Referéndum sobre la independencia de Montenegro

REFERENDUM SOBRE LA INDEPENDENCIA DE MONTENEGRO
Por la Lic. Melina Orué, Master en Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO).
Montenegro es un pequeño país ubicado en el sureste europeo, más concretamente en los
Balcanes, una zona históricamente conflictiva. Hasta 1992, formaba parte de la República Federal
Socialista de Yugoslavia, y a través de un referéndum llevado a cabo el 29 de febrero de ese año, el
95.96% de los votos decidió que integraría una federación con Serbia denominada República Federal
de Yugoslavia. En este primer referéndum la abstención electoral llegó al 34%, debido al boicot de
minorías católicas y musulmanas y a la presión de montenegrinos pro independentistas, existiendo
fuertes sospechas de fraude y manipulación, ante la falta de monitoreo internacional. En 1996, el
gobierno de Milo Dukanovic (todavía en el poder) cortó de facto los lazos entre ambas, cuando Serbia
estaba bajo el control de Milosevic. Montenegro dictó su propia política económica, y adoptó el marco
alemán como su moneda. En la actualidad, su moneda es el euro, aunque el país no es formalmente
parte de la Eurozona. En el año 2002, Serbia y Montenegro llegaron a un nuevo acuerdo para continuar
con la cooperación, y al año siguiente, la Federación Yugoslava fue reemplazada por un estado unión
denominado Serbia y Montenegro, posponiendo por tres años la posibilidad de un referéndum que
independizara a este último. Finalmente, a partir de los resultados de la consulta popular que tuvo lugar
el 21 de mayo pasado, Montenegro declaró su independencia el 3 de junio de 2006. De un total de
419.240 votos emitidos (un 86,5% del electorado), el 55,5% se pronunció a favor de la independencia,
sobrepasando escasamente el 55% necesario para validar la decisión, según los estándares de la Unión
Europea (UE). El referéndum fue monitoreado por cinco misiones internacionales, encabezadas por la
OSCE / ODIHR, que formaron una “Misión de Observación Internacional del Referéndum”, y que
concluyeron que la atmósfera previa estuvo signada por una campaña activa y mayoritariamente
pacífica, “sin reportes de restricciones a los derechos civiles y políticos fundamentales”1.
El 3 de junio, el Parlamento de Montenegro declaró la independencia del país, confirmando
formalmente el resultado del referéndum. La capital de este nuevo Estado es Podgorica, y en su
reciente constitución, se define como “un estado democrático, de bienestar y ecológico” con el serbio
como su idioma oficial. El nuevo Estado fue rápidamente reconocido como tal internacionalmente (los
Estados miembro de la Unión Europea, Estados Unidos, la Federación Rusa, etc.), logrando el
reconocimiento de Serbia el 15 de junio. Además del reconocimiento, Serbia decidió facilitar la
obtención también de la ciudadanía serbia para los montenegrinos, y que los estudiantes universitarios
de ese país, disfruten de los mismos derechos que los serbios2. Finalmente, el Estado fue reconocido
como tal por la Organización de las Naciones Unidas el 29 de junio de 2006 y el jueves 20 de julio de
2006 la Argentina reconoció "como Nación libre e independiente a la República de Montenegro"
(publicado en el Boletín Oficial, Decreto 908/2006).
Ahora bien, ¿por qué la independencia y cómo se llegó al referéndum? Vale la pena señalar que
Montenegro ya era una república propiamente dicha bajo la constitución yugoslava, e incluso, un país
independiente antes de eso, y el Estado unión del cual se separó, Serbia y Montenegro, existía
meramente en nombre más que en los hechos. Desde su creación, la unión Serbia y Montenegro no era
1
International Referendum Observation Mission, “Referendum on State-Status, Republic of Montenegro (Serbia and
Montenegro)”,
OSCE/ODIHR,
May
21st,
2006,
disponible
en:
http://www.osce.org/documents/html/pdftohtml/19150_en.pdf.html
2
“Ayer, Serbia reconoció a Montenegro”, Sección Deportiva, LaNacion.com, 16 de Junio, 2006 disponible en
http://www.lanacion.com.ar/815139
popular en ninguno de los Estados Miembros. En los medios de comunicación, se lo denostaba
llamándolo Estado “Frankenstein” o incluso “Solania”, haciendo referencia al papel de Javier Solana,
el Alto Representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común, en la creación de dicho
Estado3. La Unión Europea presionó para evitar cualquier tipo de independencia montenegrina,
entendiendo que este hecho iba a actuar en forma negativa en Kosovo y forzaría una definición en la
comunidad internacional sobre su status final antes de que se llegara a un consenso al respecto, y
tuviera un efecto desestabilizante en la región. A cambio de la formación de este Estado, tanto Serbia
como Montenegro obtuvieron la promesa de que podrían ingresar más rápidamente en la UE. Este
proceso, sin embargo, se vio dificultado y retrasado en sucesivas oportunidades por la falta de
cooperación serbia con la comunidad internacional, en temas tales como el Tribunal Criminal
Internacional para la ex Yugoslavia. Como consecuencia, la UE suspendió en mayo de 2006 las
negociaciones de acceso a la Unión para Serbia y Montenegro.
Los montenegrinos, por su parte, habían accedido a formar parte del Estado unión con la
condición de que hubiera una cláusula que permitiera a cualquiera de las dos repúblicas comenzar su
proceso independentista dentro de los tres años desde que la Carta Constitucional entrara en efecto.
Esta fecha se estaba acercando. Al aproximarse esa fecha (se cumplía el 4 de febrero de 2006), algunos
líderes del país entendieron que la opción era ahora o nunca. Montenegro está profundamente divido
por fuerzas independentistas y unionistas, lo que se reflejaba en las encuestas de opinión previas al
referéndum, que mostraban una escasa ventaja de los independentistas, pero que de ninguna manera era
decisiva. Teniendo en cuenta que difícilmente iban a poder lograr una mayoría, era muy probable que
los unionistas boicotearan el referéndum para mantener la participación electoral por debajo del 50%
requerido para que sea válido, lo que sí ocasionaría inestabilidad. Para evitar esto, la UE cambió su
postura inicial contra la independencia montenegrina y decidió involucrarse en el proceso, insistiendo
en que debían participar activamente ambos lados y que debían comprometerse a cumplir con el
resultado.
La fórmula propuesta por la UE fue la que finalmente fue utilizada: participación del 50% + 1
del electorado y 55% de los votos a favor. Tanto la oposición montenegrina como Serbia aceptaron
rápidamente la propuesta, creyendo que tenían grandes posibilidades de lograr que, al menos el 45% de
los votos, se opusieran a la independencia. El gobierno Montenegrino fue más reticente a aceptar esta
propuesta debido al escaso margen pro independentista con el que contaba, pero en la medida en que, a
diferencia de Serbia, la mayoría de los votantes montenegrinos, sí estaban a favor de la incorporación
del país a la UE, el gobierno no podía oponerse a proceder con un referéndum patrocinado por esta
organización ya que, en caso contrario, no sólo los serbios lo hubieran boicoteado, sino que también
muchos albanos, croatas, bosnios y montenegrinos lo hubieran hecho, lo que provocaría, muy
probablemente, que no se llegara al 50% de participación electoral. De esta forma, ambos lados
aceptaron llevar a cabo el referéndum bajo los estándares europeos y aceptar el resultado como
vinculante. Estos términos también fueron aceptados por el gobierno serbio. Es necesario destacar que
la fórmula propuesta por la UE con un piso del 55% fue una apuesta que podría haber resultado en una
fuente de inestabilidad adicional en los Balcanes, precisamente cuando se está tratando el status final de
Kosovo. Si el resultado del referéndum hubiera terminado en la zona gris comprendida entre el 50 y
55%, el gobierno montenegrino no hubiera podido declarar legalmente la independencia, lo que era una
gran posibilidad, teniendo en cuenta las profundas divisiones que recorren la sociedad del país.
Ahora bien, hay una serie de cuestiones a tener en cuenta:
3
Crisis Group Europe Briefing, “Montenegro’s Referendum”, International Crisis Group, N° 42, May 30th, 2006, pág. 6,
disponible en http://www.crisisgroup.org/library/documents/europe/b042_montenegro_s_referendum.pdf
Serbia permanece débil en el corto plazo. Si bien la “pérdida” de Montenegro estaba prevista
y la opinión pública estaba preparada, es destacable el hecho de que una parte importante de la elite
política serbia todavía no aprendió las lecciones de la década pasada (Kosovo) y no acepta fácilmente
la realidad4. Para la mayoría de los serbios, la idea de que Montenegro rechazara una unión con Serbia
era prácticamente impensable. Ambos países se encuentran ligados desde tiempos medievales y hay
estrechas relaciones políticas, sociales y económicas entre ambos países. El rechazo de la unión con
Serbia fue visto, por parte de muchos serbios y de su elite política, como un desaire. Varios medios de
comunicación serbios tratan el tema del referéndum alrededor de ciertos ejes, todos ellos diseñados
para reforzar el sentimiento de víctimas de los serbios: que se perdió por los pérfidos albaneses, croatas
y bosnios que quieren ver la destrucción de Serbia y cuestionan el hecho de que un voto albanés o
bosnio pese lo mismo que uno serbio; que la elección fue “arreglada” y que se recurrió a la falsificación
de registros electorales y a la votación ilegal; y que la UE presidió y convalidó un fraude electoral5. La
combinación de estos tres argumentos crea una atmósfera donde los nacionalistas serbios pueden
mostrarse como víctimas, tanto de las traicioneras minorías étnicas como de Occidente, lo que les
otorga una base para que puedan seguir interviniendo en los asuntos internos montenegrinos, por la
gran cantidad de serbios que viven en dicho Estado. Se podría decir que para Serbia serán mayores las
consecuencias de la separación montenegrina que para éste último. La velocidad de recuperación serbia
dependerá no sólo de factores internos, sino también externos, como la cuestión del futuro status de
Kosovo. Serbia ahora estará obligada a adoptar una nueva Constitución, la que había estado
postergando por problemas internos, durante los últimos 5 años y forzará la realización de nuevas
elecciones, hecho poco feliz para varios, sobre todo, por su relación con las negociaciones sobre el
futuro estado de Kosovo. Mientras tanto, se fortalecen cada vez más el Partido Radical Serbio y el
Partido Socialista de Serbia, ambos partidos opositores. Sin embargo, es altamente probable que el
Primer Ministro serbio Vojislav Kostunica permanezca en el poder, a pesar de la debilidad de su
gobierno, debido a que ningún partido de oposición quiere estar en el gobierno cuando Serbia pierda
Kosovo, probablemente a fines de 2006.
Montenegro también permanece debilitado, debido fundamentalmente a que es una sociedad
de facto dividida. No olvidemos que una década atrás, Montenegro votó para permanecer unido a
Serbia. De acuerdo al censo de 2003, las minorías nacionales representan el 25% de la población total
del país, por lo que este tema no debe ser descuidado. Por ejemplo, si bien las minorías nacionales
están protegidas dentro de la Constitución Nacional, y el gobierno montenegrino ha aumentado su
participación entre los funcionarios públicos, todavía se encuentran subrepresentadas, (apenas el 5%).
Estas divisiones quedaron plasmadas en los resultados del referéndum. Del 44% que votó a favor de
retener el Estado unión con Serbia, el 30% se define a sí mismo como serbios. Este sector nacionalista
duro difícilmente se reconcilie totalmente con la idea de la independencia. El 14% restante,
probablemente votó por razones prácticas o sentimentales, por lo que probablemente se reconcilie
rápidamente con la idea de un Montenegro independiente6. Además, con la separación de Serbia, el
gobierno de Dukanovic será el centro de las críticas, no pudiendo continuar culpando a Belgrado por
los problemas que sufre el país. El gobierno tiene que entender que el apoyo por la independencia del
país, no se traduce en apoyo automático a sus políticas, que en conjunto y hasta la fecha, no han
logrado una considerable mejora en el estándar de vida de la población en general. Por otro lado, su
4
Watkins, Amadeo, “New Montenegro and Regional Stability”, Conflict Studies Research Centre, Balkan Series, Junio
2006, pág. 1
5
Crisis Group Europe Briefing, “Montenegro’s Referendum”, International Crisis Group, N° 42, May 30th, 2006, pág. 8,
disponible en http://www.crisisgroup.org/library/documents/europe/b042_montenegro_s_referendum.pdf
6
Crisis Group Europe Briefing, “Montenegro’s Referendum”, International Crisis Group, N° 42, May 30th, 2006, pág. 6,
disponible en http://www.crisisgroup.org/library/documents/europe/b042_montenegro_s_referendum.pdf
pequeño tamaño, bajas tasas de productividad y deficiencia en las vías de comunicación internas,
dificultarán en gran medida, su existencia como Estado independiente.
Relaciones Serbia – Montenegro. Otro de los temas que debe encarar el gobierno
montenegrino es la negociación con Serbia acerca de las relaciones futuras y el trabajo en conjunto. A
pesar de la retórica negativa previa al referéndum, hay varias acciones que desde el punto de vista de la
eficiencia, deben ser encaradas en forma conjunta (por ejemplo, embajadas duales). Si bien en los
papeles formaban un solo Estado, en la práctica Serbia y Montenegro estaban separados. Las
animosidades entre algunos grupos, previas al referéndum, deberían desaparecer rápidamente, sobre
todo, si la elite política de ambos lados adopta una actitud madura y conciliadora. En este sentido, se
pueden interpretar las declaraciones del presidente serbio Boris Tadic y del montenegrino Filip
Vujanovic, que concordaron en que la “relación especial” continuaría y que los intereses y la nueva
realidad política determinarían la naturaleza exacta de esa relación. Sin embargo, el Primer Ministro
Serbio, Vojislav Kostunica, y los nacionalistas, protestaron enérgicamente contra los resultados, lo que
puede verse en realidad, más como una cuestión de imagen, que como un deseo de desestabilizar la
relación. Del mismo modo, parte de la oposición unionista montenegrina, con el apoyo de ciertos
círculos nacionalistas serbios, en un principio se retractó de la promesa hecha a la UE de aceptar el
resultado del referéndum. Esta posición opositora también puede atenuarse, teniendo en cuenta que
puede tratarse de estrategias electorales de cara a las próximas elecciones parlamentarias que se
celebrarán en el país a fines del 2006. Aceptar los resultados del referéndum, les permitiría capitalizar
el sentimiento anti-occidental durante la campaña electoral y sostener que, una vez más, los serbios
fueron víctimas de las grandes potencias.
Posibles consecuencias regionales. Si bien es difícil que, al menos en el corto plazo, la
independencia de Montenegro conlleve consecuencias regionales, cabe pensar en otros casos que
también buscan su independencia apoyándose en los mismos argumentos. Si bien es difícil sostener que
casos como Montenegro y Kosovo son distintos a los de Bosnia y Herzegovina y Macedonia, en
términos de precedentes, tendrá que aceptarse la diferencia, al menos por ahora. Los pedidos regionales
de tratamiento igualitario (como es el caso de Bosnia y Herzegovina) ya se han hecho sentir y será
interesante observar como se aplicará en algunos casos el principio de autodeterminación, y no en
otros, sobre todo, cuando ambos casos están separados por apenas algunos kilómetros. Este punto
adquiere particular relevancia a partir de las declaraciones del nuevo primer ministro de la República
Srpska (una de las dos entidades políticas que forman Bosnia Herzegovina y está dominada por los
serbios), Milorad Dodik, quien demandó, a partir del referéndum montenegrino, un referéndum propio
para su pueblo que decida si quieren seguir formando parte de Bosnia Herzegovina o no7. Si bien
Dodik se retractó cuando la Oficina del Alto Representante (el supervisor internacional de Bosnia)
rechazó esta afirmación, debido a que sea cual fuere el resultado, la comunidad internacional no lo
respaldaría, es destacable que se amenace con esa noción independentista como arma electoral.
Recordemos que las próximas elecciones en Bosnia están programadas para octubre y algunos políticos
pueden recurrir a posturas nacionalistas para incentivar el apoyo de los connacionales.
Por último, cabe agregar que el jueves 20 de julio de 2006 la Argentina reconoció "como
Nación libre e independiente a la República de Montenegro" (publicado en el Boletín Oficial, Decreto
908/2006).
7
Citado en Transitions Online, “Bosnia-Herzegovina: Montenegrin Reverberations”, June 12th, 2006, disponible en
http://www.tol.cz/look/TOL/article.tpl?IdLanguage=1&IdPublication=4&NrIssue=171&NrSection=2&NrArticle=17285