posibilitado la alternancia de gobierno tanto en el nivel estatal como en el autonómico y el local. Los subsidios públicos han ayudado a los partidos
en momentos difíciles, reduciendo el impacto de la pérdida de
poder en las instituciones, así como han permitido compensar
ciertos desequilibrios, atenuando el coste que los efectos mayoritarios del sistema electoral ocasionan a los partidos pequeños y
aminorando su limitada capacidad de acceso al gobierno y a las
instituciones políticas. Esto ha ayudado a mantener una cierta
pluralidad de opciones políticas y ha fomentado las oportunidades entre los partidos menores con representación.
En tercer lugar, los principales partidos han mantenido formas organizativas típicamente catch-all2, limitando mucho las
2. A diferencia de los partidos de masas que predominaban en Europa a principios del siglo XX, los partidos catch-all (o partidos de electores) aparecen
a partir de los años 60 y se caracterizan por: el papel central que juegan los
profesionales especializados; los débiles lazos organizativos; la preeminencia
de los cargos institucionales por encima de la dirección orgánica del partido;
la creciente importancia de la financiación pública; y el discurso dirigido a un
electorado heterogéneo haciendo énfasis en el liderazgo y en temas contextuales por encima de la ideología.
| 75 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
posibilidades de que aparecieran partidos autofinanciados por
empresarios o con dependencias excesivas respecto a grupos
de interés. Ha habido algunos intentos de creación de partidos
basados en fortunas personales (como intentaron José Maria
Ruiz Mateos, Jesús Gil o Mario Conde), pero la vida de éstos
ha sido volátil y circunscrita a elecciones de segundo o tercer
orden. Desde esta perspectiva, podemos interpretar la creación
y mantenimiento de partidos catch-all como el resultado de la
contención de la influencia de los actores privados en la toma
de decisiones públicas. Sin embargo, ello no invalida la hipótesis de que estos actores hayan encontrado otros mecanismos de
influencia y promoción de sus intereses entre los representantes
políticos, ni tampoco que los grandes partidos hayan desarrollado redes de clientelismo a nivel local o regional como mecanismo de preservación.
En cuarto lugar, el modelo actual está sujeto a una extensa
regulación de ingresos y de gastos, a diferencia de muchos otros
casos, dónde la regulación está limitada a determinados ámbitos
o sólo opera de manera parcial. La razón de ello la podemos encontrar en la constitucionalización de los partidos políticos y en
la consideración de éstos como actores clave de la democracia
representativa. A diferencia de la mayoría de países de nuestra
tradición política, la creación del sistema de partidos actual se
produjo en paralelo a una regulación exhaustiva de la financiación política. La legislación de 1987, y más aún la del 2007, diseñaron una regulación bastante completa para abordar el dinero
de los partidos. Esto ha dificultado el establecimiento de pautas
extendidas de clientelismo a nivel estatal, aunque no lo ha impedido en el entorno local o autonómico.
Finalmente, la extensión de la regulación y de la cobertura
pública se combina con el progresivo desarrollo de medidas de
control y transparencia. Aunque inicialmente no se creó un órgano específico para el control de las cuentas de los partidos,
la responsabilidad otorgada al Tribunal de Cuentas (con pode| 76 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
res sancionadores desde el 2007) y, posteriormente, también
a instituciones análogas de ámbito autonómico, han resultado
determinantes en este sentido. La tarea de fiscalización realizada por el Tribunal de Cuentas, así como su activa denuncia de
los problemas derivados de la aplicación de la ley de 1987, fueron algunos de los elementos impulsores de la reforma actual.
Igualmente, y fuera del ámbito estricto de la financiación de los
partidos, la creación de la Fiscalía Anticorrupción también ha
contribuido a reforzar los controles y reducir la sensación de
impunidad en este campo.
El modelo actual sin duda ha reforzado a los partidos como
actores clave de la democracia y les ha permitido desarrollar
sus funciones sistémicas: como instrumentos de movilización
política, como fuentes de reclutamiento de élites y como vehículos de agregación de intereses colectivos. Desde este punto
de vista, el sistema de financiación español ha conseguido los
objetivos que se proponía. Hoy en día los partidos se han convertido en estructuras organizadas muy sólidas y con un elevado grado de profesionalización. Además, la llegada de financiación pública no ha impedido el crecimiento de la base social de
los partidos políticos. En términos generales, su apoyo social
y electoral se ha mantenido estable dentro de las oscilaciones
vinculadas a la evolución política. Sin embargo, no se ha conseguido evitar que su valoración pública sea significativamente
baja y ni que se alejen de una percepción social relacionada
con la corrupción y el conflicto de intereses, lo que refleja algunas de sus debilidades inherentes.
b. Debilidades
A pesar de la contribución del sistema de financiación de los
partidos a la consolidación democrática, la polémica ha rodeado este sistema casi desde sus orígenes. Poco después de
aprobarse la ley de 1987, ya se apuntaron una serie de carencias o debilidades del modelo. Las sucesivas reformas de
| 77 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
FiG 1. Peso de las cuotas de los afiliados sobre el total de los
ingresos de los partidos catalanes (porcentaje)*
PSC
UDC
CDC
ERC
ICV
35
30
25
20
15
10
5
0
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
* Al cierre de este trabajo (diciembre de 2012), el último informe del Tribunal de Cuentas disponible correspondía
al ejercicio del 2007, hace más de cinco años.
Nota: Los datos de financiación pública de CDC y UDC se han calculado añadiendo la parte proporcional correspondiente (75% y 25%) de los ingresos directos de CiU.
FUEntE: Informes Informes anuales del Tribunal de Cuentas (1990-2005).
los años 90 contribuyeron a contener el gasto y reducir los
desajustes presupuestarios que los grandes partidos habían
acumulado en los primeros años de democracia. La nueva ley
del 2007 ha supuesto un avance y ha resuelto algunas carencias de la ley anterior, pero sigue sin dar respuesta a otras
cuestiones de fondo.
La primera y más relevante es el desequilibrio creciente entre
los ingresos públicos que reciben las organizaciones y las aportaciones privadas, muy particularmente las cuotas de los miembros de los partidos. La tendencia general ha sido el incremento
del peso relativo de los ingresos públicos en detrimento de las
| 78 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
FiG 2. Datos de afiliación de los partidos catalanes (miembros
absolutos)
PSC
UDC
PPC
CDC
ERC
PSU / ICV
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1977
1980
1986
1989
1993
1996
2001
2004
2008
Fuente: Barberà, Barrio, Rodríguez-Teruel (2009).
aportaciones privadas. El aumento sostenido de las subvenciones públicas, especialmente a partir de los años 90, ha coincidido con un estancamiento en algunos casos y una tendencia a la
baja en otros de los ingresos de cuotas de los afiliados. Lo más
llamativo de esta evolución es que el debilitamiento del peso de
las cuotas se ha producido a pesar del incremento continuo de
militancia declarado por las propias organizaciones. En los gráficos 1 y 2 se observan los dos fenómenos a partir de datos de los
partidos catalanes.
El peso de las cuotas sobre el total de los ingresos de los partidos ha experimentado una cierta fluctuación, ya que se incrementó durante los años 90, pero se ha estancado y, para muchos
partidos ha descendido, en los últimos diez años. Por el contrario, el incremento de los datos de afiliación de los partidos ha
| 79 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
mostrado un curso ascendente3. De esta comparación, podríamos interpretar que el desfase creciente entre ingresos públicos
y privados es producto tanto del refuerzo de los primeros, como
de la ineficaz gestión de la recaudación por parte de los partidos.
Las variaciones entre partidos sugieren esta última hipótesis,
ya que algunos partidos parecen más hábiles en rentabilizar su
financiación interna que otros. Habría que atender al impacto
de la ley de 2007 en este aspecto, ya que el establecimiento de
desgravaciones para las cuotas y donativos a partidos debería
significar un incentivo para mejorar la eficacia de la recaudación
de las mismas. Sin quitar valor a esta reforma, queda claro que
aún queda camino por recorrer en la fijación de incentivos para
mejorar la autofinanciación de los partidos.
En segundo lugar, la financiación de los ingresos públicos
provenientes de las administraciones locales tiene un amplio
margen de discrecionalidad. Las aportaciones que los ayuntamientos realizan a los grupos municipales siguen quedando fuera de la ley del 2007. No disponemos de datos comparativos para
captar la extensión de este tipo de ingresos, pero el hecho de que
la última reforma haya optado por seguir manteniéndolos fuera
del control del Tribunal de Cuentas muestra las reticencias de
los partidos a ser plenamente transparentes y a rendir cuentas
a todos los niveles. La ausencia de regulación alimenta aún más
las suspicacias sobre cuál es la importancia que tiene esta fuente
de financiación para el mantenimiento ordinario de los partidos
a nivel local. Un reflejo indirecto de la trascendencia de la financiación de las organizaciones locales de los partidos y de su falta
de transparencia, de control y de adecuada rendición de cuentas
es el elevado grado de irregularidades detectado en este ámbito.
3. La falta de fiabilidad y de comparabilidad de los datos de afiliación declarados por los partidos nos obliga a tener cautela con estas cifras. No todos
los partidos cuentan el mismo tipo de miembros bajo el concepto de afiliado,
y al mismo tiempo existen fuertes incentivos externos e internos para que los
partidos tiendan a inflar las cifras de militancia.
| 80 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Una tercera debilidad proviene del papel que los bancos y
empresas han tenido en la financiación de los partidos. Esto
puede concretarse en tres grandes ámbitos de interés: las donaciones anónimas, las aportaciones de empresas que obtienen
contratos con las administraciones públicas y, finalmente, las
deudas bancarias. Como hemos señalado anteriormente, la reforma del 2007 ha acabado con las donaciones anónimas, que
habían sido una fuente de ingreso muy importante para algunos
partidos. El fin de estas aportaciones ha tenido, como principal
contrapartida, un incremento de las aportaciones públicas. Por
otro lado, las aportaciones por parte de empresas con contratos
públicos se prohibieron en la reforma del 2007, aunque la ley
dejó explícitamente la puerta abierta para que estas aportaciones se canalizaran a través de las fundaciones de los partidos
políticos. Esta excepción, recogida en la disposición adicional
séptima, sorprende por la contradicción que supone reconocer
estos ingresos como no deseables para los partidos, pero posibles para sus fundaciones. Finalmente, el tratamiento de las deudas bancarias y de su refinanciación o condonación queda fuera
del ámbito de la ley. En términos estrictos, las deudas no forman
parte de los ingresos de los partidos. Pero resulta indudable que
una parte importante de la financiación de los partidos (especialmente los de izquierdas) se canaliza a través de esta fórmula.
También hay que señalar la debilidad del sistema de financiación español en relación a las garantías de transparencia, control
y rendición de cuentas que recoge la normativa. A pesar de la
labor realizada por el Tribunal de Cuentas, ampliada después del
2007 a otros organismos de supervisión autonómicos, como la
Sindicatura de Cuentas, los partidos siguen disponiendo de un
margen de actuación muy amplio que les permite escabullirse
de los mecanismos de control. La ley del 2007 ha otorgado al
Tribunal de Cuentas potestad para imponer sanciones y también para ordenar el plan contable de los partidos. Sin embargo,
la ley establece que el escrutinio de esta institución se limita a
| 81 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
la información contable que aportan los propios partidos, sin
capacidad de autonomía para ir más allá de estos estrechos
márgenes. Ello no impide contabilidades paralelas en los partidos, ni cajas b para acumular ingresos no regulados por la
norma. Por otra parte, tampoco se aprovechan los instrumentos que proporcionan las nuevas tecnologías para favorecer el
acceso de los ciudadanos a la información de la contabilidad
de los partidos. Esta laguna no sorprende, ya que en realidad
constituye un reflejo de las carencias en el acceso a la información que sufren los ciudadanos en relación con el conjunto de administraciones públicas en España. En este sentido, el
Grupo de Estados Contra la Corrupción (GRECO) del Consejo
de Europa ha amonestado reiteradamente a España por malas
prácticas y bajos niveles de transparencia en la financiación de
los partidos.4
Por último, nos tenemos que referir desgraciadamente a la
persistencia de la corrupción en la política catalana y española.
Uno de los principales objetivos de la financiación pública no se
ha conseguido: evitar los casos de corrupción, la gran amenaza
de la democracia. Esta situación no es específica de nuestro sistema político. La elevada regulación de las nuevas democracias
europeas no ha evitado que se vivan escándalos de corrupción,
del mismo modo que aparecen en los países de más larga tradición democrática y con menor regulación. La lista de sucesos
de financiación irregular por parte de los partidos españoles es
bastante elocuente y afecta a casi todos los colores políticos: Filesa, Naseiro, Casinos, Pallerols, hasta llegar a los casos Gürtel o
Palau. A pesar de no tratarse de tramas de corrupción generalizada, todos estos procesos han contribuido a erosionar la credibilidad pública de los partidos. Estos casos y otros muestran
cómo la existencia de abundantes subvenciones públicas no es
4. Noticia de El País, 25 de abril de 2011. Se pueden consultar los informes sobre
financiación de cada país en la página web del organismo: www.coe.int/GRECO.
| 82 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
garantía suficiente para evitar prácticas ilícitas. Existe, evidentemente, un problema de moral pública, vinculada a la falta de
escrúpulos de algunos actores políticos que a menudo no tiene
nada que ver con la financiación de los partidos pero que, inevitablemente, afectan a su credibilidad. Hay que tener presente,
además, el grado de microcorrupción social entre la ciudadanía,
que debilita la exigencia ética de los ciudadanos hacia los políticos. Sin embargo, más allá de la dimensión moral, hay que señalar la incapacidad del sistema para desincentivar el recurso a
la financiación irregular tanto de políticos aislados como, sobre
todo, de las organizaciones políticas. De hecho, se observa una
lógica aditiva, según la cual existe la convicción de que siempre
quedará el estado para cubrir los agujeros irreparables, lo que
alimenta una dinámica de incremento continuo de los gastos de
los partidos, que acaba traduciéndose también en la búsqueda
de dinero privado en terrenos sinuosos. Asimismo, los subsidios
públicos no desincentivan el recurso al dinero privado por parte
de los partidos. Más aún cuando para el partido que gobierna
sigue existiendo un elevado margen de discrecionalidad en la
adjudicación de ayudas y contratos, especialmente en los niveles
subestatales, algo que alimenta de formas diversas el financiamiento oculto. Las contraprestaciones correspondientes no caducan y pueden seguir beneficiando al partido incluso después
de dejar el gobierno.
c. Riesgos
Todo sistema de financiación está sujeto a riesgos potenciales
derivados de sus debilidades; aquí también caben los sistemas
mixtos que, como en el caso español, combinan los subsidios
públicos, las aportaciones privadas y las contribuciones de los
miembros y simpatizantes del partido. A continuación se señalan algunos de estos potenciales riesgos que podrían condicionar perjudicialmente la evolución del sistema a medio y
largo plazo.
| 83 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Una primera amenaza está relacionada con la dependencia
creciente de los partidos respecto del estado y la correspondiente pérdida de peso de los militantes en los partidos. Este problema está relacionado con la creciente interpenetración entre partidos y estado, algo que puede provocar simultáneamente la “colonización” partidista de éste y la “estatalización” de los partidos.
El primero de los fenómenos está relacionado con la paradoja
del “regulador regulado”: los partidos se financian desde unas
instituciones que ellos mismos controlan. Esto ha conllevado a
hablar de “colonización” del estado por parte de los partidos, lo
que les permite controlar la regulación y las fuentes de su propia
financiación. Como ya se ha indicado antes, este acceso privilegiado no constituye ningún incentivo para reducir el gasto, sino
todo lo contrario. Los partidos constituyen a la vez la oferta y
la demanda de las subvenciones públicas, lo que impide que se
alcancen equilibrios estables en el nivel óptimo de financiación
pública. Como veremos más adelante, ésta se ha resuelto en algunos países como Alemania gracias a la activa vigilancia que
otras instituciones, como el Tribunal Constitucional, han ejercido sobre estas prácticas.
Por otra parte, la interrelación creciente entre partido y estado también puede conducir a la “estatalización” de los partidos,
lo que provoca una dependencia creciente y arrolladora de los
partidos hacia el estado. A través de la financiación de los partidos, el estado encuentra una vía de penetración dentro de la
sociedad. Los propios partidos son los primeros perjudicados,
en la medida en que los ciudadanos empiezan a verlos como
una parte más de la burocracia estatal, ajena a la representación
de la sociedad. Ello provoca el debilitamiento del vínculo entre
partido y sociedad. En la medida que los principales ingresos
provienen del estado, las aportaciones propias de los afiliados se
convierten en una fuente secundaria, lo que erosiona su presencia, voz y representación. La pérdida de importancia de la cuota
del militante es paralela a su arrinconamiento en las prioridades
| 84 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
del partido. En un sentido más general, la conexión con los grupos sociales de referencia se diluye. La excesiva dependencia de
los partidos con el estado profundiza la distancia con respecto
a los ciudadanos no afiliados. Y, como consecuencia de ello, los
partidos experimentan dificultades crecientes para conectar con
las tendencias sociales emergentes.
Finalmente, también puede producirse un anquilosamiento
de los mecanismos de renovación política. Una de las principales consecuencias pasa por la erosión de la competencia en el
interior y entre los partidos. El riesgo de la financiación pública
está relacionado con la cartelización de los partidos. Esta hipótesis sugiere que los partidos tienden a comportarse como un
cártel: el grado de rivalidad entre ellos disminuye en los temas
sustanciales, es decir, en lo que podría poner en riesgo su propia
subsistencia colectiva, los ingresos públicos (Katz y Mair, 1995).
Este fenómeno debilita la renovación política de dos formas. En
primer lugar, restringe la renovación en el interior de los partidos porque refuerza las direcciones establecidas. En segundo
lugar, obstruye la entrada de nuevos partidos que podrían representar las nuevas demandas de los electores, oxigenando la
competencia democrática. Esto estimula que los nuevos partidos
emergentes tiendan a defender un discurso antisistema, basado
en el populismo y en las posiciones extremistas. No es casualidad que la gran mayoría de partidos aparecidos en Europa en
los últimos veinte años sean partidos de extrema derecha o de
extrema izquierda, que se apartan sustancialmente de los valores democráticos compartidos por los partidos del sistema. Por
esta razón, es en las nuevas democracias (aquellos países que
han iniciado la democratización desde finales de los 70) donde
se da una elevada coincidencia de factores que pueden favorecer
la cartelización de los partidos: sociedad civil débil, necesidad
de reforzar los partidos, predisposición del estado a hacerlo, etc.
También es en estos países donde existe más probabilidad de
que el sistema de partidos pueda quebrar abruptamente y ero| 85 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
sione la legitimidad social de las instituciones públicas en general, y de las organizaciones políticas en particular.
D. Horizontes para una reforma
Las debilidades y los riesgos potenciales del actual modelo de
financiación de los partidos señalan los horizontes que podría
explorar una propuesta de reforma que quisiera ir más allá de
una simple revisión del sistema de subsidios y controles abierto
en los años 80 y actualizado recientemente. Con el propósito de
favorecer la reflexión tanto de los partidos como de la sociedad
civil a continuación se mencionan varios principios que podrían
considerarse en el momento de una reforma ambiciosa de la
financiación de los partidos.
Desde una perspectiva general, hay que tener presente la conveniencia de una regulación marco comunitaria más extensa,
que contribuyera a convertir esta cuestión en una problemática
europea. Sin embargo, somos conscientes de que esta aspiración
difícilmente puede producirse sin cambios en otros elementos
del sistema político europeo (elección directa o parlamentaria
del presidente de la Comisión Europea, circunscripciones europeas supraestatales, etc.).
Pensando específicamente en el caso español, uno de los
principios que habría que abordar en el debate público sobre
el modelo de financiación es, en primer lugar, determinar el papel del estado en la financiación de los partidos. Como hemos
señalado, el modelo de financiación se centró en la preeminencia de las ayudas y subsidios públicos para garantizar la institucionalización de unos partidos políticos muy débiles. Parece
difícil negar que estas aportaciones públicas hayan servido para
lo que fueron concebidas. Si esta meta ya ha sido alcanzada, es
conveniente pensar en la necesidad de revisar la filosofía que
inspiró a lo mismo. La reforma del 2007 de la ley de financiación de los partidos no avanzó precisamente en esta dirección
porque a pesar de requerir a los partidos más transparencia y
| 86 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
control, la contrapartida que ofreció fue, precisamente, un aumento de las ayudas públicas. Aunque los datos de financiación
de los partidos a partir del 2007 aún no se han hecho públicos5
es razonable pensar que, a partir de entonces, la dependencia de
los partidos en cuanto al dinero público ha tendido a aumentar.
Por otra parte, hay que entender que el papel del estado va más
allá de ser exclusivamente un agente financiador de los partidos.
También regula los sueldos de los cargos públicos, los principios
con los que los medios de comunicación informan de política,
las normas de funcionamiento interno de los partidos, etc. Estos, junto con otros, son instrumentos que podrían entrar en el
debate como contraprestaciones para los partidos a cambio de
mantener la financiación pública.
Estrechamente conectado con el primer punto, es necesario
plantear un debate riguroso sobre la contención de la financiación pública a los partidos. En el apartado anterior hemos
mencionado la paradoja del “regulador regulado” para mostrar
las dificultades que puede tener una reforma de este tipo. Sin
embargo, la limitación global de los gastos del estado (es decir,
del dinero de los contribuyentes) es hoy más fácil de entender
debido a la situación económica actual. De hecho, los partidos
catalanes fueron pioneros en este sentido al reducir parte de sus
presupuestos de campaña en las elecciones del 2010. Conviene
señalar que la reducción de los gastos se acompañó, además, de
un significativo incremento de la participación electoral. Desgraciadamente, la reducción puntual de gastos puede quedarse en
un gesto electoralista sin continuidad futura. Tal como hemos
comentado y como veremos más adelante con mayor detalle, en
Alemania, la paradoja del regulador regulado se ha solucionado
con la activa supervisión del Tribunal Constitucional sobre la
5. Resulta sintomático el retraso con el que el Tribunal de Cuentas aprueba
y hace públicos los informes de fiscalización de las cuentas de los partidos.
Como hemos comentado, al cierre de este trabajo, el último informe disponible corresponde al ejercicio de 2007.
| 87 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
legislación de la financiación de los partidos. Dado que éste no
parece un camino viable en España, hay que pensar en otras vías
(posiblemente menos efectivas) para conseguirlo. En este punto
los medios de comunicación seguramente deberían tener un rol
más activo y vigilante en el control del dinero de los partidos del
que han tenido hasta la actualidad. El protagonismo de la prensa
británica en la reciente reforma de la financiación de las dietas
de los parlamentarios de Westminster nos da un ejemplo muy
claro de este rol.
Por otra parte, conviene señalar que este principio puede ser
más cuestionable si lo que se trata de restringir no son los gastos
del estado sino los gastos globales de los partidos. Este es quizás el dilema clave de todo sistema de financiación: favorecer la
igualdad de oportunidades o garantizar la libre expresión. Como
veremos al hablar del caso de EUA, la restricción del dinero que
los partidos recaudan al margen de las ayudas del estado puede
interpretarse como una limitación de la libertad de expresión
de la sociedad civil, canalizada a través de los partidos. Ciertamente, el caso norteamericano nos muestra que el incremento
de los gastos electorales, combinado con una reducción de las
aportaciones públicas, abona el terreno para la restricción de la
competencia política en beneficio de los actores económicamente más poderosos. Sin embargo, entre la partidocracia, producto
de la financiación pública extensiva, y la plutocracia, favorecida
por la financiación pública escasa, existe un margen de alternativas a explorar donde la sociedad civil y los ciudadanos pueden
asumir un mayor protagonismo directo en el sostenimiento de
la actividad política, sin dejarlo todo en manos de las administraciones públicas.
Evidentemente, ni la reducción del papel del estado, ni las
limitaciones globales del gasto deberían hacerse a expensas de
la transparencia y el control de las cuentas de los partidos. Como
hemos señalado anteriormente, la ley de financiación del 2007
marca importantes avances en este ámbito, especialmente en
| 88 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
cuanto al control y la transparencia. Pero, evidentemente, todavía queda mucho terreno por explotar. Como veremos más
adelante, el caso británico sirve para ilustrar posibles reformas
en este campo, particularmente en la rendición de cuentas. Los
partidos catalanes y españoles todavía se reservan ámbitos que
quedan al margen del escrutinio público (como ocurre en las
finanzas municipales de los partidos) o donde el escrutinio es
aún muy difícil, como las fundaciones de los partidos. Por el
contrario, más transparencia, más control y una mejor rendición
de cuentas no tienen porque ir ligada a más regulación, pero
sí a una mejor eficacia de la regulación existente; por ejemplo,
a través de sanciones efectivas y ejemplares a los partidos que
incumplan las normas, o con la obligación de hacer públicas las
cuentas y el origen de los gastos en un tiempo mucho menor del
que se permite actualmente.
Otro principio a tener presente en el debate en torno a la reforma del sistema de financiación debe ser el de fortalecer las relaciones de los partidos con la ciudadanía. Una de las tendencias
que más caracterizan la relación de los partidos con la sociedad
en buena parte de Europa es el progresivo descenso de la afiliación en los partidos. Es cierto que de momento Cataluña y España todavía se escapan de esta tendencia, pero como hemos visto,
uno de los peligros potenciales de la dependencia estatal por
parte de los partidos es, precisamente, que estos se conviertan
en una agencia estatal, abandonando su papel de mediadores
o canalizadores de los intereses de la sociedad en la esfera pública. El grado de insatisfacción creciente de la opinión pública
respecto a las élites políticas se está convirtiendo en un factor
estructural de la política en nuestro país. Como veremos a continuación, son varias las medidas que se han adoptado en otros
países con el objetivo de fortalecer estos lazos sociales: desde
condicionar la financiación del estado a determinados tipos de
procedimientos que involucren un mayor número de afiliados,
hasta establecer mecanismos de cofinanciación. Estas medidas
| 89 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
son especialmente interesantes porque condicionan el dinero
público a la habilidad de los partidos no sólo de conseguir votos,
sino también de obtener el apoyo social en forma de aportaciones económicas, etc.
La última sugerencia tiene que ver con la capacidad del nivel
subestatal para diseñar políticas innovadoras en el campo de la
financiación de los partidos. Es posible que algunas de estas medidas no puedan adoptarse en nuestro país por el clima de tensión y polarización política derivado de la estructura de la competición electoral entre los dos grandes partidos. Ahora bien,
y en la medida en que el marco constitucional y legislativo lo
permitan, Cataluña podría abrir camino con la aplicación de un
modelo de financiación innovador que tuviera en cuenta estas y
otras propuestas que eventualmente surgieran si se abriera un
auténtico debate público sobre el tema. El referente indiscutible
es el caso de Quebec, puesto que su legislación fue implantada
años más tarde en todo Canadá.
| 90 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
BUENAS
PRÁCTICAS
A
continuación, ofrecemos una breve aproximación
a cuatro casos de reformas en la financiación de los
partidos, que alteraron sustancialmente los regímenes
previos de regulación en la materia. En la tabla 1 se
resumen los principales méritos de cada caso.
a. Transparencia y limitación de los gastos:
la PPER Act 2000 de Gran Bretaña
La transparencia y limitación de los gastos de los candidatos políticos constituyen los rasgos más significativos de la legislación
electoral de Gran Bretaña. Esta legislación fue adoptada a finales
del siglo XIX. Es un hecho demostrado que hasta ese momento
el soborno, el chantaje y el uso de la intimidación eran prácticas
habituales en las elecciones británicas y que la compra y venta
de poder político se producía a todos los niveles. Los candidatos
tenían que sufragar el desplazamiento y el mantenimiento de
los votantes el día de la elección, de manera que sólo aquellas
personas con una cuantiosa fortuna podían cubrir semejantes
sumas, cada vez más elevadas a medida que el sufragio se iba
extendiendo y eran más los votantes a subvencionar.
Tras las elecciones de 1880, consideradas unas de las más corruptas de la historia del país, se aprobó la Corrupt and Illegal
Practices Prevention Act de 1883 con el apoyo de liberales y conservadores. Esta ley se ha convertido en la espina dorsal de la
regulación económica de las campañas electorales británicas. La
| 91 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
tabla. 1. Cuadro resumen con los puntos más destacados de cada práctica revisada
Particularidades
Méritos
Problemas pendientes
de cada caso
Reino
Unido
Sistema electoral
mayoritario. Tradición de
financiación privada de
los partidos.
Refuerzo de la transparencia y
participación de los ciudadanos
en el control del sistema.
Ausencia de límite en
las donaciones. Peso
hegemónico del capital
privado en la financiación
de las campañas.
Alemania
Existencia de un Tribunal
Constitucional fuerte, con
un elevado protagonismo
en la vida política del
país.
Limitación fijada del gasto
global del estado en los
partidos. Subvenciones públicas
condicionadas a aportaciones
privadas.
Elevado gasto electoral
por parte de los partidos
y fuerte politización de las
administraciones.
Canadá
Sistema federal con
sistemas de partidos
bifurcados entre los dos
niveles.
Innovación legislativa a
nivel regional, que precede a
la regulación a nivel nacional.
Subvenciones públicas limitadas
para los referéndums.
Incremento muy elevado
de la financiación pública
en los últimos años,
en detrimento de las
aportaciones privadas
individuales y colectivas.
EUA
Sistema federal con
partidos políticos débiles
y supeditados a las
maquinarias electorales.
Control de los ingresos y elevada
transparencia. Incentivos para
obtener ingresos en el ámbito
privado.
Débil limitación del gasto,
que permite campañas
electorales muy caras.
ley introdujo límites en las cantidades de que podían disponer
los candidatos, delimitadas en función del número de electores
por distrito. También se clasificaban en cinco categorías los gastos a los que podían incurrir los candidatos, que debían ajustarse
a las cantidades declaradas. Se prohibieron gastos de cierto tipo
(bebidas, bandas de música, transporte de electores), se reglamentó el procedimiento para el pago de gastos y requisitos publicitarios y posteriormente (Representation of the People Act
de 1918) se exigió que estos estuvieran autorizados por escrito
por el candidato o su agente electoral oficial. De este modo se
puso freno a los gastos a favor de un candidato realizados por
organizaciones ligadas indirectamente a los partidos. Sin embargo, no se impuso ningún tipo de restricción económica a las
campañas de tipo genérico, justamente el tipo de campañas que
comenzaron a desarrollar los partidos tras la II Guerra Mundial.
| 92 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Progresivamente, el peso del candidato individual en la financiación de la campaña empezó a reducirse, al mismo tiempo que
los fondos procedentes de las organizaciones centrales de los
partidos adquirían mayor relevancia, y pronto las posibilidades
de intervención política al margen de los partidos comenzaron
a ser muy escasas.
Desde la ley de 1883 hasta la de 1918, la regulación que limitaba el nivel de gasto se había caracterizado por ser parcial
y fragmentada. Sin embargo, la principal limitación de esta
legislación radicaba en que se reducía el gasto al que podía
incurrir un candidato a nivel local pero no se establecía ningún tipo de restricción para los gastos a nivel estatal. Los dos
principales partidos habían dependido tradicionalmente de las
aportaciones privadas externas: el partido laborista se había
nutrido de las contribuciones de los sindicatos, mientras que el
partido conservador lo había hecho de las aportaciones de bancos y empresas privadas. Si las relaciones financieras entre el
laborismo y los sindicatos fueron objeto de regulación, no sucedió lo mismo respecto a las contribuciones de las empresas
cercanas al partido conservador. En cuanto a la financiación
pública, y a diferencia de la mayor parte de países, los partidos
británicos no recibían fondos públicos de forma directa, ni en
concepto subvención por votos o escaños conseguidos, ni bajo
la fórmula de deducciones fiscales a las contribuciones. Sin
embargo, sí se daba financiación indirecta: acceso y uso de edificios públicos durante la campaña electoral, financiación del
trabajo parlamentario a los partidos de la oposición o espacios
gratuitos en los medios de comunicación.
Antes del 2000 no existía en Gran Bretaña ningún requerimiento legal para obligar a los partidos a revelar públicamente
sus finanzas (como tampoco sus gastos o sus ingresos). El Partido Laborista publicaba voluntariamente sus cuentas anuales
desde 1906, aunque hasta 1983 no se incluyeron las aportaciones de los sindicatos. Por su parte, el Partido Conservador siem| 93 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
pre fue más hostil a la transparencia. Sin embargo, este sistema
caracterizado por la falta de regulación empezó a modificarse a
partir de los años 90. El descubrimiento de determinados casos
de prácticas ilícitas o rechazadas por la opinión pública afectó
negativamente la confianza en el buen funcionamiento del sistema y se empezó a plantear la necesidad de una reforma.
Después de varios informes y propuestas de mejora se produjo un cambio radical en el sistema de financiación de los partidos británicos. Éste se materializó en la Political Parties, Elections and Referendums Act (PPERA) aprobada en el año 2000.
Este sistema de financiación fue muy efectivo puesto que logró
lo que pretendía: evitar durante años la existencia generalizada
de casos de corrupción. La reforma británica tiene el interés de
ofrecer una regulación más laxa, pero con un énfasis en la transparencia del sistema y en el castigo de las prácticas fraudulentas.
La aprobación de la reforma del 2000 no cerró el debate sobre la
mejora de la financiación, que se ha mantenido hasta la actualidad, con modificaciones sucesivas que han profundizado en los
principios aquella ley.
La novedad más importante de la reforma del 2000 es la
creación de una Comisión Electoral formada por ciudadanos
sin experiencia política, algo que en ocasiones puede resultar
problemático dada la elevada sofisticación de los partidos contemporáneos. La comisión tiene por misión supervisar todo lo
concerniente a la financiación de los partidos, las campañas
electorales y los referendos: desde el reparto de la ayuda estatal
hasta el control de ingresos y gastos de los partidos, pasando por
la evaluación de los diferentes procesos. Más allá de funcionar
como órgano supervisor, la Comisión Electoral se ha convertido
en un órgano que promueve la transparencia y el juego limpio
en la política y en el proceso electoral. Este órgano suministra
información accesible sobre los gastos de los partidos y emite
informes y análisis sobre su evolución. A diferencia del caso español, este tipo de informes no deben pasar por el visto bueno
| 94 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
del Parlamento, sino que se publican directamente. En un margen no superior a seis meses, se pueden consultar los ingresos y
gastos de todos los partidos que compiten en las elecciones, su
evolución y su origen.
Como complemento a la Comisión Electoral, y para hacerla
realmente efectiva, se estableció la obligación de hacer pública
la relación de ingresos y gastos. Los balances contables son muy
detallados, diferenciando todo tipo de conceptos, incluyendo el
número de personas contratadas, la evolución de las cuentas
bancarias y el estado de las deudas comprometidas con entidades bancarias. Incluso se identifican los nombres de los individuos que prestan dinero a las organizaciones para sufragar la
campaña. El incumplimiento de la obligación de informar, o la
tergiversación de las cuentas, conlleva duras penalizaciones.
Por otra parte, se opta por introducir límites al gasto, cuyo incumplimiento puede acarrear sanciones criminales. A pesar de
que la limitación del gasto había sido una característica clásica
del sistema de financiación de los partidos británicos, el hecho
de que este límite se aplicara sólo en el ámbito local y no en el estatal constituía una disfunción y disparaba el coste global de las
campañas. En la nueva ley se han introducido fuertes limitaciones de los gastos totales de las campañas, así como la obligación
de declararlas a la Comisión Electoral. El límite viene definido
por dos parámetros: una cantidad fija (25.000 libras), más una
cantidad variable por votante. Esta limitación se encuentra sustancialmente por debajo de la que se ha establecido en España6.
Además, la limitación varía según el grado de cumplimiento de
la legislatura, de modo que si se produce una disolución anti6. En España, el límite de gastos depende del tipo de elección. Para las
elecciones generales, el artículo 175.2 de la LOREG establece que el límite resulta
de multiplicar 0,37€ por el número de habitantes correspondiente a la población
de derecho de las circunscripciones donde cada partido presenta candidaturas.
La evolución de las limitaciones de gasto en España ha sido analizada por Artés
y García Viñuela (2006).
| 95 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
cipada, el límite de gasto de la campaña se vea sensiblemente
reducido según el número de meses que falten para completar
la legislatura. Es interesante remarcar que estos límites de gasto
tienen un espacio temporal que abarca también los doce meses
previos a la celebración de los comicios, extendiendo la fiscalización del gasto electoral a un periodo de regulación mucho más
amplio del que determina el sistema español.
Otro de los puntos significativos de la ley es el tratamiento de
las donaciones. Si bien no se establecen límites a las contribuciones, se da prioridad a la transparencia. Los partidos deben identificar públicamente a los donantes, las cantidades aportadas y la
fecha en que se produjo la donación. Se parte de la idea de que
la transparencia desincentivará la aceptación de grandes sumas
por parte de los partidos para evitar aparecer ante la opinión
pública como prisioneros de intereses económicos. Por tanto, los
límites se los imponen los propios partidos. A diferencia de muchas legislaciones que no sólo establecen límites en las cantidades, sino que también limitan las fuentes de donaciones a personas o empresas nacionales, el Reino Unido permite que aquellas
personas o empresas con intereses legítimos en el país puedan
hacer donaciones a los partidos, aunque no sean residentes. En
cuanto a los individuos, éstos pueden hacer donaciones siempre
y cuando estén inscritos en un registro de donantes. En cuanto a
las empresas, pueden hacer donaciones las compañías registradas en el país siempre que estén expresamente aprobadas por
el consejo de administración (shareholder consent). Estos acuerdos tienen una validez de cinco años.
En cambio, la reforma del 2000 no introdujo cambios significativos en la financiación pública. Como ya venía siendo tradicional, la financiación pública de los partidos británicos es
muy escasa en comparación con la mayoría de democracias occidentales. No hay financiación directa a los gastos electorales,
ni deducciones fiscales para las aportaciones. La contribución
estatal a las finanzas partidistas se limita a sufragar algunos
| 96 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
gastos parlamentarios de la oposición, acceso a los medios de
comunicación, gratuidad de los servicios postales y uso de espacios públicos. Posteriormente se dotó a la Comisión Electoral
de una cantidad limitada (dos millones de libras), llamada Political Development Grant, a distribuir entre los partidos como
mecanismo para garantizar la generación de ideas de futuro. Recientemente, ha ganado terreno la idea de establecer un sistema
de matching funds para condicionar los subsidios públicos a la
captación de pequeñas donaciones privadas.
La reforma del 2000, así como las adaptaciones subsiguientes,
introdujo una regulación muy precisa en determinados aspectos
de la financiación de los partidos británicos. Sin embargo, la ley
no modificó la asunción general del sistema político británico: la
idea básica de que los partidos, incluso siendo actores clave del
juego democrático, son asociaciones voluntarias que prosperan
o retroceden de acuerdo con las actuaciones de sus miembros.
En consecuencia, el estado regula su financiación y garantiza la
transparencia, pero restringe enormemente el vertido de dinero
público a los partidos.
b. La financiación pública vinculada a las
donaciones individuales: la reforma de 1994
en Alemania
A diferencia del ejemplo británico, el caso alemán muestra la
importancia creciente de la financiación pública, pero también
las contrapartidas que el estado ha establecido a cambio de
estos subsidios. Para entender cómo se ha llegado a este resultado, es interesante observar cómo Alemania aprendió de
los intentos fallidos previos para poner límites a los ingresos
públicos de los partidos.
Los orígenes del actual sistema de financiación de los partidos políticos y las campañas electorales se encuentran en la
Ley Fundamental de Bonn (Constitución de la República Federal de Alemania) de 1949. Los redactores de la Ley Fundamental
| 97 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
fueron pioneros en regular constitucionalmente el papel de los
partidos políticos. El artículo 21.1 los legitimaba como participantes del proceso político, pero también les imponía el deber
de rendir cuentas sobre el origen de sus fondos. Los constituyentes alemanes dieron por sentado que los partidos se financiarían mediante las cuotas de sus miembros y donaciones.
Siguiendo el ejemplo británico, a los partidos alemanes se les
garantizó desde el comienzo el acceso gratuito a las radios y
televisiones de titularidad pública.
Ahora bien, desde muy pronto los partidos buscaron la manera de recibir financiación pública. Las primeras medidas adoptadas por el Parlamento durante los años 50 se encaminaron
a introducir la financiación pública indirecta por la vía de las
deducciones, las donaciones y las cuotas de los partidos. Estas
medidas toparon con las reticencias del Tribunal Constitucional Federal (TCF). Una sentencia del TCF de 1958 abrió la puerta a la financiación pública directa en forma de subsidios a las
fundaciones de los partidos, e indirecta mediante deducciones
de impuestos a las cuotas y donaciones siempre que respetaran
criterios igualitarios. A partir de entonces, el gobierno concedió
subvenciones anuales tanto a los partidos (para tareas educativas), como a los grupos parlamentarios. Una nueva sentencia del
TCF de 1966 denegó las subvenciones generales a los partidos
y estableció como excepción la compensación a los partidos por
gastos de campaña.
La sentencia de 1966 dio paso a una nueva ley de partidos en
1967, que atribuía una cantidad de dinero específica por voto
obtenido a aquellos partidos con el 2’5% o más de los votos.
Este dinero debía servir para compensar los gastos de campaña.
La ley bajó el límite deducible por donación anual y fijó que los
partidos publicaran la identidad de las donaciones superiores a
20.000 marcos alemanes. En esta ocasión el TCF sólo revisó el
mecanismo para compensar a los partidos bajando el umbral del
2,5% al 0,5% de los votos. Aunque la ley de 1967 ha sido modifi| 98 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
cada en varias ocasiones, su filosofía básica apenas ha cambiado.
Lo que ha variado han sido aspectos vinculados a los límites de
los gastos de campaña y de las donaciones.
En poco tiempo, el sistema de financiación de 1967 fue incapaz de acomodar los costes crecientes que debían afrontar los
partidos. Consecuentemente, durante estos años crecieron las
prácticas al margen de la legalidad, lo que fue aprovechado por
algunas grandes corporaciones empresariales como Flick para
comprar favores a gran escala. El descubrimiento del caso Flick
consternó a la sociedad alemana de principios de los años 80 y
puso sobre la mesa la necesidad de abordar de nuevo el problema de la financiación de los partidos.
Así, en 1983 se reformó la ley. Los principales cambios introducidos entonces fueron: aumentar la cantidad de dinero que los
partidos recibían por voto; prohibir las donaciones anónimas;
aumentar la deducción de las pequeñas donaciones; acceder a
que las donaciones de las empresas pudieran ser deducibles;
permitir que las donaciones de 20.000 marcos o más también
fueran deducibles, pero sólo si se registraban como tales; y establecer la creación de un fondo de compensación para aquellos
partidos que recibieran menos donaciones empresariales. De todas estas modificaciones el TCF sólo enmendó los límites de las
donaciones empresariales, que fijó en 100.000 marcos alemanes.
El fondo de compensación aumentó el dinero público asignado a los partidos, pero no funcionó como se esperaba. Por ello,
en 1988, se realizó una segunda reforma de la ley, que redujo los
límites de las donaciones empresariales y estableció un subsidio
básico pensado para favorecer a los partidos más pequeños (los
más castigados por el funcionamiento del fondo de compensación). Sin embargo, este subsidio fue anulado por una sentencia
del TCF de 1992 que revisó a fondo el sistema de financiación de
los partidos y propuso un marco de funcionamiento alternativo.
La sentencia del TCF de 1992 es de vital importancia para
entender las bases del actual sistema de financiación de los par| 99 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
tidos en Alemania. Más allá de revisar aspectos concretos de la
financiación, la sentencia pretendía definir la concepción general de la financiación de los partidos ante la sociedad y el estado. La sentencia del TCF se basaba en un principio esencial: los
partidos debían mantenerse al margen del estado (Staatsfreiheit der parte), es decir, no podían degradar su vinculación primordial con la ciudadanía. Para preservar este vínculo social,
los partidos tenían que mantener una financiación sostenida
principalmente por su base social, consistente en aportaciones
de afiliados y donantes. Un desequilibrio excesivo en favor
del subsidio público pondría en peligro la naturaleza propia
de los partidos y, en consecuencia, la estabilidad de la misma
democracia. Sin embargo, el TCF reconocía la importancia de
la financiación pública siempre que no pusiera en peligro la
autonomía de los partidos respecto del estado e incentivara su
relación con la sociedad. La fórmula para hacerlo posible fue el
establecimiento del criterio de paridad en los ingresos: los partidos no podían recibir más dinero del estado del que obtenían
de la sociedad.
La nueva orientación propuesta por el TCF pretendía reducir el creciente peso que las subvenciones públicas tenían en
los ingresos de los partidos. Según su doctrina, el sostenimiento
principal de los partidos tenía que provenir de las cuotas de los
afiliados, las donaciones de los simpatizantes y los subsidios (limitados) que los partidos podían recibir por el número de votos
obtenidos. Por otro lado, el TCF también reconocía que este criterio podría poner en peligro la igualdad entre las diversas fuerzas políticas. A fin de garantizar esta igualdad, se ponían límites
a las donaciones y desgravaciones fiscales: estas desgravaciones
sólo afectarían a las donaciones que no superaran lo que podría
dar un ciudadano con presupuesto medio (para evitar favorecer
a las donaciones de las grandes familias), las donaciones hechas
por empresas quedaban fuera de cualquier desgravación o beneficio fiscal, y se ponían límites en los gastos publicitarios.
| 100 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Como consecuencia de esta sentencia, en el año 1994 se reformó la ley de financiación para adaptarla a los cambios sugeridos
por el TCF. La principal novedad de la reforma fue la introducción de una subvención pública condicionada a los ingresos obtenidos a través de pequeñas donaciones. Como criterio general,
tal como se ha mencionado anteriormente, el estado no podía
aportar a los partidos más dinero del que éstos fueran capaces
de ingresar a través de vías privadas, por cuotas y donaciones.
Se fijó una cantidad máxima (230 millones de marcos alemanes)
que el estado podía dedicar a financiar los partidos por los votos
o ingresos obtenidos7. Para optar a las subvenciones públicas un
partido debía obtener el 0,5% de los votos en las elecciones de
nivel federal y el 1% en las elecciones de los Lands.
La reforma de 1994 estimuló el crecimiento de ingresos privados de los partidos y mejoró la eficiencia recaudatoria de las
cuotas de los afiliados. Sin embargo, la persistencia de las donaciones anónimas no impidió que a finales de 1999 salieran a la
luz importantes irregularidades en la financiación de la CDU.
Las investigaciones demostraron prácticas de financiación ilegal
(información errónea, cuentas secretas, donaciones prohibidas
al grupo parlamentario y, sobre todo, al partido). El presidente
de la CDU, Helmut Kohl, admitió las donaciones anónimas ilegales, pero se negó en rotundo a revelar las fuentes. Kohl fue
condenado y destituido de sus cargos en el partido. Todo ello
puso de manifiesto el problema de las donaciones anónimas y
la necesidad de reforzar el control y las sanciones a los partidos.
En el año 2002 se aprobó una nueva reforma de la ley de
financiación. Esta ley, actualmente vigente, presenta sustanciales líneas de continuidad respecto a la de 1994 pero introduce
algunos cambios a destacar. En materia de cuotas y donaciones,
se aceptan las aportaciones de personas jurídicas (empresas) sin
7. En 1998 se reformó la ley para aumentar la cantidad de dinero total que podían recibir los partidos (245 millones de marcos alemanes).
| 101 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
un límite máximo establecido, a excepción de las donaciones de
origen extranjero, que están totalmente prohibidas. Con todo, no
tienen deducción fiscal y los partidos no reciben subvenciones
del estado por estos ingresos. Todas las donaciones al partido superiores a 10.000 euros anuales deben revelar el nombre del donante en sus libros de cuentas. Las inferiores a esta cifra pueden
ser anónimas. Si las donaciones son mayores de 50.000 euros
deben hacerse públicas inmediatamente.
Uno de los cambios más importantes de la ley del 2002 es la
supervisión de las finanzas de los partidos por el Tribunal Federal de Cuentas. Además, la ley fija condiciones importantes de
control y transparencia, entre otras: una fecha anual para entregar la documentación; el libre acceso de todos los afiliados a los
libros de cuentas; la obligatoriedad de que las cuentas sean supervisadas por un miembro del partido elegido por el Congreso
y por un auditor privado; y la obligación de guardar la contabilidad durante diez años. El régimen sancionador es también más
estricto; por ejemplo, en caso de no presentar la documentación
a tiempo se pierde el derecho a recibir la subvención anual; los
errores en la contabilidad pueden suponer multas por el doble
de la cantidad del error; o en caso de recibir donaciones ilegales
se debe devolver el triple de lo ingresado.
A pesar de los estrictos límites de la financiación pública directa, lo cierto es que el estado continúa aportando importantes
sumas de dinero indirecto a los partidos. Una de las más importantes son las subvenciones a las fundaciones de los partidos.
Desde que en 1986 el TCF admitió la legalidad de la financiación
estatal, las fundaciones han aumentado muy sustancialmente
sus subvenciones. Además, las donaciones a estas organizaciones son menos transparentes que las de los partidos y disfrutan
de deducciones fiscales por el importe íntegro de la donación.
La ley fija que sus actividades y contabilidad deben estar totalmente separadas de las del partido (prohibiendo explícitamente
las transferencias de fondos). Sin embargo, los límites entre las
| 102 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
actividades que realizan las fundaciones y las de los partidos son
a veces difíciles de definir.
Una segunda fuente de financiación pública indirecta son los
pagos destinados a los grupos parlamentarios. Aunque el dinero
está formalmente destinado al correcto funcionamiento de las
tareas parlamentarias, aparecen de nuevo dudas entre la actividad del partido y la del grupo parlamentario. Además hay que
tener en cuenta que los pagos a los asesores de los grupos parlamentarios constituyen partidas independientes. También vinculado al grupo parlamentario conviene señalar la singular forma
de financiación indirecta que representa la contribución (o “importe revolucionario”), a la que muchos partidos someten a sus
parlamentarios. Desde hace años los partidos definen estas contribuciones como cuotas, lo que representa una parte importante
de la cifra total de lo que ingresan los partidos por este concepto.
El caso alemán muestra el activo e innovador papel que puede tener un actor no partidista como el Tribunal Constitucional
Federal en el control de la legislación sobre financiación. Las
sentencias del TCF han sido fundamentales para cambiar los
principios del sistema de financiación de los partidos. Uno de
los pilares del actual sistema se basa, precisamente, en un cambio de interpretación del Tribunal del año 1994 que requería que
la financiación pública estuviera condicionada a la recaudación
privada. Esta disposición ha obligado a los partidos alemanes a
replantear sus relaciones con la sociedad civil previniendo los
riesgos de cartelización del sistema de partidos.
c. La regulación regional como innovación:
las reformas en Quebec
La financiación de los partidos políticos de Canadá se basa en el
principio de preservación de la igualdad política, y por ello gran
parte de los gastos de los partidos y los candidatos los cubre el
estado. Como contrapartida, se imponen límites a los gastos a
los que el partido puede incurrir, al tiempo que se limitan los de
| 103 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
los grupos de interés, que eran los que tradicionalmente habían
financiado a los partidos.
Hasta los años 70, la financiación de los partidos era esencialmente privada, basada en las donaciones de grandes empresas y
grupos de interés (entre el 70 y el 90% de sus ingresos hasta entonces procedían de estas fuentes, incluyendo las aportaciones
de multinacionales), y con una regulación muy débil de los flujos de entrada y salida de dinero. El elevado coste de las campañas obligó a una reforma que tuvo lugar en 1974 y a partir de la
cual se introdujo la financiación pública a través de reembolsos.
La particularidad del caso canadiense es que las reformas en
materia de financiación y las innovaciones a nivel federal fueron
precedidas por una regulación más extensa de esta materia en el
ámbito regional, en concreto, en la legislación realizada en Quebec. Las federaciones se han considerado a menudo laboratorios
políticos por la posibilidad de testar nuevas políticas que luego
se aplican en el ámbito estatal. En este sentido, la regulación de
la financiación de los partidos políticos en Canadá se ajusta a
este esquema ya que se considera que el sistema de financiación
de Quebec fue el que inspiró el resto de legislaciones.
Hasta los años 60, momento en que se empezó a desarrollar
la legislación relativa a la financiación de los partidos, la corrupción era la nota dominante en la política quebequesa. Se iniciaron entonces varias reformas legislativas, de alcance menor
pero de extensión gradual, que intentaron poner orden tanto a
la regulación de los gastos electorales como a las contribuciones
a los partidos.
La normativa regional fue impulsada por el Partido Liberal al
llegar al poder en 1963, después de muchos años en la oposición.
La reforma se inspiró en la Corrupt and Illegal Practices Prevention Act británica de 1883 y hacía hincapié en tres aspectos, que
no existían en ningún otro lugar de Canadá: sólo los agentes
(partidos y candidatos) podían asumir los costes de las elecciones, los gastos debían hacerse públicos, y debían existir limita| 104 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
ciones de gasto en los distritos electorales. La legislación de 1963
también introdujo nuevos elementos. Por un lado, se reconocía
oficialmente un partido siempre que presentara al menos diez
candidatos y que designara un agente electoral en nombre del
partido. Por otro lado, se introdujo el reembolso por parte del gobierno de una porción de los gastos electorales de los candidatos
(pero no de los partidos). Este fue el primer paso para la introducción de la financiación pública. Asimismo, también se establecieron límites a los flujos de dinero privado. Sólo los agentes
podían gastar dinero para apoyar u oponerse a un candidato. A
diferencia del caso estadounidense, esto excluía que empresas,
sindicatos o grupos de interés pudieran intervenir directa o indirectamente en la campaña electoral.
Las contribuciones a los partidos y candidatos en Quebec
eran secretas e ilimitadas hasta la reforma impulsada por el Parti Québécois en 1977. A partir de entonces se prohibieron las
aportaciones de empresas, sindicatos y asociaciones o grupos de
interés y el derecho de contribuir a los partidos se reservó a entidades o electores autorizados: partidos políticos, asociaciones
regionales o de distrito, miembros independientes de la Asamblea Nacional y candidatos independientes. Todos ellos debían
cumplir varios requisitos. En suma, las contribuciones privadas
se limitaron a contribuciones individuales.
Recientemente se ha modificado lo que se considera gasto
electoral. Ahora se incluye el coste de los bienes o servicios utilizados durante la campaña electoral para promover u oponerse,
directa o indirectamente, a la elección de un candidato o candidatos de un partido. También se ha añadido el propagar u oponerse al programa, políticas o actos de un candidato o partido.
Por otro lado, algunos ítems se han excluido expresamente de
esta definición: artículos o editoriales en los medios de masas, el
coste de las convenciones de nominación, los gastos personales
de los candidatos, gastos publicitarios privados que no excedan
los 300 dólares canadienses, etc.
| 105 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Hay diferencias entre los gastos que puede hacer el partido
y los que puede asumir el candidato. Los partidos de ámbito
provincial pueden gastar 0,60 dólares canadienses por elector
registrado en los distritos donde presentan candidatos. Hay 125
distritos donde puede gastarse un dólar canadiense por elector.
Los candidatos tienen derecho a percibir el 50% de los gastos
electorales, pero sólo los ganadores o aquellos que hayan obtenido al menos el 15% de los votos en su distrito. Desde 1992
los partidos también tienen derecho a percibir el reembolso del
50% de los gastos electorales, siendo excluidos sólo los partidos
que no obtienen el 1% de los votos en la provincia.
Por contribución se entiende el dinero donado al partido, así
como servicios y bienes provistos. El límite individual anual de
contribución a un partido es de 3.000 dólares canadienses. Hay
servicios (como el trabajo voluntario, donaciones anónimas,
préstamos, gastos de afiliación, recaudación por entradas a actos
políticos, tiempo en los medios de comunicación o dinero público) que no son considerados contribuciones, aunque se tienen
que hacer públicos. También existen deducciones fiscales para
las contribuciones a partidos, que son cada vez más generosas.
Finalmente, resulta interesante tener en cuenta que la normativa regional también hace referencia a la financiación de las
campañas en referendos, como respuesta a las circunstancias políticas regionales que llevaron a la celebración de dos referendos
sobre el vínculo entre Quebec y Canadá en los años 90. En este
caso, los objetos de financiación son los comités, que también
tienen un límite de gasto preestablecido en función de los electores. La mitad de la financiación de estos comités la aporta el
estado, mientras que la otra parte proviene de los fondos de los
partidos y de las contribuciones directas de los electores. Asimismo, se pusieron límites al gasto de los comités, con la excepción
de los individuos u organizaciones que no estuvieran afiliados
a un comité de referéndum, al que se permitía un gasto máximo de 600 dólares canadienses. La regulación de los comités se
| 106 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
flexibilizó en 1997: de entrada se cambiaron los límites de gasto
porque se consideraba que podían atentar contra la libertad de
expresión y, con la misma filosofía, se permitió la intervención
en la campaña de particulares, individuales o grupos aunque no
necesariamente afiliados a los comités de referéndum impulsados por los partidos.
La legislación de Quebec fue innovadora al abrir la puerta a la
financiación estatal a cambio de limitar las campañas por parte
de independientes (personas, empresas o grupos de interés). A
partir de los años 70 este modelo constituyó un precedente para
el resto de Canadá. Las posteriores reformas han elevado los límites a las contribuciones privadas, han aumentado la transparencia y, sobre todo, han servido para incrementar significativamente las aportaciones públicas a cambio de prohibir totalmente las donaciones de corporaciones y de sindicatos.
d. Las subvenciones públicas en las elecciones
presidenciales de los EUA: financiación pública
para estimular la democracia interna en los
partidos
La regulación de la financiación de los partidos y de las campañas electorales en EUA tiene una larga tradición que arranca
del año 1867, con el establecimiento de la primera ley federal.
Esta ley fue modificada y sustituida por una notable variedad de
medidas legislativas (Ley Tillman, 1907; Ley Federal de Prácticas
Corruptas, 1925; Ley de 1925, Ley Hatch, 1939; Ley Taft-Harley,
1947; Ley de 1966) dirigidas a poner freno a múltiples escándalos y problemas de corrupción.
Los antecedentes inmediatos del actual sistema de financiación se encuentran en la Ley de Ingresos y la Federal Election
Campaing Act (FECA), ambas aprobadas en 1971. La Ley de Ingresos estableció una casilla en la declaración de la renta federal
que permitía a los contribuyentes destinar una parte de sus impuestos a financiar las campañas presidenciales. A partir de esta
| 107 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ley se creó un fondo público al que los candidatos presidenciales
podían acceder libremente a cambio de aceptar limitaciones en
sus gastos. La FECA, por su parte, estableció un sistema caracterizado por tres principios. En primer lugar, la obligación por
parte de candidatos y partidos de revelar todos los ingresos y
gastos de las elecciones federales. En segundo lugar, se estableció la prohibición de que empresas y sindicatos pudieran realizar ingresos o gastos directamente desde su tesorería. A cambio
se permitió que pudieran hacerlo los llamados Political Action
Committees (PAC). Las aportaciones a estos PAC se limitaron,
pero no se fijó un límite total de recaudación. Finalmente, también se pusieron límites a los gastos de las campañas en los medios de comunicación y a la utilización de los fondos personales
para hacer campaña.
En 1974 se hicieron sustanciales modificaciones en la ley
para evitar lo que entonces se consideraba el principal problema a solucionar: la entrada excesiva de dinero en la política. Las
principales modificaciones fueron: a) reducir las aportaciones
que podían hacerse a candidatos federales, partidos y PAC (determinar un total de recaudación); b) fijar límites en los gastos
que un partido podía hacer en coordinación con un candidato
para ayudarle a ganar; c) a cambio, otorgar dinero público para
que los partidos pudieran financiar el coste de las convenciones
nacionales encargadas de nominar a los candidatos presidenciales; d) finalmente, se estableció un mecanismo para cofinanciar
con dinero público (matching funds) las primarias. De todos modos, la disposición más importante de 1974 fue la creación de
la Federal Election Commission (FEC). La FEC es una entidad
políticamente independiente encargada de interpretar y hacer
cumplir la regulación federal en materia de elecciones.
Los críticos con las reformas de 1974 obtuvieron una importante victoria en el año 1976 cuando el Tribunal Supremo (TS)
de EUA dictó la sentencia Buckley vs. Valeo. Las principales modificaciones que introdujo esta sentencia fueron dos: a) en pri| 108 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
mer lugar, aceptó las disposiciones que fijaban los límites a los
ingresos y la financiación pública, pero a cambio anuló por inconstitucionales los límites a los gastos, puesto que éstos se consideraban como una vertiente más de la libertad de expresión y
asociación política recogidas en la primera enmienda de la Constitución de EUA. La sentencia sólo admitió la constitucionalidad
de los límites cuando los candidatos libremente los aceptaran
para obtener financiación pública; b) en segundo lugar, el TS
decidió regular y someter a inspección de la FEC el dinero que
tuviera la intención de afectar directamente a los resultados. Por
ello el Tribunal consideró que sólo podía considerarse como tal
aquél que hiciera promoción expresa de un candidato, que reclamara directamente el voto o que reclamara el voto contra algún
adversario. Esto dio paso a la distinción entre dinero independiente, y no regulado por la FEC, sin necesidad de revelar las
fuentes (soft money), y aquellas contribuciones reguladas por la
FEC (hard money). Desde entonces, la sentencia Buckley vs. Valeo ha sido un pilar básico del sistema de financiación en EUA.
Después de 1976, la FECA se ha modificado en varias ocasiones
para introducir pequeñas enmiendas.
El fondo público para financiar las campañas presidenciales
distribuyó 500 millones de dólares y, hasta las elecciones del
2008, todos los candidatos presidenciales se acogieron al dinero de este fondo8. Con todo, a lo largo de los años 90 se puso
de manifiesto que el uso del soft money estaba empezando a
distorsionar el funcionamiento del sistema. Los partidos encontraron una manera legal para utilizar el soft money no sólo para
financiar su funcionamiento ordinario, sino también para cubrir
parte de las campañas electorales. Lo mismo pasó con los PAC.
El resultado fue que el soft money se convirtió en la herramienta
fundamental para financiar las campañas electorales en EUA.
8. http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1MQIwG&b=1389223
[acceso en mayo del 2012].
| 109 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Sin contar lo recaudado por los PAC, los comités nacionales de
los dos grandes partidos recaudaron en soft money 80,4 millones de dólares en las elecciones presidenciales de 1992; 289,9 en
el año 1996; y 517,7 en las del año 2000.
En noviembre del 2002, poco después de las elecciones generales de ese mismo año, entró en vigor la Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA). La BCRA ha supuesto un importante cambio en la manera en que los partidos financian las
campañas electorales. Sin embargo hay que señalar que, como
veremos más adelante, la aplicación de la BCRA no ha supuesto un freno al crecimiento constante de gastos que los partidos
invierten en las campañas.
Uno de los cambios más importantes que ha introducido la
BCRA es la prohibición de que los partidos y los comités de campaña se financien con soft money 9. La BCRA obliga a revelar las
fuentes del dinero ingresado por los partidos y debe moverse
entre los límites regulados por la FEC, lo que a la práctica termina con la distinción entre hard y soft money introducida por
la sentencia Buckley vs. Valeo. En cambio, la BCRA ha aumentado los límites de las contribuciones que pueden hacerse tanto
a candidatos, como a los partidos o a los PAC. Hay que recordar,
además, que no hay límites totales al dinero que pueden llegar a
recaudar los diferentes candidatos, partidos o PAC.
Para entender el funcionamiento de la BCRA hay que tener
en cuenta que a efectos contables los comités nacionales de un
partido (los cuarteles generales) se diferenciaban de los comités
del mismo partido a nivel de cada estado, a nivel de distrito y a
nivel local. De esta manera las donaciones que se hacen en cada
uno de los respectivos niveles se cuentan por separado y tienen
límites diferentes. Y, lo más importante, cada uno de estos ni9. La BCRA sólo prohíbe el soft money a los partidos estatales, de distrito o
locales para realizar actividades federales. El resto depende de las leyes de
cada estado.
| 110 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
veles puede transferir parte de sus fondos a otro nivel. Por otro
lado, cada candidato constituye un comité de campaña encargado de su elección que se organiza de forma contable como
entidad diferenciada del respectivo comité del partido en cada
nivel. Dado el caso, el comité de campaña de un candidato puede
llegar a dar dinero a otro candidato o a varios comités políticos
en diferentes niveles. A pesar de que ni las empresas ni los sindicatos pueden financiar directamente a los partidos o candidatos,
pueden constituirse en PAC y pueden hacer donaciones tanto a
candidatos como a los diferentes comités de un partido político.
La BCRA ha transformado muy rápidamente las estrategias
recaudadoras de los partidos. Los comités nacionales de los partidos han alcanzando en las elecciones del 2004 y del 2008 ingresos directos equivalentes a lo que en el año 2000 recaudaban
de forma diferenciada entre ingresos de hard y soft money 10.
Una parte de estos ingresos directos provienen de los llamados
Bundlers, personas que se encargan de reunir donaciones (generalmente sustanciales) de otros donantes que así no tienen que
revelar su identidad.
La BCRA ha hecho más transparentes (y eventualmente ha limitado) los gastos de los PAC. Dado que sigue vigente la no limitación de gastos fijada por la sentencia Buckley vs. Valeo, la ley
opta por cambiar y precisar el significado de varios conceptos
como el de comunicación electoral (electioneering communication), gastos independientes (independent expenditures), gastos
coordinados (coordinated expenditures) o la promoción de una
causa (issue advocacy).
De la misma manera que la FECA, la BCRA ha sido impugnada desde el momento de su entrada en vigor. Una de las im10. Corrado (2006: 26-7) muestra en su estudio uno de los principales
impactos de la supresión del soft money por la BCRA; a saber, un aumento de
centralización del poder de los comités nacionales de los respectivos partidos,
sobre todo en referencia a los comités de campaña del Congreso
y del Senado.
| 111 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
pugnaciones más importantes fue la del caso McConnell vs. FEC
(2003), aunque el Tribunal Supremo ratificó la prohibición del
soft money y las restricciones en la comunicación electoral. Con
todo, la misma sentencia permitió cambios en el apoyo que los
partidos pueden dar a los candidatos. Según la BCRA, los partidos deben decidir si ayudan al candidato con gastos independientes o coordinados. La sentencia permitió que los partidos
puedan ayudar a los candidatos de las dos maneras. Por otra
parte la sentencia Citizens United vs. FEC de enero del 2010
permite que tanto empresas como sindicatos pudieran pagar
comunicaciones electorales con fondos propios siempre que se
revelen las fuentes.
Al margen de lo que hemos mencionado, sólo se prevé un
sistema de financiación pública en el caso de las elecciones presidenciales. Esta financiación se puede obtener en dos etapas
del proceso: durante las elecciones primarias y/o en la campaña
presidencial. En el periodo previo a la nominación, los candidatos pueden acogerse a un sistema de cofinanciación pública
(matching funds). Los candidatos que se acogen a este sistema
reciben la misma cantidad en fondos públicos que el equivalente a la suma de las donaciones individuales de hasta 250 dólares
que hayan recaudado11. Ahora bien, para que un candidato pueda recibir financiación pública, es necesario que cumpla determinados requisitos: a) haber conseguido al menos 5.000 dólares
en veinte estados distintos (este dinero se calcula sólo con los
250 primeros dólares de cada contribución, independientemente de que la cifra aportada individualmente sea más alta); b) no
superar un límite de gastos (37,3 millones de dólares en el 2004)
desde el momento en que anuncian la candidatura hasta el de la
11. Así, si un candidato ingresa 100 dólares de una persona, recibirá 100 dólares de los fondos públicos. Si un candidato ingresa 1.000 de una persona, sólo
recibirá 250 dólares de los fondos públicos.
| 112 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
convención dedicada a elegir al candidato del partido12; c) llevar
registro contable y someter el registro a una auditoría; d) no sobrepasar los límites marcados para las primarias en cada uno de
los estados; e) y, finalmente, limitar los gastos provenientes de
patrimonios personales a 50.000 dólares.
El sistema de cofinanciación pública para las primarias no se
hace efectivo hasta enero del año de la elección, lo que supone
serias limitaciones en el margen de maniobra de los candidatos. Los meses o años previos a las primarias, los candidatos no
pueden disponer de dinero público y no pueden gastar mucho.
Todo ello ha llevado a que desde el 2004 cada vez sean menos
los candidatos a la nominación que optan por el sistema de cofinanciación. Independientemente de las elecciones de los candidatos, los partidos reciben financiación pública para celebrar las
convenciones donde se elegirá el candidato. Una vez conseguida
la nominación, los candidatos de los dos principales partidos
pueden optar a financiar su campaña con fondos públicos. Si
deciden acogerse a esta opción, deben comprometerse a no financiar su campaña con donaciones privadas.
Una de las transformaciones más importantes en la financiación de las campañas en EUA tiene que ver con el uso de la
financiación pública en las elecciones presidenciales. Si entre
1971 y el 2000 buena parte de los candidatos presidenciales hicieron uso de los fondos públicos, a partir de entonces la situación empezó a cambiar. En el año 2000 George Bush decidió
no acudir a la cofinanciación durante la nominación debido a
los límites de gasto marcados por la ley. El ejemplo de Bush fue
seguido en el 2004 por tres de los principales candidatos a las
elecciones presidenciales (Bush, Kerry y Dean). En el 2008 otros
candidatos como Obama también han optado por no pedir la
12. Según el think tank Common Cause (www.commoncause.org) el límite
efectivo para el 2004 fue de 44 millones de dólares debido a que los candidatos pueden gastar una cantidad extra en recaudar dinero
| 113 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
cofinanciación. Obama también ha sido el primer candidato a
unas elecciones presidenciales desde 1976 que ha decidido no
financiar su campaña con fondos públicos ni en las primarias, ni
como candidato presidencial. Esto le ha dotado de una enorme
ventaja financiera respecto a McCain, que sí que lo hizo13.
El caso de los EUA sirve para subrayar que las campañas electorales constituyen una dimensión más de la libertad de expresión. La defensa de este valor ha fundamentado la doctrina del
Tribunal Supremo de EUA impidiendo límites a los gastos electorales. Y sobre este pilar se ha concebido toda la legislación estadounidense sobre la financiación de los partidos. La principal
excepción a esta regla ha sido la financiación de las campañas
presidenciales puesto que éstas (hasta las últimas elecciones)
han sido sufragadas básicamente con dinero público. Finalmente, la financiación pública de las campañas presidenciales también sirve para ilustrar cómo el uso de los fondos públicos puede
dirigirse a fomentar determinadas prácticas más democráticas y
transparentes dentro de los partidos.
13. http://www.opensecrets.org/pres08/index.php [acceso en mayo de 2012].
| 114 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
UN DECÁLOGO
PARA LA REFORMA
DE LA FINACIACIÓN
N
o existe un sistema de financiación infalible ni definitivo. Cada modelo responde a las necesidades de
una sociedad y los principios con que ésta quiere organizar sus relaciones de representación entre ciudadanos y partidos políticos. Nuestra propuesta recoge los principales méritos de las prácticas presentadas anteriormente, y
que podríamos resumir en tres principios: la responsabilidad
de los ciudadanos, la transparencia de los partidos y una concepción federal de la organización política. A partir de estos
tres principios, proponemos un decálogo para la reforma de la
financiación de los partidos:
1. Adoptar el principio de paridad de ingresos: condicionar la
financiación pública a la recaudación en forma de cuotas o
aportaciones de miembros y simpatizantes.
2. Establecer un umbral máximo total de financiación pública
al conjunto de los partidos.
3. Vincular la financiación de los partidos con la evolución
de la economía (que sea variable según la evolución de los
presupuestos) y de la participación electoral.
| 115 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
4. Limitar los espacios de propaganda electoral en el espacio y
mobiliario públicos.
5. Ampliar el ámbito de escrutinio y fiscalización del Tribunal
de Cuentas en el nivel local y a las empresas que tratan con
los partidos.
6. Obligar a los partidos a dar información pública y accesible
con un margen de tiempo reducido sobre: ingresos públicos
y privados; gastos electorales y ordinarios; coste puntual de
los actos; material empleado en las campañas electorales.
7. Crear un registro público de empresas que realizan
contribuciones a los partidos y de entidades bancarias que
les conceden préstamos.
8. Ofrecer financiación pública suplementaria a los partidos
que mejoren sus procesos de transparencia, control,
receptividad y rendición de cuentas.
9. Condicionar ayudas públicas suplementarias para el
impulso de la participación interna en los partidos: por
ejemplo, que se escojan los candidatos a través de procesos
que impliquen directamente a todos los afiliados.
10.Impulsar una ley catalana de financiación de los partidos
que explore prácticas de regulación sobre ingresos y gastos
de los partidos no desarrolladas aún por la ley estatal.
REFERENCIAS
Ariño, G. (2009) La financiación de los partidos políticos.
Madrid: Foro de la Sociedad Civil. Documento 1/2009
Artés, J. i E. García Viñuela (2006): “La economía política de
las reformas de la financiación electoral”, Revista Española de
Ciencia Política, 15: 47-65.
| 116 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Barberà, O., A. Barrio i J. Rodríguez-Teruel (2009): “Cambios
políticos y evolución de los partidos en Cataluña (1995-2007),
Working Paper 277. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i
Socials.
Casas Zamora, K. (2005): Paying for democracy: Political
finance and State funding for parties. Colchester: ECPR Press
Corrado, A. (2006). “Party Finance in the Wake of BCRA: An
Overview”, a M. J. Malbin (ed.), The Election After Reform:
Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act.
Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
Del Castillo, Pilar (1985): La financiación de partidos y
candidatos en las democracias occidentales. Madrid: Centro
de Investigaciones Sociológicas
García Viñuela, E. i J. Artés (2004): La financiación de las
elecciones generales 1977-2000, Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales
García Viñuela, Enrique y Joaquín Artés (2005): “El gasto
público en financiación política: las subvenciones para el
funcionamiento ordinario de los partidos”, Revista de Estudios
Políticos, 128: 255-291.
Katz, R. S. i P. Mair (1995): “Changing models of party
organization: the emergence of the cartel party”, Party
Politics, 1: 5-28.
Kelly, Ch. (2011): Political party finance. Ending the big donor
culture. Londres: The Stationery Office
Koss, M. (2011): The polítics of party funding. State funding
to Political parties and party competition in Western Europe,
Oxford: Oxford University Press.
Nassmacher, K.H., ed. (2009): The funding of party
competition. Political finance in 25 democracies. BadenBaden: Nomos
Wilks-Heeg, S i S. Crone (2010): Funding Political Parties in
Great Britain: a Pathway to Reform. Londres: Democratic
Audit
| 117 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
| 118 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
GOOD PRACTICE
Catalan
Institutions &
Administration
07/12
PARTY FINANCING
AND DEMOCRATIC
TRANSPARENCY
Good Practices in Europe
and North America
Joan Rodríguez Teruel (Coord.)
Montserrat Baras
Óscar Barberà
Astrid Barrio
| 119 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
INTRODUCTION
T
he funding of political parties is one of democracy’s
most controversial items. Most citizens agree that political parties are the essence of representative democracy
as we know it in the early twenty-first century. Political
parties play a leading role mediating between citizens and political institutions. But the competition between parties requires
money in order to function effectively. Thus, to talk about party
financing means, largely, to talk about economic costs and about
how representative democracy should work.
Unfortunately, many people see the funding of political parties as a matter of corruption and illicit financing. While many
of the illegal activities related to money and politics are not the
product of party funding, the cases of illegal funding should still
be a major concern for society. The way we have solved many
of them (after complex and long judicial processes, often without conclusive evidence and public explanations) has fostered
distrust, the perception of impunity and the idea that ​​«they are
all the same.» In addition, the inevitable partisan exploitation
| 120 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
of these cases and their media coverage hinders a public and
quiet debate on this issue. Thus, it often happens that the discussions on financing are held behind doors, hidden from society.
These practices may favour the agreement between parties. But,
as it has been shown in countries like Germany or Britain (some
of the cases of study in this work), they may end up favouring
oligopolistic practices and excessive distribution of state profits
among parties. In the Spanish case, we suspect that these consensual mechanisms have failed, because they have not ensured
the necessary accounting transparency, they have not been able
to create proper control instruments or have not properly encouraged expenditure restraint.
However, talking about political party financing is not just
talking about corruption. First of all, it is important to discern
what should be the relationship between political parties and
civil society organizations, and between political parties and the
state. Funding is a basic prism to see how this triad is structured and operates. As mentioned earlier, party competition requires money. At the same time, we need the public opinion
to be aware of the potential effects and consequences of every
major decision taken in this matter. Should we let the parties
be funded only through interested contributions of companies,
interest groups and banks? Should the taxpayers be the ones
largely in charge of funding the competition between parties
and still have no say about the matter? How to solve the dilemma between equal opportunities and freedom of speech posed
by any system of party funding?
The answers to these questions have important implications
for the functioning of the political system. Studies in several
states on the problems and the consequences of different financing systems have shown that there is no perfect formula. On the
contrary, there are different realities and alternatives in deciding how to financially cover the inherent competition between
parties in democracy. There is no need to leave our continent:
| 121 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
while in some European countries regulation has proved to be
unnecessary to ensure a legitimate system of public funding,
other countries have recently experienced a proliferation of corruption and demands for tighter control and rules.
In general, the problems of party funding have worsen over
the two past decades, but have been particularly virulent and
severe in countries of southern Europe such as Italy, France and
Spain. In these countries neither the chosen funding models nor
the effectiveness of regulation and control have produced the
desired results. In all three cases there was a series of perverse
situations resulting from incomplete or inappropriate regulation. In Italy and Spain, the ability of those interested to manipulate or directly bend the rules has shown both the limits of a
regulation with too many gaps and the lack of adequate control
mechanisms to enforce its implementation. In addition, these
cases have also shown that the problem of party funding cannot
be addressed only through regulatory reforms. It also requires a
collective reflection about the nature of political representation
and to raise public opinion’s awareness so that political parties
improve their transparency, responsiveness and accountability.
Finally, we must not forget that parties function in the context
of a particular political culture and tend to reproduce social
practices that exist beyond politics.
The aim of this paper is to design alternatives and ideas to
reform the party funding system in Catalonia and Spain within the European framework. Our work is probably neither the
first nor the last to address this goal. However, unlike previous
ones, our proposal includes two principles that have hitherto
remained untouched by the diagnosis and reform attempts.
On the one hand, it incorporates the multilevel nature of the
Spanish party system. This allows for a more complex approach
to the phenomenon of party funding than what current state
regulation would permit. In this sense, the paper tries to overcome the centralized approach to funding based solely on the
| 122 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
state-level control of the parties income and expenses. This view
is no longer useful to address a more complex reality, which
combines actors and dynamics at different levels.
On the other hand, it is important to embrace a comparative
assessment of party financing at the European level, and include
other Western democracies. Indeed, the regulation of political
parties results from the practices of each political system. But
this has meant that both the analysis of funding regulation and
their consequences are in excess marked by a national perspective, ignoring the advantages of a comparative one. Despite the
inevitable peculiarities and idiosyncrasies, the comparison allows to identify those practices that work in other political systems and are suitable for implementation in the Spanish and
Catalan political reality.
At this point, we must warn about the absence of a general
regulation for party financing in the European context, beyond
the rules adopted by the European parliamentary groups themselves. This is a logical and paradoxical gap. It is logical because
it responds to the national framework in which European contemporary political parties still operate. It is also paradoxical
because, like other political problems, the virtual absence of
European regulation and funding of national parties is currently one of the main obstacles for a true European democracy
with transnational parties. Hopefully, in the medium and long
term the progress towards European integration will also affect​​
party funding, thus enabling a European perspective on what
has been traditionally seen as a series of national problems. So
far, the remarkable democratic deficits of the European institutions have impeded the development of a truly European party
system. Despite some progress in recent decades, the so-called
European parties are still vague superstructures –without real
power– where the different national parties are represented.
Where more progress has been made for a future system of
transnational parties is in the parliamentary groups of the Eu| 123 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ropean Parliament. This is why the only European regulation
on political parties and funding has been limited so far to the
parliamentary groups.1 No doubt, this substantially limits the
control function in ​​party financing by the European Union. If
European political institutions fail to evolve into some form of
representative government in the future, the role and organization of European parties will change substantially. In this case,
the emergence of a European funding system would be an inevitable step that most likely would have a profound impact on the
way each political national class function.
Finally, we must carefully define what we mean by party
funding. For a start, the concept of “party funding” must be
distinguished from the generic notion of “political funding.”
While the latter concept includes all economic flows that occur between actors involved in political action (parties, interest
groups, officials and government staff, media, etc.), the concept
of party funding should be strictly limited to the cost of political parties’ activities. This includes the cost of electoral competition, ordinary operating expenses and subsidies to support the
party’s activity in the institutions (parliaments, councils, town
councils...). Ideally, partisan foundations should also be included
in this category, though in practice it is not always so. The delimitation of the concept requires us to leave out certain ambivalent items, such as the salaries of public officials and of parties’
members in public administration (but include, for example, donations of public officials to political parties). We could consider
this cost as an indirect funding because it frees parties from the
maintenance of these individuals and allow them to reallocate
resources. However, the nature of the political personnel in pub1. The Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of
the Council on the regulations governing political parties at European level
and the rules regarding their funding was adopted in November 2003. This
standard defines the conditions and limits to be observed by the so-called
“political parties at the European level” in order to receive public subsidies.
| 124 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
lic institutions goes beyond the parties’ sphere and it is outside
the direct management of their finances, which makes its regulation through party funding laws unlikely.
This paper is organized in five parts. The second and third
sections schematically present the key principles of the current funding system of Spanish political parties, and present
an analysis of its strengths and weaknesses. The purpose of
this evaluation is to identify risks and threats, which we believe should be addressed by a future funding reform. The
fourth section discusses the problems of party funding and
the solutions developed in the United States, Canada, Germany
and Great Britain. Of these four case studies some different
practices and alternatives are drawn, sometimes conflicting
with each other, but which certainly suggest possible directions for reform in the Spanish and Catalan case. The British
case illustrates how the regulation may improve transparency
and limit an upward spiral of costs. The German financial system also shows how to limit spending but, above all, it allows
for parties to regain the confidence of civil society. The Canadian case has been chosen to describe how a multilevel funding system works, where the state regulation not only coexists
with the provincial one, but can be fed by and benefit from regional experiences as a test for financial reforms. Finally, from
a more remote perspective, and therefore more appealing, the
U.S. case provides an example of a funding system primarily
based on the control of income, rather than on the limitation
of expenditure. It also illustrates how the regulation on financing can be used to promote changes in the parties’ organization that go beyond the financial sphere. The final section offers a more or less concrete set of measures as a foundation for
a reform proposal of the funding system in Spain.
| 125 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
STATE OF THE ART
AND PROSPECTS
FOR REFORM
U
nlike other elements of the Spanish political system,
legislation on party funding did not come too late when
compared to other Western democracies. If we take as
criterion the legislation on public financing of political parties (beyond political campaigns or regulation on corrupt
practices), the oldest law was passed in Uruguay in 1928. In
Europe, public funding of parties started in 1959 in Germany,
as explained below. Most neighbouring countries have adopted
laws on public funding from the 70’s on, and Spain was one of
the first to do so.
The current financing system in Spain is conditioned by the
political circumstances which surrounded the transition from
dictatorship to democracy. The discontinuity of parliamentary
democracy and the long period of the authoritarian Franco regime led to political organizations with weak structures and a
poor social base. Even those parties with a stronger history had
few members and almost no resources of their own. Moreo-
| 126 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
ver, the recovery of democracy occurred when television had
become the main channel of political communication. In this
context, political parties faced a combination of low income and
high operating costs, mainly arising from election campaigns
and the (re)construction of their territorial organization.
Those particular circumstances surrounding the Spanish political transition conditioned the form and the content of the
first attempts to regulate political parties and their financing.
Unlike other Western countries such as Great Britain or the
United States, where the regulation of party finances evolved
gradually since the late nineteenth century, the regulations developed during the transition in Spain represent a clear break
with the past. The first finance provisions were included in the
Law 54/1978 on Political Parties, and are mostly related to public
subsidies for the costs of electoral activity, which were distributed according to election results. According to the law, the maintenance costs beyond the election periods were left to parties
and private funding. The use of public financing to run electoral
campaigns was undoubtedly influenced by legislative changes
that had begun to occur in other European countries since the
early 60’s. Despite the temporary nature that initially characterized this legislation, it took almost ten years to develop the
first systematic regulation on party funding. The law of 1987 intended to organize the sources of party funding. However, it did
not change the former philosophy, which sought to strengthen
the still weak parties through state aid, without excluding the
use of private funding. Three main sources of financing were
considered: state public subsidies (electoral subsidies and regular funding), contributions from party members, and donations
of other individuals and external organizations, so identified or
anonymous. The main virtue of the law was to establish a few
criteria on the sources of funds received by the parties and the
way they should keep the books. In any case, the limited scope
of regulation and the lack of effective controls (despite the crea| 127 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
tion of an outside agency, the Court of Auditors) prevented the
law from being completely operable and effective in facing corruption or illicit financing. These shortcomings notwithstanding, the funding law was not reformed until 2007.
The PSOE’s comeback to power and its need for agreements
with minority parties that had long demanded changes in the
law made ​​possible the processing and approval of the Organic Law 8/2007 on Political Parties’ Financing. The new law attempted to address many of the deficiencies identified by the
Court of Auditors in the 1987 Act. However, the 2007 law did
not change substantially the philosophy of the previous one.
Therefore, state protection of political parties in a mixed funding framework was still the guideline, although more regulation
and controls were provided. The current legislative framework
maintains extensive regulation, more thorughly detalied, on party income sources, by increasing limitations on private contributions and banning anonymous ones. It also extends regulations
to party foundations. These institutions, which the former law
omitted, had become an important tool for political parties to
divert money and were used as a shield against the scrutiny of
the Court of Auditors. The law also considers for the first time
the particular taxation nature of contributions made to the parties by their members or other taxpayers. Finally, it includes a
regime of sanctions to be enforced by the Court of Auditors.
All things considered, it should be noted that the legislator
missed the opportunity to delve into some of the problems identified (money flows to local party groups, private contributions
to party foundations, lack of transparency in political parties’ accounts) and, above all, to question the philosophy of the model.
After more than 30 years since the restoration of democracy in
Spain, it seems appropriate to question a highly protectionist
legislation that asks for little compensations (beyond transparency and control) for the public money that parties receive.
These shortcomings and the realization that some scandals
| 128 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
could have been hardly prevented with the new law of 2007,
suggest that the scope for further reform on party funding is not
exhausted at all.
However, in order to consider the terms and contents of a
future reform we need to establish its true prospects. On the one
hand, we must move away from myths and unfounded hopes.
Too many regulatory approaches and formulations without empirical support have been tried in order to solve the problem of
money and politics in contemporary democracies. For this reason, a growing number of researchers and scholars suggest the
need to analyze (as it happened with the electoral system) the
consequences that funding systems have on parties and political
systems. On the other hand, we should take a realistic approach
and forget about any “heaven on earth”: as stated previously,
there is no perfect, ideal and universal funding system. Every
political system, at any time in its history, has faced particular
circumstances that deserved specific answers.
However, the scope of this work is more limited. We are not
to develop a new comprehensive model of party funding, we are
rather to highlight unresolved problems and dysfunctions in the
current model to anticipate threats and latent risks that may appear in the near future. The key issue is to specify and identify
the strengths and weaknesses of the current system. This will be
the goal of the next section.
| 129 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ASSESSMENT
OF THE POLITICAL
PARTIES’ FUNDING
SYSTEM IN SPAIN
a. Strengths
The Spanish legislation on party funding came shortly after the
major Western democracies had begun to legislate on an issue
neglected since the World War II. During the 60’s and 70’s, most
of these countries set legal limits and procedures for political
parties. Although democracy in Spain came much later than in
other European countries, early steps were taken in that respect.
30 years of state regulation on political financing is time enough
to evaluate its main contributions to the proper functioning of
Spanish democracy. According to the general objectives that the
literature on political party financing usually sets as desirable,
we can identify several positive contributions as strengths of
the system.
First, the current funding model provides a comprehensive
system of public subsidies to both cover election campaigns and
the ordinary functioning of organizations. While some countries have chosen to limit such subsidies to election campaigns
| 130 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
and others to ongoing operating expenses, the Spanish financial
system has chosen to guarantee a minimum coverage for the
different aspects involved in running a political party. This extension of public subsidies is a specific trait of political systems
in southern Europe, as well as in France and Austria. As stated
above, in the Spanish case this was done in order to prevent
the potential dependence on interested money (lobbyists, big
banks, etc.) of parties that were initially very weak and unstructured. Three decades later, these compensations have helped to
strengthen and professionalize political parties, thus enhancing
the stability of the democratic system.
Second, the current funding model, and particularly the system of public subsidies, has contributed substantially to the promotion of political equality and the maintenance of political plurality, and has enabled power rotation at national, autonomous,
and local levels. Government subsidies have helped parties in
difficult times, compensating the loss of institutional power and
other imbalances, diminishing the cost on small parties of the
electoral majority system, and improving their limited access to
government and political institutions. This has helped to maintain a certain plurality of political options and has promoted
opportunities for minor parties with political representation.
Third, the major parties have held typically catch-all2 organizational forms, greatly limiting the emergence of parties funded
by businessmen or excessively dependent on lobbies. There
have been some attempts to create parties based on personal
wealth (such as those promoted by Jose María Ruiz Mateos,
Jesús Gil and Mario Conde), but their life has been volatile and
2. Unlike mass parties that dominated Europe in the early twentieth century,
catch-all parties (or voters parties) emerged in the 60’s and are characterized by the central role played by professionals, weak organizational ties, the
predominance of institutional staff over the organic direction of the party, the
increasing importance of public funding, and the focus on a heterogeneous
electorate, while stressing leadership and political issues over ideology.
| 131 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
limited to second or third order elections. From this perspective,
the creation and maintenance of catch-all parties has curbed the
influence of private actors in public decision making. However,
the hypothesis that these actors have found other means of influence and promotion of their interests among political representatives is still as true as the fact that major parties have developed client networks at the local or regional levels as a means
of preservation.
Fourth, the current model is subject to a broad regulation of
revenue and expenditure, unlike many other cases where regulation is limited to certain areas or operates only partially. The
reason can be found in the constitutionalization of political parties and their role as key actors of representative democracy. Unlike most countries in our political tradition, the creation of the
current party system occurred in parallel to a comprehensive
regulation of political financing. The 1987 legislation, let alone
that of 2007, designed a fairly comprehensive regulation to address the issue of the parties’ money. This has restricted the establishment of extended patronage networks state-wide, though
it has not prevented local or regional ones.
Finally, the extension of regulation and public coverage is
combined with the progressive development of control and
transparency measures. Although initially there was not a specific body to monitor political parties’ bookkeeping, the responsibility given to the Court of Auditors (with disciplinary powers
since 2007) as well as to similar autonomous institutions in that
respect have proved decisive. The auditing task by the Court and
its active reporting of problems arising from the implementation of the 1987 Act were a big boost for the current reform.
Similarly –and outside the strict party financing–, the creation
of the Anticorruption Prosecutor has also helped to strengthen
controls and to lessen the feeling of impunity in this field.
The current model has certainly strengthened the parties’ role
as key actors of democracy and enabled them to develop their
| 132 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
systemic functions: as instruments of political mobilization, as
sources of elite recruitment and as means to bring together collective interests. From this point of view, the Spanish financial
system has achieved the intended objectives. Nowadays, parties
have become very strong and organized structures with a high
degree of professionalism. Furthermore, the advent of public
funding has not hindered the growth of the social base of political parties. Overall, social and electoral support has remained
stable within the oscillations related to political developments.
However, the system has been unable to avoid a significant decline of its public appreciation, since people still links political
parties to corruption and conflicts of interest, something which
reflects some of the inherent weaknesses of the law.
b. Weaknesses
Despite the contribution of the political parties’ funding to
democratic consolidation, controversy has haunted this system
almost from its inception. Shortly after the law was passed in
1987, some deficiencies and weaknesses of the model were noticed. Successive reforms along the 90’s contributed to cut expenses and budgetary imbalances that the major parties had
accumulated in the first years of democracy. The new law of
2007 was a breakthrough that solved some shortcomings of the
previous law, but it does not adress other essential issues yet.
The first and most important is the growing imbalance between public subsidies and private contributions, most notably those of party members. The general trend has been to
increase the relative weight of the former at the expense of the
latter. The steady increase in public funding, especially from
the 90’s, has coincided with a stagnation, in some cases, and a
downward trend, in others, of members’ fees. The most striking fact is that while fees were losing weight in the organizations’ balance, the political parties were reporting a steady in| 133 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
FiG 1. Weight of membership fees on Catalan parties income
(percentage)*
PSC
UDC
CDC
ERC
ICV
35
30
25
20
15
10
5
0
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
* The latest available report of the Court of Auditors, once this paper was finished (December 2012), is for the year
2007, more than five years ago.
Note: data for public funding of cdc and udc have been calculated by adding the corresponding proportion (75% and
25%) of direct income to ciu.
Source: Annual Reports of the Court of Auditors (1990-2005).
crease in membership. Figures 1 and 2 show both phenomena
for Catalan parties.
The weight of annual fees on the total income of political
parties has experienced some fluctuation; it increased during
the 90’s, but has either stagnated or dropped in the last ten
years. Conversely, party membership data have shown an upward trend.3 From this comparison, we could conclude that the
growing gap between public and private income arises from the
3. The lack of reliability and comparability of the membership data declared
by the party requires caution with the figures. Not all parties count their
members according to the same criteria, and there are strong internal and
external incentives for parties to inflate the numbers of militancy.
| 134 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
FiG 2. Catalan parties membership (absolute numbers)
PSC
UDC
PPC
CDC
ERC
PSU / ICV
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1977
1980
1986
1989
1993
1996
2001
2004
2008
Source: Barberà, Barrio, Rodríguez-Teruel (2009).
increase of public subsidies as well as from poor parties’ management in collecting their contributions. Variations between
parties suggest this hypothesis, since some parties seem more
capable of making the most of their internal financing than others. Consideration should be given to the impact of the 2007 law
on this aspect, since the establishment of deductions for contributions and donations to parties should have been an incentive
to improve the efficiency in collecting contributions. Without
detriment to the reform’s worth, it is clear that there is still some
way to go in setting incentives to improve party self-funding.
Second, the financing of public revenues from local governments has a broad discretionary margin. The law of 2007
does not deal with the contributions by municipalities to local
groups. There is no comparative data available for the extent of
such income, but the fact that the latest reform does not sanc| 135 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
tion its availability to the Court of Auditors shows the reluctance
of parties to be fully transparent and accountable at all levels.
The absence of regulation further fuels the suspicions about the
relevance of this source of funding for routine maintenance of
political parties at local level. An indirect reflection of the importance of local parties funding and their lack of transparency,
control, and proper accountability is the high degree of irregularities detected in this area.
A third weakness stems from the role that banks and companies play on party funding. A role performed through three
main channels: anonymous donations, contributions from companies with government contracts and, finally, the bank debt.
As noted above, the reform of 2007 has done away with anonymous donations, which had been a very important source of
income for some parties. Putting an end to these contributions
has resulted in an increase of public funds, as a sort of compensation. In addition, contributions by businesses with public contracts were banned in 2007, although the law explicitly left the
door open for these contributions to be channeled through the
political parties’ foundations. This exception, contained in the
seventh additional provision, strikes us as a contradiction, since
recognizes this revenue as undesirable for parties, but makes it
available to their foundations. Finally, the management of bank
debt and its refinancing or cancellation is beyond the scope of
the law. Strictly speaking, the debt is not a part of the income
of political parties. But there is no question that an important
share of the parties’ income (especially of those on the left) is
channelled through this formula.
It should also be noted the weakness of the Spanish financial system regarding the guarantees of transparency, control,
and accountability which the regulations include. Despite the
work of the Court of Auditors, expanded after 2007 to other
regional supervisory bodies such as the Auditor’s Office, the
parties are allowed a significant leeway to wriggle out of the
| 136 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
control mechanisms. The 2007 law has given the Court of Auditors the authority to impose penalties and to organize a parties’s
accounting plan. However, the law states that this scrutiny is to
be limited to the accounting information provided by the parties themselves, so it has no autonomy to go beyond these narrow margins. Thus, this does not preclude parallel bookkeeping
in political organizations or slush funds set up to accumulate
income not regulated by law. On the other hand, new technologies are not used to facilitate citizens’ access to the accounting
data of the parties. This gap is not surprising, since it is in fact a
reflection of the information access deficiencies that any citizen
faces when dealing with the public administration in Spain. In
this regard, the Group of States against Corruption (GRECO) of
the Council of Europe has repeatedly admonished Spain for its
malpractice and low levels of transparency in party financing.4
Finally, we have to refer to the unfortunate persistence of
corruption in Catalan and Spanish politics. So far, corruption
avoidance –one of the main objectives of public funding (and
the greatest threat to democracy)– has not been achieved. This
situation is not specific to our political system. The high regulation of new European democracies has not prevented corruption scandals, which also occur in countries with longer democratic tradition and less regulation. The list of irregular funding
cases for the Spanish parties is quite eloquent and affects nearly
all political colours: the Filesa, Naseiro, Casinos, Pallerols, Gürtel and Palau cases. Altough most of them were not widespread
corruption schemes, all these processes have eroded the public
credibility of the parties. These and others cases show that abundant public funding does not prevent illegal practices. There is
obviously a problem of public morality, linked to lack of scruples of some political actors, that often has nothing to do with
4. News from El País, 25 April 2011. Reports on funding for each country can
be downloaded from the agency’s Web site: www.coe.int/GRECO.
| 137 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
party funding but affects its credibility all the same. We must
also keep in mind the degree of social micro-corruption among
citizens, which weakens the ethical demands of citizens towards
politicians. However, beyond the moral dimension, we must notice the inability of the system to discourage illegal financing
of politicians and, above all, of political organizations. In fact,
there is an additive logic conviction according to which the state
will always cover the irreparable holes, thus fueling an upward
trend of expenditure in political parties. This also encourages
the search for private money in dubious spheres. Furthermore,
public subsidies do not discourage the use of private money by
the parties, all the more when the party in government is allowed a significant leeway in awarding grants and contracts,
especially in sub-national levels, something which feeds on various forms of covert financing. The considerations and reverse
benefits do not expire, and can continue to benefit the party
even after leaving office.
c. Risks
Any funding system is subject to potential risks arising from
different shortcomings. We can also include here the mixed
systems, such as the Spanish one, which combine public subsidies, private donations, and contributions from members and
supporters of the party. The following are some of the potential
risks that could adversely affect the evolution of the system in
the long term.
The first threat is related to the increasing dependence of parties on the state and the corresponding loss of influence of their
militants and affiliates. This problem is related to the increasing
interpenetration between the parties and the state, which can
cause both the party “colonization” of the state and the “nationalization” of the parties. The first case is related to the paradox of
the “regulated regulator”: parties get financial support from the
institutions they control. This has led to talk of “colonization” of
| 138 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
the state by political parties, which allows them to control the
regulation and their own funding sources. As noted above, this
privileged access is not an incentive to cut spending, quite the
opposite. The parties are both the supply and the demand for
public subsidies, which prevents the attainment of stable equilibriums in the optimal level of public funding. As we shall see,
this has been resolved in countries like Germany through the
active surveillance that other institutions, like the Constitutional
Court, perform on these practices.
Moreover, the growing interpenetration between the parties
and the state can also lead to the “nationalization” of the parties through a growing and overwhelming dependence of the
parties on the state. Through parties’ funding, the state finds
a way to penetrate into society. The parties themselves are the
first victims, since citizens begin to see them as just another part
of the state bureaucracy, alien to the people. This weakens the
link between political parties and society. Insofar as the main
income comes from the state, the members’ contributions become a secondary source, which erodes their presence, voice
and representation. The declining importance of the militants’
fee results in the marginalization of their role. In a more general
sense, the connection with important social groups is diluted.
The over-dependency on the state deepens the distance between
the parties and the unaffiliated citizens. As a result, the parties
have rising difficulties to connect with emerging social trends.
This may lead to a stagnation of the mechanisms of political renewal, which erodes the competition within and among
parties. The risk of public funding is related to the cartelization of the parties. This hypothesis suggests that parties tend
to behave like a cartel: the degree of rivalry among them decreases in substantial issues, i.e., in those that could threat their
own collective subsistence like parties’ funding (Katz and Mair,
1995). This phenomenon undermines the political renewal in
two ways. First, it restricts the renewal within the party because
| 139 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
it reinforces the old leadership. Second, it blocks the way for
new parties that could both represent new voters’ demands and
oxygenate democratic competition. Therefore, new emerging
parties may tend to foster an anti-system discourse, based on
populist and extremist views. It is no coincidence that the vast
majority of emerging parties in Europe in the last twenty years
are of the extreme right or the extreme left ideology, which deviate them substantially from the democratic values ​​shared by the
rest of the parties in democratic systems. For this reason, new
democracies (countries under democratization processes since
the late 70’s) are those where there is a higher coincidence of
factors that may encourage cartelization of the parties: a weak
civil society, the need to empower the parties, a willingness of
the state to do so, and so on. It is also in these countries where
the party system is more likely to abruptly bankrupt and erode
the social legitimacy of public institutions in general and political organizations in particular.
d. Horizons for a reform
Weaknesses and potential risks of the current model of party
funding could point to new horizons for a future reform that
would go beyond a mere review of the subsidies and controls
system of the 80’s, which was recently updated. In order to promote a reflection about parties and civil society there are several principles that could be considered when facing a radical
reform of party funding.
From a general perspective, one must bear in mind the desirability of a more comprehensive European framework regulation, which would turn this issue into a shared European problem. However, we realize that this aspiration can hardly materialize without changes in other aspects of the European political
system (direct or parliamentarian election of the president of
the European Commission, European supranational constituencies, etc.).
| 140 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
In the Spanish case, one of the principles that should be addressed in public debate on the funding model is to determine
the state’s role in financing political parties. As noted, the funding model focused on the primacy of public aid and subsidies
to ensure the institutionalization of weak political parties. It
seems hard to deny that these public contributions have served
their purpose. Nonetheless, since this goal has been reached, it
is convenient to think about reviewing the philosophy that inspired the system itself. The 2007 law reform on party funding
did not really go that way because, although more transparency
and control from parties were requiered, the compensation offered was precisely an increase in state aid. Although the data
on party funding since 2007 have not yet been made ​​public 5 it
is reasonable to think that the dependence of parties on public
money has tended to increase. Moreover, we must understand
that the state is not a mere financial agent of the parties. It also
regulates the salaries of public officials, the principles through
which the media inform about politics, the procedure rules for
the parties, etc. These, along with others, are instruments that
could enter the debate when deciding the compensations from
political parties in exchange for maintaining public funding.
In close relation with the first point, we have to consider a
rigorous debate on the containment of public funding for political parties. In the previous section we mentioned the paradox of
the “regulated regulator” to show the difficulties that a reform of
this kind may entail. However, the overall limit on state spending (money from taxpayers) is now easier to understand due to
the current economic situation. In fact, the Catalan parties were
pioneers in this field by reducing part of their campaign budgets in the 2010 elections. It should be noted that reducing costs
5. It is symptomatic the delay of the Court of Auditors to approve and
publish reports of party accounts. As mentioned before, the latest available
report is for the calendar year 2007.
| 141 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
was accompanied by a significant increase in electoral turnout.
Unfortunately, a momentary reduction of costs can be just an
electoral gesture without continuity. As we have discussed before, and will comment later in greater detail, in Germany the
“regulator regulated” paradox is resolved with the active supervision of party funding legislation by the Constitutional Court.
Since this does not seem a viable mechanism in Spain, other
ways (potentially less effective) need to be created. At this point
the media should certainly play a more active and vigilant role
in controlling the parties’ money than they have so far. The role
of the British press in the recent reform for managing allowances to the MPs at Westminster sets a very clear example of
what can be done.
Moreover, it should be noted that this principle may be more
questionable if the target of cost reduction is not state spending
but the parties’ overall expenditure. This is perhaps the main
dilemma in any financing system: promoting equality of opportunity versus ensuring freedom of speech. As we shall see in the
case of the United States, the restriction of the money raised
privately by parties could be considered a limitation of the freedom of speech for civil society, since that freedom is channelled
through the parties. Certainly, the American case shows that the
increase in election costs, combined with a reduction of public
funds, paves the way for restrictions on political competition
to benefit the most economically powerful actors. However, between partytocracy, as a product of extensive public funding,
and plutocracy, favoured by low public funding, there is room
to explore alternatives where civil society and citizens play a
more direct role in sustaining political activity, without leaving
everything in the hands of government.
Clearly, neither the decrease of the state’s role nor the global
spending cuts should be at the expense of transparency and
control of party accounts. As noted earlier, the finance law of
2007 marks a significant progress in this area, particularly in
| 142 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
terms of control and transparency. But obviously, there is still
much ground to explore. As discussed below, the British case
illustrates possible reforms in this field, particularly in accountability. Catalan and Spanish parties still keep some areas outside
public scrutiny (as in local parties’ finances), and there are institutions where the scrutiny is even more difficult, as in the parties’ foundations. By contrast, more transparency, more control,
and better accountability do not mean necessarily more regulation, but a real effectiveness of the existing one; for example,
through real and exemplary sanctions to parties that break the
rules, or the requirement to make available the accounts and the
source of spending on shorter notice than is currently allowed.
Another principle to keep in mind on reforming the financing system should be to tighten the relationship between parties
and citizens. One of the trends that characterize this relationship in much of Europe is the progressive decline of membership in political parties. So far, Catalonia and Spain do not follow this trend, but as we have seen, one of the potential dangers
of state dependency by the parties is precisely that they can
become state agencies, abandoning their role as mediators on
behalf of society in the public sphere. The growing dissatisfaction of the public opinion with the political elite is becoming a
structural feature of politics in our country. As outlined below,
several measures have been adopted in other countries in order
to strengthen social ties: from conditioning state funding to certain types of procedures that engage a greater number of members, to establish cofinancing mechanisms. These measures are
especially interesting because they condition public money on
the parties’ ability to get not only votes, but also social support
in the form of financial contributions, etc.
The last suggestion has to do with the sub-state level capacity to design innovative policies in the field of party funding.
It is possible that some of these measures cannot be adopted
in our country due to the climate of tension and political po| 143 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
larization derived from the structure of electoral competition
between the two major parties. However, in so far as the constitutional and legislative framework permits, Catalonia could
lead the way by implementing an innovative funding model
that takes into account these and other proposals that eventually arise from a genuine public debate on the subject. The
indisputable pioneer is Quebec, since its law was implemented
years later across Canada.
| 144 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
GOOD
PRACTICES
I
n what follows, we provide brief references to four reforms
cases in party funding, which substantially altered the previous regulation regimes in this area. Table 1 summarizes the
main merits of each case.
a. Transparency and expenditure restraint:
the PPER Act 2000 of Great Britain
Transparency and limiting expenditures of political candidates
are the most significant features of Great Britain’s electoral legislation. This legislation was adopted in the late nineteenth century. Back then bribery, blackmail and the use of intimidation
were common practices in British elections, while the purchase
and sale of political power took place at all levels. Candidates
had to meet the travelling expenses of voters on Election Day;
thus, only well-to-do candidates could cover such sums, increasingly higher as the suffrage was spreading and there were more
voters to support.
| 145 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
table. 1. Summary of highlights for each study case
Cases’
Merits
Pending Problems
particularities
United
Kingdom
Majoritarian electoral system. Tradition of private
funding of parties.
Strengthening of transparency
and citizen participation in
monitoring the system.
No limit on donations.
Private capital prevails in
campaign funding.
Germany
Existence of a strong
Constitutional Court, with
a high prominence in
political life.
Limitation set by the state to
the overall spending of parties.
Public subsidies conditional on
private contributions.
High party campaign
expenditure and strong
politicization of the
administration.
Canada
Federal system with
forked party system in the
two levels.
Legislative innovation at regional
level, which precede the national
regulation. Limited public funding
for referendums.
Very high increase of public
funding in recent years, to
the detriment of individual
and collective private
contributions.
USA
Federal system with weak
political parties subjected
to electoral machines.
Income control and high transparency. Incentives for funding from
the private shpere.
Weak spending restraint,
which allows very expensive
electoral campaigns.
After the elections of 1880, considered among the most corrupt in the history of the country, the Corrupt and Illegal Practices Prevention Act (1883) was adopted with the support of
liberals and conservatives. This law has become the backbone
of economic regulation for British election campaigns. The law
introduced limits on the amount of money available to candidates, according to the size of their constituencies. It also classified expenditures the candidates could incur into five categories,
which should conform to the stated amounts. They banned certain expenses (drinks, music bands, voters’ transport), and regulated the procedure both for expenses’ coverage and advertising
requirements. Later (Representation of the People Act, 1918) it
was required that those expenditures had written authorization
from the candidate or his election agent officer. Thus, the law
curbed the candidate’s expenditures incurred by organizations
| 146 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
indirectly linked to parties. However, there were no economic
restrictions imposed to generic campaigns, just the kind of campaigns that political parties began to develop after World War
II. Gradually, the weight of individual candidates in campaign
funding began to decline, while funds from parties’ central organizations acquired greater importance, and political intervention from outside the party soon became quite rare.
From 1883 to 1918, the regulation limiting the spending
level was partial and fragmented. However, the main limitation of this legislation was that it reduced the local expenditure of a candidate but did not set any restrictions for statewide costs. The two main parties had traditionally relied on
private contributions: the Labour Party had been nourished
by the contributions of trade unions, while the Conservative
Party had resorted to banks and private companies. Whereas
the financial relationship between Labour Party and trade unions was regulated, that was not the case for corporate contributions to the Conservative Party. As for public financing, and
unlike most countries, British parties did not receive public
funds directly, neither as subsidies for votes or won seats, nor
under the formula of tax deductions on contributions. However, indirect financing existed: access and use of public buildings during the election campaign, funding of parliamentary
work for opposition parties, free space in the media.
Before 2000 there was no legal requirement for parties to
disclose their financial data publicly (neither their expenditures
nor their income). The Labour Party voluntarily published its
annual accounts since 1906, although it did not include contributions from trade unions until 1983. Meanwhile, the Conservative Party has always been hostile to transparency. However,
this system characterized by lack of regulation began to change
in the 90’s. The discovery of certain cases of malpractice which
raised public outcry damaged the trust in the system, and the
need for reform began to be considered.
| 147 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
After various reports and proposals for improvement there
was a radical change in the financing system of the British parties, which materialized in the Political Parties, Elections and
Referendums Act (PPERA) adopted in 2000. This funding system was very effective and achieved its purpose: for years it
avoided the spread of corruption. The British reform is interesting because it offers a more loose regulation, with an emphasis
on transparency of the system and the punishment of fraudulent practices. The adoption of the 2000 reform did not close
the debate on funding improvements, which has gone on until
today, with subsequent amendments that have dealt in greater
depth with the principles of that law.
The most important novelty of the 2000 reform is the creation of an Electoral Commission composed of citizens with no
political experience. Sometimes, this may cause some problems
due to the complexity of contemporary parties. The Commission’s mission is to oversee everything related to party funding,
electoral campaigns, and referendums: from the distribution of
state aid, to the control of income and expenses of the parties, to
the evaluation of the different processes involved. Beyond working as a supervisory body, the Election Commission has become
an organism that promotes transparency and fair play in politics and in the electoral process. This body provides accessible
information on the parties’ expenditures and issues updated reports and analysis on them. Unlike in Spain, such reports will
not go through the approval of Parliament, but are published
right away. Within a margin not greater than six months, parties’ revenues and expenditures, as well as their use and sources,
are made available.
As a complement to the Electoral Commission, and to make
it really effective, it is mandatory to make public the ratio of
costs and income. The balance sheets are very detailed, including a wide array of concepts: the number of people hired, the results of bank accounts, and the status of bank debts. They even
| 148 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
identify the people who lend money to organizations for campaign purposes. Failure to inform or any accounting distortions
carry hard penalties.
On the other hand, it introduces spending limits, which in
case of non-compliance may result in criminal sanctions. Despite the fact that limitation of expenditures had been a classic
feature of the financing system of British parties, since that
limit only applied locally and not at state level, it turned out to
be a dysfunction that resulted in a dramatic increase of campaigns’ costs. The new legislation has introduced severe limitations for the total costs of campaigns, and the obligation to
declare them to the Electoral Commission. The limit is defined
by two parameters: a fixed amount (25,000 pounds), plus a variable amount per voter. This limitation is substantially below
the one set in Spain.6 Moreover, the limitation varies with the
lenght of the legislature; thus, in case of an early Parliament
dissolution, the limit of campaign spending is significantly reduced according to the number of months remaining for the
term’s completion. It is interesting to note that these spending
limits apply to a broad temporary span which also covers the
twelve months prior to the elections, so extending the control
of electoral expenses to a much broader period than the one
determined by the Spanish system.
Another significant point of the law is the management of
donations. While there are no limits on contributions, transparency is given top priority. Parties must publicly identify the donors, the amounts contributed and the date on which the donation occurred. The basic idea is that transparency will discourage parties from accepting large sums in order to avoid their
6. In Spain, the spending limit depends on the type of elections. For general
elections, the Article 175.2 of the LOREG states a limit resulting from
multiplying €0.37 by the number of legal residents of the electoral districts.
The evolution of the spending limitations in Spain has been analyzed by
Viñuela Artés and Garcia (2006).
| 149 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
public image as prisoners of economic interests. Thus, the limits are imposed by the parties themselves. Unlike many laws
that not only set limits on the amount, but also on the sources
of donations to nationals and domestic firms, the UK allows
individuals or companies with legitimate interests in the country to make donations to parties, even if they are not residents.
Individuals can make donations if they are enrolled in a donor
registry. Companies registered in the country can make donations, provided they are expressly approved by the board of
directors (shareholders consent). These agreements have a five
years validity.
In contrast, the 2000 reform did not introduce significant
changes in public funding. As it has become traditional, public
funding of British political parties is very low if compared with
that of most Western democracies. There are no direct funding
of election expenses nor tax deductions for contributions. The
State contribution for parties is limited to covering some of the
opposition parliamentary expenses, to warrant access to the media, to free postal services and the free use of public spaces. Subsequently, the Election Commission was given a limited amount
(two million pounds) –the Political Development Grant– to distribute among parties as a mechanism to promote ideas for the
future. Recently, is gaining ground the idea of ​​establishing a system of matching funds that would condition public subsidies to
attracting small private donations.
The 2000 reform and subsequent adaptations introduced a
very precise regulation in certain aspects of British party funding. However, the law did not alter the general assumption of
the British political system: the basic idea that parties, even as
key players in the democratic process, are voluntary associations that thrive or fail in accordance with their members’ performance. Consequently, the state regulates their funding and
ensures transparency, but severely restricts the flow of public
money to them.
| 150 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
b. Public funding linked to individual donations:
the 1994 reform in Germany
Unlike the British example, the German case demonstrates the
growing importance of public funding, but also of the compensations set by the state in exchange for these subsidies. To understand this compromise, it is interesting to note that Germany
learned from previous failed attempts to limit the the parties’
income.
The origins of the current system of political parties and election campaigns funding are in the Bonn Basic Law (the Constitution of the Federal Republic of Germany) of 1949. The drafters
of the Basic Law were pioneers in the constitutional regulation
of the role of political parties. The Article 21.1 gave them legitimacy as participants in the political process, but it also held
them accountable for the origin of their funds. The Germans
constituents took it for granted that parties would be funded
through membership fees and donations. Following the British
example, German parties were granted free access to public radios and televisions.
But very soon the parties sought ways to receive public funding. The first steps taken by the Parliament in the 50’s were directed to indirect public financing by way of deductions, donations and parties’ fees. These measures met the reluctance of
the Federal Constitutional Court (FCC). A sentence of the FCC
in 1958 opened the door to public funding in the form of direct
subsidies to party foundations, as well as indirect ones through
tax deductions for contributions and donations, whenever these
met certain equality criteria. Thereafter, the government granted annual subsidies both to parties (for educational tasks) and
to parliamentary groups. A new FCC sentence in 1966 denied
general subsidies to political parties, but established compensations for their campaign expenses.
The sentence of 1966 gave way to a new party law in 1967,
which attributed a specific amount of money per vote to par| 151 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
ties with a 2.5% of the votes or more. The money was used
to compensate for the costs of campaigning. The law lowered
the deductible limit per annual donation and requiered from
parties to make public the identity of donations exceeding DM
20,000. The FCC reviewed the mechanism to compensate political parties by lowering the threshold from 2.5% to 0.5% of the
vote. Although the 1967 law has been amended several times,
its basic philosophy has not changed. The only modifications
have affected issues related to limits on campaign spending
and donations.
Soon, the funding system of 1967 was unable to accommodate the increased costs that parties had to meet. Consequently,
unlawful practices grew during these years. Some large corporations such as Flick resorted to them in order to buy favours on
a large scale. The discovery of the Flick case shocked German
society in the early 80’s and made necessary to address again the
issue of party funding.
In 1983 the law was amended. The main changes were: to
increase the amount of money per vote received by the party; to
ban anonymous donations; to increase the deduction on small
grants; to allow corporate donations to be deductible; to allow
donations of DM 20,000 or more to be also deductible, but only
if they were registered as such; and to establish the creation of a
compensation fund for those parties that received less corporate
donations. The FCC amended the limit of corporate donations,
which was now set at DM 100,000.
The compensation fund increased the amount of public money allocated to parties, but it did not work as expected. Therefore,
in 1988 there was a second reform of the law, which reduced
the limit of corporate donations and established a basic public
allowance, intended to favour smaller parties (the worst affected
by the compensation fund). However, the subsidy was cancelled
by a 1992 sentence of the FCC, which substantially revised the
system of party funding and proposed a new legal framework.
| 152 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
The 1992 sentence of the FCC is of vital importance to understand the foundations of the current system of party funding
in Germany. Beyond reviewing specific aspects of the financing system, the sentence sought to define the general concept
of party funding and its meaning for the society and the state.
The sentence of the FCC was based on a fundamental principle:
the parties should remain free from the state (Staatsfreiheit der
parte), that is, they could not degrade their basic attachement to
the citizenship. To preserve this social bond, the parties had to finance themselves mainly through their social base, consisting of
contributions from members and donors. An excessive imbalance in favour of public subsidies would jeopardize the nature
of the parties and, consequently, the stability of the democracy
itself. However, the FCC recognized the importance of public
funding, provided it did neither compromise the autonomy of
the parties from the state nor weakened their link to society.
The formula for making this possible was the establishment of
the parity income standard: the parties could not receive more
money from the state than from society.
The new approach proposed by the FCC aimed at reducing the
growing weight that government subsidies had on the incomes
of political parties. According to its doctrine, the main support
of parties had to come from membership fees, donations from
supporters, and the subsidies (limited) that the parties could receive according to their vote percentage. On the other hand, the
FCC also recognized that this approach could jeopardize equality among political forces. To ensure equality, it set limits on
contributions and tax reliefs: these reliefs would only affect the
donations that did not exceed what an average income citizen
could give (to avoid favouring donations from wealthy families),
companies’ donations would not receive any relief or tax benefit,
and advertising expenses were subject to limits.
Following the sentence, in 1994 the funding law was amended to suit the changes suggested by the FCC. The main innova| 153 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
tion of the reform was the introduction of a public subsidy tied
to income obtained from small donations. As a general rule, as
mentioned above, the state could not provide the parties with
more money than they could collect through private channels,
by fees and donations. It set a maximum amount (230 million
DM) that the state could assign to parties’ financing, according
to their votes or income.7 To qualify for public funding a party
should get at least the 0.5% of the votes in federal elections and
1% in the Länder elections.
The 1994 reform stimulated an increase of private income for
political parties, and improved the efficiency in collecting fees
from members. However, the persistence of anonymous donations did not prevent significant irregularities in the financing
of the CDU, which came to light by the end of 1999. The investigation showed illegal funding practices (misinformation, secret
accounts, prohibited donations to the parliamentary group and,
especially, to the party). The chairman of the CDU, Helmut Kohl,
admitted illegal anonymous donations, but flatly refused to disclose the sources. Kohl was convicted and removed from any position in the party. This highlighted the problem of anonymous
donations and the need to improve controls and sanctions.
In 2002 a new reform of the funding law was passed. This law
is currently in force and similar to the 1994’s, but makes some
changes that are worth noting. In terms of fees and donations,
the law accepts contributions from legal persons (companies)
without a fixed ceiling, and bans foreign donations. However,
there is no tax deduction for those contributions and there are
no state subsidies on account of that income. Donations above
€10,000 per year have to bear the donor’s name on the party’s
books. Any figure below this limit can remain anonymous. Donations above €50,000 must be made public immediately.
7. In 1998 the law was amended to increase the total amount of money the
parties could receive (245 million DM).
| 154 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
One of the biggest changes in the 2002 law is the supervision of party finances by the Federal Court of Auditors. The law
also sets important conditions of control and transparency, including: a deadline to deliver annual documentation; free access
of all party members to account books; the requirement for accounts to be overseen both by a member of the party elected
by the Congress and by a private auditor; and the obligation to
save the books for a ten year period. The penalty system is also
stricter: if the documentation is not submitted on time the party
loses the right to receive the annual subsidy; errors in accounting may incur fines doubling the amount of the error; accepting
illegal donations will be fined three times the amount accepted.
Despite the strict limits of direct public funding, the state
continues to indirectly make significant contributions to parties.
One of the most important are the subsidies to party foundations. Since 1986, the FCC admitted the legality of state funding
to foundations, which have substantially increased their subsidies. In addition, donations to these organizations are less transparent than those to the party itself and enjoy tax deductions
for the full amount of the donation. The law specifies that the
foundations’ activities and accounts must be completely separated from those of the party (expressly prohibiting transfers of
funds between them). But the boundaries between both items
are difficult to draw sometimes.
A second source of public funding are the indirect payments
to parliamentary groups. Although this money is strictly for the
proper running of parliamentary tasks, new questions arise concerning both the activity of the party and that of the parliamentary group. It should also be noted that payments to consultants
of the parliamentary groups are a separate item. Besides, there
is a singular form of indirect financing through the contributions (or “revolutionary fee”), a payment forced upon the MPs by
most parties. For years now, political parties have been counting
these contributions as membership fees, and they represent a
| 155 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
significant portion of the total income earned by the organizations under this concept.
The German case shows the active and innovative role that a
non-partisan actor, such as the Federal Constitutional Court, can
play in monitoring the financing law. The sentences of the FCC
have been fundamental in changing the principles of the party
funding system. One of the pillars of the current system is precisely based on a change in interpretation by the Court in 1994,
which required public funding to be conditional on the private
collection of money. This provision has forced German parties
to rethink their relations with civil society, preventing the risks
of cartelization of the party system.
c. Regional regulation as innovation:
the reforms in Quebec
The funding of political parties in Canada is based on the principle of preserving political equality, and therefore much of the
expenses of parties and candidates is covered by the state. In
return, spending limits in which the party may incur are set
beforehand, while some limits are imposed to interest groups,
traditionally the main financial providers to the parties.
Until the 70’s, party funding was essentially private, based on
donations from corporations and interest groups (between 70
and 90% of party income came from these sources). There was
also a very weak regulation of the inflow and outflow of money.
The high cost of campaigns forced a reform that took place in
1974 and introduced public funding through reimbursements.
The peculiarity of the Canadian case is that the reforms in
funding and the innovations at the federal level were preceded
by a more extensive regulation at the regional level, specifically
in Quebec. Federations are often considered political laboratories
to test new policies which are then applied at state level. Such is
the case for political party financing in Canada, since the funding
system in Quebec was the inspiration for nationwide legislation.
| 156 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
Until the 60’s, when the legislation on party financing began to develop, corruption was the dominant note in Quebec
politics. Then began several legislative reforms, minor in scope
but of gradual extension. They attempted to bring order to the
regulation of both elections’ expenses and parties’ contributions.
The regional norm was promoted by the Liberal Party after
winning the 1963 elections –after many years out of power. The
reform was inspired by the British Corrupt and Illegal Practices
Prevention Act of 1883 and emphasized three aspects that did
not exist anywhere else in Canada: only political actors (parties
and candidates) could bear the costs of elections’ expenditures,
these expenditures should be made public, and some limitations
on spending were to be set in electoral constituencies. The 1963
legislation also introduced new elements. On the one hand, a
party was officially recognized once it presented at least ten candidates and appointed an electoral agent on behalf of the party.
On the other hand, the government introduced a reimbursement of a portion of the candidates’ election expenses (but not
of the party’s). This was the first step towards the introduction
of public funding. Furthermore, it also established limits on private money flows. Only political actors could spend money to
support or oppose a candidate. Unlike the U.S. case, this ruled
out any bearing that companies, unions or interest groups may
have over electoral campaigns.
Contributions to parties and candidates in Quebec were
secret and unlimited until the reform promoted by the Parti
Québécois in 1977. Since then, contributions from corporations, unions and associations or interest groups were banned
and the right to contribute to parties was reserved to authorized entities or voters: political parties, regional and district
associations, independent members of the National Assembly
and independent candidates. All of them had to meet several
requirements. In short, private contributions were limited to
individual donations.
| 157 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Recently, there has been some changes in what is to be considered election expenses. It now refers to the costs of goods or
services used during the election campaign in order to promote
or oppose, directly or indirectly, the election of a party’s candidate. It also includes the promotion of or opposition to programs, as well as policies or actions of a candidate or party. In
addition, some items were explicitly excluded from this definition: articles or editorials in the mass media, the cost of conventions to nominate candidates, the candidates’ personal expenses,
private advertising costs below C$300, and so on.
There are differences between the costs that the party and
the candidate can incur. The provincial parties can spend C$0.60
per registered voter in those districts where they have a candidate. There are 125 such districts in Canada. Winner candidates
or those who have received at least 15% of the votes in their
district are the only ones entitled to a 50% cover of election expenses. Since 1992, parties are also entitled to receive 50% reimbursement of election expenses, but parties which did not get
1% of the votes in the province are excluded.
Contributions are understood as both the money donated to
the party and the goods and services it enjoys. The annual individual contribution limit to a party is C$3,000. There are services
(such as volunteer work, anonymous donations, loans, membership fees, proceeds from tickets sales of political events, media
time or public money) that are not considered contributions, but
must be made public. There are also increasingly generous tax
deductions for contributions to political parties.
Finally, it is interesting to note that regional legislation also
refers to the financing of referendum campaigns, in response to
the regional circumstances that led to the Quebec «secession»
referendums in the 90’s. In this case, the financing recipients
are the committees, which also have a spending limit based on
the number of voters. Half of the funding of these committees is
provided by the state, while the other part comes from the par| 158 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
ty funds and direct contributions from voters. Moreover, there
were set limits on spending, with the exception of individuals or
organizations not belonging to a referendum committee, which
were allowed a C$600 expenditure. The regulation of the committees was relaxed in 1997. Spending limits were modified because it was believed they could threaten freedom of speech;
and, for the same token, individuals and groups were allowed
to intervene in the campaign, without having to be necessarily
affiliated to referendum committees promoted by the parties.
Quebec’s legislation was innovative by opening the door to
state funding in exchange for campaigning limitations to independent actors (individuals, companies or interest groups). This
model has set a precedent for the rest of Canada since the 70’s.
Subsequent reforms have raised the limits on private contributions, have increased transparency and, above all, have served
to significantly increase public contributions in exchange for a
total ban on donations from corporations and unions.
D. Public subsidies in the presidential elections
in the United States: public funding to stimulate
internal party democracy
The regulation of party financing and electoral campaigns in the
United States has a long tradition that goes back to 1867 with
the establishment of the first federal law. This law was amended
and replaced by a remarkable variety of legislative measures
(Tillman Act, 1907; Federal Corrupt Practices Act, 1925; Act of
1925; Hatch Act, 1939; Taft-Hartley Act, 1947; Act 1966) aimed
to both avoid multiple problems and stop corruption scandals.
The immediate background of the current funding system is
found in the Revenue Act and the Federal Election Campaign
Act (FECA), both passed in 1971. The Revenue Act featured a
box on federal tax return forms allowing taxpayers to earmark
a portion of their taxes to finance presidential campaigns. After
the law was approved, a public fund was created to which presi| 159 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
dential candidates could have free access in exchange for accepting limits on their spending. The FECA, meanwhile, established
a system characterized by three principles. First, candidates and
parties had the obligation to disclose all incomes and expenditures linked to federal elections. Second, direct deposits and
expenses from the treasury of firms and unions were banned.
In return, the so-called Political Action Committees (PACs) were
allowed to make direct contributions. The contributions to these
PACs were also limited, but there was no limit to the total proceeds collected thereby. Finally, the law limited campaign spending in the media and the use of personal funds to campaign.
In 1974 some substantial changes were made ​​in the law to
prevent what was then considered the main problem: excessive
inflows of money into politics. The main changes were: a) to
reduce single contributions that could be made to federal candidates, parties and PACs (without setting a limit for total revenue amount); b) to set limits on party expenditures incurred
in coordination with candidates to help them win; c) to provide
public money for covering the cost of national conventions to
nominate presidential candidates; d) finally, to establish a mechanism to co-finance (matching funds) the primaries with public
funds. However, the most important provision of 1974 was the
creation of the Federal Election Commission (FEC). The FEC is
an independent political entity in charge of interpreting and enforcing federal regulations on elections.
Critics of the reforms of 1974 won a major victory in 1976
when the Supreme Court (SC) of the United States passed the
sentence Buckley vs. Valeo. Two were the main changes introduced by this decision: a) it accepted the provisions which set
income and public funding limits, but overturned expenditure
limits as unconstitutional, since these were seen as another expression of political freedom and freedom of association as included in the First Amendment of the Constitution of United
States. The sentence only admitted the constitutionality of lim| 160 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
its when candidates freely accepted them in exchange of public
funding; b) the SC decided to regulate and submit to the FEC’s
inspection any amount of money intended to directly affect the
election results. Therefore, the Court found that it only could be
considered as such the money meant for the express advocacy
of a candidate, or any amount used either to claim a direct vote
for a candidate or against any opponent. This led to the distinction between independent money, not regulated by the FEC and
with no need to reveal its sources (soft money), and those contributions regulated by the FEC (hard money). Since then, the
sentence Buckley vs. Valeo has been a cornerstone of the financing system in the United States. After 1976, the FECA has been
amended several times for minor changes.
The public fund for financing presidential campaigns allocated $500 million and, until the 2008 elections, all presidential
candidates took advantage of this money.8 However, throughout
the 90’s the use of soft money was beginning to distort the proper working of the system. Parties found a legal way to use the
soft money to finance not only its ordinary operation, but also to
cover part of election campaigns. The same happened to PACs.
The result was that soft money became an essential mechanism
to finance election campaigns in the United States. Excluding
the money collected from PACs, national committees of the two
major parties raised $80.4 million in soft money for the 1992
presidential election, $289.9 in 1996, and $517.7 in the year 2000.
In November 2002, shortly after the general elections of that
year, the Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA) came into
force. The BCRA meant a major change in how parties finance
electoral campaigns. It should be noted, though, that the application of the BCRA has not prevented the constant growth of
parties’ campaigning expenditure.
8. http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1MQIwG&b=1389223
[accessed May 2012].
| 161 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
One of the biggest changes introduced by the BCRA is the ban
for political parties and campaign committees to finance themselves with soft money. 9 The BCRA requires the disclosure of the
sources of the money coming into the parties. Any amount must
be within the limits regulated by the FEC, which in practice ends
the distinction between hard and soft money introduced by the
sentence Buckley vs. Valeo. In return, the BCRA has increased
the limits of contributions that can be made to candidates, political parties and to PACs. It must be noted that there are no limits
to the total figure that candidates, parties or PACs can collect.
To understand how the BCRA works it should be noted that,
for accounting purposes, the party headquarters are a different
entity than the party committees at state, district and local level.
This way, donations made ​​in each of the respective levels are
counted separately and have different limits. Most importantly,
each of these levels can transfer some of their funds to another level. In addition, candidates can also organize a campaign
committee in charge of their election conceived, for accounting
purposes, as a separate entity form the respective party committee at each different level. If necessary, the campaign committee could give money to another candidate or to other political committees at different levels. Although neither companies
nor trade unions can directly fund parties or candidates, they
can become a PAC and make donations to candidates and to the
various committees of a political party.
The BCRA has quickly transformed the parties’ collecting
strategies. In the elections of 2004 and 2008, the parties’ committees did get direct revenues equivalent to those collected in
2000 through hard and soft money.10 Some of these direct rev9. The BCRA prohibits only soft money for state, district or local parties to be
used for federal activities. The rest depends on state laws.
10. Corrado (2006: 26-7) shows in his study one of the main impacts of the
BCRA’s elimination of soft money; namely, the increased centralization of
power of the national committees of the respective parties, especially in reference to campaign committees of the Congress and the Senate.
| 162 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
enues come from the so-called Bundlers, agents responsible for
collecting donations (usually substantial ones) of other donors
who do not have to reveal their identity.
The BCRA has made the costs of the PACs more transparent, limiting them at the same time. With no limits to spending
since the sentence Buckley vs. Valeo, the law chooses to change
and clarify the meaning of various concepts such as electioneering communication, independent expenditures, coordinated
expenditures or issue advocacy.
As it happened to the FECA, the BCRA has been contested
since it came into force. One of the major challenges was the
case of McConnell vs. FEC (2003). Although the Supreme Court
upheld the soft money ban and the restrictions on electoral communication, the sentence allowed for changes in the kind of support candidates get from their party. According to the BCRA,
political parties must decide whether to support the candidate
with independent or coordinated expenditures. The sentence
allowed them to help candidates both ways. Moreover, the Citizens United vs. FEC sentence of January 2010 allows companies
and trade unions to pay electioneering communications with
personal funds insofar as sources are revealed.
Having said that, only presidential elections are provided by
means of a public financing system. This funding is available
in two stages of the process: during the primaries and/or in the
presidential campaign. In the run up to the nomination, candidates qualify for public matching funds. Those who take advantage of this system receive an amount in public funds equal to
the sum of individual donations (of up to $250 each) collected.11
But for a candidate to receive public funding, he must meet certain requirements: a) to have earned at least $5,000 in twenty
different states (this money is calculated with the sum of the
11. Thus, if a candidate gets a $100 donation, he will receive $100 in public
funds. If he gets a $1,000 donation, he will only receive $250 in public funds.
| 163 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
$250 contributions, no matter if the figure provided individually is higher), b) not to exceed a spending limit ($37.3 million in
2004) from the time they announce their nomination until the
convention to elect the official candidate of the party;12 c) to have
updated accounting records and submit them to an audit; d) not
to exceed the limits set for the primaries in each state, e) and,
finally, to limit the spending from personal assets to $50,000.
The system of matching funds for the primaries does not
become effective until January of the election year, which sets
serious limitations on the candidates’ leeway. Candidates cannot have public money neither they can spend much during
the months or years before the primaries. Therefore, since 2004
less and less candidates running for nomination opt for the cofinancing system. Before the presidential elections, parties receive public funding to hold conventions where they will choose
their candidate. Having gained the nomination, candidates from
both major parties may choose to finance their campaign with
public funds. If they decide to do so, they must commit not to
finance their campaign with private donations.
One of the most important changes in campaign financing
in the United States has to do with the use of public funds in
presidential elections. Between 1971 and 2000 most presidential candidates made ​​use of public funds; the situation began to
change from then on. In 2000 George Bush decided not to turn
to matching funds for his nomination because of the spending
limits set by law. Bush’s example was followed in 2004 by three
leading candidates for the presidential election (Bush, Kerry and
Dean). In 2008 other candidates like Obama also chose not to
use matching funds. Obama was also the first candidate running for a presidential election since 1976 that decided not to
finance his campaign with public funds neither in the primary
12. According to the think tank Common Cause (www.commoncause.org) the
effective limit for 2004 was $44 million because candidates could spend an
extra amount in fund-raising activities.
| 164 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
elections, nor as a presidential candidate. This gave him a huge
financial advantage over McCain, who turned to those funds.13
The case of the United States shows that election campaigns
are another side of freedom of speech. This has led the U. S.
Supreme Court to prevent electoral spending limits and has
also laid the foundations upon which American party funding
has been designed. The main exception to the rule are the presidential campaigns since, until the last elections, they have been
largely defrayed by public money. Finally, public financing of
presidential campaigns also serves to illustrate how the use of
public funds can be directed to promote certain democratic and
transparent practices within parties.
13. http://www.opensecrets.org/pres08/index.php [accesed in May 2012].
| 165 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
A DECALOGUE
FOR THE REFORM
OF FINANCING
T
here is no foolproof or definitive financing system.
Each model meets the needs of a society and draws the
guidelines through which it intends to organize the relationship between citizens and political parties. Our proposal presents the main virtues of the practices included here;
we could summarize them in three principles: citizens’ responsibility, political parties’ transparency and a federal concept of
political organization. From these three principles, we propose a
Decalogue for reforming party funding:
1. Income parity: to make public financing conditional to the
collection of fees and contributions from members and
supporters.
2. A maximum threshold to public funding for all parties.
3. To link party funding to the evolution of the economy
(which is variable depending on the evolution of the
budget) and electoral participation.
4. To restrict electoral propaganda in public spaces.
| 166 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA
5. To broaden the range of scrutiny and oversight by the
Court of Auditors at the local level and in companies
dealing with the parties.
6. To make available on short notice the following parties’
data: public and private revenues; electoral and regular
expenses; punctual costs of different activities; material
used in election campaigns.
7. To create a public register of companies making donations
to political parties and of banks granting them a loan
8. To provide additional public funding for parties so that
they improve their transparency, control, responsiveness
and accountability.
9. To condition financial aid aimed at promoting domestic
participation in political parties. This could be made, for
instance, through candidates’ nomination practices that
involved the whole organization’s memebership.
10.To promote a Catalan parties’ financing law exploring new
rules of regulation on incomes and expenses that have not
been developed yet by the national law.
REFERENCES
Ariño, G. (2009) La financiación de los partidos políticos.
Madrid: Foro de la Sociedad Civil. Documento 1/2009
Artés, J. i E. García Viñuela (2006): “La economía política de
las reformas de la financiación electoral”, Revista Española de
Ciencia Política, 15: 47-65.
| 167 |
| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |
Barberà, O., A. Barrio i J. Rodríguez-Teruel (2009): “Cambios
políticos y evolución de los partidos en Cataluña (1995-2007),
Working Paper 277. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i
Socials.
Casas Zamora, K. (2005): Paying for democracy: Political
finance and State funding for parties. Colchester: ECPR Press
Corrado, A. (2006). “Party Finance in the Wake of BCRA: An
Overview”, a M. J. Malbin (ed.), The Election After Reform:
Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act.
Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
Del Castillo, Pilar (1985): La financiación de partidos y
candidatos en las democracias occidentales. Madrid: Centro
de Investigaciones Sociológicas
García Viñuela, E. i J. Artés (2004): La financiación de las
elecciones generales 1977-2000, Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales
García Viñuela, Enrique y Joaquín Artés (2005): “El gasto
público en financiación política: las subvenciones para el
funcionamiento ordinario de los partidos”, Revista de Estudios
Políticos, 128: 255-291.
Katz, R. S. i P. Mair (1995): “Changing models of party
organization: the emergence of the cartel party”, Party
Politics, 1: 5-28.
Kelly, Ch. (2011): Political party finance. Ending the big donor
culture. Londres: The Stationery Office
Koss, M. (2011): The polítics of party funding. State funding
to Political parties and party competition in Western Europe,
Oxford: Oxford University Press.
Nassmacher, K.H., ed. (2009): The funding of party
competition. Political finance in 25 democracies. BadenBaden: Nomos
Wilks-Heeg, S i S. Crone (2010): Funding Political Parties in
Great Britain: a Pathway to Reform. Londres: Democratic
Audit
| 168 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA