Opinión divergente

Opinión divergente
El presente documento refleja la opinión discordante de cuatro miembros del Grupo
de Alto Nivel con experiencia en defensa de los intereses de los trabajadores, la salud
pública, el medio ambiente y los consumidores.
Apoyamos plenamente la importancia de realizar un esfuerzo constante con el fin de
reducir las cargas administrativas que recaen sobre las empresas y que resultan
innecesarias, obsoletas o más gravosas de lo que se requiere para cumplir con su
objetivo último; hemos colaborado estrechamente con nuestros compañeros de grupo
para identificar dichas cargas. A lo largo de los años, se han aprobado por unanimidad
–o casi− un gran número de opiniones.
Sin embargo, consideramos que algunas recomendaciones del Informe final del Grupo
van más allá de este objetivo y entrañan un claro propósito desregulador, al que nos
oponemos. Dichas recomendaciones han sido algunos de los aspectos más
controvertidos de debate en el Grupo a lo largo de muchos años y nunca han
conseguido contar con un apoyo unánime.
En primer lugar, para acometer una revisión de las cargas administrativas es preciso
comprender su razón de ser. El Informe reconoce, aunque de forma superficial, la
necesidad de que la legislación de la UE construya el mercado interno, si bien en
general parece sostener una opinión decididamente negativa y, por tanto,
desequilibrada, sobre la regulación y las cargas administrativas relacionadas.
El etiquetado de los alimentos, las instrucciones de uso de los medicamentos, el
etiquetado ecológico, las obligaciones de revelar el coste de los servicios financieros o
las de informar a los trabajadores de sus derechos son todas «cargas administrativas»
en el sentido de la misión encomendada al Grupo, pero el Informe apenas destaca los
aspectos positivos de este tipo de «cargas».
El Informe reconoce que el mercado común necesita normas comunes, así como que,
en muchos casos, la legislación de la UE armoniza o sustituye diferentes normas en
cada uno de los 28 Estados miembros, de forma que puede accederse igualmente y de
forma recíproca a los mercados nacionales y se reducen los gastos administrativos en
su conjunto para conseguir un mercado interior plenamente operativo. Este es un
aspecto clave que merece especial atención. La normativa común puede reducir la
carga para las empresas que operan en distintos Estados miembros.
Las cargas administrativas pueden afectar de diferentes formas dependiendo de la
empresa. En algunos casos, una «carga administrativa» puede ser un «pasaporte»
hacia el mercado único que permita a las empresas comercializar sus productos o
servicios en otro Estado miembro. Sin embargo, en el caso de los negocios que no
pueden permitirse desarrollar actividades transfronterizas, puede suponer una carga
que no reporte el correspondiente beneficio. Inevitablemente, este último grupo
tenderá a expresar mayor disconformidad respecto a este asunto.
La construcción de un mercado común, no obstante, es solo una de las razones
legítimas por las que la UE debe desarrollar actividades de regulación.
En las siguientes observaciones analizamos las recomendaciones finales junto con su
correspondiente nota explicativa.
Recomendaciones 1 y 2
Nos oponemos totalmente a la recomendación de establecer un objetivo neto para
reducir los costes administrativos o de compensar las nuevas cargas eliminando las ya
existentes, planteamiento conocido como «una más, una menos», en su forma más
extrema. Si una carga resulta innecesaria u obsoleta, deberá eliminarse o sustituirse.
Sin embargo, si todavía responde a una finalidad útil, no deberá prescindirse de ella
por el mero hecho de que exista una propuesta nueva y necesaria en otro ámbito.
Los objetivos de reducción de los costes globales de regulación correspondientes a las
medidas existentes presentan aún más problemas. La fijación de un límite arbitrario es
una estrategia con poca visión de futuro, ya que restringe el número de medidas que
han de abordar los legisladores, así como los problemas sin resolver. No es posible
determinar de antemano, y sin pruebas que lo justifiquen, qué proporción de las
cargas puede tener que eliminarse tras el oportuno análisis. Además, en determinados
ámbitos los objetivos predeterminados serían diametralmente opuestos al principio
«quien contamina paga», que obliga a los contaminadores a internalizar los costes
externos de la contaminación, lo que aumentaría por definición el gasto en
reglamentación.
También consideramos erróneo centrarse en los costes de una medida de la UE sin
tener en cuenta sus beneficios en términos sociales o de otro tipo, así como el hecho
de que pueda sustituir hasta 28 medidas nacionales diferentes.
Recomendación 3
Mostramos nuestra disconformidad ante la recomendación de que la Comisión debe
publicar los proyectos de evaluaciones de impacto (y los proyectos de textos) con
vistas a una consulta pública antes de presentar una propuesta a los colegisladores.
Aunque puede parecer que esta propuesta sirve para mejorar la transparencia, esta
fase de consulta adicional que comprende proyectos de evaluación de impacto y
proyectos de textos corre el riesgo de retrasar el proceso de toma de decisiones y
desembocar en una situación de «parálisis por análisis». Las propuestas de la
Comisión que se someten a un proceso de codecisión cuentan con un control público
suficiente. No obstante, aquellas que no se someten al proceso habitual de codecisión
y a las que los ciudadanos no tienen acceso, como los mandatos para las
negociaciones comerciales, se beneficiarían de una mayor transparencia en la fase de
preparación.
Es cierto que existe un margen de mejora en el proceso de consulta pública sobre la
política desarrollada en la UE. Uno de los problemas es que las partes interesadas no
suelen analizar a su debido tiempo los argumentos y observaciones que realizan otras
partes. Por ello, proponemos que todas las observaciones sobre cuestiones de política
pública que se dirijan a la Comisión (así como a otras instituciones) se publiquen de
forma inmediata, salvo excepciones estrictamente delimitadas por razones de
privacidad personal y confidencialidad comercial.
Recomendación 4
Todas las propuestas legislativas deben tener en cuenta la enorme importancia
económica y social que revisten las pymes, si bien colocar en primer lugar la exención
fiscal para una parte tan significativa de la economía de la UE no es el enfoque
adecuado y la elaboración de políticas perdería gran parte de su eficacia. Además, las
exenciones en cualquier sector dejan a los Estados miembros el campo libre para
legislar a nivel nacional y, como la experiencia ha puesto de manifiesto, favorecen las
tendencias proteccionistas debido a la ausencia de legislación europea en el sector en
cuestión. Mientras que hay pymes que se benefician de una determinada exención,
otras se ven excluidas de los mercados transfronterizos. Por último, el uso
generalizado de exenciones y excepciones previstas en la legislación de la UE es, por
sí mismo, un factor crucial en el aumento de la complejidad reguladora.
También cuestionamos la propuesta de reforzar la «prueba de competitividad» de la
legislación de la UE. La competitividad ya es, y existen motivos para ello, uno de los
numerosos factores que deben tenerse en cuenta a la hora de analizar la legislación,
pero son los responsables políticos quienes han de determinar qué importancia
relativa asignar a cada uno. En este sentido consideramos que se trata de una
propuesta, presentada sin pruebas que la justifiquen, de carácter político o politizado
que excede las competencias del Grupo de Alto Nivel y que, por tanto, no debería
incluirse en este informe.
Recomendación 7
La propuesta que propugna que la Comisión debe hacer más hincapié en las
alternativas a la normativa es un juicio de valor político. Por otro lado, tiene poco en
cuenta las pruebas que confirman que las alternativas a la normativa suelen resultar un
fracaso cuando se aplican hasta en 28 Estados miembros diferentes, con sistemas y
tradiciones jurídicas e institucionales muy heterogéneos.
La recomendación en su conjunto tiene poco contenido, aunque puede considerarse
como una crítica implícita, sin el apoyo de pruebas, de que las instituciones de la UE
no se centran en los asuntos más relevantes.
Recomendación 8
Rechazamos la propuesta de instaurar un nuevo órgano que se encargue de examinar
las evaluaciones de impacto de las propuestas de la Comisión, así como de «evaluar la
base documental y el análisis de costes y beneficios» de las modificaciones
propuestas por el Consejo y el Parlamento. Incluso si se pasan por alto cuestiones
fundamentales en materia de gobernanza, composición, selección de los miembros y
legitimidad a las que aquí no se da respuesta, existe un gran riesgo de que un
organismo de este tipo resulte complejo e inviable y de que no suponga un valor
añadido; además, en el peor de los casos, puede generar cargas administrativas
adicionales.
Recomendación 9
Asimismo, no estamos de acuerdo con la propuesta de crear una nueva institución
similar al Defensor del Pueblo que se encargue de atender las reclamaciones en
materia de burocracia, y consideramos que tampoco debe añadirse esta función a las
desempeñadas por el Defensor del Pueblo actual. Desde nuestra propia experiencia en
este grupo, las reclamaciones que llegaron durante los diferentes procesos de consulta,
tanto en línea como fuera de línea, solían ser de carácter muy técnico y no estaban
necesariamente relacionadas con ninguna norma de la UE o incluso solicitaban que la
UE adoptara ciertas medidas. Estos casos podrían tramitarse y resolverse mediante los
sistemas existentes de evaluación de políticas y, en cualquier caso, mediante una vía
menos formal que la creación de una nueva institución.
Otras cuestiones
La experiencia de las instituciones nacionales a nivel nacional suele invocarse en
apoyo de una serie de recomendaciones, ante las que mostramos nuestra
disconformidad. No podemos aceptar las afirmaciones implícitas que sugieren que lo
que funciona o no en algunos Estados miembros podría o debería reproducirse en la
estructura institucional y decisoria de la UE.
Aparte de las mencionadas, no nos oponemos al resto de recomendaciones, aunque
debemos realizar las siguientes aclaraciones:
Si bien estamos de acuerdo con la idea fundamental de la Recomendación 5
(mejorar la medición y evaluación de la legislación vigente), la propuesta es
tan amplia y variada que podría requerir un gran número de consultores y
funcionarios públicos, entre otros recursos.
Estamos de acuerdo con la Recomendación 6, que sugiere que la Comisión
debería realizar mayores esfuerzos por mejorar la comprensión de todas las
dimensiones de la UE por parte de los ciudadanos; sin embargo, esta tarea no
corresponde solo a la Comisión, a la que los Estados miembros y otras
instituciones convierten con frecuencia en chivo expiatorio. Los Estados
miembros en concreto deberían poner más medios para promover la
concienciación de los ciudadanos, apoyar la labor de la UE y contrarrestar los
prejuicios que pudieran afectar a la percepción de las instituciones de la UE y
de sus actividades.
Si se debe legislar, hay que hacerlo, por supuesto, lo antes posible, tal como se
solicita en la Recomendación 10; sin embargo, esta propuesta señala
acertadamente que el proceso democrático y de consulta no debería
sacrificarse en aras de la rapidez. Las prácticas destinadas a acelerar el proceso
de toma de decisiones como, por ejemplo, los diálogos tripartitos informales
celebrados de forma prematura y a puerta cerrada, no son los procedimientos
modelo.
Estamos de acuerdo con la Recomendación 11, según la cual los Estados
miembros deben indicar claramente qué parte de las medidas de aplicación
exceden las exigencias de la legislación de la UE, aunque consideramos que el
uso del término «sobrerregulación» resulta peyorativo.
Por lo que respecta a los Estados miembros que establecen los objetivos,
nuestras observaciones sobre los objetivos a escala de la UE se aplican
también a aquellos a nivel nacional.
Monika Kosinska
Jim Murray
Heidi Rønne-Møller
Nina Renshaw, que no participó en la reunión del Grupo de Alto Nivel el 24 de
julio de 2014, respalda plenamente la opinión divergente de Jim Murray, Monika
Kosinska y Heidi Rønne-Møller