El Fondo de Compensación Interterritorial como instrumento de

El Fondo de Compensación Interterritorial como instrumento de
política regional: Evolución, destino y reforma
Xoaquín Fernández Leiceaga, Santiago Lago Peñas, Patricio Sánchez Fernández
Dirección de contacto: [email protected]
Palabras Clave: Política regional, Fondo de Compensación Interterritorial,
FCI, Comunidades Autónomas
Keywords: Regional policy, Inter-territorial Compensation Fund, FCI, Regions
Clasificación del JEL: H73, H77, O18, R42
Resumen:
El Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) es el principal instrumento de
política regional previsto en la Constitución Española. En este trabajo
analizamos su funcionamiento desde 1990, destacando los elementos de
continuidad que lo caracterizan así como los efectos sobre la inversión pública
autonómica de las Comunidades Autónomas beneficiarias. A continuación,
efectuamos una propuesta de reforma que afecta a la variable de referencia para
su determinación, a los recursos que debiera concentrar en un momento de
caída de los fondos europeos, y a los criterios de selección de las comunidades
beneficiarias y de distribución entre ellas. Finalmente, incidimos en la
necesidad de mejorar en la planificación, eficiencia y transparencia en la
utilización del FCI.
Abstract:
The aim of this paper is twofold. First, we analyze the Inter-territorial
Compensation Fund (ICF) as a regional policy instrument contemplated in the
1978 Spanish Constitution. Attention is focused on the period 1990-2013. The
criteria to become a beneficiary region and the distribution of grants are also
discussed. Second, it evaluates the functions of the ICF allocation and explores
the existence of common patterns for groups of regions. Third, we stress the
need to improve planning, efficiency, and transparency in using ICF resources.
Finally, a reform proposal is discussed, involving changes in ICF total amount
for compensating the declining flow of European funds to Spain.
1. INTRODUCCIÓN
La Constitución Española dispuso la creación de un Fondo de Compensación
Interterritorial (FCI) para contribuir a la corrección de los desequilibrios económicos
espaciales. Solo a partir de 1990 el FCI se configura como un instrumento exclusivo de
política regional. Sin embargo, por razones vinculadas a su diseño, su eficacia se ha
debilitado progresivamente. Si este proceso no ha generado una inquietud significativa
entre las regiones beneficiarias es porque los bien dotados fondos europeos de
desarrollo regional han ocupado el mismo espacio (Álvarez, Aparicio y González, 2006;
Mas, 2010) y porque han existido fórmulas alternativas para la financiación de
infraestructuras (López Martín y De los Ríos, 2007; Utrilla, 2007). No obstante, las
diferencias interregionales en renta per cápita persisten en España. Los factores de
polarización no han desaparecido, pese a la descentralización de servicios y las políticas
de desarrollo regional. El estancamiento de la movilidad interior de la población ha
provocado que la convergencia se debilite.
En este artículo evaluamos críticamente el FCI, incorporando los efectos del
último boom y la ulterior crisis; y articulamos una propuesta de reforma que le
permitiría recuperar su papel en el futuro, teniendo en cuenta las perspectivas de
consolidación fiscal y las exigencias de transparencia y eficiencia. El trabajo se
estructura de la siguiente manera. En la sección segunda analizamos las principales
características de la determinación y asignación del FCI, incluyendo algunos rasgos de
su evolución. A continuación, en la sección 3 nos detenemos en el destino del FCI en
función de las áreas de gasto a las que se ha destinado. A la luz del análisis anterior, en
la sección cuarta formularemos una propuesta de reforma. La sección quinta sintetiza
las principales conclusiones.
2. ASPECTOS DEFINITORIOS Y EVOLUCIÓN DEL FCI
Las características básicas del FCI actual son definidas en 1990 (Ley 29/1990,
de 26 de diciembre), cuando fue convertido en un verdadero instrumento de política
regional (Borrel y Zabalza, 1990; IEF, 1992; Hierro, 1994). La novedad de mayor
relieve introducida en la revisión normativa de 2001 (Ley 22/2001, de 27 de diciembre)
fue la escisión del antiguo fondo en el de Compensación y el Complementario que, con
una tercera parte de los recursos totales, puede financiar gasto corriente relacionado con
proyectos de inversión recientes. El FCI ha vivido a la sombra de los fondos europeos
de desarrollo regional y, en menor medida, de la inversión territorializada de la
1
Administración General del Estado. Ya en 1990 se planteaba su necesaria coordinación
con las actuaciones del FEDER, al tiempo que las comunidades beneficiarias aparecían
en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) por ser o haber sido regiones objetivo
1. Para el conjunto de las comunidades beneficiarias, los fondos europeos han
multiplicado por cuatro las aportaciones del FCI desde 1990 hasta 2013, proporción que
se mantiene en el período de programación vigente (Ogando et al., 2010). Posiblemente
este enorme flujo de recursos, con dificultades de absorción para algunas regiones, ha
restado interés al FCI, permitiendo su lánguida existencia a lo largo de estas décadas
(Utrilla, 2011; Fernández Llera y Delgado, 2008; Atienza et al., 2008).
2.1
La evolución de los recursos globales del FCI
El Gráfico 1 muestra la evolución en el período 1994-2014 del volumen de
recursos que integran el FCI1. En valores corrientes, el FCI evolucionó al alza hasta la
llegada de la crisis en 2009. Con valores constantes, se muestra con claridad el
comportamiento procíclico de los recursos asignados, dentro de una suave tendencia
general al descenso. Especialmente, en los cinco últimos ejercicios la caída ha sido
extraordinaria, perdiendo el FCI un 70% de su montante global.
Gráfico 1: Valor de los FCI, 1990-2014
1600000
1400000
1200000
1000000
800000
CORRIENTE
600000
CONSTANTE
400000
200000
2014
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0
Corriente: miles de euros de cada año. Constante: miles de euros de 2011
Fuente: Elaboración propia a partir de Informes FCI
Véase Fernández Leiceaga et al. (2015) para una discusión en profundidad sobre las
factores que determinan los recursos globales y su responsabilidad individual sobre las
cifras.
1
2
El factor clave para la dinámica de FCI es la evolución de las inversiones del
Estado y sus organismos autónomos. El notable avance de la descentralización y la
externalización de inversiones originan que la AGE se configure progresivamente como
hacienda de transferencias, y que las inversiones civiles reduzcan su peso sobre el
conjunto del gasto público central y, aún en mayor medida, sobre el gasto de las CCAA
beneficiarias. Finalmente, la inversión pública se externaliza progresivamente fuera del
ámbito presupuestario consolidado. En los últimos diez años el sector público
empresarial y fundacional ha supuesto en torno a la mitad o más de la inversión del
sector público, con una clara tendencia al ascenso. De esta forma, la base de cálculo del
FCI se estrecha progresivamente, conforme va ganando importancia la atribución de la
actividad inversora pública al sector empresarial.
2.2
La selección de Comunidades beneficiarias
No existe un criterio legal expreso de selección de comunidades. La ley de
1990 relacionaba expresamente las beneficiarias de los años 1990 y 19912, remitiendo
en el futuro a los PGE. En la reforma de 2001 se continúa con esta técnica,
renunciando a establecer cualquier criterio de selección. En todo caso, hasta ahora
han sido beneficiarias las comunidades que eran o habían sido regiones objetivo 1 de
la Unión Europea. Esa laxa vinculación de origen con los criterios comunitarios era
funcional, pues las comunidades beneficiarias coincidían con un criterio objetivo
decisivo, aunque tácito, el de tener un nivel de renta por habitante inferior al
promedio español. Sin embargo, ya ha dejado de operar la referencia europea y la
posición original de las comunidades ha variado, lo que hace preciso una clarificación
del criterio.
2.3
La asignación de los recursos entre Comunidades
La mecánica de la asignación de los recursos entre comunidades no ha variado
desde 1990. Se utilizan siete variables de reparto, con una primera ronda distributiva
y una segunda de redistribución3. Las variables distributivas son la población, el saldo
migratorio, la tasa de paro, la superficie y el número de entidades de población. En la
fase de redistribución influye la condición insular de Canarias y, sobre todo, la renta
por habitante. En esta ronda, Cantabria o la Comunidad Valenciana pierden más de la
2 Galicia, Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Murcia,
Comunidad Valenciana y Asturias; además de Ceuta y Melilla y posteriormente se incorpora
Cantabria, que no había sido región objetivo 1.
3
Véase Fernández Leiceaga et al. (2015) para una referencia más demorada. 3
mitad de los recursos atribuidos en la fase distributiva, mientras que Extremadura
gana un 75% adicional.
En el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. observamos para
el conjunto del período la proporción que representa cada comunidad beneficiaria en
los FCI. Andalucía (38%) y Galicia (16%) han concentrado buena parte de los
recursos. A continuación aparece un grupo nutrido de comunidades que no alcanzan
el 10%.
Gráfico 2: Distribución de los FCI por Comunidades, 1990-2013
ANDALUCIA
ASTURIAS
CANARIAS
CANTABRIA
CASTILLA LM
CASTILLA LEÓN
CEUTA
EXTREMADURA
GALICIA
MELILLA
FUENTE: Informes FCI, Elaboración propia
Esta aproximación estaría incompleta si no indicásemos el notable cambio en
la proporción que representa cada comunidad. En el ¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia. reflejamos la ratio entre la proporción de cada comunidad en
el primer año (1990) y en el último (2013).
Gráfico 3: Proporción de cada Comunidad en los FCI: 2013/1990.
(1990= 100)
C.VALENCIANA
MURCIA
GALICIA
EXTREMADURA
CASTILLA LEÓN
CASTILLA LM
CANTABRIA
CANARIAS
ASTURIAS
4
ANDALUCIA
0
50
100
150
200
250
300
350
FUENTE: Informes FCI. Elaboración propia
La variación se explica, en primer lugar, por la modificación en la renta relativa y
solo en un segundo plano por las oscilaciones demográficas. Además, ambos factores
han operado en el mismo sentido, pues las regiones con mayor dinamismo
poblacional han sido las de peor comportamiento en renta por habitante.
2.4 Otras características del FCI
Las CCAA deben destinar los recursos asignados a proyectos de inversión.
¿Cómo seleccionan esos proyectos? ¿Qué destinos priorizan? ¿Cuánto ejecutan de lo
previsto?
Respecto a los procedimientos de gestión destacan cuatro características.
Primero, la concertación. Legalmente se obliga a que CCAA y la AGE seleccionen los
proyectos de común acuerdo en el seno del Comité de Inversiones Públicas4. Segundo,
la búsqueda de la cooperación entre la administración autonómica y local, que puede ser
gestora y ejecutora del mismo, recibiendo transferencias por ese concepto. Tercero, un
procedimiento eficaz, que acompasa la transferencia de recursos desde la AGE al ritmo
de ejecución de los proyectos, tanto para los gastos de inversión como los de
funcionamiento, con un sistema automático de incorporación de los remanentes. Cuarto,
la transparencia y el control. Los proyectos que integren el FCI han de figurar expresa y
específicamente en los PGE de cada año, con sección única y servicio para cada
comunidad receptora. Cada proyecto de inversión ha de ser contabilizado
separadamente por parte de las comunidades, cuyos Tribunal de Cuentas (u organismos
homólogos) deben presentar un informe de fiscalización específico5.
Algunas de estas previsiones se han quedado en el papel. La actividad del
Comité de Inversiones Públicas como instrumento de concertación es desconocida. Las
CCAA se limitan a determinar de forma unilateral en qué invertirán los recursos del
FCI, que pasan a tener de hecho una condicionalidad genérica. Tampoco parece que la
cooperación con las entidades locales haya dado ningún fruto. En cambio, sí figuran
relaciones pormenorizadas de proyectos y actividades cada año en los PGE, el
4 Este Comité tiene una nula visibilidad pública. En la Ley 22/2001 y sus predecesoras
aparece mencionado sin regulación específica alguna.
5 Así mismo, tanto las asambleas legislativas de las comunidades como el Senado están
legitimados para el control político del uso de estos recursos.
5
Ministerio de Hacienda (vv.aa) realiza para cada ejercicio un informe cuantitativo y los
órganos de control externo efectúan con normalidad los informes anuales previstos. Sin
embargo, el FCI ha perdido visibilidad social y política, no suscita atención
parlamentaria y los fundamentos de su normativa permanecen sin cambios desde hace
más de dos décadas.
Los datos existentes indican una gestión en general fluida de los recursos que el
FCI pone a disposición de las comunidades. La libertad de facto de que disponen las
autonomías para su aplicación y la limitada escala de los proyectos de inversión en que
se gastan explican esta rápida y plena utilización, reflejada en la escasa cuantía de los
remanentes incorporados, en general.
3. EL DESTINO DEL FCI POR GRANDES ÁREAS DE GASTO
El análisis de los proyectos financiados indica una intensa selectividad regional
y una notable variedad global, sin que quepa extraer conclusiones relevantes sobre las
estrategias regionales de desarrollo. El FCI se ha convertido en una fuente de
financiación más de las inversiones que las CCAA realizan en los ámbitos de sus
competencias. Solo en la medida en que ha servido de cofinanciador a los fondos
europeos de desarrollo regional, se suma a las estrategias impulsadas desde la Unión
Europea.
Resulta interesante desde una perspectiva analítica la agrupación y comparación
interregional de proyectos por grandes áreas de gasto (transportes; desarrollo
empresarial; cultura y turismo; agricultura, ganadería y pesca; protección y mejora del
medio; educación e investigación; sanidad; vivienda; y otras materias6). El importe
porcentual destinado a cada una de ellas durante el periodo 2000-2013 se recoge en la
¡Error! No se encuentra el origen de la referencia..
Tabla 1: Destino de los recursos del FCI por Comunidades
Autónomas, 2000-2013. Cifras en porcentaje.
Áreas
Transportes
Desarrollo
emp. l
Cultura y
turismo
Agricultura
ganadería y
pesca
AN
D
AST
23,6%
42,8%
0,0%
11,0%
0,0%
5,3%
5,7%
CAN
CANT
CLM
CLE
VAL
EXT
GAL
MUR
Media
16,6%
28,7%
60,8%
38,0%
39,5%
44,0%
45,9%
34,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
7,9%
10,0%
0,0%
2,9%
9,7%
1,8%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,1%
2,7%
0,2%
2,1%
0,5%
0,5%
0,0%
1,1%
23,7%
0,5%
0,0%
10,9%
6,8%
5,0%
Que incluye, básicamente, partidas relativas a servicios sociales, justicia e interior de cada
Comunidad.
6
6
Protección y
mejora del
medio
Educación e
investigació
n
Sanidad
Vivienda
Otras
materias
Total
Desviación
típica
15,4%
1,0%
2,5%
76,6%
7,6%
5,7%
34,3%
4,4%
18,3%
28,5%
19,4%
13,8%
1,0%
7,9%
6,8%
22,5%
5,2%
1,2%
0,0%
9,4%
13,2%
8,1%
10,5%
3,4%
50,3%
0,0%
22,9%
4,7%
17,7%
0,0%
1,1%
4,7%
11,5%
12,0%
17,8%
0,0%
0,0%
1,1%
0,0%
0,3%
31,7%
2,9%
0,7%
6,7%
2,6%
23,9%
100,0
%
37,0%
100,0
%
0,0%
100,0
%
16,1%
100,0
%
0,0%
100,0
%
8,0%
100,0
%
15,4%
100,0
%
0,6%
100,0
%
0,0%
100,0
%
10,4%
100,0
%
6,3%
14,6%
18,9%
25,2%
Fuente: FCI. Elaboración Propia
11,5%
20,1%
15,4%
14,9%
13,6%
16,0%
10,1%
100,0%
De estos datos se desprende una fuerte orientación del gasto hacia transporte e
infraestructuras (singularmente, en materia de transporte terrestre) en todas las
Comunidades, con un 34% de media. Es la más relevante en todas las CCAA, con
excepción de Canarias y Cantabria7, aunque con variaciones significativas.
Igualmente, destacan las inversiones dirigidas a la protección y mejora del
medio natural, donde se incluyen partidas relativas a territorio, medio ambiente y agua,
con una media de casi el 20%. Además de Cantabria, están por encima de la media
estatal para este periodo la Comunidad Valenciana y Murcia (34,3 y 28,5%,
respectivamente). En sentido contrario, Asturias, Canarias y Extremadura no alcanzan el
5% del gasto total
En menor medida, las áreas de gasto centrales de las autonomías (educación,
sanidad), así como alguna financiación sectorial, muy especializada por territorio,
adquieren protagonismo notable. Los gastos sanitarios suponen, en términos globales, el
tercer destino de los fondos FCI de las CCAA. No obstante, su reparto también resulta
muy desigual, liderando Canarias (50,3%), Castilla-La Mancha (22,9%) y Valencia
(17,7%) frente a otras que no destinan nada como son Cantabria y Extremadura. La
educación, concentra algo menos de la décima parte del destino final de los fondos FCI
del período. Igual que ocurre con el gasto sanitario, cuya distribución es muy desigual
entre las CCAA al superar el 20% en Castilla-La Mancha (22.5%) y ser insignificante
en Asturias o Extremadura.
Por lo que se refiere a otras partidas, son destacables el porcentaje destinado al
sector primario en Castilla y León (23,7%), a la vivienda en Asturias (17,8%) o al
desarrollo empresarial en Andalucía y Galicia (11,0 y 10,0%).
Canarias y Cantabria destinan preferentemente sus fondos hacia sanidad y protección y
mejora del medio, respectivamente.
7
7
Otro aspecto que debe ser comentado es el referente a la concentración del FCI
en partidas por parte de cada CA. Se observa en este sentido un comportamiento muy
heterogéneo entre Comunidades. Mientras Cantabria concentra su gasto sólo en tres
partidas, Andalucía o Galicia lo distribuyen entre nueve.
Complementariamente, comparamos la distribución por grandes áreas de gasto
en dos períodos temporales, 2000-07 y 2008-13, obteniendo los resultados recogidos en
las ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. y¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia.. Dentro de una continuidad general, es posible realizar algunas
matizaciones. En primer lugar, el peso del área de transportes e infraestructuras se
reduce considerablemente en el segundo periodo. Frente a ella, la partida que más se
incrementa es la de educación e investigación, como consecuencia de una evidente
adaptación a la estrategia de Lisboa por parte de las autonomías. De manera semejante,
se incrementa notablemente el área de otras materias, reflejando una mayor variedad en
cuanto al destino final de las partidas. En este sentido, hay que destacar la novedad de la
incorporación en los últimos años a los presupuestos FCI del ámbito de los servicios
sociales autonómicos, que no estaba presente en las etapas iniciales.
Tabla 2: Destino de los recursos del FCI por Comunidades
Autónomas, 2000-2007. Cifras en porcentaje.
Materias
Transportes
Desarrollo
empresarial
Cultura y
turismo
Agricultura
ganadería y
pesca
Protección y
mejora del
medio
Educación e
investigación
Sanidad
AND
AST
CAN
23,3%
48,5%
0,0%
15,1%
0,0%
6,4%
CANT
CLM
CLE
VAL
EXT
GAL
MUR
Media
11,9%
43,2%
71,9%
50,4%
36,8%
44,7%
55,4%
38,6%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
10,5%
9,5%
0,0%
3,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
2,9%
0,0%
0,9%
4,6%
0,0%
0,0%
0,0%
2,0%
22,0%
0,0%
0,0%
10,3%
6,6%
4,5%
13,7%
0,9%
0,0%
88,1%
7,2%
6,1%
22,6%
0,6%
18,7%
22,8%
18,1%
13,1%
0,4%
0,0%
0,0%
14,6%
0,0%
2,6%
0,0%
8,9%
11,7%
5,1%
76,4%
0,0%
13,7%
0,0%
22,7%
0,0%
1,1%
2,2%
13,1%
10,3%
4,3%
Vivienda
13,1%
29,3%
0,0%
0,0%
2,0%
0,0%
0,7%
41,7%
3,7%
1,3%
9,2%
Otras materias
0,4%
16,6%
23,6%
0,0%
17,3%
0,0%
0,9%
10,5%
0,3%
0,0%
7,0%
Total
Desviación
típica
100,0% 100,0% 100,0%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
6,7%
17,3%
25,7%
29,1%
Fuente: FCI. Elaboración Propia
13,8%
23,9%
17,6%
16,6%
13,8%
18,3%
18,3%
Tabla 3: Destino de los recursos del FCI por Comunidades
Autónomas, 2008-2013. Cifras en porcentaje.
Materias
Transportes
AND
AST
24,1%
33,8%
CAN
0,0%
CANT
24,9%
CLM
CLE
VAL
EXT
GAL
10,9%
42,1%
27,4%
43,9%
42,9%
8
MUR
34,7%
Media
28,5%
Desarrollo
empresarial
Cultura y
turismo
Agricultura
ganadería y
pesca
Protección y
mejora del
medio
Educación e
investigación
Sanidad
Vivienda
Otras materias
Total
Desviación
típica
4,9%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
3,9%
10,8%
0,0%
2,0%
3,7%
24,9%
3,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
2,7%
2,3%
0,4%
3,7%
7,4%
1,2%
0,9%
0,0%
0,0%
26,4%
0,8%
0,0%
11,9%
7,1%
5,6%
17,9%
1,0%
4,3%
56,7%
8,1%
5,1%
44,3%
10,5%
17,7%
35,2%
20,1%
15,0%
2,0%
13,7%
18,5%
32,3%
14,0%
0,0%
0,0%
10,3%
14,9%
12,1%
10,8%
1,9%
31,3%
0,0%
34,1%
12,5%
13,3%
0,0%
1,2%
7,7%
11,3%
10,4%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
15,8%
1,7%
0,0%
2,8%
5,9%
35,2%
46,7%
0,0%
14,7%
0,0%
14,1%
23,2%
1,1%
0,0%
14,1%
100,0% 100,0% 100,0%
6,7%
15,4%
16,8%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
19,6%
13,7%
14,7%
15,7%
14,7%
13,3%
14,4%
8,9%
Fuente: FCI. Elaboración Propia
Para testar formalmente la existencia de pautas de asignación comunes entre
CCAA recurrimos a la prueba chi-cuadrado de independencia entre dos variables8. El
resultado obtenido es significativo (p-valor<0,0001) y por tanto no se puede rechazar la
hipótesis nula. En definitiva, se pone de manifiesto que no existe un patrón común a la
hora de repartir las partidas, lo que viene explicado en buena medida por el hecho de
que no existe ninguna indicación previa de cómo debe ser repartido por parte del FCI, ni
tampoco de estrategias comunes de desarrollo por parte de las CCAA.
Tabla 4: Prueba de chi-cuadrado para FCI por Comunidades
Autónomas, 2008-2013.
Valor
gl
Sig. asintótica
(bilateral)
Chi-cuadrado de Pearson 8.894.163a
72
0,000
a. 0 casillas (0,0%) tienen una frecuencia esperada inferior a 5. La
frecuencia mínima esperada es 3599.
De forma complementaria, se estudió la existencia de una mayor homogeneidad
por grupo, mediante un análisis clúster9. Los resultados se recogen en el ¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia..
En el dendrograma se visualiza tanto el
procedimiento de unión seguido como en qué nivel concreto se realiza dicha unión. Para
la determinación de los grupos es necesario tener presente que la representación de las
8 Tomando, en este caso, como variables de interés de la tabla de contingencia el reparto del
gasto por partidas y las respectivas CCAA.
9 Optando por un clúster jerárquico con método de conglomeración la vinculación intergrupos y como medida la distancia euclídea al cuadrado al no saber, a priori, el número de
grupos.
9
distancias entre grupos está re-escalada, de modo que no debe ser objeto de
interpretación, eligiendo un número de clusters que facilite algún tipo de interpretación.
Atendiendo al reparto del gasto en cada Comunidad, es posible diferenciar cinco
subconjuntos para el periodo 2000-2013. De estos cinco, tres serían individuales:
Canarias, Cantabria y Castilla-León; el cuarto grupo estaría formado por Asturias y
Extremadura; y el quinto y último grupo lo constituirían Castilla-La Mancha,
Andalucía, Comunidad Valenciana, Murcia y Galicia. En esta última agrupación sería
posible hacer una separación en dos sub-grupos: Castilla-La Mancha y Andalucía, por
una parte y Comunidad Valenciana, Murcia y Galicia, por otra.
Gráfico 4: Dendrograma Comunidades Autónomas. Periodo
2000-13.
FUENTE: Informes FCI. Elaboración propia. Acrónimos empleados: GAL (Galicia); MUR
(Murcia); Val (Comunidad Valenciana); ANDA (Andalucía); CLM (Castilla-La Mancha); AST
(Asturias); EXT (Extremadura); CLE (Castilla y León); CANT (Cantabria); CAN (Canarias).
Siguiendo el criterio establecido al principio de este epígrafe, se realizó el
mismo ejercicio de agrupación de Comunidades según distribución en partidas de gasto
FCI distinguiendo su evolución pre y post crisis. Los periodos considerados fueron
2000-07 y 2008-2013, obteniendo los resultados que se muestran en el ¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia.. En general se mantienen las agrupaciones
señaladas para el periodo en su conjunto, si bien se observan comportamientos
particulares.
10
En concreto, destaca el caso de Castilla-La Mancha, que muestra para el
segundo periodo una pauta de distribución de gasto que le hace conformar un grupo
único y diferenciado del resto. En sentido contrario, Cantabria que, tanto en el periodo
conjunto como en el inicial aparecía como agrupación única, pasa a formar parte del
grupo más numeroso en el segundo periodo, presentando una distribución de gasto
equiparable a Valencia.
En cuanto a su estabilidad y comportamiento uniforme a lo largo de periodo,
deben ser señaladas Galicia, Murcia y Andalucía con comportamientos equiparables, al
igual que Asturias y Extremadura. Canarias conforma un grupo único cualquiera que
sea el periodo de tiempo analizado.
Gráfico 5: Dendrograma Comunidades Autónomas. Periodos 200007 y 2008-2013.
Periodo 2000-07
Periodo 2008-13
Fuente: Elaboración propia
4. LA REFORMA DEL FCI
A nuestro juicio, la reforma del FCI debería garantizar que el FCI pueda cumplir
el papel previsto en la Constitución, encaminado a la corrección de desequilibrios
territoriales mediante actividades de inversión. Con el horizonte de reducción sustancial
del papel de los fondos europeos, se trataría de reconfigurar el FCI actual para que
11
pueda convertirse en un verdadero Fondo Interterritorial de Desarrollo Regional
(FIDER). Existen tres características principales del actual Fondo que deberían ser
reformadas: la determinación de los recursos, la asignación de los mismos entre CCAA
y la forma de gestionarlos.
4.1 La determinación de los recursos
Los recursos que cada año alimentan al FCI dependen de la inversión civil nueva
de la AGE. Esta variable es una proporción tendencialmente decreciente de los gastos
no financieros (GNF) aunque esta pauta pueda ser enmascarada por su acusado
comportamiento cíclico10. Como hemos indicado, son dos los procesos que explican esa
caída: la descentralización y la externalización de actividades.
Nuestra propuesta es que el volumen de fondos a disposición de las comunidades
beneficiarias se incrementase sustancialmente, en la línea sugerida por Herrero et al.
(2011), y su evolución en el tiempo dependiese de una base de cálculo más amplia y con
menor variabilidad cíclica que la inversión real civil nueva (Utrilla, 2011; Fernández
Llera y Delgado, 2008). Si se vinculase el FCI a los GNF consolidados en créditos
iniciales y en media móvil aritmética del ejercicio que se presupuesta y de los dos
anteriores, se haría depender de una variable presupuestaria de base muy amplia, menor
variabilidad cíclica, y escasamente afectada por la externalización de actividades de
inversión.
El porcentaje mínimo admisible debería ser el 1% de los GNF que lo situaría en
los niveles máximos alcanzados desde 1990. La aplicación simulada de este criterio al
período 1990-2013 produce un 28% adicional de recursos11, con una amortiguación
considerable de la variabilidad media anual (de 5,9% a 2.8%) y del componente cíclico.
No obstante, si el objetivo fuese compensar la caída de los fondos europeos de
desarrollo regional que tendrá lugar a partir del ejercicio 2013, el porcentaje de los GNF
de la AGE a integrar en el FCI debería aumentar al 2%12. En relación con la media del
período 1990-2013 los recursos aumentarían un 156%, hasta los 3049 millones de
Fernández Llera y Delgado (2008) estiman la evolución del FCI en relación al PIB para el
período 1986-2008, destacando la fuerte caída hasta 2002 y la estabilización posterior.
Puede verse también Atienza et al. (2008). En los últimos cuatro años el descenso ha sido
muy marcado.
11 La media en euros de 2011 del FCI entre 1990 y 2013 es de 1190 millones de euros; con la
nueva base pasaríamos a una media de 1524 millones.
12 Suponiendo que la caída del volumen de recursos a disposición de las comunidades
beneficiarias fuese del 50%.
10
12
euros. En el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. comparamos estas
propuestas con las de Fernández Llera y Delgado (2008)13.
Gráfico 6: Comparación en los resultados de distintas propuestas
para el FCI en 2010
FCI 2010
FCI 2010, 0,25% PIB
FCI 2010, 0,5% PIB
FCI N 2010, 1% GNF
FCI N 2010, 2% GNF
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
Notas: Cifras expresadas en millones de euros de 2011.Elaboración
propia
4.2 La distribución de los recursos
La asignación de recursos entre comunidades mejoraría con criterios explícitos
de selección de las beneficiarias y con una revisión a fondo de las variables distributivas
que reflejase adecuadamente la necesidad o coste de la inversión pública. Por el
contrario, no existe un problema de excesiva variabilidad anual de los fondos recibidos
por cada comunidad ni un impacto severo por la pérdida de la condición de beneficiaria
(Utrilla, 2009). La media anual de variación es de solo 1,05%, y en ninguna autonomía
superaría el 2%. Solo en dos de las 100 observaciones14 se supera el 3%. El uso de
medias móviles de cinco o diez años para la consideración de algunas variables y el
carácter estructural de otras (superficie, dispersión) contribuiría decisivamente a esa
estabilidad.
Es posible actualizar y mejorar el funcionamiento del sistema, con dos cambios
en profundidad. En primer lugar, se debería recoger expresamente en la ley el criterio de
Estos autores proponen un 0,5% del PIB y una fórmula más conservadora del 0,25% del
PIB, con un escenario de transición hasta 2013. Hemos hecho el cálculo para 2010 con el
PIB real de ese año y los dos anteriores (también una media móvil aritmética) suponiendo
que se habían alcanzado los objetivos del 0,5 y del 0,25% del PIB.
14 Correspondiente a 10 ejercicios y 10 comunidades.
13
13
selección de beneficiarias utilizando como criterio la renta por habitante media española
(Fernández Llera y Delgado, 2008).
Las regiones beneficiarias serían las que se
encontrasen por debajo de la misma, utilizando la media de los últimos tres años
disponibles y el Valor Añadido Bruto a coste de factores por habitante, para el conjunto
del período de programación15. De este modo se produciría un resultado aceptable en
términos políticos, manteniendo el grueso de las comunidades beneficiarias actuales16,
se adecuaría mejor al papel del FCI (corrector de las desigualdades internas) y estaría al
margen de los efectos estadísticos provocados por la ampliación de la UE.
En segundo lugar, en lo que concierne a las variables de reparto, convendría
hacer efectivas las previsiones legales y proceder a su olvidada revisión17. Las variables
geográficas contempladas (dispersión, superficie, insularidad) son a priori relevantes
(Herrero, Martínez Vázquez y Murillo, 2011) y aparecen como criterios de reparto del
fondo de garantía del sistema de financiación autonómico, aunque con pesos
diferentes18. Sin embargo, sus ponderaciones son discutibles y sería posible que otras
variables también merezcan ser consideradas.
La población podría ser mejorada sensiblemente como indicador de necesidad si
consideramos los cambios competenciales ocurridos con la incorporación generalizada
de la educación, la sanidad o los servicios sociales. La ponderación del sistema de
financiación autonómica acordado en 2009 (De la Fuente, 2010) otorga implícitamente
un peso en las competencias autonómicas de 21.13% a la educación, de 8.76% a los
servicios sociales, de 39.1% a la sanidad19 y de 30.9% a las restantes funciones, y utiliza
agregados poblacionales específicos en cada caso.
Tanto el desempleo como la expulsión de población vía emigración significan,
normalmente, incapacidad para ocupar los factores disponibles. Pero el carácter de
saldos de las variables paro relativo y saldo migratorio relativo debilita su pertinencia.
Si usamos el período de programación de siete años como en los fondos europeos 20142020, calcularíamos el VAB a coste de los factores por habitante para cada región en
relación con la media española para el año de inicio (últimos tres años disponibles en 2013).
Las comunidades seleccionadas recibirían fondos a lo largo de todo el período con
independencia de como variase su posición relativa en esos siete años.
16 Como fue señalado obligaría a excluir a Cantabria al haber superado el 100% de la media
española de renta por habitante; y dejaría muy cerca a Castilla y León.
17 La Ley 7/2001 prevé la revisión cada cinco años (artículo 16.4).
18 Un 1.8% para la superficie, un 0.6% para la dispersión y un 0.6% para la insularidad, que
también ncluye a Baleares (aunque casi un 80% se asigna a Canarias).
19 Resultado de retirar del conjunto de la población a los beneficiarios de las mutuas
sanitarias de empleados públicos y ponderar el resultado por el gasto sanitario por habitante
asociado a cada tramo de edad (GTS, 2005).
15
14
En el caso del desempleo, la diferencia entre ocupados y activos depende de factores
demográficos (la población en edad de trabajar) y socioculturales (la propensión a la
actividad), además de económicos, ya que un desempleo elevado inhibe esa propensión.
Una comunidad puede mostrar un paro relativo inferior porque su población manifiesta
una menor propensión a la actividad o una estructura de edades diferente, siendo
compatible con una proporción de ocupados sobre el conjunto de la población menos
favorable. La tasa de ocupación es un indicador mejor de la eficiencia en la utilización
de la base humana productiva de un territorio. Por su parte, el saldo migratorio combina
movimientos interregionales (salidas y entradas de personas) e internacionales que
afectan a personas de diferente edad y relación con la actividad. Un saldo migratorio
positivo, que no da lugar a más recursos, puede deberse a la salida de población joven,
potencialmente activa, más que compensada con el retorno de antiguos emigrantes, ya
en edad de jubilación. Sin embargo, una salida similar de jóvenes, no compensada, sí
otorga derecho a más recursos del FCI. Esta circunstancia, no parece muy razonable. La
variable penaliza también a las autonomías que pierden población como consecuencia
de un decrecimiento vegetativo frente a aquellas que lo hacen por una emigración neta
positiva. Tampoco es sensato que se asignen recursos por un saldo migratorio positivo y
no se detraigan por un saldo migratorio negativo. En suma, la falta de simetría, la
discriminación entre los diversos componentes de la dinámica demográfica y la
desconsideración de la composición de los flujos migratorios retiran significatividad a
esta variable.
Fernández Llera y Delgado (2008) defienden una variable distributiva
representativa de “necesidades de inversión”, la inversa del stock de capital público neto
nominal de infraestructuras, por habitante. Es una propuesta interesante y sugerente: si
el nivel de infraestructuras de cada territorio es una limitación para los procesos de
crecimiento y, por ello, el FCI potencia la capacidad de formación pública de capital,
tenerlo en cuenta tiene sentido. Sin embargo, el FCI es una transferencia de capital para
el desarrollo y no de nivelación (Herrero, Martínez Vázquez y Murillo, 2011), en donde
encajaría mejor esta sugerencia. Además, su propuesta se limita a algunos tipos de
infraestructuras, dejando fuera a todas las relacionadas con las funciones básicas de las
comunidades autónomas (servicios de sanidad, educación, servicios sociales), así como
algunas áreas con relación directa con los procesos de crecimiento (investigación,
innovación y desarrollo). Así mismo, recoge en su variable capital público de titularidad
15
estatal (las grandes infraestructuras viarias, portuarias, aeroportuarias o hidráulicas) o de
las corporaciones locales (infraestructuras urbanas). De existir, los déficits no podrían
ser cubiertos por la acción del FCI y, por tanto, no deberían tenerse en cuenta para su
distribución. Para considerar esta variable de distribución tendríamos que construir un
índice de stock de capital público nominal neto del conjunto de las infraestructuras
autonómicas, hoy inexistente (Mas y Cucarella, 2009; Mas, Pérez y Uriel, 2010).
Nuestra propuesta consiste en mantener la distinción entre la fase asignativa,
convenientemente modificada, y la redistributiva, sin cambios de fondo20. Para la
primera fase seleccionaríamos seis variables (Población equivalente, Superficie,
Dispersión, Insularidad, Tasa de Ocupación, Esfuerzo inversor), con las siguientes
especificaciones:

La variable población es un indicador adecuado de la necesidad relativa de
inversión, a igualdad de circunstancias, máxime teniendo en cuenta que la
administración autonómica está centrada en los servicios básicos a las personas.
Pero convendría calcular la población “equivalente”, aplicando los factores de
corrección previstos en el modelo de financiación autonómica.

Las tres variables geográficas (superficie, dispersión, insularidad) definen el
flujo de servicios asociado en cada región a una unidad de gasto de inversión,
de nuevo siguiendo al modelo de financiación autonómico vigente. Sería
necesario realizar un estudio sobre los factores que determinan la necesidad de
recursos para la inversión por igualdad de servicios para las CCAA21.

La tasa de ocupación relativa (definida como el ratio entre los ocupados
equivalentes a tiempo completo y la población, en relación con la media de las
comunidades beneficiarias), sustituiría a los criterios Paro relativo y Saldo
Migratorio relativo.

Por último, con el Esfuerzo Inversor Autónomo (EIA) mediríamos la
contribución de cada comunidad a la formación de capital, para hacer operativo
el principio de adicionalidad, evitando la sustitución de los fondos propios con
fondos de transferencias. Si definimos los gastos de capital autónomos de la
Comunidad i (GKA) como la diferencia entre gastos de capital e ingresos de
20 El factor multiplicativo 3,62 no tiene una justificación teórica. Por tanto, una apuesta por
un grado mayor o menor de redistribución conllevaría una modificación del factor. En un
margen razonable, entre 3 y 4 por ejemplo, sería defendible.
21 Introducimos aquí la insularidad, que únicamente afecta a la comunidad canaria, por
homogeneidad con el tratamiento de las otras dos variables geográficas.
16
capital ( GKAi = GK i - IK i ), el EIA de la comunidad i será de la siguiente forma:
EIA i 
GKA i
GK i
Para la ponderación de estas variables partiríamos de los valores que el modelo
de financiación autonómica 2009 otorga a las denominadas geográficas, notablemente
inferiores a las actuales. Para la Tasa de Ocupación defendemos reducir también la
ponderación de las variables que sustituye, situándola en el 2%, en línea con las
anteriores. Hemos conferido a la variable Esfuerzo inversor un peso similar, al de las
restantes variables asignativas distintas de la población (5%). Para ésta, la ponderación
del 90% refuerza ligeramente su papel en el modelo. En la Tabla 5 sintetizamos nuestra
propuesta.
Tabla 5: Las variables distributivas y su ponderación: la propuesta
Variable
Ponderación
Población equivalente
90
Superficie
1,8
Dispersión
0,6
Insularidad
0,6
Tasa de ocupación
2
Esfuerzo fiscal
5
TOTAL
100
FUENTE: Elaboración propia
4.3 La definición de una estrategia de desarrollo
El modelo de gestión del FCI otorga un elevado nivel de libertad para las
decisiones de las comunidades, que favorece un alto grado de ejecución. No obstante,
no es posible identificar modelos de desarrollo detrás de los proyectos de inversión.
Tampoco el FCI posee la visibilidad que merecería como instrumento de solidaridad
para el desarrollo acabando fundido en el magma general de los recursos autonómicos.
Las propuestas de reforma deben ser capaces de reducir esos problemas sin afectar a las
fortalezas del modelo.
Para el período de programación 2014-2020, las comunidades beneficiarias de
fondos europeos de desarrollo regional ya han sido obligadas a ajustarse a las
17
disposiciones comunitarias22. Por tanto, se trataría de integrar el FIDER en este
engranaje. En realidad los recursos del FCI son considerados fondos propios libres por
las comunidades receptoras, que los asignan a uno u otro proyecto en función de su
nivel de ejecución y de las necesidades de financiación. Nada garantiza un uso sometido
a la disciplina de una estrategia de desarrollo. Si queremos que el nuevo FIDER cumpla
eficientemente su papel de promoción de la convergencia interregional es preciso
romper con este modelo, estableciendo una estrategia articulada, transparente y
verificable. Además, a partir de 2020 algunas comunidades dejarán de percibir fondos
europeos de desarrollo regional pero deberán ser aún receptoras del FIDER. En
definitiva, se trataría de aplicar los objetivos, principios y mecanismos de la
programación regional comunitaria al ámbito español.
Para ello, precisamos ampliar decididamente el horizonte temporal. El período
de siete años que caracteriza a los fondos comunitarios de desarrollo regional es una
referencia razonable. Las comunidades podrían así identificar las barreras que impiden
su desarrollo, aplicando recursos a acciones de alcance que permitan superarlas. Al
mismo tiempo la AGE debería comprometerse a mantener el nivel de financiación a lo
largo de ese período: el cumplimiento de los criterios de selección y la medición de las
variables de asignación de los recursos vinculan al conjunto del período de
programación.
En segundo lugar, las comunidades beneficiarias tendrían que definir una
estrategia para ese período de programación. El gobierno de España debería elaborar un
Marco de Convergencia que analizase la evolución de las disparidades interregionales
en el período inmediatamente anterior y establecerá escenarios de futuro. También
identificaría las barreras a la convergencia interregional, así como los caminos para
superarlas, consignando las prioridades temáticas y territoriales. El ejecutivo también
tendría que identificar las acciones en pro de la convergencia territorial en los ámbitos
que son de su competencia (singularmente las perspectivas de inversión territorializada),
estableciendo una referencia de fondos a invertir, como una forma de garantizar la
adicionalidad en los recursos aplicados al FIDER. Solo de esta forma el Marco de
22
Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006.
18
Convergencia sería realmente integral. Este documento debería ser discutido en Sede
Parlamentaria23.
A partir de este horizonte global, cada comunidad tendría que definir una
estrategia de desarrollo, con sus programas operativos y su calendario. Estos
documentos serán validados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), y
deberían ser objeto de control y evaluación, con objetivos cuantificados y
procedimientos explícitos de seguimiento de los indicadores de progreso. El análisis
efectuado indica la necesidad de que los gobiernos autonómicos reflexionen sobre el
destino de las transferencias de capital para el desarrollo de la convergencia
interregional. Seguramente ello conducirá a una concentración superior de los destinos
así como a optar por áreas de actuación mejor integradas en la Estrategia de Lisboa. Lo
importante es garantizar un procedimiento que vele por la calidad de las propuestas, la
transparencia y la verificabilidad.
4.4 Mejorar la eficiencia en el uso de los fondos
Las estrategias regionales de desarrollo han de ser objeto de seguimiento y
evaluación. Antes de su aprobación definitiva en el seno del CPFF tendrían que ser
sometidas a una evaluación externa independiente, que permitiría mejorar su diseño en
un diálogo bilateral entre la administración central y cada una de las administraciones
beneficiarias. Las estrategias deberían incorporar un número limitado de programas
operativos, con objetivos cuantificados para cada uno de ellos. Esta cuantificación haría
posible emitir un juicio objetivo sobre los progresos alcanzados en cada uno de los
plazos previstos. Debiera preverse un informe intermedio de progreso al cabo de cuatro
años para cada comunidad beneficiaria; así como una evaluación general final con un
procedimiento similar24.
Los proyectos específicos en que se concretan los programas operativos tendrían
también una consideración plurianual. Estos deberían ser seleccionados inicialmente, en
el momento de la aprobación de la estrategia regional, aunque podría establecerse cierta
flexibilidad en la aplicación de los fondos. Es decir, un proyecto puede experimentar
modificaciones, e inclusive ser sustituido, pero no de forma automática, sino a través de
23 Preferentemente en la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado para
dar participación a las comunidades.
24 Además de las evaluaciones propias de cada comunidad autónoma, tanto técnicas como
políticas.
19
un procedimiento que garantice la transparencia y, en el supuesto de cambios
substantivos, una nueva evaluación.
Los programas operativos deberían consistir en un número limitado de proyectos
de cierta envergadura en vez de en una lluvia fina de acciones de escaso porte. Con
pocos proyectos grandes la transparencia es mayor, el seguimiento más fácil y la
evaluación más clara. La normativa comunitaria25 define los “grandes proyectos” como
acciones que superan un umbral de gasto de 10 millones de euros e incorpora un sistema
específico de evaluación, incluyendo un análisis coste-beneficio. Este mecanismo
debería ser incentivado, para garantizar la eficacia y visibilidad del FIDER.
Esta voluntad de concentración nos conduce a proponer la inversión del
procedimiento habitual en relación con la cofinanciación: normalmente se establece un
máximo a cubrir con transferencias externas -un porcentaje mínimo de fondos propios.
Pero esta técnica permite una dispersión superior del FIDER. De nuevo, para garantizar
su visibilidad y su aplicación al servicio de una estrategia de desarrollo, debería pesar
decisivamente en la financiación de las acciones para las que se aplica, por lo que
optamos por establecer un porcentaje mínimo del 50% sobre el importe total del
proyecto26.
Finalmente, somos partidarios de establecer una “reserva de eficacia” a escala
española que, una vez efectuada la evaluación intermedia al cabo de cuatro años,
permitiese premiar con recursos adicionales a aquellas comunidades beneficiarias que
hubieran efectuado un más diligente y ajustado uso de los fondos, de acuerdo con un
procedimiento reglado.
4.5 Una vocación tradicional, pero con flexibilidad, para el uso del FIDER
La escisión del FCI entre un Fondo de Compensación y un Fondo
Complementario inicia una deriva peligrosa, pues conduce un instrumento de desarrollo
hacia la financiación ordinaria de las actividades de las comunidades autónomas. Las
propuestas para ampliar el Fondo Complementario con el objeto de financiar nuevas
demandas sociales, el gasto corriente asociado a infraestructuras ya existentes o la
atención de los requerimientos derivados de la Estrategia de Lisboa caminan en una
Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006.
Si el FIDER convive con fondos comunitarios de desarrollo regional este porcentaje
mínimo ha de ser interpretado como el resultado de la suma de FIDER más Fondos
comunitarios sobre el total.
25
26
20
dirección equivocada, aunque bienintencionada. El nuevo FIDER debería evitar la
financiación ordinaria de actividades autonómicas para concentrarse en la financiación
de gastos de capital para promover la convergencia de los territorios más atrasados. Este
es su leitmotiv original que explica su encaje constitucional y lo que ha mantenido su
originalidad situándolo al margen de la financiación autonómica. Por tanto, defendemos
la supresión del Fondo Complementario. Cuestión diferente es tratar de evitar la
concentración excesiva del FCI en proyectos de infraestructura para ampliar con
claridad la elegibilidad a ciertas actividades de capitalización blanda (formación,
I+D+I).
En el análisis empírico hemos observado una gran concentración del destino del
FCI en el área de transportes e infraestructura, aunque en el período 2008-2013 ganan
peso las actividades de educación e investigación. Ya hemos indicado que no cabía
efectuar un diseño general, atendiendo a la diversidad autonómica. Sin embargo, nos
atrevemos a sugerir la necesidad de establecer un porcentaje mínimo en inversión en
actividades de capitalización blanda (formación, I+D+i), que actúe de elemento
equilibrador del intenso crecimiento en el stock de infraestructuras públicas en el último
período expansivo.
Por último, el FIDER tendría que contemplar explícitamente la necesidad de
colaboración entre el nivel autonómico y el local, favoreciendo la cooperación
interinstitucional en los ámbitos de competencias compartidas. Nada impide que el FCI
actual sea gestionado por ayuntamientos o diputaciones, al contrario el FIDER tendría
que contemplar la puesta en común de fondos autonómicos y locales.
5. CONCLUSIONES
El Fondo de Compensación Interterritorial es el principal instrumento de la
política regional española. La progresiva caída de los fondos europeos para el desarrollo
canalizados hacia las regiones españolas, el mantenimiento de amplios diferenciales en
el PIB per cápita regional y su mal comportamiento en los últimos años hacen que su
reforma sea algo necesario y urgente. Los problemas a resolver son de naturaleza
variada.
Los recursos globales que integran el FCI son hoy escasos y volátiles. La
asignación de recursos entre comunidades es claramente mejorable y, si bien los
procedimientos de gestión previstos son en general correctos, solo se han seguidos
21
parcialmente: no hay concertación ni cooperación, las comunidades usan libremente el
FCI sin subordinarlo a una estrategia de desarrollo y la concentración en infraestructuras
físicas es excesiva.
Nuestra propuesta de reforma del FCI tiene como objetivo que recupere un papel
relevante como instrumento de política regional, convirtiéndolo en un verdadero Fondo
Interregional de Desarrollo (FIDER). Para ello sería necesario establecer una nueva
variable de referencia, presupuestaria, de base muy amplia y menor variabilidad cíclica,
escasamente afectada por la externalización de actividades de inversión: los Gastos No
Financieros (GNF) de la AGE. En segundo lugar, elevar considerablemente su dotación.
Con el 1% de los GNF se recuperarían los valores medios del período 1990-2010. Con
el 2% las regiones beneficiarias sustituirían los fondos europeos que perderán en el
próximo período de programación.
Por su parte, la asignación de recursos entre comunidades mejoraría con criterios
explícitos de selección de las beneficiarias y con una revisión a fondo de las variables
distributivas para garantizar que reflejan adecuadamente la necesidad o coste de la
inversión pública; mantenemos sin variaciones significativas la fase redistributiva. Las
comunidades beneficiarias serían aquellas que tuviesen una renta por habitante inferior
a la media española. En lo referido a los criterios de reparto, en este trabajo
seleccionamos seis variables distributivas: población equivalente, superficie, dispersión,
insularidad, tasa de ocupación y esfuerzo inversor.
La reforma debería mejorar la eficiencia en la utilización del FCI insertándolo en
una estrategia plurianual y concertada de desarrollo; introduciendo la técnica de
evaluación para los grandes proyectos; y ampliando su campo de aplicación para
integrar la formación de capital humano y la I+D+i.
Nada garantiza un uso del FCI sometido a la disciplina de una estrategia de
desarrollo. Si queremos que el nuevo FIDER cumpla eficientemente su papel de
promoción de la convergencia interregional es preciso romper con este modelo, para
establecer una estrategia articulada, transparente y verificable. Además, a partir de 2020
algunas autonomías dejarán de percibir fondos comunitarios de desarrollo regional pero
deberán ser aún receptoras del FIDER. En definitiva, se trata de aplicar los objetivos,
principios y mecanismos de la programación regional comunitaria al ámbito español,
también allí donde aquella no opere.
22
También proponemos establecer un Marco español de desarrollo regional, previa
discusión con las comunidades implicadas y participación del Senado, con compromisos
para la administración central y las regiones. En este cuadro global, cada autonomía
tendrá que definir una estrategia de desarrollo, con sus programas operativos y su
calendario, a validar en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. En este sentido, es
preciso ampliar decididamente el horizonte temporal, con períodos de programación de
siete años. El destino de los fondos para el desarrollo tiene que someterse al objetivo de
la convergencia interregional, lo que debiera conducir a una superior concentración de
los destinos así como a optar por áreas de actuación mejor integradas en la Estrategia de
Lisboa.
Las estrategias regionales de desarrollo han de ser objeto de seguimiento y
evaluación antes, durante y después de su aplicación. Los programas operativos se
concretan en un número limitado de proyectos, que son objeto de aprobación explícita.
Se trata de evitar la improvisación y fomentar el sometimiento a una estrategia meditada
y estable. Será incentivada la eficiencia y la transparencia, prefiriéndose los grandes
proyectos que enfrentan cuellos de botella específicos para el desarrollo regional a una
lluvia fina imposible de cuantificar en sus efectos y con menos visibilidad.
Por último, se proponen mecanismos específicos de mejora de la gestión como la
“reserva de eficacia”, un procedimiento específico para grandes proyectos o un mínimo
de cofinanciación. También se propone la abertura explícita del nuevo FIDER a la
colaboración entre el nivel autonómico y el local. Finalmente, se aboga por la supresión
del Fondo Complementario para la concentración de los recursos en la formación de
capital, aunque incluyendo expresamente al capital humano o la investigación
Referencias
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Álvarez, S., Aparicio, A. y González, A. (2006) “Financiación autonómica y solidaridad interregional. La relación entre los fondos europeos y el Fondo de Compensación Interterritorial”, Papeles de Economía Española nº 107, 231‐242. Atienza, P., Hierro, L.A. y Patiño, D. (2008): “Evaluando los instrumentos de solidaridad interterritorial en el ámbito de la financiación autonómica”, Cuadernos de Ciencias Económicas y Empresariales, nº 54, 115‐138. Barberán, R. y Uriel, E. (2008): “La inversión pública estatal en las balanzas fiscales regionales”, Papeles de Economía Española, nº 118, 27‐48. Borrell, J. y Zabalza, A. (1990): “El nuevo Fondo de Compensación Interterritorial: un instrumento de política regional”, Presupuesto y Gasto Público,nº 2, 229‐247. Cubel, M., y De Gispert, C. (2008), “La Reforma del FCI ante las nuevas perspectivas financieras de la UE”, Mimeo, Instituto d`Economia de Barcelona 23
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