Las cargas administrativas soportadas por las empresas

LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS SOPORTADAS POR LAS
EMPRESAS ESPAÑOLAS:ESTUDIO DE LA AUTORIZACIÓN
AMBIENTAL INTEGRADA
RESUMEN EJECUTIVO 2011
CONVENIO DE COLABORACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DE
HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y CEOE-CEPYME
Depósito Legal: M-00000-2012
Imprime: Gramadosa, S.L.
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO.......................................................................................... 9
1.
LISTADO DE SIGLAS........................................................................................... 13
2.INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 13
2.1.
Memoria de ejecución del convenio y contexto del estudio:
La reducción de cargas administrativas y la mejora de la regulación..................... 13
2.2.
Metodología de trabajo........................................................................................ 15
2.2.1
Objetivos y alcance del Proyecto.......................................................................... 15
2.2.2. Metodología general de desarrollo del Proyecto.................................................... 15
2.2.3. Elección del procedimiento................................................................................. 16
2.2.4.
Entrevistas realizadas con las Comunidades Autónomas...................................... 16
2.3.
Valoración global................................................................................................. 17
3.
LA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA...................................................... 17
3.1.
Aspectos generales. ............................................................................................ 17
3.1.1. Concepto y marco jurídico................................................................................... 17
3.1.2. Interacción de la Autorización Ambiental Integrada.............................................. 23
3.1.3. Ámbito Subjetivo. Principales sectores afectados................................................. 25
3.1.4.Procedimientos.................................................................................................. 27
3.2.
Comparación entre la legislación estatal y la autonómica..................................... 32
3.3.
Costes y plazos de preparación y obtención de una AAI........................................ 41
4.
PRIMERA VALORACIÓN DE LA SITUACIÓN Y PROPUESTAS DEL INFORME......... 53
4.1.
Primera valoración legal y procedimental de la AAI en su formulación actual........ 54
4.2.
Percepciones de los empresarios españoles......................................................... 57
4.3 Propuestas de mejora y simplificación del procedimiento de otorgamiento
de la AAI y desarrollo del concepto de “Convergencia Voluntaria de Legislaciones
y Procedimientos Autonómicos” (CVPA)............................................................... 60
4.4 Algunas buenas prácticas autonómicas identificadas durante
la realización del Proyecto................................................................................... 64
4.5 Propuesta de ámbito europeo formulada por CEOE-CEPYME................................ 65
3
5.
VALORACION ECONÓMICA DE LA REDUCCIÓN PROPUESTA DE CARGAS
ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON LA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL
INTEGRADA........................................................................................................ 65
6.CONCLUSIONES................................................................................................. 79
7.ANEXOS.............................................................................................................. 81
4
7.1 Anexo 1: Definiciones legales............................................................................... 81
7.2 Anexo2: Cálculo de la “reducción del coste de oportunidad”
derivado de la agilización de plazos en la tramitación de la Autorización
Ambiental Integrada............................................................................................ 84
Prólogo del Secretario de Estado de Administraciones Públicas
En el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo, se establece como
premisa legislar mejor para fomentar una economía más competitiva, por lo que una regulación
inteligente constituye un instrumento clave para la mejora de la competitividad de nuestras empresas.
Para avanzar en esa dirección, las Administraciones Públicas deben identificar y remover
aquellos obstáculos que frenan el desarrollo económico e impiden que las empresas desarrollen todo
su potencial.
Entre estos obstáculos se encuentran las cargas administrativas, es decir, las obligaciones
que las Administraciones Públicas imponen a ciudadanos y empresas y que resultan redundantes,
superfluas o excesivamente gravosas para la finalidad que persiguen.
En esta labor de detección de las cargas administrativas cuyo cumplimiento resulta más
gravoso, las Administraciones Públicas y, especialmente, el Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, competente por razón de la materia, deben contar con la colaboración de los ciudadanos y
las empresas.
Así los convenios firmados en el marco del Plan Nacional de Acción para la Reducción de Cargas
Administrativas, con las Organizaciones Empresariales CEOE y CEPYME, constituyen una herramienta
esencial para intercambiar experiencias y puntos de vista, manteniendo un diálogo y una colaboración
fructíferos para la reducción de cargas administrativas.
El objeto del convenio de colaboración firmado el 28 de marzo de 2011 ha sido el análisis
comparativo de las cargas administrativas derivadas de la normativa estatal y autonómica en materia
de medio ambiente, y en concreto, el estudio del procedimiento para la concesión de la “Autorización
Ambiental Integrada”, cuyos resultados presentamos en este informe.
En este trabajo se han analizado los diferentes procedimientos aplicados, se han extraído
y resaltado las mejores prácticas en la materia y se han presentado propuestas concretas de
simplificación y agilización para las empresas.
En el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tenemos el convencimiento de que
las iniciativas de reducción de cargas administrativas, de simplificación de la regulación y coordinación
entre administraciones públicas que se recogen en el presente documento serán importantes pasos
en el camino hacia un marco normativo sencillo en el que las empresas se muevan para desarrollar su
actividad de una forma mucho más eficiente.
ANTONIO BETETA BARREDA
Prólogo del Secretario General de la CEOE.
Un año mas con menos cargas administrativas para las empresas.
Por tercer año consecutivo tengo la satisfacción de prologar un Informe de reducción de cargas
administrativas, como fruto de sendos Convenios de Colaboración entre la Administración Española, a
través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y CEOE-CEPYME.
Son tres años de trabajos compartidos. En este periodo de tiempo se han elevado a la
Administración 193 propuestas concretas de reducción de cargas administrativas y, de ellas, 61, que
suponen un ahorro anual de 916 millones de Euros, han sido ya aprobadas en Acuerdos del Consejo
de Ministros. Es un éxito mutuo, productividad para las empresas y adelgazamiento de trámites para
la Administración, cuya clave ha residido en la excelente cooperación que en todo momento ha existido
entre nosotros. Esta colaboración público-privada constituye una “buena práctica” que queremos
extender a otros muchos ámbitos y que sirve para pregonar a nivel mundial los progresos que, en este
campo, hemos alcanzado en España.
La identificación y reducción de cargas administrativas me recuerda a la subida a la torre de un
campanario. Iniciamos la ascensión con decisión e ilusión y, a medida que avanzamos, las rampas se
nos hacen más pendientes y el esfuerzo de avanzar nos cuesta más. Los que hemos pasado por ello,
sabemos que lo que nos anima a continuar es poder ir observando, desde las sucesivas ventanas, cada
vez una mejor vista del entorno de la ciudad y del paisaje y saber que, al final de la subida, tendremos
la satisfacción de ver el horizonte con una mayor claridad.
Un proceso similar ocurre con la identificación de cargas administrativas y por ello la portada
del presente informe (la motosierra, las tijeras de podar y las tijeras de bonsái) refleja este creciente
esfuerzo y la mayor precisión que necesita la reducción de cargas administrativas. Una vez que
hemos desbrozado las cargas más gravosas y evidentes, tenemos que depurar las técnicas y utilizar
instrumentos más precisos y ello requiere el entusiasmo de un amante de las plantas y la paciencia de
un cuidador de bonsáis. Es decir tenemos que recrearnos con los éxitos alcanzados y esta satisfacción
es lo que nos debe animar a continuar subiendo hasta lo alto del campanario.
No quiero abandonar la metáfora del campanario. Como todos sabemos, el cuerpo del
mismo suele ser árabe, superponiéndose unos añadidos renacentistas. Algo similar ocurre con la
legislación y los procedimientos en España. A la base de la legislación estatal, le vamos sumando
la arquitectura legislativa autonómica y la coronamos con las normas locales. El conjunto tiene una
belleza arquitectónica innegable, pero es costoso de mantener y hace difícil alcanzar la parte superior
de la misma para una gran parte de la población y, sobre todo, para las empresas
Por ello, el Informe del año 2011, se centra en una procedimiento administrativo especialmente
complejo, la Autorización Ambiental Integrada, con competencias compartidas entre los tres niveles
de la Administración Pública y con una incidencia en coste y en demoras de puesta en marcha de
nuevas instalaciones productivas, especialmente relevantes por negativas para la modernización y la
competitividad internacional en nuestro país.
No solo vamos a ofrecer una conjunto de soluciones que permitan reducir costes y acelerar
plazos para la puesta en marcha o modernización de instalaciones productivas, sino que hemos
definido una filosofía, bautizada como “Convergencia Voluntaria de Legislaciones y Procedimientos
Autonómicos”, que pretende coadyuvar a armonizar el complejo mapa legal existente en España al
mismo tiempo que favorecer la “desfragmentación del mercado interior español” que, desde CEOE,
venimos reclamando insistentemente.
Un último apunte. Cuando hablamos de catedrales pensamos siempre en arcos de bóveda y en
vidrieras multicolores, pero tenemos que pensar que la base de una catedral son el ingente número de
piedras y ladrillos que sustentan tales arcos y vidrieras. En términos económicos, estos son nuestros
empresarios autónomos y microempresarios que, aunque menos visibles, son extraordinariamente
relevantes para la solidez del conjunto de la economía, Por ello, el nuevo Convenio que CEOE y CEPYME
hemos firmado con el Ministerio de Hacienda y administraciones Públicas, tiene como objetivo
precisamente facilitar la vida a estos millones de empresarios autónomos, identificando y proponiendo
la minimización de las cargas administrativas que recaen sobre ellos y que, comparativamente, son
mucho más gravosas que para una empresa de mayor tamaño.
La ilusión de alcanzar la cúspide del campanario y contemplar el paisaje, el uso de las “tijeras
de bonsái” y la prioridad otorgada a los empresarios autónomos en el Proyecto de este año 2012, son
los tres mensajes que quiero reiterar a todos los que habéis contribuido colectivamente a este éxito y,
muy singularmente, a los miembros de la Red Empresarial de Cargas Administrativas.
JOSÉ MARÍA LACASA ASO
RESUMEN EJECUTIVO
La reducción de cargas administrativas permite reducir los costes a las empresas y dedicar los
recursos liberados a otras actividades, mejorando así la productividad de las mismas y la competitividad de la economía en general.
Entre todos los ámbitos donde se puede realizar un estudio de las cargas administrativas que afectan a las empresas, tiene especial importancia el área del medio ambiente y, en particular, el análisis de la Autorización Ambiental Integrada (AAI), autorización que ha de obtenerse, a los efectos
de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, para poder explotar la totalidad
o parte de una instalación bajo determinadas condiciones que se establecen en la misma.
Debe mencionarse que, en España, existen alrededor de 6.000 instalaciones que necesitan contar
con una AAI como requisito para su funcionamiento.
La AAI, se ha considerado como el procedimiento más adecuado para alcanzar los objetivos perseguidos por el Proyecto, ya que reúne las siguientes características:
•
La participación o presencia en el mismo de los tres niveles territoriales de la Administración
Española, correspondiendo a las Comunidades Autónomas el papel central en este procedimiento.
•
Su complejidad, medida en el volumen de datos a aportar y en las diferentes fases de consulta
interadministrativa e información y participación pública.
•
El importante número de obligaciones administrativas diferentes que conlleva cumplir con el
procedimiento y el correspondiente coste para las empresas.
El objetivo de este proyecto es, por tanto, realizar un análisis comparativo entre la legislación nacional y la de las diferentes Comunidades Autónomas en materia de AAI, a fin de determinar los diferentes procedimientos aplicados, extraer y resaltar las mejores prácticas autonómicas y proponer
un sistema que, respetando las particularidades que puedan existir en cada Comunidad Autónoma,
permita una progresiva convergencia en un modelo común que simplifique y reduzca las cargas
administrativas para las empresas.
Para la realización de los trabajos se ha combinado la visita a los Gobiernos de las 17 Comunidades
Autónomas y las dos Ciudades Autónomas, con cerca de cuarenta reuniones con Organizaciones
Territoriales y Sectoriales miembros de CEOE-CEPYME y con una estrecha colaboración con el Comité de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente de CEOE.
Complementariamente, se ha distribuido un cuestionario, a través de las Organizaciones miembros
de CEOE-CEPYME, a las empresas que deben contar con una AAI, y se han desarrollado una serie
de entrevistas personales con empresas consultoras y algunas Asociaciones Empresariales que han
tenido una experiencia directa en la preparación, tramitación y seguimiento de las AAI.
Como resultado de las visitas, entrevistas y cuestionarios, se obtuvo una valiosa información preliminar que puede sintetizarse en los siguientes puntos:
•
Los plazos de obtención de una AAI son muy superiores a los que establece la legislación en
vigor (10 meses).
9
•
En una parte muy considerable de los casos, la causa principal de estos retrasos es la petición
de datos e informes complementarios, que son considerados generalmente desproporcionados
por las empresas.
•
Estos plazos de resolución de una AAI hacen muy difícil mantener la competitividad de las instalaciones españolas en un entorno internacional, que exige la rápida adecuación de las instalaciones a frecuentes cambios tecnológicos o a los requisitos de los propios consumidores.
•
Los costes de preparación y tramitación de la AAI son muy elevados, con una horquilla máxima
de valores para cada empresa, que oscilan entre 300.000 y 6.000 Euros, dependiendo de su
tamaño, del tipo de instalación y de la tipología de la solicitud.
Como ya se ha mencionado, una parte central del proyecto ha consistido en desarrollar un análisis
comparativo de las legislaciones autonómicas aplicables en materia de AAI con relación al marco
estatal. Los resultados han señalado que junto a importantes similitudes que derivan de la aplicación de la normativa básica estatal, determinadas Comunidades Autónomas han desarrollado un
esquema legislativo propio que, en ciertos casos, hace más complejo y costoso la obtención de
una AAI. Asimismo, la proliferación de legislaciones autonómicas ha favorecido, sin pretenderlo,
una fragmentación del mercado interior español y una elevación de las cargas administrativas para
las empresas.
Sobre estas premisas CEOE-CEPYME han formulado una serie de propuestas dirigidas a promover
la denominada “Convergencia Voluntaria de Legislaciones y Procedimientos Autonómicos” (CVLPA) y que pueden agruparse en las siguientes recomendaciones:
•
Recomendar que la legislación estatal de carácter básico sea lo más detallada posible a fin de
garantizar la unidad de mercado, dejando a las legislaciones autonómicas que, con la debida
justificación y proporcionalidad, enriquezcan y maticen esta legislación básica en el ámbito de
la propia Comunidad Autónoma.
•
Proponer la creación de una base de datos, legislativa y de procedimientos, general para todos
los ámbitos de competencias compartidas entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, que recoja, de forma sistemática, tales legislaciones y procedimientos
estatales y autonómicos.
•
Sugerir la creación en cada Ministerio de un “Comité Especial de Coordinación Legislativa y de
Procedimientos”, cuya primera misión sería alimentar y mantener al día dicha base de datos
legislativa y de procedimientos y favorecer la convergencia voluntaria hacia un modelo común.
Este Comité estaría formado por representantes del Ministerio competente más un representante de las Consejerías de cada Comunidad Autónoma.
En cuanto a las propuestas concretas de CEOE-CEPYME en materia de simplificación y agilización
del procedimiento de obtención de la AAI por las empresas, éstas son las siguientes:
10
•
En el caso de la renovación de una AAI existente: El nuevo procedimiento consistiría simplemente en la comunicación formal a la autoridad competente, por parte del promotor, de la finalización del plazo de vigencia de la AAI, acompañado de una Declaración Responsable de que
no se ha producido, desde la fecha de la AAI original o revisada o desde la última modificación
de oficio, ningún cambio sustancial en la instalación.
•
En el caso de solicitud de una AAI para una nueva instalación: El objetivo propuesto debe ser
reducir, como máximo a ocho meses (desde los actuales 10 meses) el plazo establecido para
obtener la AAI y abaratar el coste de la preparación y tramitación de la misma para el promo-
tor. Para ello, entre otras iniciativas, se propone una mejor integración de determinados procedimientos medioambientales concurrentes (como es el caso de la Evaluación de Impacto
Ambiental), una solicitud de datos al promotor más ajustada a las prácticas existentes en otros
países comunitarios, la creación de un sistema de gestión electrónica del expediente administrativo de la AAI que permita que todos los organismos públicos implicados más el propio promotor del proyecto tengan acceso, en tiempo real, a aquella parte del expediente que sea de su
competencia, y acortar los plazos para contestar las alegaciones tras el proceso de información
pública.
•
En el caso de una “modificación sustancial” en una instalación existente: Se propone básicamente aumentar los umbrales para la consideración de esa modificación como sustancial
y reducir la aportación de información complementaria a lo estrictamente relacionado con la
modificación de la instalación.
Como resultado de estas propuestas se han evaluado los ahorros posibles para las empresas, siguiendo el “Método Simplificado de Medición de Cargas Administrativas y de su Reducción”, consensuado entre el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (MPTAP), las Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). La aplicación de
este Método ha permitido llegar a las cifras siguientes:
•
Un ahorro único, en reducción de cargas administrativas derivado de la renovación de las AAI
en vigor, de 383.100.000 Euros en el período 2013-2015.
•
Un ahorro anual, a partir del año 2013, en la reducción de cargas administrativas derivados
de la suma de los ahorros correspondientes a las nuevas instalaciones y a las “modificaciones
sustanciales” de instalaciones ya existentes, de 14.200.000 Euros al año.
•
A partir del año 2013, un beneficio para las empresas derivado de la reducción del “coste de
oportunidad” asociado a la agilización de los plazos de concesión de las AAI y, consecuentemente, la más rápida puesta en servicio de las instalaciones, de 216.300.000 Euros al año.
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1. LISTADO DE SIGLAS
• AAI: Autorización Ambiental Integrada.
• AAU: Autorización Ambiental Única o Unificada.
• AGE: Administración General del Estado.
• BREF: Documento de referencia sobre Mejores Técnicas Disponibles. (Best Available
Technologies: Reference Note).
• CCAA: Comunidades Autónomas.
• ECA: Entidades Colaboradoras de la Administración en materia de calidad ambiental.
• DIA: Declaración de Impacto Ambiental.
• EIA: Evaluación de Impacto Ambiental.
• EMAS: Eco-Management and Audit Scheme, o Reglamento Comunitario de Ecogestión y
Ecoauditoría.
• E-PRTR: Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes de España.
• IPPC: siglas inglesas de la Directiva de Prevención y Control Integrado de la Contaminación.
• LA: Licencia Ambiental.
• MMAMRM: Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
• MPTAP: Ministerio de Política Territorial y Administración Pública.
• RAMINP: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
• VLE: Valores Límites de Emisión (hacen referencia a emisiones y vertidos procedentes de
instalaciones sujetas a algún tipo de autorización ambiental).
2.INTRODUCCIÓN
2.1 Memoria de ejecución del convenio y contexto del estudio: La reducción de cargas
administrativas y la mejora de la regulación.
El Plan español de Reducción de Cargas Administrativas se enmarca en el compromiso
adoptado, a nivel de la Unión Europea, de reducir las cargas administrativas en un 25% en
el período 2007-2012. Como fruto del mismo, el Gobierno español se marcó un objetivo más
ambicioso: Elevar hasta el 30%, en el año 2012, dicha reducción de cargas administrativas
en nuestro país. Dada la trascendencia de este esfuerzo, el Gobierno español ha querido
involucrar a los agentes económicos y sociales en este proyecto y, por ello, se han firmado
convenios de colaboración con las Organizaciones Empresariales y, más concretamente, con
CEOE y CEPYME.
Durante el año 2009, el primer Convenio de colaboración entre CEOE-CEPYME y el Gobierno
español permitió la identificación de 125 medidas (44 de ámbito general y 81 de ámbito
sectorial), con un ahorro anual estimado en 3.326 millones de Euros.
En el año 2010, se identificaron y elevaron al Ministerio de Política Territorial y Administración
Pública (MPTAP) 59 cargas sectoriales, con un ahorro anual estimado de 778 millones de
13
Euros. Dichas cargas fueron elevadas para su valoración (MPTAP). Complementariamente,
se preidentificaron 116 cargas administrativas sectoriales, algunas de las cuales han sido
analizadas y completadas a lo largo de este año 2011.
La identificación de cargas se considera, por parte de CEOE-CEPYME, como una actividad
con vocación de permanencia en el futuro y, por ello, en el año 2011, ha continuado
consolidándose la Red Empresarial de Cargas Administrativas CEOE-CEPYME (REDCA),
formada en la actualidad por 133 Organizaciones Empresariales de carácter territorial y
sectorial, miembros a su vez de CEOE–CEPYME. Esta Red, es la correa natural de transmisión
para la identificación de cargas administrativas y la búsqueda de soluciones a las mismas
y, desde la dirección del proyecto, se ha mantenido un frecuente y fructífero intercambio de
información con las “personas de contacto” de las diferentes Organizaciones de la REDCA. A
este fin, la REDCA se ha reunido formalmente, en dos ocasiones a lo largo del año 2011 (en
fechas 24 de mayo y 14 de noviembre).
Dado que el objetivo central del Convenio para el año 2011, era el estudio de la Autorización
Ambiental Integrada a nivel estatal y autonómico, se han realizado reuniones de trabajo
con las diecisiete Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas. Estas reuniones,
organizadas por las Organizaciones Territoriales de CEOE-CEPYME y con un carácter
eminentemente técnico, han servido para analizar en detalle la legislación autonómica
aplicable, para intercambiar puntos de vista sobre “mejores prácticas” en otras Comunidades
Autónomas y para avanzar y recibir comentarios sobre las iniciativas posibles de racionalización
de los actuales procedimientos.
En cuanto a la Página Web de la CEOE, dedicada al tema de las cargas administrativas, actividad
ya comenzada en los Convenios anteriores, se ha ido perfeccionando de manera continuada a
lo largo de este año y, en la actualidad, además de aportar información actualizada sobre las
actividades realizadas y los documentos finales publicados, permite el acceso a los enlaces
sobre este mismo tema del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, la
Comisión Europea, la Organización para el Desarrollo y la Cooperación en Europa o de otros
países europeos, entre otros. Toda la información se encuentra disponible en el siguiente link:
http://www.ceoe.es/ceoe/contenidos.type.action?type=9480236&menuId=9480236
Finalmente, se han elevado al MPTAP alrededor de 25 nuevas cargas sectoriales para su
estudio y eventual traslado a los Ministerios sectoriales, una vez considerado que estas
cargas están plenamente identificadas, las soluciones suficientemente precisadas y los
ahorros potenciales calculados conforme al “Método Simplificado de Medición de Cargas
Administrativas y de su Reducción”, consensuado entre todas las Administraciones Públicas
españolas.
Debe volver a insistirse en la vocación de permanencia en el futuro de este Proyecto. El mismo,
no se concibe meramente como un ejercicio anual, o incluso, como un apoyo y contribución
con el compromiso del Gobierno de España de reducir las cargas administrativas en un
30% para el año 2012. Esta actividad, de identificación y prevención en la fuente de cargas
administrativas, que en la Administración del Estado se aborda en la fase de elaboración de
la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, debe incorporarse de forma estructural en las
Organizaciones empresariales para permitirles aportar sugerencias.
Por último, debe señalarse que en los 4º y 6º Acuerdos del Consejo de Ministros, relativos
a la mejora y simplificación administrativa han sido aprobadas 61 medidas con un ahorro
14
anual de 916 millones de euros, sobre la base de las propuestas que CEOE y CEPYME han
formulado en los años 2009 y 2010. Este es el mejor exponente del éxito de estos Convenios
de colaboración y su mejor garantía de continuidad en el futuro.
2.2 Metodología de trabajo.
2.2.1 Objetivos y alcance del proyecto.
El objetivo del proyecto es realizar un análisis comparativo, entre la legislación nacional y la
de las diferentes Comunidades Autónomas, en materia de Autorización Ambiental Integrada
(AAI), a fin de determinar los diferentes procedimientos aplicados, extraer y resaltar las
mejores prácticas autonómicas y proponer un sistema que, respetando las particularidades
que puedan existir en cada Comunidad Autónoma, permitan una progresiva convergencia en
un modelo común que simplifique y reduzca las cargas administrativas para las empresas.
Complementariamente y derivado de la experiencia anterior, el objetivo del proyecto también
conlleva proponer las ideas básicas de un sistema general de aproximación de las legislaciones
autonómicas sobre un tronco común, basado en la legislación estatal, que a su vez, con gran
frecuencia, es una mera transposición al derecho español de aquella aprobada en el ámbito
de la Unión Europea.
2.2.2 Metodología general de desarrollo del proyecto.
La metodología de elaboración del Proyecto se ha basado en las siguientes etapas:
• Una primera etapa de estudio y análisis comparativo de la legislación comunitaria y
estatal, aplicable tanto en materia de AAI como de Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA), ya que la misma y los procedimientos que de ella se derivan, están íntimamente
imbricados con la primera.
• Una segunda etapa de recopilación y estudio de la legislación y procedimientos
autonómicos aplicables. Una primera versión parcial de dicho compendio se transmitió
en formato electrónico al MPTAP en Julio del 2011.
• Una tercera etapa, que ha implicado reuniones presenciales con las 17 Comunidades
Autónomas y las dos Ciudades Autónomas. Estas entrevistas, realizadas por el equipo
de trabajo de CEOE, han tenido dos partes: Una fase preparatoria con las Asociaciones
Territoriales de CEOE-CEPYME y, una segunda, con las Administraciones Autonómicas,
generalmente al nivel técnico y/o directivo y, mayoritariamente, de la Consejería
Autonómica de Medio Ambiente.
• En la cuarta etapa, superpuesta a la anterior, se han mantenido reuniones bilaterales
con Organizaciones Empresariales de ámbito sectorial especialmente implicadas en la
AAI. Estas reuniones se han canalizado y coordinado a través de la Comisión de Medio
Ambiente de CEOE.
• La quinta etapa, también superpuesta a las dos anteriores, consistió en remitir, a través
de las Organizaciones Territoriales miembros de CEOE-CEPYME, un cuestionario a las
empresas implicadas en la solicitud de una AAI. Este cuestionario, ha aportado datos
numéricos interesantes sobre la duración y coste de preparación de una AAI, datos que
han sido doblemente contrastados con una serie de organizaciones y empresas con una
gran experiencia en la preparación y seguimiento de la AAI en diversas Comunidades
Autónomas.
15
• Finalmente, el Informe se culmina con una sexta etapa, de preparación de las conclusiones
y elaboración de las propuestas finales.
2.2.3 Elección del procedimiento.
La elección del procedimiento se realizó de forma consensuada en el seno del Grupo de
Trabajo Mixto, formado por representantes del MPTAP y del equipo de trabajo de CEOECEPYME.
La AAI, se ha considerado el procedimiento más adecuado para alcanzar los objetivos
perseguidos por el Proyecto, ya que ha cumplido una triple misión:
• La participación o presencia en el mismo de los tres niveles territoriales de la Administración
Española.
• Su complejidad.
• El importante número de obligaciones administrativas diferentes que conlleva cumplir
con el procedimiento y el correspondiente coste para las empresas del mismo.
A su vez, se obtuvieron de los trabajos tres resultados preliminares que consideramos como
relevantes:
• De una parte, se recogió previamente la percepción acerca del funcionamiento y dificultades
que plantea, para las empresas, la obtención de la AAI en cada Comunidad Autónoma,
antes de las reuniones de tipo formal mantenidas con las Consejerías Autonómicas. Ello,
ha servido para concretar las preguntas y posibles dudas a formular, a continuación, a la
Autoridad competente.
• De otra parte, ha facilitado completar el estudio basado en el análisis de la legislación
autonómica en vigor, identificando aspectos que no quedaban suficientemente claros en
la mera lectura de lo textos normativos, así como buenas prácticas desarrolladas en cada
Comunidad Autónoma.
• Finalmente, ha permitido el doble objetivo de: informar acerca de la eventual propuesta de
convergencia de las legislaciones autonómicas en la materia y, de contraste de las primeras
soluciones que iban siendo propuestas por el equipo de trabajo de CEOE-CEPYME. Esta
labor de tamización y ajuste de las propuestas iniciales, ha sido especialmente relevante.
2.2.4 Entrevistas realizadas con las Comunidades Autónomas.
Se detallan a continuación, por orden cronológico, las entrevistas realizadas en las diferentes
Comunidades y Ciudades Autónomas. El orden de realización de las mismas ha sido
planificado, sobre la base de trayectos organizados combinados con reuniones aisladas, que
respondían a la disponibilidad de fechas para realizar las mismas.
• Cataluña: 24 de mayo.
• Ciudad de Melilla: 30 de mayo.
• Ciudad de Ceuta: 31 de mayo.
• Andalucía: 17 de junio.
16
• Extremadura: 20 de junio.
• Comunidad Foral de Navarra: 30 de junio.
• País Vasco: 1 de julio.
• Principado de Asturias: 6 de julio.
• Galicia: 8 de julio.
• Aragón: 5 de octubre.
• Canarias: 10 de octubre.
• Región de Murcia: 20 de octubre.
• Illes Balears: 27 de octubre.
• La Rioja: 8 de noviembre.
• Cantabria: 9 de noviembre.
• Castilla y León: 10 de noviembre.
• Castilla-La Mancha: 15 de noviembre.
• Comunidad de Madrid: 23 de noviembre.
• Comunidad Valenciana: 9 de diciembre.
2.3
Valoración global.
La valoración global de esta combinación, basada en el trabajo preparatorio de análisis de
la legislación, reuniones previas con el mundo empresarial y, finalmente, reuniones con las
Comunidades Autónomas (con las personas que aplican el día a día de este complejísimo
procedimiento administrativo) ha sido muy positiva, ya que, como se dijo anteriormente,
ello ha permitido detectar “cuellos de botella” administrativos y procedimentales, así
como identificar “mejores prácticas autonómicas” y, tamizar y perfilar las propuestas de
simplificación que estaban inicialmente desarrollándose por el equipo de CEOE-CEPYME.
3
LA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA
3.1
Aspectos generales.
3.1.1 Concepto y marco jurídico.
La Autorización Ambiental Integrada (AAI) es la resolución del órgano competente de la
Comunidad Autónoma, por la que se permite, a los solos efectos de la protección del medio
ambiente y de la salud de las personas, explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo
determinadas condiciones. Esta autorización puede ser válida para una o más instalaciones
o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación y sean explotadas por el mismo
titular.
La norma jurídica de carácter básico que estableció en España este procedimiento es la Ley
16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrado de la contaminación, que transpone
al derecho interno español de la Directiva 96/61/CE de prevención y control integrado de la
contaminación.
17
La AAI integra y sustituye un gran número de autorizaciones de carácter sectorial (emisiones
a la atmosfera, vertidos, residuos, suelos, ruidos etc.) que antes se otorgaban de manera
independiente por las autoridades competentes sectoriales y en las que no se contemplaba
como a un todo ni a la instalación, ni al medio ambiente.
La AAI es, por tanto, una nueva figura de intervención ambiental que contempla la
simplificación administrativa de los trámites ambientales necesarios a realizar por una
empresa, pretendiendo integrar, en un sólo acto de intervención administrativa, todas las
autorizaciones ambientales existentes relativas a:
• Autorizaciones e informes vinculantes en materia de contaminación atmosférica reguladas
en la Ley 38/1972, de Protección del Ambiente Atmosférico y en sus normas de desarrollo.
• Emisiones a la atmósfera, incluidas las referidas a los Compuestos Orgánicos Volátiles
(COV), reguladas por el R.D. 117/2003, sobre limitación de emisiones de compuestos
orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes en determinadas actividades.
• Autorizaciones de producción y gestión de residuos reguladas en la Ley 10/1998, de
Residuos.
• Autorizaciones de incineración de residuos municipales reguladas en el Real Decreto
1088/1992, por el que se establecen nuevas normas sobre la limitación de emisiones a la
atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones
de incineración de residuos municipales.
• Autorizaciones de incineración de residuos peligrosos reguladas en el Real Decreto
1217/1997, relativo a la incineración de residuos peligrosos y de modificación del Real
Decreto 1088/1992.
• Autorizaciones de vertidos a las aguas continentales de cuencas intracomunitarias,
reguladas en el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
• Autorizaciones de vertidos al dominio público marítimo terrestre, desde tierra al mar,
reguladas en la Ley 22/1988, de Costas.
• Otras exigencias de carácter ambiental contenidas en la legislación sectorial que sean de
aplicación a la instalación.
Por tanto, de acuerdo con la citada Ley 16/2002, “se somete a Autorización Ambiental Integrada
la construcción, montaje, explotación o traslado, así como la modificación sustancial, de las
instalaciones en las que se desarrollen alguna de las actividades incluidas en un sistema de lista
recogido en el Anexo 1 de la Ley”, lista que, en determinados casos, algunas Comunidades
Autónomas han ampliado en el marco de sus competencias.
En este Anexo 1 de la Ley 16/2002, se relacionan, clasificadas, las categorías sujetas a la
misma. Debe señalarse que el nuevo sistema integrado se aplica a muchos de estos sectores
industriales en función de la capacidad de producción de la instalación (umbrales de tamaño
o producción), salvo en el caso de la industria química y de refino de petróleos en las que se
incluye por completo en su ámbito de aplicación, con independencia de su tamaño. Ello hace
que, como regla general, la Ley 16/2002 afecte mayoritariamente a grandes instalaciones
industriales y a medianas y grandes instalaciones ganaderas o de tratamiento de residuos.
18
Para centrar la Autorización Ambiental Integrada en el marco de las autorizaciones ambientales,
debe citarse que las implicaciones medioambientales de un negocio o actividad, responden,
en general, a cuatro fases diferenciadas en que las competencias pueden estar reguladas,
de forma individual o compartida, en los tres niveles de la Administración Pública (Estatal,
Autonómica y Local): Fase de solicitud y de concesión de los permisos iniciales de diseño
y construcción de la instalación, fase de construcción e inspección previa de la adecuación
de la misma a los permisos iniciales, fase de apertura de la instalación y de comienzo
de su operación y fase de seguimiento y verificación del cumplimiento de las condiciones
establecidas en la AAI.
a). Fase de solicitud y concesión de permisos iniciales de diseño y construcción
La fase de solicitud implica el acopio, preparación y presentación, ante la autoridad
competente, de una cantidad variable de información, a la que suele seguir la subsanación
de lagunas documentales con la aportación de información complementaria, un proceso
de consulta interadministrativa, un proceso de información pública y finalmente, el
establecimiento de condiciones de autorización para su futuro funcionamiento por parte de
la autoridad competente.
Esta autoridad competente1 puede alcanzar a los tres ámbitos de la Administración Pública:
• Nivel estatal: Dado que las competencias en materia de medio ambiente están
mayoritariamente transferidas a las Comunidades Autónomas, la participación del Estado
en relación con la AAI se centra en lo que se ha denominado “autorizaciones sustantivas”
y en aquellos aspectos donde hay una dimensión intracomunitaria o internacional de
las incidencias medioambientales (por ejemplo contaminación transfronteriza de SO2).
Podría decirse que su participación es de acompañamiento en el proceso de autorización
inicial y se desarrolla, fundamentalmente por parte del Ministerio de Medio Ambiente y
Medio Rural y Marino (MMAMRM) en el caso de las EIA de “autorizaciones sustantivas” y
de las Confederaciones Hidrográficas y la Dirección General de Costas para los vertidos
acuáticos.
• Nivel Autonómico: Concede las AAI y en algunas Comunidades Autónomas ha
establecido una figura intermedia conocida, entre otras denominaciones, como
Autorización Ambiental Unificada (AAU): Es el nivel administrativo competente para
conceder la AAI en actividades económicas (industriales, ganaderas y de otro tipo) de una
cierta dimensión. De otra parte, en muchos casos y debido a sus mayores capacidades
técnicas, las competencias de la Comunidad Autónoma se superponen al nivel municipal
complementando las mismas, aunque con una situación y casuística diferente para cada
Comunidad Autónoma y Ayuntamiento, en función de la propia dimensión de éste último en
cuanto a población y recursos. En varias Comunidades Autónomas se ha creado esa figura
intermedia, denominada en algunos casos AAU, para aquellas actividades o instalaciones
de una cierta incidencia sobre el medio ambiente que se sitúan entre el ámbito por
tamaño o sector de una AAI y el ámbito menor de una licencia a nivel municipal.
• Nivel Local (Insular, municipal o supra municipal): Concede lo que podría denominarse
Licencias o Autorizaciones Ambientales. Este nivel local tiene preponderancia para aquellas
actividades de ámbito local y con escasa o nula incidencia medioambiental (restaurantes,
bares, negocios de todo tipo), o incluso en relación con polígonos industriales situados
en el término municipal y con los vertidos a la red local de saneamiento. Asimismo, tiene
competencia, en el marco de la AAI, para resolver sobre la compatibilidad urbanística de
1. A lo largo del Informe usaremos indistintamente la acepción autoridad competente y órgano competente. En general,
la primera es la usualmente utilizada en la legislación comunitaria.
19
una instalación (ya sea nueva o sujeta a revisión de una AAI existente). Tienen facultades
para establecer o proponer, de acuerdo con el Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), condicionantes específicos para actividades
que incluso por su dimensión, están sujetas a una AAI. En este ámbito local también debe
incluirse a los Cabildos de Canarias y los Consells Insulars de les Illes Balears.
b). Fase de construcción y de inspección de la adecuación de la misma a los permisos
iniciales.
La intervención administrativa en esta fase supone la inspección previa al otorgamiento de la
licencia de apertura para verificar que la instalación sea conforme con el proyecto técnico
presentado y los condicionantes establecidos en la AAI.
Tras el otorgamiento de la autorización inicial de construcción, la inspección por parte de la
autoridad competente debe verificar que las obras y el proyecto responden a la documentación
técnica presentada y a los condicionantes medioambientales y de otro tipo fijados por la
autoridad competente en la AAI. Es, por tanto, una fase preceptiva y previa a la concesión de
la licencia de apertura.
Estas actividades de inspección corresponden mayoritariamente a las Comunidades
Autónomas, bien por ejercicio de sus propias competencias, bien por “encomienda” de una
gran mayoría de pequeños y medianos Ayuntamientos, quienes no tienen personal ni medios
suficientes para ello. También se ejerce la inspección en la fase cuarta de seguimiento y
verificación del cumplimiento de las condiciones establecidas en la AAI.
c). Fase de apertura de la instalación y de comienzo de su operación.
Esta fase da lugar a la licencia de funcionamiento, concedida por el Ayuntamiento donde se
sitúe el negocio o la instalación. La misma está sometida al cumplimiento de las condiciones
establecidas ya sea en la AAI, la AAU o la licencia de apertura municipal y se realiza tras la
primera inspección de cumplimiento del proyecto técnico en la fase de construcción. Como
se citó anteriormente, en numerosos casos, esta inspección es realizada por Técnicos de la
Comunidad Autónoma (pertenecientes, generalmente, a las Consejerías con competencias en
Industria, Medio Ambiente o Agricultura).
d). Verificación regular de las condiciones reales de funcionamiento de la instalación.
La cuarta etapa en el procedimiento es la verificación de las condiciones de funcionamiento,
que se hace a intervalos regulares una vez puesta en marcha la instalación. Esta puede
hacerse de forma regular cuando así lo establece la norma legal correspondiente, (con
el envío de información en cuanto a emisiones, vertidos, residuos y otros aspectos) o de
forma aleatoria, por visita con o sin preaviso por parte de la autoridad competente de la
Administración. En numerosos casos, especialmente si la empresa está sujeta a una AAI o
AAU, esa verificación se hace por Entidades Colaboradoras de la Administración en materia
de calidad ambiental (ECA).
Esta fase de verificación de las condiciones de funcionamiento, implica la remisión regular
de abundante información de carácter medioambiental hacia las Comunidades Autónomas,
quienes posteriormente lo transmiten al MMAMRM, utilizando para ello, en muchos casos
el denominado Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes, conocido por sus
20
siglas inglesas E-PRTR (European Pollutant Release and Transfer Register), diseñado al nivel
de la Comisión Europea y que permite a ésta verificar las condiciones de funcionamiento
así como ausencia de incumplimientos que puedan distorsionar la competencia entre los
diversos Estados Miembros de la Unión Europea.
Hecha esta introducción, es posible pasar a detallar, con un cierto nivel de exhaustividad,
la legislación estatal en vigor que regula la AAI. La propia extensión de la necesaria
explicación, indica la complejidad del procedimiento elegido y las numerosas interrelaciones
administrativas a que el mismo da lugar. Posteriormente, en el apartado 3.2 del Informe,
se hará un análisis sinóptico de la legislación autonómica en vigor en esta área, que basada
en la Ley básica estatal, adapta el marco legal y procedimental a determinados aspectos
específicos que concurren en las Comunidades Autónomas que han optado por establecer
una ley propia en la materia.
• La legislación estatal básica aplicable es la Ley 16/2002 de prevención y control
integrado de la contaminación (modificada y complementada por la Ley 27/2006 de
derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en
materia de medio ambiente y la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad)
y su Reglamento de aplicación, aprobado por el Real Decreto 509/2007, que contempla
las medidas de carácter técnico-administrativo para tramitar las Autorizaciones
Ambientales Integradas de las instalaciones. En dicha Ley y en dicho Real Decreto se
otorga la competencia de aprobar las AAI a las Comunidades Autónomas. Esta Ley es
el resultado de la transposición de la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevención y al
control integrado de la contaminación.
• Asimismo, inciden en el procedimiento otras normas de carácter estatal. De ellas, la más
relevante, es el Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos (EIA), que se solapa con la
citada Ley 16/2002 ya que, como luego se analizará con detalle, este procedimiento debe
iniciarse con carácter previo en el tiempo a la presentación de la solicitud formal de la
AAI.
• La Declaración de Impacto Ambiental (DIA), que culmina este procedimiento de Evaluación
de Impacto Ambiental (EIA), es competencia mayoritariamente de las Comunidades
Autónomas, excepto en el caso singular de las denominadas “autorizaciones sustantivas”,
que son las autorizaciones de industrias o instalaciones industriales que estén legal o
reglamentariamente sometidas a autorización administrativa previa, de conformidad
con el artículo 4 de la Ley 21/1992, de Industria (básicamente sectores eléctrico, de
hidrocarburos y de fabricación de explosivos) y que así se recogen como excepción en la
Ley 16/2002. El citado RDL 1/2008 establece dos Anexos: El Anexo 1, que exige la EIA
de forma obligatoria (y que cubre prácticamente todas las actividades reguladas en una
AAI) y el Anexo 2, donde se establece una valoración “caso por caso” de la instalación o
el proyecto por parte de la autoridad competente.
• La incidencia de esta doble legislación, que solapa ambos procedimientos, introduce
la posibilidad también de tener dos órganos competentes diferentes que intervienen
en la concesión de la AAI y en la DIA y dos plazos procedimentales que pudieran no
coordinarse de manera efectiva. Para solventar esta posible dicotomía, en el pasado,
numerosas Comunidades Autónomas en el desarrollo de su legislación propia, han
integrado ambos procedimientos a fin de simplificar y unificar determinados trámites, tales
como la información pública o el establecimiento de condicionantes de funcionamiento
de la instalación.
21
• Esta situación de dualidad en la legislación básica a nivel estatal, se ha visto revisada
recientemente por el artículo 2, apartado 2 de la Ley 6/2010, de modificación del texto
refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos.
• Tiene también una gran relevancia, como antes fue mencionado, la Ley 27/2006 por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente, especialmente en relación con la fase
de información pública durante el proceso de estudio de la AAI y posteriormente en la
exigencia de publicidad de las emisiones, vertidos y residuos generados por la instalación.
• Otras normas que inciden sobre el otorgamiento de la AAI son el Real Decreto 508/2007,
por el que se regula el suministro de información sobre emisiones del Reglamento
E-PRTR y de las autorizaciones ambientales integradas, el Real Decreto 1254/1999,
sobre medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que
intervengan sustancias peligrosas (SEVESO), la Ley 10/1998 de Residuos o la Ley de
Aguas, cuyo texto refundido fue aprobado mediante Real Decreto legislativo 1/2001 y
la Ley 22/1988, de Costas (ambas en cuanto a vertidos).
• También incide la Ley 1/2005, por la que se regula el régimen del comercio de derechos
de emisión de gases de efecto invernadero, al incluir en el contenido de la AAI, los
valores limites de emisión de dichos gases, ampliando el número previo de condicionantes
establecidos en el artículo 22 de la Ley 16/2002.
• Por su importancia, es preciso también mencionar el Decreto 2414/1961, por el que
se aprobó el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas
(RAMINP), que ha regulado históricamente la dimensión medioambiental en el ámbito
de los Ayuntamientos y que continúa vigente en tanto en cuanto no se haya derogado y
sustituido por otra normativa autonómica que resulte de aplicación.
• Existe, por último, un borrador de Anteproyecto de Ley por el que se modifica parcialmente
la Ley 16/2002 de prevención y control integrado de la contaminación, que ha estado
sometido a información pública en junio del 2011.
• Todas estas normas estatales, derivan, a su vez, mayoritariamente de legislación
comunitaria que ha sido transpuesta al ordenamiento español y, concretamente, esta
última modificación mencionada responde a la Directiva 2008/1/CE, que modificaba a
su vez la Directiva inicial de prevención y control integrado de la contaminación de 1996.
• Finalmente, a nivel comunitario, se ha aprobado recientemente la Directiva 2010/75/UE
sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación,
versión refundida), que va a suponer la necesidad de modificar sustancialmente la Ley
16/2002. El período de transposición de la misma es especialmente complejo y termina
entre 2013 y 2016. Es muy posible que la solución legal adoptada en España sea la de
trasponer la Directiva en su integridad antes del 7 de enero del 2013 y modular la entrada
en vigor de determinados artículos y prescripciones de la misma entre dicha fecha y la
fecha límite de 1º de enero de 2016.
22
Por tanto, como conclusión inicial, esta necesaria modificación en profundidad de la Ley
16/2002, constituye una ocasión excepcional para simplificar, clarificar, agilizar, armonizar
a nivel autonómico los procedimientos administrativos en vigor en relación con las
Autorizaciones Ambientales Integradas.
Debe mencionarse que el objetivo de este Informe de mejora y simplificación de los
procedimientos administrativos se extiende, exclusivamente, desde el momento en que el
promotor se dirige a la administración para informar oficialmente de su voluntad de poner
en marcha el proyecto de la nueva instalación o de una modificación en la misma, hasta
el momento en que se concede y publica, en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
donde se sitúa la instalación, la Resolución por la que se concede la AAI. No incluye,
por tanto, ni la fase de construcción, ni de inspección en la puesta en marcha, ni en el
envío periódico de información ambiental como resultante de la AAI, ni los procedimientos
relacionados con las inspecciones periódicas de funcionamiento a que debe someterse la
instalación.
3.1.2 Interacción de la Autorización Ambiental Integrada con la Evaluación de Impacto
Ambiental y con la Licencia Ambiental de ámbito municipal.
Como se ha explicado con anterioridad, existe una clara interacción de la AAI con otros dos
procedimientos de naturaleza ambiental como son la Evaluación de Impacto ambiental (Art.
28 de la Ley 16/2002) y la Licencia municipal de actividades clasificadas (Art.38 de esta
misma Ley).
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es el conjunto de estudios y sistemas técnicos que
permiten estimar y corregir los efectos que un determinado proyecto causa sobre el medio
ambiente. Por tanto, de su propia definición se infiere que la misma constituye la etapa inicial
de autorización administrativa de un proyecto en sus aspectos medioambientales. Implica un
proceso de estudio complejo, costoso y relativamente largo por lo que, con carácter general,
sólo se exige para aquellos proyectos que se considera tienen una repercusión significativa
sobre el medio ambiente.
La EIA es un procedimiento administrativo que se engarza en otro de carácter autorizatorio
de la actividad proyectada (ya sea la AAI o la Licencia Ambiental de ámbito municipal),
que debe tramitarse con carácter previo a éste. Por ello, al estipular la legislación que el
otorgamiento de la AAI, así como sus modificaciones, “será previa a las demás autorizaciones
sustantivas o licencias que sean obligatorias”, se establece una interrelación mutua entre ambos
procedimientos de tal medida que se condicionan entre sí.
Estas “autorizaciones sustantivas o licencias que sean obligatorias”, a las que hace referencia el
texto legal son objeto, precisamente de la finalidad Integradora de la Autorización Ambiental
Integrada. Por ello, la Ley 16/2002 cita expresamente, las autorizaciones sustantivas o
licencias obligatorias que deben incluirse en la misma, entre ellas:
• Las autorizaciones sustantivas de las industrias o instalaciones industriales que estén legal
o reglamentariamente sometidas a autorización administrativa previa, de conformidad con
el artículo 4 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. En particular, tendrán esta
consideración las autorizaciones establecidas en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre,
del Sector Eléctrico; en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos,
23
y en el capítulo II de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la
seguridad ciudadana, en lo referente a las instalaciones químicas para la fabricación de
explosivos. En este caso, debe reiterarse que mientras que en este caso específico la EIA
es de competencia estatal, la AAI lo es de competencia autonómica.
• La Licencia municipal de actividades clasificadas, regulada en el Decreto 2414/1961,
por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y
Peligrosas (RAMINP), o en la normativa autonómica que resulte de aplicación, en aquellas
Comunidades Autónomas donde expresamente este Reglamento no se haya derogado y
haya sustituido por legislación propia.
• Las autorizaciones o concesiones que deban exigirse para la ocupación o utilización del
dominio público, de conformidad con lo establecido en la Ley de Aguas, texto refundido
aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2001, y en la Ley 22/1988, de Costas
y demás normativa que resulte de aplicación, con excepción de las autorizaciones de
vertidos a las aguas continentales y al dominio público marítimo terrestre, desde tierra
al mar, que se incluyen en la Autorización Ambiental Integrada, de acuerdo con esta Ley.
Complementariamente, la Ley 16/2002 permite a las Comunidades Autónomas que
establezcan un mecanismo unificador, mediante la inclusión en el procedimiento de
otorgamiento de la Autorización Ambiental Integrada, de las siguientes actuaciones (que han
sido previamente mencionadas):
• Las actuaciones en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, u otras figuras de
evaluación ambiental previstas en la normativa autonómica, cuando así sea exigible y la
competencia para ello sea de la Comunidad Autónoma. Ello, como se verá, es especialmente
relevante para evitar una doble y repetitiva información pública del proyecto, la cual tiene
unos costes y plazos de realización elevados.
• Las actuaciones de los órganos que, en su caso, deban intervenir en virtud de lo establecido
en el Real Decreto 1254/1999 (Directiva Seveso), sobre medidas de control de los riesgos
inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
• Aquellas otras actuaciones que estén previstas en su normativa autonómica ambiental.
Esta unificación de los procedimientos exigía, no obstante, la aprobación de leyes autonómicas
de desarrollo de la normativa básica estatal, que integre ambos procedimientos de evaluación
de impacto ambiental y los de la autorización ambiental integrada, pudiendo incluso alcanzar
esta unificación al procedimiento para otorgar las Licencias Ambientales de actividades
clasificadas por las entidades locales.
Esta posibilidad legal ha sido aplicada de manera muy diversa, como luego se analizará, por
parte de las diferentes Comunidades Autónomas, aunque repetimos que en todas ellas, se
realiza un único proceso e información al público para la AAI y la EIA, en el caso de que las
instalaciones proyectadas estuvieran sujetas a la misma.
Debe mencionarse que esta complejidad legal lleva a que exista, en numerosos casos, una
dualidad de autoridades competentes, por razón del tipo de instalación o de la exigencia
o no de la EIA: El órgano sustantivo, que es el que recibe la solicitud inicial de autorización
para la apertura de una nueva instalación o ampliación de una instalación ya existente (con
funciones precisas en el procedimiento) y el órgano ambiental que es el que concede la AAI.
Esta dualidad de órganos competentes ha sido y es, como luego se detallará, una fuente de
importantes retrasos en la concesión de las AAI, especialmente en el caso de competencias
24
compartidas entre la Administración General del Estado (a través del MMAMRM) y las
Comunidades Autónomas.
Por ello, la Ley 16/2002 permitió que se establecieran fórmulas de colaboración de la AGE
con las Comunidades Autónomas, para la coordinación del procedimiento de evaluación de
impacto ambiental con el de la autorización ambiental integrada, en aquellos casos en que
la primera sea competente para otorgar la EIA.
Las fórmulas de coordinación pueden articularse a través de convenios de colaboración
o encomiendas de gestión. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, las posibles
discrepancias entre los órganos sustantivo y ambiental de ámbito autonómico (por ejemplo
las Consejerías de Industria y de Medio Ambiente) se suelen elevar para su resolución al
Consejo de Gobierno.
3.1.3 Ámbito Subjetivo. Principales sectores afectados.
Existe una notable, aunque no plena, coincidencia entre los sectores y actividades incluidos
en la AAI y en aquellos otros que exigen una EIA. La tabla siguiente recoge los sectores a que
se hace referencia que se recogen en el Anexo 1 de la Ley 16/2002 para la AAI y en los Anexos
1 y 2, del RDL 1/2008 para la EIA.
AAI –Anexo 1
Ley 16/2002
EIA – Anexos
1 y 2 del RDL
1/2008
1. Instalaciones de combustión.
X
X
1.1 Instalaciones de combustión con una potencia térmica de combustión
superior a 50 MW:
X
X
1.2 Refinerías de petróleo y gas:
X
X
1.3 Coquerías.
X
X
1.4 Instalaciones de gasificación y licuefacción de carbón.
X
X
Sectores
1.5 Otros.
X
2. Producción y transformación de metales.
X
X
2.1 Instalaciones de calcinación o sinterización de minerales metálicos
incluido el mineral sulfuroso.
X
X
2.3 Instalaciones para la transformación de metales ferrosos.
X
X
2.4 Fundiciones de metales ferrosos con una capacidad de producción
de más de 20 toneladas por día.
X
X
2.5 Otras Instalaciones.
X
X
2.6 Instalaciones para el tratamiento de superficie de metales y
materiales plásticos por procedimiento electrolítico o químico, cuando
el volumen de las cubetas o de las líneas completas destinadas al
tratamiento empleadas sea superior a 30 m3.
X
X
2.7 Otros.
X
3. Industrias minerales.
25
3.1 Instalaciones de fabricación de cemento y/o clínker en hornos
rotatorios con una capacidad de producción superior a 500 toneladas
diarias, o de cal en hornos rotatorios con una capacidad de producción
superior a 50 toneladas por día, o en hornos de otro tipo con una
capacidad de producción superior a 50 toneladas por día.
X
X
3.2 Instalaciones para la obtención de amianto y para la fabricación de
productos a base de amianto.
X
X
3.3 Instalaciones para la fabricación de vidrio, incluida la fibra de vidrio,
con una capacidad de fusión superior a 20 toneladas por día.
X
X
3.4 Instalaciones para la fundición de materiales minerales, incluida la
fabricación de fibras minerales con una capacidad de fundición superior
a 20 toneladas por día.
X
X
Sectores
AAI –Anexo 1
Ley 16/2002
EIA – Anexos
1 y 2 del RDL
1/2008
3.5 Instalaciones para la fabricación de productos cerámicos mediante
horneado, en particular tejas, ladrillos, refractarios, azulejos o productos
cerámicos ornamentales o de uso doméstico, con una capacidad de
producción superior a 75 toneladas por día, y/o una capacidad de
horneado de más de 4 m3 y de más de 300 kg/m3 de densidad de
carga por horno.
X
X
3.6 Otros.
X
4. Industrias químicas.
4.1 Instalaciones químicas para la fabricación de productos químicos
orgánicos de base.
X
X
4.2 Instalaciones químicas para la fabricación de productos químicos
inorgánicos de base.
X
X
4.3 Instalaciones químicas para la fabricación de fertilizantes a base de
fósforo, de nitrógeno o de potasio (fertilizantes simples o compuestos).
X
X
4.5 Instalaciones químicas que utilicen un procedimiento químico o
biológico para la fabricación de medicamentos de base.
X
X
4.6 Instalaciones químicas para la fabricación de explosivos.
X
X
X
X
X
X
5.3 Instalaciones para la eliminación de los residuos no peligrosos, en
lugares distintos de los vertederos, con una capacidad de más de 50
toneladas por día.
X
X
5.4 Vertederos de todo tipo de residuos que reciban más de 10 toneladas
por día o que tengan una capacidad total de más de 25.000 toneladas
con exclusión de los vertederos de residuos inertes.
X
X
5. Gestión de residuos.
5.1 Instalaciones para la valorización de residuos peligrosos, incluida
la gestión de aceites usados, o para la eliminación de dichos residuos
en lugares distintos de los vertederos, de una capacidad de más de 10
toneladas por día.
5.2 Instalaciones para la incineración de los residuos municipales, de
una capacidad de más de 3 toneladas hora.
5.5 Otros.
26
X
AAI –Anexo 1
Ley 16/2002
EIA – Anexos
1 y 2 del RDL
1/2008
6.1 Instalaciones industriales destinadas a la fabricación de: a). Pasta de
papel a partir de madera o de otras materias fibrosas b). Papel y cartón
con una capacidad de producción de más de 20 toneladas diarias.
X
X
6.2 Instalaciones de producción y tratamiento de celulosa con una
capacidad de producción superior a 20 toneladas diarias.
X
X
7. Industria textil.
X
X
7.1 Instalaciones para el tratamiento previo (operaciones de lavado,
blanqueo, mercerización) o para el tinte de fibras o productos textiles
cuando la capacidad de tratamiento supere las 10 toneladas diarias.
X
X
8. Industria del cuero.
X
X
8.1 Instalaciones para el curtido de cueros cuando la capacidad de
tratamiento supere las 12 toneladas de productos acabados por día.
X
X
9.1 Instalaciones para: a). Mataderos con una capacidad de producción
de canales superior a 50 toneladas/día b). Tratamiento y transformación
destinados a la fabricación de productos alimenticios.
X
X
9.3 instalaciones destinadas a la cría intensiva de aves de corral o de
cerdos que dispongan de más de un determinado de plazas.
X
X
10. Consumo de disolventes orgánicos.
X
X
10.1 Instalaciones para el tratamiento de superficies de materiales,
de objetos o productos con utilización de disolventes orgánicos, en
particular para aprestarlos, estamparlos, revestirlos y desengrasarlos,
impermeabilizarlos, pegarlos, enlacarlos, limpiarlos o impregnarlos, con
una capacidad de consumo de más de 150 Kg de disolvente por hora o
más de 200 toneladas/año.
X
X
11. Industria del carbono.
X
X
12. Instalaciones de captura de CO2 con fines de almacenamiento de
dióxido de carbono.
X
X
13. Tratamiento y gestión de residuos.
X
X
Sectores
6. Industria del papel y cartón.
9. Industrias agroalimentarias y explotaciones ganaderas.
Como puede apreciarse existe una gran coincidencia entre ambas normas legales aunque la
amplitud requerida por la EIA es algo más extensa que la AAI.
3.1.4 Procedimientos.
Dada la complejidad de los procedimientos relativos tanto a la EIA como a la AAI, los dos
esquemas adjuntos representan de forma gráfica las diferentes etapas en que se desarrollan
los mismos. En nuestra exposición haremos referencia detallada exclusivamente a la AAI,
salvo en aquellos aspectos donde la EIA incida en la misma.
27
Esquema de procedimientos de la Evaluación de Impacto Ambiental
Fuente del esquema. Consejería de Medio Ambiente. Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha
28
Esquema del procedimiento de la Autorización Ambiental Integrada
Fuente del esquema. Consejería de Medio Ambiente. Comunidad de Castilla-La Mancha
29
Como puede apreciarse, los puntos de enlace entre la Evaluación de Impacto Ambiental y la
Autorización Ambiental Integrada son por tanto los siguientes:
• La EIA por su propia naturaleza (evaluación ex ante de los posibles impactos de un
proyecto sobre el medio ambiente), tiene un carácter previo al comienzo de la tramitación
de la AAI.
• La EIA tiene una etapa de consultas previas y de evaluación de alternativas, que son
relevantes para la definición detallada inicial del proyecto técnico de la instalación que
luego se someterá a una AAI.
• Ambos procedimientos tienen un proceso de información pública (que incluye valoración
y respuesta a las alegaciones presentadas).
• La propuesta de medidas correctoras de los efectos negativos sobre el medio ambiente,
que se recogen en la Declaración de Impacto Ambiental (que culmina la EIA), constituye
uno de los elementos centrales de lo que, más tarde, serán los “condicionantes” de la AAI.
El esquema siguiente trata de reflejar de manera sintética los pasos intermedios, los
órganos competentes y los plazos requeridos para obtener la AAI. Entendemos que con
este esquema, no obstante la complejidad del procedimiento tantas veces antes reseñada,
se obtiene una visión de conjunto del mismo.
30
Fuente: Copiado y adaptado del documento Aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control
integrado de la contaminación en la Comunidad Valenciana (IPCC). Confederación Valenciana de Empresarios
(CEV). Los plazos mencionados son los máximos previstos en la Ley para los trámites respectivos
31
3.2
Comparación entre la legislación estatal y la autonómica.
Este apartado desarrolla un análisis comparativo de las legislaciones autonómicas aplicables
en materia de AAI con relación al marco estatal. Su objetivo es triple:
1. Realizar dicha comparación de manera detallada, tomando como referencia los elementos
clave en los distintos procedimientos aplicables.
2. Sintetizar los diferentes sistemas existentes de manera a identificar las posibles fórmulas
de convergencia voluntaria de legislaciones y procedimientos autonómicos en materia de
AAI.
3. Identificar “mejores prácticas” existentes a nivel autonómico, a fin de poderlas señalar
como posibles modelos para su adopción voluntaria por otras Comunidades Autónomas.
En los cuadros siguientes, para cada una de las Comunidades Autónomas, se analizarán los
aspectos siguientes:
• Legislación autonómica en relación con la AAI (y en casos relevantes con la EIA).
• Norma que establece el desarrollo reglamentario de la legislación autonómica.
• Existencia de actividades adicionales al Anexo 1 de la Ley 16/2002.
• Integración de la EIA.
• Integración de la Directiva de accidentes industriales (Directiva Seveso).
• Integración de Nivel intermedio (AAU, etc.): Plazo tramitación y duración máxima del
procedimiento.
• Integración del Nivel Local (Licencia Ambiental, etc.): Plazo tramitación y duración
máxima del procedimiento.
• Nuevas figuras jurídicas existentes en la Comunidad Autónoma.
• Procedimiento de coordinación interadministrativa.
• Inclusión de la autorización de emisión de gases de efecto invernadero.
• Otros Informes específicos exigibles.
• Autoridad Competente en los Niveles 1, 2 y 3.
• Criterios cuantitativos específicos para la consideración de una modificación como
sustancial y existencia de un sistema singular de notificación de modificaciones no
sustanciales.
• Renovaciones de oficio de las AAI.
• Tratamiento de los datos considerados confidenciales por el promotor.
• Papel Ayuntamientos, Cabildos o Consells Insulars.
• Existencia de un Registro Ambiental Autonómico.
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40
3.3
Costes y plazos de preparación y obtención de una AAI.
Para obtener los datos iniciales relacionados con la preparación y obtención de una AAI,
se ha utilizado una doble vía: En primer lugar, se utilizó un cuestionario y, en segundo
lugar, se realizaron una serie de entrevistas personales con empresas consultoras y algunas
Asociaciones Empresariales que han tenido una experiencia directa en la preparación,
tramitación y seguimiento de las AAI, complementado por los datos de un Informe sobre este
tema desarrollado a instancias del MMAMRM.
Por su parte, en lo relativo a los plazos de preparación y obtención de una AAI, los datos
provienen exclusivamente del cuestionario.
Debe decirse que los costes y los plazos están biunívocamente relacionados. En efecto, la
aportación de datos e informes complementarios y la realización de gestiones adicionales
ante la autoridad competente aumentan los costes de preparación de la documentación
que acompaña la solicitud y los de gestión del propio expediente por parte del promotor
de la instalación y a su vez, inciden en la dilación de plazos para resolver por parte de la
Administración.
Este cuestionario se trasladó a las empresas a través de las Organizaciones Territoriales de
CEOE-CEPYME miembros de la REDCA. Se han obtenido finalmente 330 cuestionarios que
representan aproximadamente el 6% de las instalaciones sujetas a la AAI.
A pesar de la sencillez del cuestionario y que se precisaron, en una nota complementaria,
las instrucciones para su cumplimentación, en numerosas ocasiones los datos iníciales
contenidos en los cuestionarios no reflejaban suficiente coherencia, lo que ha obligado, en
casi un 35% de los casos, a reiterar la petición de informaciones complementarias más
detalladas que justificaran los datos aportados. En todo este proceso, la colaboración de la
REDCA ha sido esencial.
La dimensión de la muestra no permite definir como estadísticamente significativos los
resultados desagregados a nivel del tamaño de la instalación, del sector al que pertenece
o, incluso, comparar con un rigor estadístico suficiente, los datos entre Comunidades
Autónomas. No obstante, permite obtener una primera valoración de los aspectos considerados
como críticos en la AAI: El coste de preparación y tramitación y el plazo de concesión de la
AAI.
En el cuestionario, los datos identificativos de la instalación, permiten asignar el mismo a
una Comunidad Autónoma, a un sector y a un tamaño de la instalación (medido a través
del número de trabajadores). Para ello, se le solicitaban cuatro datos específicos: El plazo
de cumplimentación inicial de la información (que incluía los plazos de subsanación de la
misma por petición del órgano competente de la Administración); el plazo de obtención de
la AAI una vez completa la información; los costes asociados a la información que incluían la
preparación, la tramitación inicial y el seguimiento de la misma; y otros costes asociados (que
incluían, por ejemplo, la doble publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
y el uso o no de un consultor externo para estas actividades). Todos ellos constituyen las
variables del análisis estadístico realizado sobre la base de estos cuestionarios.
Asimismo, se les solicitaba si la razón de la solicitud de una AAI correspondía a una nueva
instalación o a una modificación sustancial de una instalación preexistente. Las respuestas,
en este caso, han estado equilibradamente repartidas entre lo que puede denominarse
41
“primera solicitud de una AAI” y las relacionadas con “modificaciones sustánciales” de una
instalación ya existente. Lo anterior, como es natural, introduce otro factor de complejidad
ya que el plazo y los costes de obtención de una AAI para una “modificación sustancial” de
una instalación existente son, en general, inferiores a los que corresponden a los costes de
obtención de una AAI para una instalación de nueva planta.
Sobre la base de las 330 encuestas completadas, se ha realizado un análisis estadístico de
estas variables, partiendo de un análisis global y descendiendo, a continuación, a un posible
análisis a nivel de Comunidad Autónoma, sector y de trabajadores en la instalación.
El primer dato que debe tomarse en consideración es que el peso de las respuestas por
Comunidades Autónomas ha sido desigual, tal y como se aprecia en la gráfica siguiente y
que, por tanto, la precisión individual de los datos relacionada con las mismas es también
variable.
Naturalmente, estos datos deben ponerse en referencia con el número de instalaciones con
AAI existentes en cada Comunidad Autónoma, las cuales se recogen en la gráfica siguiente2 :
2. Aunque luego nos referiremos “in extenso” al tema del número y distribución sectorial de las AAI existentes en España,
podemos avanzar que los mismos ante la falta de datos sintéticos, han sido extraídos por elaboración propia del Registro
PRTR –España para el año 2010, obtenidos en la fecha de 11 de diciembre de 2011. www.prtr-es.es
42
Una reflexión similar cabe hacer para las respuestas por sectores, donde el grado de
participación ha sido también variable y donde, como regla general, un número de respuestas
inferior a 20 hace difícil obtener conclusiones mínimamente válidas para los mismos:
Tras estas consideraciones, es posible valorar los plazos requeridos para obtener una AAI:
El primer dato es el relacionado con el tiempo que el promotor de la instalación percibe como
duración de obtención de la AAI una vez presentada la solicitud inicial. Este tiempo, para
el conjunto de España es de 30,5 meses, con significativas diferencias por Comunidades
Autónomas. Esta cifra es tres veces superior a los 10 meses que establece la Ley 16/2002.
43
Sin embargo, una parte significativa de estos plazos tan amplios lo constituye la fase de
“subsanación de la información” (que no cuenta como plazo de acuerdo con la Ley 16/2002),
pero que, en numerosos casos, es incorrectamente interpretada por el promotor como plazo
legal. Esta fase de subsanación responde, en general, a la solicitud de datos o informes
totalmente ausentes en la solicitud inicial o a la petición de datos complementarios o más
detallados sobre los inicialmente aportados. Esta fase de subsanación consume una parte
muy importante del plazo total, con 10,1 meses para el conjunto de España y con algunas
diferencias entre Comunidades Autónomas.
La diferencia entre ambas cifras es el plazo real de tramitación legal de la Ley 16/2002,
que para el conjunto de España asciende a 20,4 meses (por tanto notablemente por encima
del previsto en la Ley). Las diferencias tan importantes por Comunidades Autónomas deben
tomarse con una cierta reserva debido a la débil representatividad de la muestra y al hecho
44
de que, en algunas Comunidades Autónomas, exista una mayor concentración de proyectos
relacionados con industrias complejas cuya tramitación de la AAI, requiere también una
mayor dosis de aporte de datos y de consulta y valoración de los mismos por parte del
órgano competente.
Para completar este punto se ha considerado incorporar dos gráficas adicionales: La primera
recoge la distribución de frecuencias en los plazos de subsanación de la información,
que afecta al 89,3% de las solicitudes inicialmente presentadas. Como puede apreciarse,
aproximadamente un 40% de los proyectos tienen un plazo inferior a 5 meses, otro 40% se
sitúa entre los 5 y los 12 meses y el 20% restante es el que requiere plazos de subsanación
de la información extremadamente dilatados.
45
El segundo gráfico refleja el tiempo de tramitación de la AAI una vez considerada completa,
por el órgano competente, la documentación aportada. En él, como puede apreciarse, casi
un 30% de los proyectos se tramitan en el plazo legal de 10 meses, otro 40% se tramita en
un plazo inferior a 18 meses, el 15% que exige unos plazos superiores a 18 meses y, de ellos
el 5% final de los casos que exige más de 45 meses de subsanación y resolución.
Como fue antes señalado, el tiempo medio total de obtención de una AAI desde la presentación
de la solicitud inicial es de 30,5 meses con una distribución intersectorial relativamente
homogénea salvo algunas excepciones concretas.
46
Continuando con el análisis, es posible detallar por sectores, los tiempos diferenciados
de preparación de la información básica (hasta que esta es considerada suficientemente
completa por el órgano competente) y el plazo de concesión de la AAI, donde se aprecian
las diferencias resultantes según los datos recibidos en los cuestionarios.
En segundo lugar, analizaremos los costes de preparación y tramitación de una AAI basados
en las respuestas obtenidas en los cuestionarios:
Ya dijimos que de acuerdo con la primera evaluación, la dispersión de resultados ha sido
muy notable, como se desprende de la primera gráfica, que define el histograma de costes
de tramitación y obtención de una AAI con independencia de la Comunidad Autónoma, de su
ubicación, del sector o del tamaño de la instalación.
47
El coste promedio de preparación y tramitación de una AAI se ha estimado en unos 26.500
Euros por instalación. La dispersión de los resultados se justifica en la diferente tipología de
la instalación, de su tamaño, de su ubicación o al hecho de tratarse de una nueva instalación
o de una modificación sustancial de una instalación ya existente.
Como muestra de la dispersión de los datos obtenidos, se incluyen dos ejemplos, extraídos de
los obtenidos de los cuestionarios, donde se comparan cuatro instalaciones correspondientes
a dos sectores distintos:
Este análisis de plazos y costes de preparación y tramitación de una AAI, al nivel de las
Comunidades Autónomas, puede también apreciarse de forma numérica en la tabla siguiente:
48
Finalmente, se ha tratado de realizar un análisis de plazos y costes de preparación y
tramitación de una AAI atendiendo al tamaño de la instalación (a través del número de
trabajadores). En este punto, la dispersión de resultados es tan acusada, como pone de
manifiesto la gráfica siguiente, que hace que no sea posible extraer ninguna conclusión
significativa.
Nota: Para facilitar la visibilidad del gráfico se han eliminado del mismo alrededor de una
docena de cuestionarios correspondientes a un número de trabajadores superior a 1000 o
cuyo coste de la AAI fuera superior a 120.000 Euros.
49
Por otra parte, en el curso de nuestras reuniones con diversas Asociaciones Empresariales,
se nos ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones, que el Ministerio de Medio Ambiente,
Rural y Marino, cuenta con un detallado informe realizado en el año 2009, basado en un
cuestionario dirigido a las empresas, en el que se desgranaban los costes de tramitación y de
reforma de las instalaciones exigidas por la implantación de la AAI en el período 2002-2007.
En el citado estudio se hace una segmentación de los costes de preparación, tramitación y
adaptación de las instalaciones a la Ley 16/2002 según las siguientes cuatro categorías:
• Costes previos a la tramitación y obtención de la AAI: Tal y cómo se definen en este
Informe: “Los costes previos a la obtención de la AAI corresponden a los gastos extraordinarios
(diagnósticos, estudios, etc.), a las inversiones (medidas de prevención, sistemas de tratamiento,
etc.) y a los costes internos de personal previos a la tramitación de la Autorización Ambiental
Integrada”.
• Costes para la tramitación de la AAI: Tal y cómo se definen en este Informe: “Los costes
administrativos consideran todos los gastos relacionados con la obtención y tramitación de la
AAI y comprenden los gastos internos de personal a ella asociados”.
• Costes para el cumplimiento de los condicionantes de la AAI: Tal y cómo se definen en
este Informe: “Los costes para el cumplimiento de los condicionantes de la AAI son aquellos
asociados a las inversiones, los costes internos y los gastos extraordinarios posteriores a la
obtención de la AAI”.
• Otros costes asociados a Costes para la tramitación de la AAI la Ley 16/2002: Incluyen
los costes de participación en la normativa IPCC y otros costes asociados con la AAI.
De acuerdo con la definición de cargas administrativas del “Método Simplificado de Medición
de Cargas Administrativas y de su Reducción”, sólo van a utilizarse como referencia en
este Informe las dos primeras categorías. Un aspecto importante es que los costes aquí
considerados corresponden totalmente a una AAI de “nueva planta” y no a “modificaciones
sustanciales” de instalaciones previamente existentes.
Además de lo anterior, debe valorarse la dimensión temporal de los datos. Si bien es cierto que
estos costes corresponden a los años 2005-2008 y por tanto podrían haberse incrementado
por causa de la inflación, no es menos cierto que en la preparación y tramitación de sucesivas
AAI, los costes iniciales se deben ver también reducidos, por lo que los datos reflejados en
el estudio entendemos que tienen una vigencia actual.
De acuerdo con el citado Informe los costes asociados con la obtención y cumplimentación
de la AAI son los siguientes:
50
Fuente: Estudio sobre costes de la AAI del MMAMRM
51
Fuente: Estudio sobre costes de la AAI del MMAMRM
Cabe concluir, por tanto, que los datos aportados por el citado Informe, aunque muy bien
elaborados y basados en un excelente trabajo de campo y de análisis de los datos, sólo
aportan, de nuevo, criterios indicativos para cuantificar los costes de preparación y
tramitación de una AAI.
Por ello, como se mencionó al principio de este apartado, se ha utilizado como tercer método
complementario para valorar los costes de preparación y tramitación de una AAI, una serie
de entrevistas personales con empresas consultoras y algunas Asociaciones Empresariales
que tuvieran una experiencia directa en la preparación, tramitación y seguimiento de las AAI.
A partir de estas entrevistas y de los datos aportados por las encuestas y con la
excelente referencia indicativa que aporta el Informe del MMAMRM, se ha obtenido un coste
medio final de referencia de preparación y tramitación de una AAI, que incluye tanto los
costes internos de la empresa que propone la misma, como los eventuales costes externos,
caso de encomendarse parcial o totalmente a un consultor especializado y la tramitación del
expediente que incluye desde el momento que la empresa comienza a preparar los datos e
informes técnicos que deben incluirse junto con la solicitud de AAI, hasta que se publica en
el Diario Oficial autonómico la Resolución que concede la AAI. Este coste de preparación y
tramitación se ha obtenido atendiendo al criterio de tratarse de la renovación de una AAI al
final de su plazo de vigencia, ser una instalación totalmente nueva o ser una “modificación
sustancial” de una instalación existente, combinado con la complejidad de la propia
instalación, clasificándolas en sencilla, media y compleja.
Debe insistirse que estos costes son exclusivamente los relacionados con la preparación
y tramitación de una AAI y comprenden los originados desde la fase de comienzo de la
52
eventual solicitud de la Evaluación de Impacto Ambiental, hasta el momento de publicación
de la Resolución que otorga la AAI en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.
Por tanto, no incluyen los costes para las empresas posteriores a ese momento, como
pudieran ser los costes de inspección y puesta en marcha y, muy notablemente, los costes
de suministro regular de información a la autoridad competente, tal y como pudiera venir
fijado en la propios condicionantes de la AAI y que, según una multitud de empresas
consultadas, son también extraordinariamente elevados.
Asimismo, se excluyen como ya ha sido mencionado por su propia naturaleza, los costes,
muchas veces enormemente elevados, de modificación física de la instalación, incluyendo
no sólo los nuevos equipamientos sino incluso los equipos de medida y control, necesarios
para dar cumplimiento a los condicionantes de la AAI.
Esta estimación de costes, va a utilizarse integrada en el esquema general del Método
Simplificado de Medición de Cargas Administrativas y de su Reducción, consensuado por el
MPTAP, las Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias
(FEMP). Esta estimación se abordará en el Punto 5 de este Informe donde se evaluarán los
potenciales ahorros a obtener por la aplicación de las medidas específicas que se detallan en
el punto siguiente.
4. PRIMERA VALORACIÓN DE LA SITUACION ACTUAL Y PROPUESTAS
DEL INFORME.
De acuerdo con el exhaustivo repaso de la legislación comunitaria, estatal y autonómica al que
hemos procedido, junto con las reuniones mantenidas con los responsables de la aplicación
de la AAI en las 17 Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas, además de
las reuniones mantenidas paralelamente con el mundo empresarial, tanto a nivel territorial
como de los principales sectores relacionados con la AAI, procedemos, a continuación, a
exponer las primera valoración sobre la situación actual y la posible reorientación de este
procedimiento.
Esta valoración y propuestas se van a dividir en tres apartados correspondiendo, el primero,
a la valoración legal y procedimental de la AAI en su formulación actual.
En segundo lugar, se resumirán, de forma global, las percepciones recogidas entre las
empresas españolas que se ven reguladas por la AAI y que han servido, en gran medida,
para orientar la búsqueda de posibles soluciones que sean, al mismo tiempo, aceptables para
las autoridades competentes en la materia y que mantengan el elevado nivel de protección
del medio ambiente y de información y participación del público.
El tercer apartado contendrá las posibles alternativas de propuestas de mejora al actual
procedimiento de concesión de la AAI. Complementariamente, para dar cabida a uno de los
objetivos centrales del Convenio de Colaboración para el año 2011 entre el MPTAP y CEOECEPYME, se formularán una serie de propuestas de mayor alcance, que tratan de proponer
la filosofía de lo que hemos denominado “Convergencia Voluntaria de Legislaciones y
Procedimientos Autonómicos”.
53
4.1
Primera valoración legal y procedimental de la AAI en su formulación actual.
• En su situación actual, el marco legal y procedimental de la AAI no parece ser
adecuado ni en plazo, ni en coste y complejidad, a los requerimientos que impone la
situación económica internacional, que exige modificaciones frecuentes y rápidas en
las instalaciones productivas, lo que crea serios problemas de competitividad a las
empresas españolas.
• La necesidad de revisar en profundidad la ley 16/2002 de Prevención y Control
Integrado de la Contaminación, para dar cabida a los cambios importantes que exige la
Directiva 2010/75/UE de emisiones industriales, constituye una ocasión excepcional
para modernizar y simplificar el texto legal original, de acuerdo con las propuestas que
se formularán más adelante en el apartado 4.3.
• Existe unanimidad en considerar que la actividad económica debe estar en plena
consonancia y total respeto del medio ambiente y, que la información y participación
del público constituye una doble garantía de este equilibrio. Sin embargo, al mismo
tiempo, hay que recuperar el equilibrio de estos elementos con la necesidad de
favorecer el espíritu de empresa, la innovación y la creación de riqueza y empleo que,
desgraciadamente, parecen haber pasado a un segundo término, como pone de manifiesto
el hecho de que somos capaces de crear una empresa en un sólo día pero necesitamos
más de un año para obtener la AAI de una instalación.
• El procedimiento de presentación de la información y los trámites de consulta
interadministrativa e información pública eran posiblemente los mejores en el año
2002, pero diez años después, especialmente con el salto cualitativo que ha dado la
administración electrónica, es evidente que debe realizarse una revisión en profundidad de
los sistemas empleados, muy singularmente en el área de consultas interadministrativas
entre los diferentes órganos tanto de la propia Comunidad Autónoma, como dependientes
de la Administración General del Estado (por ejemplo las Confederaciones Hidrográficas)
y los Ayuntamientos. Ello evitaría notablemente el alargamiento innecesario de los plazos
que conlleva la tramitación por medios convencionales.
• Se ha podido constatar que los plazos para otorgar la AAI, incluso tras la subsanación
de lagunas en la información inicial aportada son, en numerosos casos, muy superiores
a los 10 meses previstos en la Ley 16/2002. Como “puntos negros” de estos plazos,
se detecta que las consultas a las Confederaciones Hidrográficas y, en menor medida,
el proceso de información pública y valoración y respuesta a las alegaciones, exigen
plazos muy dilatados. Estos trámites concretos son, en gran parte, responsables de estos
alargamientos innecesarios de los plazos.
• Aunque una gran mayoría de las Comunidades Autónomas han hecho un esfuerzo muy
meritorio de diseño de impresos de presentación electrónica de las solicitudes y de
elaboración de Guías detalladas de explicación de los procedimientos con inclusión de
los datos e informes a aportar, debe considerarse que estas mejoras sólo han supuesto
un remedio parcial como atestigua, todavía, la muy frecuente necesidad de completar la
información inicialmente aportada por el promotor y que es considerada como insuficiente
por el órgano competente.
• Es evidente que existe una falta de integración real, al nivel de la legislación estatal, entre
los procedimientos de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y el de la Autorización
Ambiental Integrada (AAI). Este hecho ha sido corregido al nivel de las Comunidades
Autónomas, al establecer su propia legislación especifica o, simplemente, integrando “de
facto” ambos procedimientos, especialmente en lo que se refiere al proceso de información
pública. Esta situación tiene su origen último en la legislación comunitaria, que parte de
54
dos Directivas diferenciadas que han sido luego transpuestas al derecho español.
• Asimismo, la interacción de la legislación sectorial específica (en materia de minas,
industria, residuos, etc.), con la EIA y la AAI, hace que en numerosos casos existan dos
órganos competente: Un órgano sustantivo (que es el que recibe la solicitud inicial y
el que formalmente debe encargarse del proceso de información pública, caso de que
fuera necesario) y un órgano ambiental (que es el que tiene competencia para otorgar
la AAI). Esta dualidad de “órganos”, aunque corregida en muchos casos por la vía
legislativa o por la praxis en numerosas Comunidades Autónomas, no deja de ser una
fuente de confusión y complejidad para el empresario y de potenciales conflictos en la
propia Administración al imponerse por cada uno de ellos, por ejemplo, condicionantes
en materia de minimización o corrección de impacto ambiental que pueden determinar
diversos parámetros de emisión que se recogen en los condicionantes de la AAI. Por ello,
en varias Comunidades Autónomas se ha previsto expresamente en su legislación propia
el procedimiento de resolución de conflictos entre ambos órganos.
• La participación de los Ayuntamientos en el proceso de concesión de la AAI es doble:
De una parte, otorgan el informe de compatibilidad urbanística y, de otra, establecen
condiciones particulares en áreas de su competencia específica (singularmente en
temas como ruidos, olores o vertidos a la red local de saneamiento). Debe apoyarse la
participación activa de los Ayuntamientos en el proceso de concesión de la AAI, pero, al
mismo tiempo, no puede obviarse que la dimensión y recursos técnicos de que disponen
los Ayuntamientos españoles es extraordinariamente diversa y hay, posiblemente, más de
un 70% de los Ayuntamientos españoles que, por sus limitados recursos presupuestarios,
no pueden participar activamente en el establecimiento de las condiciones técnicas
complementarias en las primeras fases de la AAI (aunque sí lo hacen mayoritariamente
en el Informe de compatibilidad urbanística). Es necesario por tanto, en opinión de CEOECEPYME, encontrar un acomodo a la conveniente participación de los Ayuntamientos
en el proceso de concesión de la AAI, evitando que estas limitaciones de recursos, en
algunos Ayuntamientos constituyan, como en la actualidad, una causa de retrasos en los
plazos de concesión de la AAI.
• Existen diferencias significativas entre las diversas Comunidades Autónomas, en áreas
como el grado de detalle de la información exigida para proyectos de instalaciones de
dimensión y naturaleza similar, el tratamiento de los datos confidenciales, la consideración
de la posesión de los certificados EMAS e ISO 14.000 por parte del solicitante, la percepción
o no y el propio importe de las tasas para obtención de una AAI de una nueva instalación,
su renovación o la “modificación sustancial” a una instalación existente. Ello impone
costes diferentes para la tramitación, obtención e incluso para los criterios de operación
de instalaciones y entornos ambientales similares en diversas Comunidades Autónomas.
Aun respetando el ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas, debe
ponerse de manifiesto que dichas diferencias de costes y condiciones de operación de
instalaciones similares suponen una “fragmentación del mercado interior español” e
incluso, en algunos casos, dan lugar a una competencia entre las propias Comunidades
Autónomas (por exigencia de condicionantes más o menos estrictos para una similar
afección al medio ambiente), que ha podido llevar, en algunos casos singulares, a una
deslocalización dentro de nuestro propio país, de alguna instalación por causa de esas
diferencias.
• El diseño de un nuevo procedimiento, más moderno, más accesible, menos costoso y más
ágil de obtención de la AAI, para una nueva instalación, así como para la consideración de
las modificaciones sustanciales de una instalación ya existente, debe partir del siguiente
escenario de futuro:
55
o
En los próximos 10 años el total de instalaciones de nueva creación, que exigen desde
su inicio una AAI con requerimiento de una EIA previa va a ser, previsiblemente, muy
reducido.
o
Por el contrario, las modificaciones de instalaciones existentes, para adaptarlas a cambios
tecnológicos o nuevas demandas del mercado, van a ser cada vez más frecuentes y, los
plazos que impone la competencia internacional para que las instalaciones se adapten
a esas tendencias van a ser notablemente reducidos.
o
La transposición de la Directiva 2010/75/UE va a suponer una periódica modificación
de los Valores Límites de Emisión (VLE) derivados de los avances tecnológicos en las
mejores Técnicas Disponibles (MTD) definidos a nivel comunitario, lo que se realizará a
través de “modificaciones de oficio”, por parte de la autoridad competente de la AAI de
las instalaciones ya existentes.
o
Entre los años 2012 y 2015 caducarán, tras los ocho años de duración de la AAI previstos
en la Ley 16/2002, la mayor parte de las autorizaciones inicialmente concedidas. Ello
va a producir una enorme sobrecarga de trabajo en las Administraciones Autonómicas
responsables de proceder a la renovación de estas AAI, ya que exigirá partir de cero en
la aportación de documentación por parte del promotor y en los trámites de consultas
interadministrativas e información pública por parte de las Administraciones implicadas.
Sobre la base de este escenario de futuro, las orientaciones que van a presidir la propuesta
de mejora y simplificación del actual procedimiento de concesión de una AAI y de las
modificaciones sustanciales a una instalación existente, son las siguientes:
• Simplificar al máximo la renovación de la vigencia de las AAI existentes Para ello, la
información requerida debería basarse en una “Declaración Responsable” del promotor
que no han cambiado las condiciones de la instalación desde la concesión inicial de la AAI
o la ultima revisión por causa de una “modificación sustancial o una “revisión de oficio”.
• Considerar la posibilidad de que CEOE-CEPYME realicen un análisis de “benchmarking”
de la situación en otros países comunitarios, para identificar unos criterios indicativos de
la información detallada a aportar por los distintos sectores en el marco de la obtención
o renovación de una AAI por causa de una “modificación sustancial”, a fin de respetar las
exigencias legislativas que imponen las normas comunitarias y el derecho español.
• Eliminar los cuellos de botella existentes en la actualidad, en la tramitación de una
AAI (tal y como es evidente sucede con los plazos concedidos a las Confederaciones
Hidrográficas o las a veces largas consultas internas del expediente) y favorecer una
tramitación interadministrativa mucho más ágil del expediente.
• Crear unos criterios uniformes y comunes, adoptados voluntariamente por todas las
Comunidades Autónomas, para la definición de una modificación como sustancial, en cuyo
caso se procedería a lo que podría denominarse “procedimiento de ampliación” de una
AAI, que sería similar, aunque con matices, en cuanto al grado de información a aportar
y a los plazos requeridos, al de una instalación completamente nueva. Estos criterios,
en cuanto al incremento de la producción o de las afecciones sobre el medio ambiente
deberán ser considerados con unos parámetros más amplios que los que actualmente se
usan normalmente como referencia y se detallan en un punto posterior de este Informe.
• Integrar las “modificaciones no sustanciales” que vayan produciéndose en una instalación,
a través de las “modificaciones periódicas de oficio” de las AAI existentes realizadas por
56
la autoridad competente en el marco de sus atribuciones para adaptar las AAI al progreso
técnico (por variación de las Mejores Técnicas Disponibles-MTD, normativa sobre nuevos
límites de emisión o por cambios en la situación ambiental en el entorno de la instalación).
Estas “modificaciones de oficio”, como fue mencionado previamente, van a hacerse más
frecuentes de acuerdo con la nueva Directiva comunitaria 20100/75/UE.
4.2 Percepciones de los empresarios españoles.
La percepción, casi unánime, de los empresarios españoles, consultados en aproximadamente
40 reuniones de carácter territorial y sectorial, es que la AAI es un procedimiento largo
y complejo, en el que se incumplen sistemáticamente los plazos legalmente previstos,
se exige una aportación desmesurada de información, mucha de ella de dudosa utilidad
práctica y tiene unos costes muy elevados para su obtención3 , por lo que, todo ello, supone
un obstáculo importante para la modernización y ampliación del tejido económico español,
especialmente en un entorno de creciente e intensa competencia internacional.
El coste de preparación y tramitación de una AAI tiene una triple lectura para las empresas
promotoras del proyecto: De una parte, para las empresas, los costes específicamente
relacionados con la preparación del proyecto y la documentación requerida y su tramitación
administrativa, que sin duda son relevantes. De otra parte, los procedimientos actuales de
obtención de la AAI que exigen un importante uso de recursos de personal y de otro tipo por
las Administraciones central y autonómicas, por lo que toda propuesta de simplificación tiene
también efectos muy positivos sobre las propias Administraciones Públicas, especialmente
en el escenario actual de enorme austeridad en el gasto público.
En segundo lugar, la AAI tiene un “coste inducido”, que multiplica ampliamente los meros
costes relacionados con la preparación y tramitación administrativa del proyecto de la
instalación (y por tanto el alcance específico de cuantificación económica de este Informe),
consistente en la ralentización de decisiones de inversión en modernización y adaptación
o ampliación de instalaciones, ya que el largo plazo en conocer los condicionantes que se
establecerán en la futura Resolución que otorga la AAI, impide empezar con la adquisición
de equipos o incluso con la preparación inicial del propio terreno para el nuevo proyecto
o de adaptación de las propias instalaciones existentes en el caso de una “modificación
sustancial”.
En tercer lugar, la AAI impone muchas veces en sus condicionantes (en conjunción con otras
normas como el acceso del público a la información, el Registro PRTR y otras obligaciones de
ámbito autonómico) un enorme caudal periódico de suministro posterior de información,
recogido en la normativa vigente, y que, en muchos casos, tiene una frecuencia y grado de
detalle sin un valor real en sí mismo y que encarece notablemente la cumplimentación y envío
de la misma por parte de las empresas. Esta fase post-AAI, no tiene cabida en este Informe
por superar el ámbito del Convenio firmado entre el MPTAP y CEOE-CEPYME, pero no por ello
debemos dejar de señalarlo como relevante.
Esta opinión, sin duda radical, se fundamenta según el mundo empresarial en los siguientes
elementos:
3. Por dar un ejemplo que nos ha sido mencionado reiteradas veces, muchas veces se exigen estudios de impacto sobre
la “Red Natura” o para vertidos acuáticos, cuando existen otros estudios para afecciones similares, que podrían utilizarse
al menos como referencia básica para tales estudios y reducirían notablemente el coste para el promotor.
57
• La información solicitada en el Proyecto Básico, aún respondiendo a los Anexos previstos
en la Ley 16/2002, es, en numerosos casos, desproporcionada en su detalle y responde a
una lectura excesivamente basada en los BREF (Documentos de referencia sobre mejores
técnicas disponibles publicados por la Comisión Europea), por parte de los Servicios
encargados de otorgar la AAI, y que podría sustituirse, en bastantes ocasiones, por una
Declaración Responsable del “promotor”, en la que éste asumiera la responsabilidad del
cumplimiento de los estándares medioambientales exigibles por la legislación sectorial
en vigor.
• Según diversas fuentes empresariales, la información de detalle exigida en España es
considerablemente superior a la de otros países comunitarios de nuestro entorno que
tienen las mismas obligaciones legales.
• Se es consciente que la buena calidad del Proyecto Básico y de la inclusión de los datos
exigidos en los Anexos por la Ley 16/2002 es un factor esencial en los plazos de obtención
de la AAI, ya que evita los retrasos en la subsanación de la información, pero una gran
mayoría de las Asociaciones Empresariales y empresas consultadas se han mostrado
contrarías a la exigencia de un visado previo por parte de un Colegio Profesional o una
Entidad Colaboradora de la Administración (ECA), considerando que corresponde al propio
promotor determinar el alcance y calidad de la información inicialmente presentada ante
el órgano competente.
• La situación de los mercados internacionales y la creciente rapidez de los cambios
tecnológicos obliga a alterar, con enorme frecuencia, las instalaciones productivas lo
que lleva, según la actual Ley 16/2002 y sus criterios de interpretación, a una continua
notificación de cambios en las instalaciones, que son consideradas “modificaciones
sustanciales”, aunque las mismas no sean especialmente relevantes por sus consecuencias
para el medio ambiente4. Los plazos requeridos para obtener una nueva AAI en esos casos
(aún con las mejoras procedimentales sugeridas en este Informe) son incompatibles con
la dinámica productiva en este entorno de competencia internacional y ponen en peligro
la supervivencia de muchas instalaciones industriales.
• Abundando en el punto anterior, indicar que el carácter integrador de la AAI la convierte en
la autorización principal y única de carácter ambiental, haciendo necesaria por tanto su
modificación cada vez que se produce un cambio, aunque este sea relativamente menor
(como por ejemplo dar de alta un nuevo residuo peligroso). El proceso de modificación
de la AAI, (que requiere formalmente una nueva resolución administrativa) no es,
habitualmente, tan sencillo y rápido como pudiesen requerir cambios menores en una
instalación como el que se indica en el ejemplo anterior.
• Por razón de la insuficiente coordinación legal entre la Evaluación de Impacto Ambiental
y la Autorización Ambiental Integrada, existe una dualidad de órganos competentes:
uno sustantivo, en razón de la materia y que actúa como iniciador de la EIA (al menos
formalmente del proceso de información pública) y otro ambiental, a quien corresponde
otorgar la AAI. Hay una percepción generalizada que esta dualidad hace más complejo el
proceso, alargando plazos y encareciendo los costes vinculados.
• En general, se tiene una opinión bastante crítica del papel que juegan las Confederaciones
Hidrográficas en el procedimiento de las AAI. En muchos casos, se considera a estas
últimas como una de las causas principales del alargamiento de los plazos exigidos para
obtener una AAI, ya que reiteramos que, según la Ley 16/2002, tienen un plazo de seis
4. Un ejemplo sería la renovación de un equipo de generación eléctrica en una instalación industrial para su uso propio.
El nuevo equipo es mucho más eficiente y reduce las emisiones globales de SO2, NOx y CO2, incluso si también ha
aumentado su capacidad aunque ello obliga formalmente a tramitar la modificación como “sustancial”.
58
meses (más un mes adicional) de respuesta al órgano competente, cundo este tiene tan
sólo, legalmente, 10 meses para tramitar y resolver la AAI.
• Se constata la exigencia de un gran volumen de copias de la información en formato papel
y electrónico, con destino a las diferentes Administraciones y Servicios que participan en
el procedimiento, aunque muchas partes de esta información ya hayan sido previamente
presentadas en el mismo u otro Servicio de la propia administración autonómica y
formalmente esta práctica no sea exigible.
• Aunque, en general, se reconoce la excelente disposición y preparación de los funcionarios
que gestionan las AAI, se tiene la percepción de que no existen criterios similares de
interpretación de la legislación entre diferentes Comunidades Autónomas o incluso dentro
de la propia Consejería responsable de otorgar la AAI, lo que provoca, en algunos casos,
enojosas situaciones de distorsiones de competencia inter-autonómica.
• El artículo 21.2 de la Ley 16/2002 prevé el silencio negativo en caso de que transcurridos
10 meses desde la presentación de la solicitud para la obtención de una AAI no se haya
obtenido resolución expresa de la administración competente. Debido a los frecuentes
retrasos en el procedimiento, esta situación ocasiona una sensación de inseguridad para
la empresa que, por una parte, tiene una estimación denegatoria presunta, pero que al
mismo tiempo sabe que existe la posibilidad de que más que una denegación, se trate
de una demora en resolver. Ello origina que los empresarios contacten de nuevo con
la Administración competente para conocer las posibilidades de obtener una respuesta
expresa concediendo la AAI.
• La aceptación de la confidencialidad de los datos solicitada por el promotor, según lo
previsto en la Ley 16/2002 y en la Ley 27/2006 de acceso a la información ambiental, tiene
unos niveles de aplicación muy diferentes según cada Comunidad Autónoma, exigiéndose,
en algunos casos concretos, la publicación de datos que tienen un significativo valor
comercial o industrial y cuya confidencialidad resulta difícil de justificar por aplicación
estricta de la legislación en materia de propiedad industrial. Debería actuarse, en aquellos
casos, con un criterio más favorable al solicitante, cuando alegue razonadamente las
causas de solicitar tal confidencialidad.
• En relación con el proceso de información pública y la confidencialidad, se ha tenido noticia
de que en determinados casos se ha transmitido al público información sobre actividades
inspectoras y sus resultados, con carácter previo incluso al conocimiento de los resultados
por parte de la empresa. El sector empresarial entiende que el acceso del público a
la información medioambiental debe respetar, en todo caso, las garantías procesales
de veracidad de las pruebas y establecimiento de la “presunción de cumplimiento de
la legislación”. Por ello, se solicita que las inspecciones y sus actos relacionados no
deberían ser objeto de información pública antes de que estuviera completado y resuelto
el expediente.
• Aunque se acepta que las tasas percibidas en relación con la AAI, son una competencia
específica de ámbito autonómico, las significativas diferencias existentes entre
Comunidades Autónomas introducen un cierto factor de distorsión de la competencia.
• Existe la impresión generalizada de que las administraciones autonómicas no toman
suficientemente en consideración la posesión de los certificados EMAS e ISO 14000 por
parte de las instalaciones sujetas a la AAI. Ello debería reflejarse en los condicionantes de
la AAI, especialmente en relación con el suministro posterior de información o, incluso,
en la presentación de Declaraciones Responsables para algunos de los datos exigibles en
relación con la obtención de la AAI para una “modificación sustancial” de la instalación.
59
• Aunque este Informe se centra en los procedimientos administrativos de la AAI, se nos ha
puesto reiteradamente de manifiesto la percepción de que los condicionantes, entre los
que se incluyen los Valores Límites de Emisión, son con cierta frecuencia diferentes para
instalaciones similares que se sitúan en zonas con una similar calificación ambiental pero
en diferentes Comunidades Autónomas.
4.3 Propuestas de mejora y simplificación del procedimiento de otorgamiento de la AAI
y desarrollo del concepto de “Convergencia Voluntaria de Legislaciones y Procedimientos
Autonómicos” (CVLPA).
Por un orden lógico de definición de las propuestas, debemos comenzar por precisar el alcance
de lo que hemos denominado “Convergencia Voluntaria de Legislaciones y Procedimientos
Autonómicos” (CVLPA).
La situación de partida es la siguiente:
• La Constitución Española y los Estatutos de Autonomía establecen un marco de reparto
competencial que debe respetarse y que, en muchos casos, supone un enriquecimiento
de nuestra relación entre ciudadanos y administración.
• Ello no obsta para que debamos reconocer que, en determinados sectores, y este es el
caso del medio ambiente, la proliferación de legislaciones autonómicas ha favorecido,
sin pretenderlo, una fragmentación del mercado interior español y una elevación de las
cargas administrativas para las empresas.
• No resulta fácil, y la experiencia con la Autorización Ambiental Integrada así nos lo ha
demostrado, acceder a la legislación y procedimientos que, sobre una misma materia,
existen en todas las Comunidades Autónomas y que desarrollan la legislación básica
estatal.
Basado en estas consideraciones previas, se formulan las siguientes propuestas:
• Recomendar que la legislación estatal de carácter básica, deba ser lo más detallada
posible a fin de garantizar tal unidad de mercado, dejando a las legislaciones autonómicas
para que, con la debida justificación, enriquezcan y maticen esta legislación básica en el
ámbito de la propia Comunidad Autónoma.
•
Se propone la creación de una base de datos legislativa y de procedimientos, general para
todos los ámbitos de competencia compartida entre la Administración General del Estado
y las Comunidades Autónomas, la cual recoja tales legislaciones y procedimientos, estatal
y autonómicos, de forma sistemática y que sea accesible tanto para el público como para
las administraciones implicadas.
• Se propone la creación en cada Ministerio de un “Comité Especial de Coordinación Legislativa
y de Procedimientos”, cuya primera misión sería, en el ámbito de ese Ministerio, alimentar
y mantener al día la base de datos legislativa y de procedimientos a la que antes nos
hemos referido y, de manera muy especial, resaltar las “mejores prácticas” aplicadas en
cada una de las Comunidades Autónomas.
• Este Comité estaría formado por representantes del Ministerio competente más un
representante de las Consejerías de cada Comunidad Autónoma.
60
• Asimismo, el Comité analizaría progresivamente los diversos procedimientos existentes
en el ámbito de ese Departamento, realizaría una comparación de las diferencias entre
Comunidades Autónomas y favorecería la convergencia hacia un modelo común. Ello
podría hacerse designando un Ponente, nombrado entre los miembros de dicho Comité,
que hiciera llegar las propuestas al Pleno del Comité donde se adoptaría una posición
común de referencia.
• Complementariamente, con ocasión de la aprobación de una nueva norma comunitaria y
una vez transpuesta a la legislación básica estatal, podría establecerse un procedimiento
similar para trasladar a las legislaciones autonómicas esta nueva realidad legal.
• Por último, este Comité sería también el encargado de favorecer el desarrollo coordinado,
con reparto de responsabilidades entre sus miembros, de la definición de todo tipo
de sistemas informáticos o guías de procedimientos sobre la base de un formato
mayoritariamente común, que dejara lugar para las adaptaciones pertinentes en cada
Comunidad Autónoma (lingüísticas y de otro tipo) y que, supondría un importante ahorro
de costes para el conjunto de las Administraciones implicadas.
• En el ámbito de la Administración General del Estado, deberán establecerse los mecanismos
adecuados para garantizar la coordinación de dichos Comités Ministeriales.
• CEOE-CEPYME y sus Organizaciones miembros están dispuestas a participar, con todos
sus esfuerzos, en la puesta en marcha y en el funcionamiento de este sistema, dentro de
las líneas de colaboración que las Administraciones implicadas estimen oportuno.
Habiendo definido esta filosofía de Convergencia Voluntaria, es posible detallar las propuestas
concretas en materia de simplificación del procedimiento de obtención y renovación de
una AAI o de las consideraciones de las modificaciones significativas en una instalación
existente. Estas propuestas son las siguientes:
• Existe una situación repetidamente contrastada de que la existencia de dos autoridades
competentes dificulta y ralentiza el proceso de concesión de una AAI. Dada la complejidad
legal y administrativa de este problema, no daremos una solución definitiva, pero sí
propondremos que se estudie legalmente la integración de todas las competencias en un
“único órgano competente a nivel autonómico”, lo que excluye el caso de las “autorizaciones
sustantivas” de determinadas instalaciones en que el trámite de la Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) y la subsiguiente Declaración de Impacto Ambiental (DIA) deben seguir
correspondiendo a la Administración General del Estado, lo que no obvia para que ésta
deba acortar los plazos reales de concesión de tal DIA que en la actualidad parecen ser
muy elevados.
• En el caso de la renovación de una AAI existente: El nuevo procedimiento propuesto
consistiría simplemente en la notificación formal a la autoridad competente, por parte
del promotor, de la finalización del plazo de vigencia de la misma, acompañado de una
Declaración Responsable de que no se ha producido, desde la fecha de la AAI original
o revisada o desde la última modificación de oficio, ningún cambio sustancial en la
instalación. La autoridad competente dispondría de seis meses para solicitar información
complementaria o realizar las pertinentes consultas interadministrativas y visitas a las
instalaciones, antes de renovar la AAI por plazo ilimitado. Esta propuesta estaría en línea
con lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 509/2007, por el que se aprueba el
Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 16/2002, aunque dando un paso más
adelante en la simplificación del procedimiento de renovación, al eliminar el proceso de
información pública (que se considera innecesario al no existir ninguna modificación de
la instalación que así lo requiera).
61
• En el caso de solicitud de una AAI para una nueva instalación: El objetivo propuesto debe
ser reducir, como máximo, a ocho meses el plazo requerido para obtener la AAI. Para ello,
se precisan una serie de actuaciones:
62
o
Integración, desde el principio, y si fuera posible en una autoridad competente
única, de los procesos de EIA y AAI, de manera que en el Informe previo requerido
en la EIA, se dieran las pautas necesarias para la preparación de la documentación
que debe acompañar el Informe Técnico de la AAI y poder así ir realizando, al
mismo tiempo, las actuaciones para el proceso de información pública y la solicitud
de condicionantes técnicos al Ayuntamiento y a otros organismos sectoriales y
ambientales implicados.
o
Asimismo, esta fórmula será también aplicable, con la diferencia de que en este caso
deberán existir dos órganos competentes, en el supuesto de las “autorizaciones
sustantivas” en las que la Declaración de Impacto Ambiental sería responsabilidad
de la AGE y la AAI sería de competencia autonómica.
o
Desarrollo de un “modelo unificado de contenidos máximos” del Informe de
compatibilidad urbanística del Ayuntamiento, en línea con las mejores prácticas
existentes en las Comunidades Autónomas (la Comunidad Foral de Navarra cuenta
con un modelo de este tipo que acota los datos a aportar por el Ayuntamiento).
Este modelo de contenidos máximos implica que no se podrán contener en este
Informe más prescripciones que las exigibles en materia de compatibilidad
urbanística.
o
Creación de un sistema de gestión electrónica del expediente administrativo de
la AAI, que permita que todos los organismos autonómicos implicados, más
los Organismos de Cuenca y Demarcaciones de Costas y el propio promotor del
proyecto, tengan acceso, en tiempo real, a aquella parte del expediente que sea de
su competencia, lo que permitirá acortar muy sensiblemente los plazos de envío y
justificación de la recepción, así como los costes asociados a este proceso. Existe,
una iniciativa muy avanzada por parte del Gobierno del País Vasco, que podría
adoptarse como referencia para otras Comunidades Autónomas.
o
Reducir, de seis a dos meses, el plazo concedido a los Organismos de Cuenca,
para que éstos hagan llegar sus condicionantes de vertido, y unificar los plazos de
los permisos de vertido a los establecidos en la AAI. No existe, en nuestra opinión,
ninguna razón justificada que exija un plazo tan dilatado de consulta como el
actual de seis meses y ello hace, en la practica, imposible respetar los 10 meses
previstos actualmente en la Ley 16/2002 para la concesión de la AAI.
o
Acortar los plazos para contestar las alegaciones tras el proceso de información
pública, así como el tiempo establecido para que otros organismos puedan hacer
llegar sus observaciones sobre las mismas. Asimismo, debería hacerse llegar la
respuesta a los interesados por medios electrónicos y sólo, en casos excepcionales,
utilizar otros medios.
o
Simplificar la publicación, en los Diarios Oficiales de las Comunidades Autónomas,
de la apertura del proceso de información pública y, posteriormente, de la
Resolución por la que se concede la AAI, a una referencia que permita los accesos
detallados a la misma en la Página Web de los Gobiernos autonómicos o en formato
papel en las sedes de los mismos. Esto supone un ahorro importante de costes
para las empresas y también, frecuentemente, evita los retrasos derivados de los
propios plazos de publicación de documentos algunas veces tan extensos en los
Diarios Oficiales.
o
Limitar la entrega de la documentación a la Autoridad Autonómica, a un máximo
de tres copias en formato papel y 10 copias en formato electrónico. Aunque estas
cifras puedan parecer elevadas, se nos ha transmitido que, en numerosos casos,
se exige una cantidad desproporcionadamente elevada de extensos documentos
en formato papel.
• Para notificar una modificación en una instalación existente, el procedimiento se iniciaría,
como en la actualidad, por una comunicación del promotor al órgano competente, quién
decidirá si se trata de una “modificación sustancial” o una “modificación no sustancial”,
de acuerdo con los siguientes criterios normalizados para todas las Comunidades
Autónomas y que se proponen a continuación:
o
Propuesta de nuevos criterios para la consideración de una modificación como
sustancial, formulada por CEOE:
• Un aumento en la producción de al menos el 50% anual en unidades de
producto o servicio.
• Un incremento en el consumo de agua o de energía superior al 50%.
• Un incremento superior al 30% de la emisión másica de cualquiera de los
contaminantes atmosféricos que figuren en la Autorización Ambiental Integrada,
o del total de las emisiones atmosféricas producidas.
• Un incremento superior al 20% de la emisión másica de cualquiera de los
contaminantes emitidos al agua que figuren en la Autorización Ambiental
Integrada, así como del total de los vertidos producidos en la instalación.
• Un incremento en la generación de residuos no peligrosos de más de 50
toneladas al año, incluidos los residuos inertes, siempre que ello represente
un incremento de más del 50% con relación a las condiciones establecidas
en la Autorización Ambiental Integrada, cuando se produzcan en el contexto
habitual de la actividad.
• Un incremento en la generación de residuos peligrosos de más de 50 toneladas
al año, siempre que ello represente un incremento de más del 25% con relación
a las condiciones establecidas en la Autorización Ambiental Integrada, cuando
se produzcan en el contexto habitual de la actividad.
• Un incremento del riesgo de accidente, que precise la tramitación y el
otorgamiento de una nueva Autorización Ambiental Integrada, en la que se
tenga en cuenta, en los términos dispuestos en la legislación sectorial, el
citado riesgo.
o
En el caso de que la modificación propuesta se situara por debajo de esos umbrales
o condicionantes, pero representara un cambio significativo en la instalación, el
órgano competente podrá solicitar la aportación de información detallada, limitada
63
a aquellos aspectos donde las modificaciones suponen afecciones adicionales
sobre el medio ambiente o sobre la seguridad, para permitirle considerar la
posibilidad de “modificar de oficio” algunos condicionantes de la AAI.
o
En ese supuesto, el órgano competente, tras informar al promotor de tal situación,
podría iniciar un procedimiento simplificado, con un carácter meramente
interadministrativo, para aquellas modificaciones de la AAI como pudieran ser
incorporar información ambiental actualizada relacionada con modificaciones no
sustanciales de la autorización pero que sí deberían tener reflejo en la misma.
La Resolución resultante debería ser aprobada y enviada al promotor antes de
los tres meses desde la entrada de la modificación propuesta por el mismo.
Existe un precedente de “buena practica” en este sentido, en el artículo 41 del
Decreto 19/2010, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 17/2006, de
Control Ambiental Integrado de la Comunidad de Cantabria: Procedimiento de
modificación no sustancial relevante de la Autorización Ambiental Integrada.
o
Por otra parte, existe otro procedimiento complementario de renovación donde se
deben plasmar las “modificaciones no sustanciales” incorporadas en la instalación
y que debería asimismo resolverse en un plazo máximo de tres meses desde la
entrada de la solicitud por parte del promotor.
• Finalmente, en cuanto al sistema de comunicación entre el promotor y el órgano
competente de la Comunidad Autónoma, que incluye el proceso formal de presentación
de las solicitudes, entrega de la información y comunicación al promotor de las distintas
etapas del procedimiento, se ha podido comprobar que, en prácticamente todas las
Comunidades Autónomas, existen modelos electrónicos propios de presentación de un
nuevo proyecto o de una modificación de la instalación y, únicamente, cabría aportar
dos propuestas para su consideración: La primera es establecer, como regla general,
la comunicación electrónica entre empresas y autoridad competente, usando la firma
electrónica para garantizar la seguridad y la veracidad de las comunicaciones y, en segundo
lugar, permitir un acceso pleno del promotor al “expediente administrativo electrónico”,
que antes hemos sugerido como propuesta, limitando eventualmente sólo dicho acceso a
aquellas partes del mismo que correspondan a trámites interadministrativos de carácter
restringido, a fin de permitirle hacer un mejor seguimiento del procedimiento y ganar
tiempo en la preparación de documentación o datos adicionales que le pudieran ser
solicitados por la autoridad competente.
4.4 Algunas buenas prácticas autonómicas identificadas en el curso de la realización
del Proyecto.
En el curso de la realización del Proyecto y como resultado de la lectura y análisis de la
legislación y procedimientos autonómicos, de las numerosas entrevistas realizadas, tanto con
los servicios responsables de aplicación de la AAI en las diecisiete Comunidades Autónomas,
como con las empresas y Asociaciones empresariales de toda España, se han identificado
un gran número de “buenas prácticas en materia de AAI” que han servido especialmente
para formular las propuestas de simplificación que antes han sido señaladas. Por ello, sin
pretender dar un carácter exhaustivo, ni establecer jerarquías de ningún tipo entre las
diversas Comunidades Autónomas, queremos señalar a continuación algunas de las “buenas
prácticas” identificadas:
64
• En materia legislativa: Leyes autonómicas de, Cataluña, Comunidad Valenciana y Región
de Murcia.
• En materia de Guías de procedimientos para la cumplimentación y tramitación de las
AAI: Cantabria y Andalucía.
• En materia del informe de compatibilidad urbanística: Comunidad Foral de Navarra.
• En materia de la consideración de la estructura provincial dentro de la Comunidad
Autónoma: Castilla y León.
• En materia de tramitación interadministrativa: País Vasco.
• En materia de la consideración de las “modificaciones” a una instalación en relación
con la AAI: Cantabria.
• En materia de puesta en marcha del procedimiento interno de simplificación: Aragón y
Región de Murcia.
4.5 Propuesta de ámbito europeo formulada por CEOE-CEPYME
Además de las propuestas anteriores debe mencionarse una propuesta complementaria:
• CEOE-CEPYME, propone dirigirse, a través de BUSINESSEUROPE, al Grupo de Alto Nivel
para la Mejora de la Regulación Administrativa establecida por la Comisión Europea
(High Level Stoiber Group), señalando el hecho de que la raíz de la escasa coordinación
legal entre la EIA y la AAI y la existencia de dos posibles autoridades competentes
radica en que las dos Directivas que dan lugar a dichas figuras jurídicas no están bien
engarzadas en el origen y ello da lugar a una inadecuada transposición en la legislación
de los Estados Miembros.
5. VALORACIÓN ECONÓMICA DE LA REDUCCIÓN PROPUESTA DE
CARGAS ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON LA AUTORIZACIÓN
AMBIENTAL INTEGRADA.
Podríamos definir las cargas administrativas como las actividades de naturaleza administrativa
que deben llevar a cabo las empresas y los ciudadanos para cumplir con las obligaciones
derivadas de la normativa.
El objetivo de este apartado es triple:
• Precisar el objeto de la cuantificación: Concretamente la reducción de cargas
administrativas, por la diferencia entre la situación actual y la derivada de la aplicación
de las propuestas de simplificación formuladas en el Punto 4 de este Informe y vinculadas
con la obtención de una AAI para una nueva instalación o de una “modificación sustancial”
de una instalación previamente existente.
• Definir la Metodología de valoración: Para ello utilizaremos el denominado “Método
Simplificado de Medición de Cargas Administrativas y de su Reducción”, consensuado
por el MPTAP, las Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y
Provincias (FEMP)5 .
5.http://www.mpt.gob.es/dms/es/areas/funcion_publica/iniciativas/normativa-es/parrafo/1/02_Metodo_
simplificado.pdf
65
• Desarrollar los cálculos concretos de la valoración: Basados en una serie de elementos
e hipótesis que serán precisadas a continuación.
Estos elementos e hipótesis son:
• Las cargas administrativas para la preparación y obtención de una AAI pueden variar
de forma importante, incluso para una instalación similar. Por ello, al realizar la
cuantificación de estos costes nos hemos decantado, como fue mencionado anteriormente,
por establecer tres categorías genéricas de instalaciones, que permitan representar el
colectivo total. Estas categorías, establecidas para cada uno de los Sectores relacionado
en el Anexo 1 de la Ley 16/2002, los hemos denominado como Instalaciones complejas,
Instalaciones medias e Instalaciones simples en función del volumen y complejidad de
las Obligaciones de Información requeridas para obtener la AAI.
• Para cada una de esas categorías estándar, se pueden encontrar cuatro casos: Solicitar
la renovación de una AAI por caducar su plazo de validez, un segundo caso que sería
solicitar una AAI para una instalación completamente nueva, un tercer caso que sería
una “modificación sustancial de una instalación ya previamente existente” y, un cuarto
caso, que sería una caso de “modificación no sustancial” a juicio del promotor de la
instalación en que la que no obstante se requiera, por parte de la autoridad competente,
un importante aporte de datos para comprobar dicho extremo. Este último caso no será
objeto de valoración en este Informe.
• Para conocer el número exacto de las instalaciones con AAI vigentes en España y de
su distribución entre los diferentes subsectores del Anexo 1 de la Ley 16/2002, hemos
utilizado los datos estadísticos sectoriales obtenidos del Registro PRTR- España (Registro
Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes, conocido generalmente cono PRTR en sus
siglas inglesas), que consideramos representan el mejor dato disponible6 .
• Complementariamente, se ha podido obtener datos para el año 2010 de algunas
Comunidades Autónomas, que precisan tanto el número de AAI para nuevas instalaciones
tramitadas en ese año cómo el número de “modificaciones sustanciales” tramitadas
para instalaciones ya existentes. Datos que serán utilizados en este proceso de valoración.
De acuerdo con el “Método Simplificado de Medición de Cargas Administrativas y de
su Reducción”, la medición, expresada en euros y en términos anuales, de una carga
administrativa se efectúa multiplicando tres parámetros:
• El coste unitario de cumplir con la carga, que en nuestro caso será la suma de los
diferentes tramites individuales que concurren en la AAI.
• La población que debe cumplir con la carga que, en nuestro caso, es el numero de
instalaciones que, según el Anexo 1 de la Ley 16/2002 están sujetas a la AAI.
•
La frecuencia anual con la que debe realizarse, que indica cuántas veces al año debe
cumplirse el trámite o si tiene, como será, uno de nuestros casos, una situación única y
no recurrente en el tiempo.
Estos valores de coste unitario se reflejan en la siguiente tabla,
extraída del citado “Método Simplificado”, donde se da un
66
6. Aunque legalmente todas las instalaciones con una AAI deben notificar sus datos de emisiones al citado Registro, en la
práctica se producen siempre retrasos e incluso algunos incumplimientos, por lo que la cifra real podría ser algo superior
a la obtenida por consulta del Registro PRTR para el año 2010 y que fue obtenida en fecha del 10 de diciembre del 2011.
No consideramos, en cualquier caso, que el error por minoración pueda superar el 10% del total.
* En euros por unidad
Sobre la base de esta referencia, se hace necesario precisar algunos aspectos concretos que
permitan ajustar el citado método a nuestro caso específico:
• El primer aspecto es sistematizar las categorías de obtención o renovación de una AAI.
Para ello utilizaremos los nueve casos definidos en el apartado 3.3 del Informe (Las
tres categorías de Instalaciones complejas, medias o sencillas combinadas con las tres
posibilidades de solicitud de renovación de una AAI al termino de su plazo de vigencia,
de solicitud y tramitación de una AAI para una nueva instalación o de solicitud para una
“modificación sustancial” de una instalación previamente existente.
• Sobre esa referencia los diferentes parámetros de coste, como entre otros el número de
datos a aportar junto a la solicitud establecidos en el “Método Simplificado”, se adaptarán
a las características específicas que concurren en cada una de esas categorías.
• Finalmente, en cuanto a la estimación del número de expedientes vinculados al número
de instalaciones que anualmente serían beneficiarias de la propuesta, se ha realizado,
como fue previamente mencionado, un muestreo en algunas Comunidades Autónomas,
para determinar unos parámetros históricos de referencia que permitan realizar tal
cuantificación.
67
Los seis cuadros siguientes reflejan la descomposición del coste de preparación y tramitación
de una AAI, en la situación actual y en la resultante de la simplificación propuesta en el
procedimiento y para los tres casos de renovación de una AAI al término de su período de
vigencia, solicitud de una AAI para una instalación totalmente nueva y de una “modificación
sustancial” de una instalación preexistente:
68
69
70
71
72
73
De acuerdo con estas Tablas resultantes de la aplicación del “Método Simplificado”, los ahorros
para cada caso individual, resultantes de la diferencia entre la aplicación del procedimiento
actual y del nuevo procedimiento simplificado propuesto, son los siguientes:
Ahorros por cada AAI entre el procedimiento actual y el nuevo procedimiento propuesto:
Datos en Euros
El siguiente elemento a considerar es el número y clasificación de instalaciones con AAI
concedidas en España y su reparto entre instalaciones complejas, instalaciones medias e
instalaciones sencillas. Para ello, utilizaremos los datos previamente mencionados extraídos
del Registro PRTR, en fecha 10 de diciembre del 2011, y que aporta los siguientes resultados7:
De acuerdo con los datos individuales por sectores, extraídos de los cuestionarios recibidos y
de los datos correspondientes al Informe del MMAMRM, un porcentaje de estas instalaciones
de cada sector se han asignado a las categorías de instalaciones complejas, medias o sencillas
de acuerdo con el siguiente cuadro:
74
7. Como fue mencionado previamente, el número generalmente considerado de AAI en España es de alrededor de 6.000,
lo que supone que, nuestra estimación, tiene una posible minoración de alrededor de un 10%. Por motivos de prudencia
se considera esta cifra de 5.661 como un buen y prudente indicador de las AAI existentes en el año 2011. Debe también
mencionarse que ya que este Registro se actualiza periódicamente, el número final de AAI en el citado Registro para el
año 2010 puede verse modificado con posterioridad a la fecha de referencia de consulta del Registro efectuada el 10 de
diciembre de 2011.
Finalmente para completar los parámetros de cálculo, sólo nos queda el reparto en las tres
siguientes categorías de AAI:
• Renovación de AAI existentes una vez caducado el plazo de vigencia inicialmente concedido.
• Instalaciones completamente nuevas que solicitan una AAI desde el inicio.
• AAI resultantes de modificaciones sustanciales sobre una instalación previamente
existente.
Para la primera categoría, el número de AAI que deberán ser renovadas coincide con el
número total de AAI existentes a fecha actual8. Sin embargo, dichas renovaciones se van a
conceder en un único caso, de acuerdo con la nueva legislación en vigor, correspondiente
al acto administrativo que la concede de nuevo, esta vez con duración ilimitada y, por tanto
no tienen carácter recurrente en el futuro. Se considera, como se formuló en la propuesta,
que la misma se limita a la presentación de una “Declaración Responsable” por parte del
promotor corroborando que la instalación no ha sufrido ninguna modificación desde la última
concesión de la AAI.
Para la segunda categoría de Instalaciones completamente nuevas que solicitan una AAI
desde el inicio, se ha hecho una estimación propia del número de expedientes sobre la base
de la evolución histórica del número de AAI en los años 2008 a 2010 (extraída de nuevo del
Registro PRTR y de los datos e algunas Comunidades Autónomas).
Para la tercera categoría, AAI resultantes de modificaciones sustanciales sobre una
instalación previamente existente se ha realizado, de nuevo, una estimación propia del
número de expedientes sobre los datos recibidos de algunas Comunidades Autónomas.
8. Es decir, las 5.661 contabilizadas en el Registro PRTR a fecha 10 de diciembre de 2011.
75
El siguiente cuadro recoge, de manera agregada, estos valores, atendiendo a la tipología de
instalación, nueva instalación y “modificación sustancial” que hemos venido utilizando:
Fuente: Cifras basadas en estimaciones propias y sobre los datos de las AAI existentes en el Registro PRTR del
año 2010 a fecha 10 de diciembre del 2011.
Finalmente, la combinación de todos estos elementos permite cuantificar las reducciones
potenciales de cargas administrativas relacionadas con la preparación y tramitación de
la AAI, conforme a los cambios y simplificaciones propuestos sobre los procedimientos
actuales:
La primera cuantificación evalúa los ahorros que se obtendrán en la renovación de las 5.661
AAI obtenidas del Registro PRTR. Estos ahorros van a producirse de forma escalonada entre
el período 2013 y 2015, tienen carácter de ahorro único y, por tanto, no son recurrentes en
el tiempo.
76
La segunda cuantificación evalúa los ahorros anuales que se obtendrán en la tramitación de
AAI de nuevas instalaciones utilizando las propuestas de simplificación:
Por último, la tercera cuantificación evalúa los ahorros anuales que se obtendrán en la
tramitación de “modificaciones sustanciales” a instalaciones ya previamente existentes
utilizando las propuestas de simplificación:
77
Como resumen, los ahorros que se obtendrán son los siguientes:
• Ahorros en la renovación de las AAI existentes9: 383.115.585 Euros.
• Ahorros anuales en AAI correspondientes a nuevas instalaciones sujetas a la misma:
2.979.500 Euros
• Ahorros anuales en AAI correspondientes a “modificaciones sustánciales” de
instalaciones ya existentes: 11.268.680 Euros.
Finalmente, al recoger este Informe una valoración desde el mundo empresarial, no
queremos dejar de señalar tres aspectos muy positivos de las modificaciones propuestas
al procedimiento, que no tienen cabida directa en una medición de la reducción de cargas
administrativas y que, sin embargo, van a tener una acogida extraordinariamente positiva
en el ámbito empresarial.
• El primero es la significativa reducción en los plazos de obtención o renovación de
una AAI. La demora en la puesta en marcha de una instalación (o de una modificación
sustancial de la misma), es actualmente muy elevada, incluso tras la subsanación de
las lagunas de información a cargo del promotor y ello introduce un grave elemento de
inseguridad en el desarrollo futuro de la actividad.
•
El segundo es reducir drásticamente la sensación de “irritación” en el ámbito
empresarial que genera actualmente el trámite de obtención de una AAI. Al simplificarse
el procedimiento y, al crearse un “marco de convergencia entre Comunidades Autónomas”,
se puede obviar la frecuente percepción de diferencias en el volumen y detalle de los
datos solicitados, la continuada demanda de nuevos datos e informes complementarios
y los largos plazos de subsanación de información a ella asociada, los dilatados plazos
de resolución y la sensación de pérdida de iniciativa empresarial para adaptarse
simultáneamente a los cambios exigidos por el mercado y salvaguardar la protección del
medio ambiente.
9. Debemos volver a insistir en que estos ahorros van a producirse de forma escalonada entre el período 2013 y 2015,
tienen carácter de ahorro único y por tanto no son recurrentes en el tiempo.
78
• En tercer lugar, ello da lugar a un importantísimo descenso del “coste de oportunidad”
derivado de la reducción propuesta de los plazos de obtención de la AAI, lo que permitirá
acelerar tanto la puesta en marcha de nuevas instalaciones como la implementación de
“modificaciones sustánciales” en instalaciones ya existentes. Para realizar una primera
evaluación del beneficio para las empresas que esta reducción del “coste de oportunidad”
conlleva, se ha tomado como referencia los datos de los “costes de implementación de la
AAI por sectores” obtenidos del Informe sobre la AAI del MMAMRM (que reflejan los costes
de inversión en equipo e instalaciones previstos en el proyecto a que da lugar la nueva AAI)
y se ha asignado, a la reducción de plazos en meses derivados de las nuevas propuestas
en el procedimiento, una rentabilidad esperada de los capitales invertidos del 10%. Ello
resulta en una reducción de dicho “coste de oportunidad” estimado en 216.300.000
Euros anuales. Los detalles y los cálculos de esta valoración pueden comprobarse en el
Anexo nº 2.
Como resumen final, los beneficios esperados de los nuevos procedimientos para la
Autorización Ambiental Integrada son los siguientes:
• Un ahorro único, en reducción de cargas administrativas, de 383,1 millones de Euros
en el período 2013-2015
• Un ahorro anual complementario, a partir del año 2013, en la reducción de cargas
administrativas correspondientes a la suma de los ahorros en las nuevas instalaciones
y en las “modificaciones sustánciales” de instalaciones ya existentes, de 14,2 millones
de Euros.
• Una reducción anual, a partir del año 2013, del “coste de oportunidad” de las inversiones
asociadas con las AAI, de 216,3 millones de Euros.
6. CONCLUSIONES
• La Autorización Ambiental Integrada es uno de los procedimientos administrativos
más complejos que existen en nuestro país y tiene competencias compartidas entre
la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y la Administración
Local.
• Aunque el origen de la legislación que da lugar al referido procedimiento es de origen
comunitario, la transposición, primero a nivel estatal y luego el propio desarrollo normativo
en el ámbito de las Comunidades Autónomas, ha dado lugar, a juicio de CEOE-CEPYME,
a diferencias, en algunos casos significativas, en los plazos reales de obtención y los
costes de preparación y tramitación de una AAI en diferentes Comunidades Autónomas.
• Existen en numerosas Comunidades Autónomas ejemplos concretos de “buenas prácticas
administrativas” en la tramitación de una AAI, que podrían servir de referencia para el
conjunto de las mismas.
• En opinión de CEOE-CEPYME, en su formulación actual, los procedimientos de obtención
de la Autorización Ambiental Integrada, suponen un coste muy elevado para las empresas
y tienen plazos muy dilatados que ponen en peligro el mantenimiento de la competividad
internacional de numerosos sectores productivos.
• La necesidad de transponer, a la legislación española, la nueva Directiva comunitaria
del año 2010, que ha revisado en profundidad el sistema inicialmente diseñado en el
79
ámbito de la Unión Europea en 1996, ofrece una ocasión excepcional para adaptar la
legislación estatal y autonómica para hacer que los procedimientos sean más simples,
menos cotosos y más rápidos para las empresas solicitantes sin que se menoscabe un
nivel elevado de protección del medio ambiente y el nivel de información y participación
pública en este proceso.
• La propuestas de simplificación de los procedimientos formuladas por CEOE-CEPYME y
establecidas en detalle en el Punto 4 de este Informe se basan en los siguientes principios:
o
Simplificación máxima del procedimiento de renovación de la Autorización Ambiental
Integrada al terminar el plazo inicial de vigencia de las mismas.
o
Plena integración del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental como un elemento
más de la Autorización Ambiental Integrada.
o
Establecimiento de criterios de consideración de “modificación sustancial” de una
instalación, sobre la base de umbrales superiores a los actualmente utilizados y
aplicables uniformemente en todas las Comunidades Autónomas.
o
Reducción del volumen de datos e informes solicitados y su sustitución, en todos los
casos en los que sea posible, por Declaraciones Responsables de cumplimiento de la
legislación en materia de medio ambiente.
o
Reducción de determinados plazos de consulta interadministrativa.
o Creación de sistemas electrónicos de tramitación y gestión administrativa del
expediente.
• Complementariamente, desde CEOE-CEPYME, se ha diseñado una filosofía denominada
como “Convergencia Voluntaria de Legislaciones y Procedimientos Autonómicos” basada
en los siguientes principios:
o La Constitución Española y los Estatutos de Autonomía establecen un marco de
reparto competencial que debe respetarse y que, en muchos casos, supone un
enriquecimiento de nuestra relación entre ciudadanos y administración.
o Ello no obsta para que, en determinados sectores y este es el caso del medio
ambiente, la proliferación de legislaciones autonómicas haya favorecido, sin
pretenderlo, una fragmentación del mercado interior español y un aumento de las
cargas administrativas para las empresas.
80
o
Por ello, la legislación estatal de carácter básica, debe ser lo más detallada posible
a fin de garantizar tal unidad de mercado, dejando a las legislaciones autonómicas
para que, con la debida justificación y proporcionalidad, enriquezcan y maticen esta
legislación básica en el ámbito de la propia Comunidad Autónoma.
o
Se propone la creación de una Base de Datos legislativa y de procedimientos, general
para todos los ámbitos de competencia compartida entre la Administración General
del Estado y las Comunidades Autónomas, que recoja la legislación y procedimientos
de forma sistemática y que sea accesible tanto para el público como para las
administraciones implicadas.
o
Se propone la creación en cada Ministerio de un “Comité especial de coordinación
legislativa y de procedimientos”, cuya primera misión sería, en el ámbito de ese
Ministerio, alimentar y mantener al día la Base de Datos legislativa y de procedimientos
a la que antes nos hemos referido y, de manera muy especial, resaltar las “mejores
prácticas” aplicadas en cada una de las Comunidades Autónomas. En el ámbito de la
Administración General del Estado, deberán establecerse los mecanismos adecuados
para garantizar la coordinación de dichos Comités Ministeriales.
• La reducción de cargas administrativas por aplicación de las medidas propuestas serán
las siguientes:
o
Un ahorro único, en reducción de cargas administrativas derivadas de la renovación
de las AAI en vigor, de 383.100.000 de Euros en el período 2013-2015.
o
Un ahorro anual complementario, a partir del año 2013, en la reducción de cargas
administrativas correspondientes a la suma de los ahorros correspondientes a las
nuevas instalaciones y a las “modificaciones sustánciales” de instalaciones ya
existentes, de 14.200.000 Euros al año.
• A partir del año 2013, complementariamente a la reducción de cargas administrativas,
un beneficio para las empresas derivado de la reducción del “coste de oportunidad”
asociado a la agilización de los plazos de concesión de las AAI y, consecuentemente, la
más rápida puesta en servicio de las instalaciones, de 216.300.000 Euros al año.
Diciembre de 2011
7. ANEXOS
7.1 Anexo 1: Definiciones legales10.
Este Anexo trata de compilar las definiciones legales comúnmente utilizada en las normas
mencionadas a lo largo del Informe.
1.
Autorización Ambiental Integrada (AAI): Es la resolución del órgano competente de
la Comunidad Autónoma, por la que se permite, a los solos efectos de la protección
del medio ambiente y de la salud de las personas, explotar la totalidad o parte de una
instalación, bajo determinadas condiciones. Esta autorización puede ser válida para
una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación y
sean explotadas por el mismo titular.
2.
Cargas administrativas: Son actividades de naturaleza administrativa que deben llevar
a cabo las empresas y los ciudadanos para cumplir con las obligaciones derivadas de la
normativa.
3.
Órgano ambiental regional: Es el Órgano de la Administración Autonómica que ejerce
las competencias en materia de medio ambiente previstas en la Ley 16/2002, para un
proyecto. Generalmente es la Consejería a cargo del medio ambiente en las diferentes
Comunidades Autónomas.
4.
Órgano ambiental estatal: Es el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino,
en relación con las “autorizaciones sustantivas” de las industrias señaladas en el párrafo
b) del artículo 3 de la Ley 16/2002.
5.
Órgano sustantivo: Es el órgano competente para autorizar o aprobar los proyectos o
actividades, por tanto, podrá ser la Administración General del Estado, la Administración
Autonómica o la Local ,en cuanto a licencias ambientales de ámbito municipal. En el
caso de que un proyecto exija para su realización la concurrencia de autorizaciones
10. Las definiciones legales han sido extraídas textualmente de la legislación en vigor. Ello hace que, en determinados
casos, no se haya respetado el orden alfabético de clasificación de las mismas, sino que responde a un criterio lógico de
seguimiento del texto legal.
81
distintas, será aquel Órgano que posibilita, en primer lugar, la realización del proyecto
y que para ello precise la documentación relativa a la definición, características y
ubicación del mismo.
6.
Instalación: Cualquier unidad técnica fija donde se desarrolle una o más de las actividades
industriales enumeradas en el anejo 1 de la Ley 16/2002, así como cualesquiera otras
actividades directamente relacionadas con aquellas, que guarden relación de índole
técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones
sobre las emisiones y la contaminación.
7.
Modificación sustancial: Cualquier modificación realizada en una instalación que, en
opinión del órgano ambiental regional y de acuerdo con los criterios sugeridos en este
Informe, pueda tener repercusiones perjudiciales o importantes en la seguridad, la
salud de las personas o el medio ambiente.
8.
Modificación no sustancial: Cualquier modificación de las características, del
funcionamiento o de la extensión de la instalación, que, sin tener la consideración de
sustancial, pueda tener consecuencias en la seguridad, la salud de las personas o el
medio ambiente.
9.
Promotor o Titular: Cualquier persona física o jurídica, pública o privada que se
proponga realizar una actividad.
10. Público: Cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones
y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación.
11. Personas interesadas: Hay dos acepciones. Primera: Toda persona física o jurídica en
la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. Segunda: Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro,
que cumplan los requisitos de tener entre los fines acreditados en sus estatutos la
protección del medio ambiente en general, que se hubieran constituido legalmente al
menos dos años antes del ejercicio de la acción y que desarrollen su actividad en un
ámbito territorial que resulte afectado por el proyecto.
12. Mejores Técnicas Disponibles (MTD): La fase más eficaz y avanzada de desarrollo de
las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la capacidad
práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los valores
límite de emisión destinados a evitar o, cuando ello no sea posible, reducir en general
las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambiente y de la salud de las
personas. Para su determinación se deberán tomar en consideración los aspectos
que se enumeran en el anejo 4, de la Ley 16/2002. Estas MTD se recogen en los
denominados Documentos BREF publicados para cada sector sujeto a estas Directivas
por la Comisión Europea. A estos efectos, se entenderá por:
• Mejores: Las técnicas más eficaces para alcanzar un alto nivel general de protección
del medio ambiente en su conjunto y de la salud de las personas.
• Técnicas: La tecnología utilizada, junto con la forma en que la instalación esté
diseñada, construida, mantenida, explotada o paralizada.
• Disponibles: Las técnicas desarrolladas a una escala que permita su aplicación
82
en el contexto del correspondiente sector industrial, en condiciones económicas y
técnicamente viables, tomando en consideración los costes y los beneficios, tanto
si las técnicas se utilizan o producen en España, como si no, siempre que el titular
pueda tener acceso a ellas en condiciones razonables.
13. Documento inicial: Documento técnico ambiental que ha de elaborar el promotor, para
el inicio del procedimiento de EIA.
14. Documento ambiental: Documento técnico ambiental que ha de elaborar el promotor,
para aquellos proyectos o actividades en los que es necesario que se determine, por
parte del órgano ambiental regional, la necesidad de someterlos o no someterlos, al
procedimiento de EIA.
15. Estudio de Impacto Ambiental (EsIA): Documento técnico ambiental que elabora el
promotor de un proyecto o actividad sometido a EIA, y sobre la base del que se produce
la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). Este estudio deberá identificar, describir
y valorar de manera apropiada, y en función de las particularidades de cada caso
concreto, los efectos notables previsibles que la realización de un proyecto o actividad
produciría sobre los distintos aspectos ambientales.
16. Evaluación de Impacto Ambiental: Es el conjunto de estudios y sistemas técnicos que
permiten estimar y corregir los efectos que un determinado proyecto causa sobre el
medio ambiente.
17. Informe de amplitud y nivel de detalle del EsIA: Documento elaborado por el órgano
ambiental competente en el que se recoge el alcance y contenidos que ha de reunir el
EsIA.
18. Declaración de Impacto Ambiental (DIA): Pronunciamiento del órgano ambiental
autonómico o estatal, acerca de la conveniencia o no de ejecutar un proyecto o actividad
sometido a EIA, a los sólo efectos ambientales. Dicha declaración podrá incluir aquellas
condiciones y medidas protectoras o correctoras adicionales que el órgano ambiental
autonómico o estatal estime oportunas.
19. Proyecto Básico: Documento técnico elaborado por el titular y sobre la base del que se
emite la Autorización Ambiental Integrada, cuyo contenido deberá ser el establecido en
el anexo II del Reglamento 509/2007.
20. Procedimiento simplificado: Datos a incluir en el proyecto básico de instalaciones
ganaderas incluidas en el epígrafe 9.3. de la Ley 16/2002. Para el resto de instalaciones
será el especificado en el Contenido mínimo del Proyecto Básico para la solicitud de
Autorización Ambiental Integrada.
21. Resumen no técnico: Documento no técnico que resume la totalidad de los contenidos
de la solicitud de Autorización Ambiental Integrada (Anexo I), con el fin de facilitar su
comprensión en el trámite de información pública.
83
7.2 Anexo nº 2: Cálculo de la “reducción del coste de oportunidad” derivado de la
agilización de plazos en la tramitación de la Autorización Ambiental Integrada.
Para calcular el “Beneficio de oportunidad” derivado de la agilización de plazos como
consecuencia de las propuestas formuladas se han asumido las siguientes hipótesis:
1.
Reducción de plazos de tramitación de una AAI: Dos meses en la tramitación de una AAI
para una nueva instalación y de cuatro meses en la tramitación de una “modificación
sustancial” de una instalación existente.
2.
Inversiones de implementación de la AAI: Sobre la base de los datos recogidos en
el Informe elaborado para el MMAMRM, se han adoptado los siguientes “costes de
implementación de la AAI” para cada una de las categorías “estándar” que hemos
venido utilizando a lo largo del Informe.
3.
Rentabilidad esperada de las inversiones realizadas: Se ha tomado como referencia una
rentabilidad anual del 10% sobre la inversión prevista y que se identifica con los “costes
de implementación de la AAI” definidos en el Informe.
4.
Fórmula de cálculo: La fórmula utilizada es la cálculo simple de rentabilidad que se
describe como:
Reducción del coste anual de oportunidad = Inversiones de implementación * reducción de
plazos en meses/12 * 10% anual.
5.
La tabla siguiente recoge los cálculos detallados para los dos casos de AAI, correspondientes
a nuevas instalaciones y a “modificaciones sustanciales” de instalaciones ya existentes.
Los datos se corresponden con los utilizados previamente en el Informe para calcular la
reducción de cargas administrativas:
Ello resulta en un ahorro total anual de 216.300.000 Euros al año para el conjunto de
ambos casos.
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Diciembre de 2011