La política común de seguridad y defensa

LA POLÍTICA COMÚN DE SEGURIDAD Y DEFENSA
Como parte de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea, la
política común de seguridad y defensa (PCSD) se ocupa de las operaciones militares y las
misiones civiles de la Unión. La PCSD ofrece un marco político para una serie de estructuras
permanentes políticas y militares y para las operaciones realizadas fuera de la Unión. Esta
política se incorporó a los Tratados de la Unión en 1999. Desde 2003, la Estrategia Europea de
Seguridad ha definido la estrategia subyacente a la PCSD, mientras que el Tratado de Lisboa
ofrece claridad jurídica en los aspectos institucionales y refuerza las competencias políticas y
presupuestarias del Parlamento Europeo. Como una de las políticas de la Unión más visibles
y con una evolución más rápida, la PCSD ha adquirido una orientación estratégica relevante
y una capacidad operativa en menos de diez años. La PCSD prosigue su evolución movida
por los acontecimientos y retos en materia de seguridad que afectan al contexto europeo y la
demanda de los Estados miembros y los ciudadanos para que se refuerce el papel de la Unión
como garante de la seguridad (tal como se refleja en la Estrategia Global de la UE de junio de
2016). Con la necesaria iniciativa de los Estados miembros, la Comisión y el Servicio Europeo
de Acción Exterior (SEAE) y el apoyo del Parlamento, probablemente seguirá evolucionando,
tal como se especifica en el Tratado de Lisboa.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
La política común de seguridad y defensa (PCSD) forma parte integral de la política exterior y
de seguridad común (PESC) de la Unión Europea[1]. La PCSD se inscribe en el Tratado de la
Unión Europea (TUE). En el artículo 41, se detalla la financiación de la PESC y de la PCSD,
y se describe con más detalle esta política en los artículos 42 a 46, del capítulo 2, sección 2,
del título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones
específicas relativas a la política exterior y de seguridad común»), así como en los Protocolos 1,
10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14. El papel concreto del Parlamento Europeo en la PESC
y la PCSD se describe en el artículo 36 del TUE.
ESPECIFICIDADES DE LA PCSD
El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan las decisiones relativas a la PCSD
(artículo 42 del TUE). Se adoptan por unanimidad, con algunas destacadas excepciones relativas
a la Agencia Europea de Defensa (AED, artículo 45 del TUE) y a la cooperación estructurada
permanente (artículo 46 del TUE), para las que se aplica la votación por mayoría. Normalmente
es el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también
actúa como vicepresidente de la Comisión Europea, quien elabora las propuestas de decisiones.
[1]Véase el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas
relativas a la política exterior y de seguridad común») del Tratado de la Unión Europea; véase asimismo la ficha
técnica 6.1.1 sobre la política exterior de la Unión.
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En el Tratado de Lisboa se introduce el concepto de una política europea de capacidades y de
armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), si bien su definición sigue pendiente. También
se establece un vínculo entre la PCSD y otras políticas de la Unión al requerir que la AED y la
Comisión se mantengan en contacto en caso necesario (artículo 45, apartado 2, del TUE). Esto
afecta en especial a las políticas de la Unión en materia de investigación, industria y espacio,
a través de las cuales el Parlamento puede ejercer una influencia mucho mayor en la PCSD
respecto al pasado.
PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento tiene derecho a supervisar la PCSD y a tomar la iniciativa de dirigirse al alto
representante / vicepresidente (AR/VP) y al Consejo en este ámbito (artículo 36 del TUE).
También ejerce su autoridad sobre el presupuesto de esta política (artículo 41 del TUE). Dos
veces al año, el Parlamento celebra un debate sobre los avances en la ejecución de la PESC
y de la PCSD, y aprueba dos informes: uno sobre la PESC, elaborado por la Comisión de
Asuntos Exteriores, que incluye elementos relativos a la PCSD, si procede, y otro sobre la PCSD,
elaborado por la Subcomisión de Seguridad y Defensa.
Desde 2012, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros han
organizado dos conferencias interparlamentarias al año para debatir cuestiones relativas a la
política común de seguridad y defensa. La cooperación interparlamentaria en estos ámbitos está
prevista en el Protocolo 1 del Tratado de Lisboa, en el que se describe el papel de los Parlamentos
nacionales en la Unión.
Dichas innovaciones del Tratado de Lisboa ofrecen la posibilidad de mejorar la coherencia
política de la PCSD. El AR/VP desempeña el papel institucional central: preside el Consejo
de Asuntos Exteriores en su configuración de ministros de Defensa (el organismo de toma de
decisiones en materia de PCSD) y dirige la AED. El marco político de consulta y diálogo con el
Parlamento sigue evolucionando para permitirle desempeñar una función plena en el desarrollo
de la PCSD. En virtud del Tratado de Lisboa, el Parlamento participa en el desarrollo de las
relaciones exteriores de la Unión y en la superación del reto que se describe en el Informe de
2008 sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad. Dicho informe establece lo
siguiente: «Es esencial seguir manteniendo el apoyo de la opinión pública a nuestro compromiso
mundial. En las democracias modernas, en que los medios de comunicación y la opinión
pública tienen una influencia determinante en la definición de las políticas, es indispensable
la implicación de la opinión pública para mantener nuestros compromisos en el extranjero.
Nosotros desplegamos expertos policiales y judiciales y soldados en zonas inestables de todo
el mundo. Ello implica para los gobiernos, los parlamentos y las instituciones de la UE la
obligación de comunicar acerca del modo en que esto contribuye a la seguridad de nuestro
territorio».
CUESTIONES DE INTERÉS PARA EL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento examina el progreso de la PCSD en lo relativo a instituciones, capacidades y
operaciones, y vela por que los asuntos de seguridad y defensa respondan a las preocupaciones
expresadas por los ciudadanos de la Unión. Se organizan regularmente debates, audiencias y
seminarios, dedicados a temas como:
—
las más de veinte misiones civiles y militares de la PCSD en la región del Cáucaso
meridional, África, Oriente Próximo y Asia;
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—
las crisis internacionales con repercusiones para la seguridad y la defensa, y las reformas
del sector de la seguridad como consecuencia de las crisis;
—
la cooperación y las estructuras multilaterales externas a la Unión en materia de seguridad
y defensa, en especial las relativas a la OTAN;
—
los acontecimientos a escala internacional en materia de control del armamento y la no
proliferación de las armas de destrucción masiva;
—
la lucha contra el terrorismo internacional, la piratería, la delincuencia organizada y la trata;
—
el fortalecimiento del papel del Parlamento en la PCSD a través de las políticas de la Unión
que afectan a la seguridad y la defensa (por ejemplo la seguridad interior y de las fronteras,
y las políticas industrial, espacial y de investigación);
—
las buenas prácticas para mejorar la eficacia de las inversiones en seguridad y defensa y para
reforzar la base tecnológica e industrial, la «defensa inteligente» y el «aprovechamiento
común y compartido»;
—
los cambios institucionales relacionados con: estructuras militares de la Unión;
cooperación en materia de seguridad y defensa dentro de la Unión; la AED; y otras agencias
y estructuras de la Unión en el ámbito de la seguridad y la defensa[2];
—
la legislación y las resoluciones políticas relativas a la seguridad y la defensa, en particular
cuando tratan los asuntos mencionados más arriba.
El Parlamento participa en las reuniones de consulta conjuntas celebradas periódicamente con
el Consejo, el SEAE y la Comisión. Estas reuniones permiten el intercambio de información
sobre las misiones y operaciones de la PCSD, la ejecución del presupuesto de la PESC y las
regiones motivo de interés y de preocupación, y forman parte de las consultas que se realizan
entre el Parlamento y otras instituciones de la Unión que participan en la PESC y la PCSD desde
la declaración de la AR/VP sobre responsabilidad política en 2010 (6.1.1).
Teniendo en cuenta el papel determinante de la Organización del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN) para garantizar la seguridad europea, el Parlamento participa en la Asamblea
Parlamentaria de la OTAN con vistas a desarrollar la relación UE-OTAN respetando al
mismo tiempo el carácter independiente de ambas organizaciones. Esto resulta especialmente
importante en los teatros de operaciones en los que se hallan presentes ambas organizaciones,
tales como Afganistán, Kosovo y la lucha contra la piratería en el Cuerno de África.
LA PCSD EN 2015/2016: UNA POLÍTICA EN CONSTANTE EVOLUCIÓN
Si bien la PCSD no ha cambiado sustancialmente en los primeros años transcurridos desde la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, presenta un importante potencial de evolución,
tanto política como institucional.
Los principales logros de la PCSD hasta 2014 son la consolidación de las estructuras
relacionadas de la Unión bajo los auspicios del SEAE y la definición, por parte del Consejo,
del estatuto, la sede y la forma de funcionamiento de la AED, tal como se prevé en el artículo
45, apartado 2, del TUE.
Se han perdido unas cuantas oportunidades para hacer avanzar la PCSD: los intentos de iniciar
operaciones han fracasado, como en el Líbano y Libia, o han llegado tarde, como en Mali.
[2]Entre otros, el Centro de Satélites de la Unión Europea (Satcen), el Instituto de Estudios de Seguridad de la
Unión Europea (IESUE), la Escuela Europea de Seguridad y Defensa (EESD) y la Organización Conjunta de
Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR).
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Ello ha tenido como consecuencia que no se hayan desplegado las agrupaciones tácticas de la
Unión[3] y que aún deba crearse el cuartel permanente de operaciones de la Unión.
El Parlamento ha tomado la iniciativa en el control del progreso de la PCSD y en el análisis
de los retrocesos en este ámbito, e insta al Consejo y a los Estados miembros a que mejoren
la eficacia de esta política.
Consciente de la necesidad de dar un impulso estratégico a los jefes de Estado y de Gobierno, el
Consejo Europeo fijó una serie de objetivos iniciales en diciembre de 2013 para hacer avanzar
la PCSD. Se centró en tres ámbitos: incrementar la eficacia y el impacto de la PCSD; mejorar el
desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecer la industria europea de la defensa. También
encargó a la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a
la Comisión Europea la evaluación del impacto de los cambios acaecidos en el entorno global
en el que se enmarca la Unión, con miras a informar sobre los retos y las oportunidades que
surgen para la Unión, en especial en cuanto a la evolución en materia de seguridad.
El deterioro de las condiciones de seguridad en 2014 y durante la primera mitad de 2015 dio
un nuevo cariz —al tiempo que despertó un sentimiento de urgencia renovada— a los diversos
documentos emitidos durante 2015 en el ámbito de la PCSD, entre ellos:
—
un informe conjunto de la Comisión y la alta representante sobre las repercusiones de los
cambios en el entorno mundial y los retos y oportunidades que se presentan a la Unión:
«La Unión en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y
complejo», publicado por el Consejo de Asuntos Exteriores de 18 de mayo de 2015;
—
una propuesta conjunta de la Comisión y la alta representante sobre una política que
contribuya a crear capacidades en los países socios y en las organizaciones regionales:
Comunicación conjunta de la alta representante y de la Comisión titulada «Desarrollo de
capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo — Capacitar a los socios para la
prevención y la gestión de las crisis» (28 de abril de 2015);
—
planes de acción para:
— la aplicación del enfoque integral de la Unión: documento de trabajo conjunto
de los servicios de la Comisión «Hacer avanzar el enfoque integral de la UE en
relación con los conflictos y las crisis exteriores. Plan de acción 2015» (10 de
abril de 2015);
— la integración del apoyo de la PCSD en la gestión de las fronteras de la estrategia
de la Unión para el Sahel: el 20 de abril de 2015, el Consejo adoptó el Plan de
acción regional para el Sahel 2015-2020, con proyectos de gestión integrada de
fronteras que dejaban margen a misiones civiles de la PCSD, de conformidad con
el enfoque integral de la Unión.
Para que no ceje el impulso en torno a estas cuestiones, el Consejo Europeo fijó junio de 2015
como la fecha límite para la revisión del estado de la cuestión. En preparación del Consejo
Europeo de los días 25 y 26 de junio, la AR/VP Federica Mogherini, también en su condición de
directora de la AED, presentó un informe sobre el estado de aplicación de los objetivos recogidos
en las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2013, además de propuestas iniciales para
seguir avanzando. Estas constituyeron la base para las Conclusiones del Consejo de Asuntos
[3]El concepto de agrupación táctica de la Unión Europea dota a la PCSD de un instrumento para una respuesta militar
rápida y temprana a las crisis. Una agrupación táctica es un conjunto de fuerzas –compuestas por unos 1 500 soldados
(normalmente plurinacionales), que es el mínimo que garantiza la eficacia militar– capaces de actuar de forma
autónoma o de llevar a cabo la fase inicial de operaciones más amplias. Las agrupaciones tácticas de la Unión están
operativas desde enero de 2005.
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Exteriores de 18 de mayo de 2015, aprobadas y desarrolladas por el Consejo Europeo de los
días 25 y 26 de junio de 2015.
Al tiempo que la alta representante recibió el encargo de elaborar una estrategia global de la
Unión en materia de política exterior y de seguridad, con la vista puesta en el Consejo Europeo
de junio de 2016, el Consejo confirmó los tres objetivos principales de la PCSD determinados
en 2013. En sus conclusiones insiste asimismo en: la financiación de la dimensión de defensa
(el gasto de los Estados miembros en defensa, el presupuesto de la Unión para poner en marcha
la investigación relacionada con la PCSD), la necesidad de que la cooperación en materia de
defensa resuelva la cuestión de las capacidades, sirviéndose de los instrumentos de la Unión
para facilitarla, la utilidad de las misiones y operaciones de la PCSD para combatir las amenazas
híbridas, y la importancia de las asociaciones con otras organizaciones y otros países, también
mediante la creación de capacidades, en la prevención y la gestión de crisis.
Desde una perspectiva más amplia, y a fin de clasificar las cuestiones clave en juego, es posible
hacer avanzar la PCSD, desarrollar el marco institucional relacionado y mejorar la cooperación
entre los Estados miembros y con las estructuras de la Unión si:
—
se desarrolla un enfoque estratégico con vistas a aprovechar plenamente el potencial de la
política, tal como se prevé en el Tratado de Lisboa, y una vez entendido en qué aspectos la
Unión aportaría valor añadido; en tal enfoque, un libro blanco sobre seguridad y defensa
debería describir el equilibrio que debe conseguirse entre la Unión y los Estados miembros;
—
se incorpora la defensa a las políticas de la Unión relativas a la investigación, la innovación,
el espacio y la industria, ya que ello ayudaría a armonizar los requisitos civiles y militares,
y ayudaría a crear capacidades en el ámbito de la PCSD;
—
se aprovecha el marco institucional de la Unión, impulsando primero la AED para explotar
plenamente su misión y sus tareas tal como se definen en los Tratados de la Unión, en
especial para el despliegue de una política de capacidades y de armamento en el marco de
la PCSD (artículo 42, apartado 3, del TUE), y definiendo los cometidos de otras agencias
europeas y de la Unión en el ámbito de la seguridad y la defensa[4];
—
se define una cooperación estructurada permanente, que incluya el apoyo de la Unión a
los Estados miembros que asuman compromisos en materia de capacidades militares (tal
como se prevé en el artículo 46 del TUE);
—
se define la relación entre los distintos elementos de la PCSD: una política de capacidades y
de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), la cooperación estructurada permanente
(artículo 46 del TUE), la cláusula de asistencia mutua (artículo 42, apartado 7, del TUE,
que se interpreta como una cláusula de defensa mutua), la cláusula de solidaridad mutua
(artículo 222 del TFUE), el compromiso de la Unión de configurar progresivamente una
política común de defensa de la Unión (artículo 42, apartado 2, del TUE) y la relación entre
la Unión y la OTAN.
Si bien de algunos acontecimientos recientes se deduce que la cuestión avanza en la buena
dirección, será necesaria voluntad política, además de iniciativas coherentes y constantes, para
abordar esta lista de mejoras de la política común de seguridad y defensa. El Parlamento, por
su parte, ha demostrado su voluntad de actuar y promover iniciativas políticas en este ámbito.
[4]En especial, las agencias intergubernamentales europeas externas a las estructuras de la Unión, tales como
la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), la Agencia Espacial Europea
(ESA), el Instituto Franco-Alemán de Investigación Saint-Louis (ISL) y la Organización Europea para la
Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol), que ya desempeñan una función o podrían desempeñarla en
los programas de la Unión en materia de seguridad y defensa (o de «doble uso»), entre otros en los ámbitos
relativos al espacio, la investigación y el desarrollo, la normalización y la certificación.
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Como primer resultado práctico, el Parlamento ha propuesto la financiación de un proyecto
piloto de investigación en el marco de la PCSD con cargo al presupuesto de la Unión para
2015. Dicho proyecto piloto, aprobado por el Parlamento y el Consejo en diciembre de 2014,
significa que, por primera vez, se transferirán fondos de la Unión a la AED para la investigación
en materia de requisitos militares. El Parlamento seguirá actuando a su nivel y dentro de sus
competencias como catalizador para contribuir al logro de los objetivos de la Unión como
garante de la seguridad de una manera eficaz y visible, tal como piden los ciudadanos de la
Unión.
LA ESTRATEGIA GLOBAL DE LA UE, LA PCSD Y EL PARLAMENTO
EUROPEO
El 28 de junio de 2016, la presentación al Consejo Europeo de una Estrategia Global sobre
Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea por parte de la AR/VP Federica Mogherini
supuso otro importante avance hacia una PCSD más fuerte. Alabada por los jefes de Estado y de
Gobierno de la Unión, esta Estrategia hace gran hincapié en la seguridad de la Unión Europea,
entendiendo la PCSD como una de las cinco grandes prioridades de la Unión. Tomando como
punto de partida un «pragmatismo basado en principios», la idea de que «el poder no coactivo
y el poder coercitivo van de la mano» refleja la creciente importancia que la Estrategia confiere
a la PCSD. La Estrategia también prevé el desarrollo de una estrategia sectorial, descrita por
muchos como un libro blanco, que defina con mayor detalle el grado de ambición civil y militar,
las funciones, los requisitos y las prioridades de capacitación que se derivan de la Estrategia.
Se ha confiado a la AR/VP, la Comisión y el Consejo la tarea de proseguir con el análisis del
documento, análisis que dio comienzo con un debate en el Consejo de Asuntos Exteriores de
18 de julio de 2016 en el que los ministros pusieron de manifiesto su disposición para seguir
trabajando en la fase de aplicación. La AR/VP prevé presentar en otoño un marco que precise
los procesos necesarios y un calendario y que describa de forma detallada la labor que ha de
realizarse para traducir en términos operacionales la visión definida en la Estrategia, en sectores
como la seguridad y la defensa. A fin de garantizar un sólido seguimiento de la aplicación de
la Estrategia Global, esta se revisará cada año en cooperación con el Consejo, la Comisión y
el Parlamento Europeo. En vista de que muchas de las prioridades que el Parlamento Europeo
ha apoyado se han visto reflejadas en el documento de la AR/VP (por ejemplo, una mayor
autonomía estratégica de la Unión, un elevado nivel de colaboración entre los Estados miembros,
un mejor uso de las herramientas de la PCSD ya existentes y la cooperación entre la Unión y la
OTAN), no cabe duda alguna de que el Parlamento tendrá muchas oportunidades de intervenir
en la fase de seguimiento.
En aras de una mayor eficacia en su papel de catalizador y estímulo en el ámbito de la seguridad
y la defensa, el Parlamento necesitará el apoyo continuo de sus homólogos nacionales y de otras
instituciones europeas.
Jérôme Legrand / Rick Kruijs
09/2016
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