Título: Las circulares del Banco Central de la República Argentina y el derecho cambiario Autor: Romero, José Ignacio Publicado en: LLC2003 (julio), 666 Fallo comentado: Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de 1a Nominación de Córdoba (CCivyComCordoba)(1aNom) ~ 2003/02/20 ~ Giraudo, Claudio N. c. NI.MA. S.A. SUMARIO: I. El fallo en esquicio. - II. La cuestión de las facultades del B.C.R.A y la eficiencia normativa de sus disposiciones. - III. La cuestión de la falta de acción. I. El fallo en esquicio La Cámara 1ª en lo Civil y Comercial de la ciudad de Córdoba al resolver el asunto Giraudo, Claudio Néctor c. Ni. Ma. S.A. s/ejecutivo (1), tuvo ocasión de decidir y sentó posición sobre dos cuestiones importantes que me ha parecido que merecen algunas consideraciones: En una ejecución cambiaria promovida sobre la base de un cheque de pago diferido que ostentaba cuatro endosos, el uno inserto en función de lo dispuesto por la ley para la identificación de aquel que lo presenta al cobro y tres endosos negociales, tendientes a su transmisión, se planteó una defensa de inhabilidad de título, fundada en el exceso en la cantidad de endosos autorizada por la Opasi 2.251 (2). El deudor se defendió sosteniendo que el documento así presentado carece de habilidad para utilizar la vía ejecutiva y que corresponde que se intente el cobro por la vía ordinaria, fundado en que el B.C.R.A. reglamentando las cuentas corrientes bancarias, habilita tan sólo dos endosos (3). La defensa, había sido rechazada por el tribunal de primera instancia en fallo que la cámara revocó, entendiendo que al haberse infringido la normativa del B.C.R.A. el título ha perdido su ejecutabilidad. Así planteada la resolución, vienen a comentario dos cuestiones: la una, relativa a las facultades legislativas del B.C.R.A. y la otra vinculada a las acciones derivadas de los títulos valor frente a su rechazo y falta de pago. II. La cuestión de las facultades del B.C.R.A. y la eficiencia normativa de sus disposiciones La cuestión liminar en este asunto es la referente a la validez de estos preceptos emanados de tan singular entidad administrativa, ha sido objeto de consideraciones por la doctrina: desde el cuestionamiento de la facultad misma, a su extensión o su ámbito de aplicación. Existen autores que parten en su análisis de la admisión del valor de la normativa emanada del B.C.R.A. y hacen referencia a su aplicación sin valorar su eficiencia como fuente formal del derecho cuando no deriva de una aceptación expresa contractual de parte de los ciudadanos. Otra parte de la doctrina, siguiendo la senda marcada por Héctor Cámara, primer cuestionador de la constitucionalidad de las circulares reglamentarias de la cuenta corriente bancaria, se ha detenido a revisar la validez de estas circulares, cuestionando la constitucionalidad de este tipo de preceptos, poniendo en duda las facultades del B.C.R.A. (4), que tan irrevisadamente se han aceptado en muchos casos. Por mi parte creo importante volver a reiterar que la única facultad otorgada por la Constitución Nacional al Congreso de la Nación, es la de fijar el valor de la moneda (5), en tanto el poder de policía sigue siendo materia reservada a las provincias por la Constitución Nacional (6); por cierto que eso no ha obstado a que se avanzara sobre la Constitución Nacional y que muchos autores sustenten la autoridad del B.C.R.A. en el citado art. 67, que interpretan como justificativo de la función legisferante ejercida por esta entidad, tanto como del ejercicio del poder de policía en todo el país. La evolución de esta irregular conducta, fue claramente expuesta por Zorraquín Becú en agudo ensayo (7) en que indica el modo cómo con olvido de preceptos constitucionales, el Poder nacional fue avanzando a expensas de los Estados originales, con violencia de la Carta constitutiva de la Nación (8); en esa línea se ha ido reconociendo y otorgando al B.C.R.A. facultades que ni siquiera tenían las provincias, al tiempo que al someter la consideración de todos sus asuntos a un tribunal de la Capital Federal, se ha asegurado la convalidación del sistema (9). Aclarada la carencia de sustento constitucional, no se me escapa que el B.C.R.A. ejerce una facultad legisferante a través de sus circulares; esta es una circunstancia de hecho, a cuyo respecto cabe preguntarse de la legitimidad y de su eficiencia como fuente formal del derecho, y la determinación del ámbito en que la tienen vigencia y aplicación, sea éste personal, negocial o del tipo que fuere. En otros términos que si estas circulares son obligatorias, esta calidad no puede discutirse cuando aquel al que se aplican se halla sometido a la disciplina de la ley 21.526 (Adla, XXXVII-A, 121); tampoco sería discutible su valor normativo cuando fuere un ciudadano común, si hubiere prestado su consentimiento para que fueren aplicables aunque esta posibilidad ha sido puesta en duda (10), en cuyo caso la fuente de su valor normativo no se hallaría en las circulares mismas sino en la voluntad de la persona (11). Distinto es el caso cuando se trata de terceros, cual sería el asunto traído a decisión en el fallo que comento, desde que quien recibió el documento no se ha sometido a la disciplina financiera, sino que se ha vinculado en el ámbito cambiario a través de un título de crédito como es el cheque. La primera cuestión se plantea acerca de la posibilidad de que una ley del Congreso sea derogada o modificada por una decisión meramente administrativa de una entidad del Poder Ejecutivo; si bien las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo (12) son reconocidas y también su función como ejecutor de las políticas nacionales, repugna al sistema republicano de gobierno que la función de uno de los poderes sea ejercitado por © Thomson La Ley 1 otro, al punto que existía en la Constitución Nacional una prohibición expresa de donde la doctrina fue unánime en indicar la inconstitucionalidad de las delegaciones legislativas a favor del poder ejecutivo; a partir de 1946, la situación comenzó a variar a consecuencia del volumen de la tarea del Congreso, la ineptitud del cuerpo, la falta de capacidad de los legisladores y la lentitud de los procesos legislativos (13). Esta situación fue evolucionando hasta nuestros días en que tras la modificación de la Constitución Nacional de 1994, se ha institucionalizado los decretos de necesidad y urgencia que nuestra Corte había descalificado reiteradamente, aunque sin un sustento real para esta forma de interpretación que respondía a una ideología política, de cualquier modo se siguió indicando la invalidez de los actos legislativos provenientes del Poder Ejecutivo (14), hasta que la Convención reformadora de 1994 incluyó a norma del actual art. 76 que faculta la delegación legislativa (15) pero solamente en forma excepcional y en el poder ejecutivo (16). La delegación legislativa a la que se refiere al art. 76 de la Constitución Nacional, no alude ni remotamente a supuestos como los que se utilizan para fundamentar la función legisferante del B.C.R.A. y mucho menos, para que mediante sus meras resoluciones pueda alterar derechos garantizados por la Constitución. No se advierte de ninguna forma que pueda entenderse que la vigencia de una ley nacional o los derechos subjetivos que ésta pretende tutelar, pueda estar sometida a las decisiones del B.C.R.A., o que las decisiones de un particular que no tiene vinculación alguna con esa institución como ha ocurrido en esta causa en que la decisión ha privilegiado la decisión de un funcionario que difícilmente pueda ser identificado, instrumentada en una comunicación exclusiva para las entidades financieras que integran el sistema financiero, sobre el derecho de fondo establecido en las leyes del congreso, como si el derecho de los ciudadanos dependiera de la decisión del gerente que ocasionalmente ocupe el cargo en el B.C.R.A. La jurisprudencia se ha mostrado vacilante acerca de la obligatoriedad de las regulaciones del BCRA frente a terceros: se ha resuelto que las circulares no son obligatorias para terceros (17) y también como en el caso de autos se han adoptado decisiones entendiendo que si lo son (18); lamentablemente, estos pronunciamientos no contienen un análisis de la cuestión, ni son el resultado de una valoración razonada de la fuente del precepto que se aplica, sino que se han limitado a la aplicación o el rechazo, sin una fundamentación determinada. Por mi parte, advierto algunas circunstancias significativas en cuanto al que admitir la eficiencia jurígena en las circulares del B.C.R.A. ataca dos ámbitos: aquellos no regulados en los que las reglas del B.C.R.A. no contradicen norma alguna y aquellos regulados en que las disposiciones administrativas afectan derechos fundamentales. Desde luego que es harto dificultoso por no decir imposible, encontrar un fundamento para que las meras disposiciones administrativas del B.C.R.A., que no se publican ni tienen un proceso regular de emisión, puedan afectar derechos fundamentales como la propiedad o su ejercicio. Debe advertirse que no está definido en modo alguno cuál es la autoridad que emite las llamadas circulares, ni los recaudos que debe cubrir para que éstas sean válidas, al punto que algunas se hacen saber telefónicamente a las entidades financieras sin que tengan otro medio de publicidad ¿Cómo aplicárselas a terceros? ¿Cómo asumir válidamente que están vigentes? La solución de hacerlas aplicables a terceros y de afectar derechos fundamentales, es al menos desafortunada; en ese sentido el fallo que comento adolece de defectuosa fundamentación, sobre todo porque el rechazo de la acción promovida en una ley de fondo se ha fundado en una mera circular. Adviértase que es tan singular su modo de emisión, que las circulares son identificadas con un número que hace referencia a la materia temática, seguido de otro separado por un punto, que hace referencia a la versión; esto es así porque la inestabilidad determina que casi no se pueda conocer en qué situación se encuentra la norma, sin contar con su proverbial defecto de técnica legislativa. El comportamiento jurisprudencial es llamativo porque la de las Cámaras de la Capital Federal, siendo en líneas generales complacientes con el B.C.R.A., se han manifestado de un modo bien distinto al pronunciamiento de este fallo que comento. Por de pronto, se han introducido más en el tema, poniendo de relieve que las llamadas circulares tienen hartas limitaciones: tanto por el limitado ámbito de los sujetos que comprenden, ya que se dirigen exclusivamente a las entidades financieras del sistema, cuanto porque tienen un limitado medio de publicación, lo que hace harto dudosa su obligatoriedad, para quienes son sujetos comprendidos en ese ámbito, es decir, quienes no son entidades financieras (19), agregando un detalle más, en cuanto la duda de su aplicación se extiende no solamente a quienes son ajenos completamente a su actuación, sino también a aquellos que contrataron con la entidad financiera (20). Una postura bien distinta de la asumida en el fallo que comento, en que se aplica la circular, contra la ley y a una persona ajena completamente al ámbito de las entidades financieras y a la contratación con los derechos reconocidos por la ley de fondo. El criterio es sensiblemente distinto, como se echa de ver al revisar la misma jurisprudencia nacional, que ha considerado inaplicables las circulares, cuando con su aplicación se consideró que podía vulnerarse una norma de carácter procesal (21). Y la doctrina que, con riguroso criterio ha indicado que la eficiencia de los derechos emergentes de la ley de fondo, no pueden estar sometidos a decisiones meramente reglamentarias ni siquiera emanadas de leyes provinciales procesales (22) ¿qué decir entonces de meras circulares? III. La cuestión de la falta de acción © Thomson La Ley 2 Un párrafo aparte merece el decisorio en cuanto al motivo del rechazo de la acción: el tribunal ha entendido que el título era inhábil para promover la acción ejecutiva por tener más de dos endosos en contra de la limitación reglamentaria contenida en la Opasi 2.251. El tema pone en el tapete distintas cuestiones ya que implica atribuir al endoso una eficiencia que jamás le había sido reconocida por la doctrina y la jurisprudencia. El endoso como tal, no es más que la inserción de una firma en el reverso de un documento; su condición jurídica deriva de otras circunstancias, pero normalmente se utiliza como modo de disposición del documento: así, puede ser la forma de instrumentar una cesión de créditos de acuerdo a lo que establece el Código Civil, o puede ser un endoso propiamente cambiario (23). Pero cualquiera fuere la forma del endoso, afecta únicamente los derechos a que se refiere, que se traducen en la legitimación sustancial del portador o beneficiario, la legitimación sustancial activa; en otros términos que si la eficiencia del endoso se refiere a la legitimación sustancial del sujeto portador del documento (24) en este caso, no se advierte cómo puede incidir en la habilidad del título para promover la ejecución y mucho menos cuando se trata de una mera violación de una decisión administrativa inaplicable al sujeto actor en el juicio. Admitir de cualquier modo que una violación de una conducta prohibida por la ley, es determinante de la inhabilidad de un título, perjudicándolo en su sustancia misma, no es una solución que haya sido admitida por la ley y mucho menos que responda al sistema, ya que cuanto menos choca con la abstracción y la autonomía a los que se vincula el instituto del endoso (25); por el contrario, las prohibiciones establecidas en el sistema del código de comercio (26), no determinan jamás la invalidez de los actos celebrados, sino en todo caso otro tipo de sanciones. Inhabilitar el documento, importa tanto como declararlo ineficaz, sino nulo, una sanción excesiva, si no nace de una ley previa, de acuerdo al precepto general, tanto más grave que inclusive la nulidad, no es admitida sino cuanto existe daño, ya que sin él el principio que rige es el conocido pas nullité sans grieffe. Así pues, esta inhabilidad así declarada viene a convertirse en un decisorio perjudicial para el sistema mismo de la ley en cuanto se procura asegurar la credibilidad del cheque, la circulación del crédito y el respeto a la palabra empeñada, con prescindencia de las decisiones de funcionarios de segunda categoría. En otro sentido, llama la atención que el tribunal entienda que la circular del B.C.R.A. provoca una inhabilidad selectiva del título, ya que se le declara inhábil para promover acción ejecutiva, no así para iniciar acción ordinaria. En ese sentido no comparto el criterio sustentado por el tribunal en la distinción de ambas acciones, como si fueren independientes del título con el que se promueven. En un sistema ordenado como el nuestro, los títulos cambiarios, sean letras de cambio, cheques o pagarés, son títulos hábiles para ejercitar el derecho literal y autónomo que en ellos se expresa, de conformidad a la definición que formuló Vivante. La ley de cheques remite al sistema cambiario en cuyo ámbito, de los títulos cambiarios surgen acciones cambiarias y extracambiarias; que las acciones cambiarias se ejerzan en sede ejecutiva o por vía ordinaria, no es nada más que una forma de ejercitarlas, que en nada alteran la naturaleza misma de la acción que siempre será cambiaria (27); en un sistema ordenado como el nuestro, las acciones cambiarias, sea la directa, de regreso o de reembolso, no dependen de la legitimación o falta de legitimación de un determinado sujeto. El fallo parece omitir la existencia de categorías que hacen a la aplicación de cada precepto o la medida de su pertinencia (28). Es más, si por un momento entendiéramos que la prohibición de endosos establecida por el B.C.R.A., sobre cuya ilegitimidad huelga insistir, afecta la habilidad del título para ejercitar la acción cambiaria, no cabe entender que solamente se afecte la acción cambiaria cuando se ejercita ejecutivamente quedando libre la posibilidad de ejercerla por la vía ordinaria, ya que el título es siempre el mismo y la acción que se ejecuta es siempre la misma. También podría entenderse que cuando se habla en el fallo en comentario de juicio ordinario se hace referencia al ejercicio de las acciones causales que podría iniciar el tenedor del título si no las hubiere perdido al recibirlo (29), pero las complicaciones y derivaciones que de esto resultan no coinciden con la escueta expresión del pronunciamiento; valga considerar que entre el endosatario que ejecuta y el librador, difícilmente podrá acreditarse una relación causal de la emisión o negociación del título. Idénticas consideraciones pueden efectuarse en orden a la acción de enriquecimiento (30), a lo que se debe sumar que el tenor en que ha sido concebido el fallo, no permite pensar que se refiera a esta acción. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (*) Profesor de Derecho Privado VIII. Bancos, bolsas y seguros. Universidad de Córdoba. (1) Fallo dictado el 20 de febrero del 2003, al que se refiere este comentario. (2) No se me escapa, que al 24 de abril del 2003, el número que indica la última modificación de la Opasi no es 251 sino 341; no me detengo en el punto ya que no hace al objeto de este comentario. (3) El fallo invoca la Opasi 2.251, puesta en vigencia mediante comunicación A 3244. En especial Sección © Thomson La Ley 3 5, punto 5.1. (4) Esta observación de inconstitucionalidad e ilicitud puede hallarse en análisis de distintos autores (GROISMAN, Enrique, "Facultades reglamentarias del Banco Central", en La Ley, 120-1108; la he recibido también de Héctor Benélbaz, en distintas ocasiones y la expresan con dureza MAAS, Noél y DANIELIAN, Miguel en "Las circulares del Banco Central y la conducción económica", La Ley, 1982-D, 766). (5) Artículo 67 inc. 10 de la Constitución Nacional de 1853. (6) Así resultaba del art. 104 de la Constitución Nacional en su versión original, que se ha mantenido como art. 124 en el dudoso texto de 1984. (7) Véase ZORRAQUIN BECU, Ricardo en "Sentimiento federal y realidad centralista", ensayo sobre la evolución del federalismo en la era constitucional, que publicó la Revista del Instituto de Historia del Derecho en el N° 10, en Buenos Aires, 1959. El mismo trabajo puede consultarse en los Estudios de Historia del Derecho, que publica el Instituto de Historia del Derecho, t. III, p. 385, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1992. (8) Su inconstitucionalidad ha sido acusada también por los constitucionalistas como BIELSA, Rafael, ("Derecho Constitucional", p 588, Ed. Depalma, Buenos Aries, 1959) y QUIROGA LAVIE, Humberto ("Derecho Constitucional", p. 700, Coop. de Dcho y Cs. Soc., Buenos Aires, 1978). A tal punto, que Ricardo Zorraquín Becú propone en el trabajo citado una reforma constitucional para adecuar la realidad a la ley, reforma que no se hizo en 1994. (9) En ese sentido puede verse la jurisprudencia de la Cámara Nacional Federal Contencioso Administrativo de la Capital Federal, que invariablemente ha mantenido el sistema, en líneas generales, convalidándolo aun por vía indirecta cuando ha revocado decisiones por irrazonables, dando por sentado la existencia de una facultad, la propia competencia y la regularidad del sistema en si mismo (ver por ejemplo: "Ente de Cambio y Turismo S.A. c. Banco Central de la República Argentina", CNFed CA, sala I, el 14/02/85, en La Ley, 1985-C, 148 y el comentario que la acompaña). (10) CNFed. Civil y Com., sala I, 15 de octubre de 1982 en "Paz, José M. c. B.C.R.A.", La Ley, 1983-C, 366 y ED, 102-504; CNCiv, sala A, 27/12/96, "Tesis Grupo Editorial Norma c. Beas, Hugo", La Ley, 1997-C, 586 y DJ, 1997-2-766. (11) La jurisprudencia antes citada en la nota 11, lo ha puesto en duda. (12) Se las confiere el art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional. (13) Estos motivos pueden hallarse en los autores; Los he tomado del trabajo de BADENI, Gregorio, "Límites de la delegación legislativa", La Ley, 2001-E, 913. (14) Así, la doctrina más autorizada: BIDART CAMPOS, Germán, "Tratado elemental de derecho constitucional argentino", t. II, p 229, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1986; GONZÁLEZ CALDERÓN, Juan A., "Curso de derecho constitucional", p. 505, Ed. Kraft, Buenos Aires, 1960; LINARES QUINTANA, Segundo V., "Tratado de la ciencia del derecho constitucional", t. IX, p. 135, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1987 (La Ley, 1988-C, 1123). (15) No se encuentran en las deliberaciones o sesiones plenarias consideraciones de fuste que justificaran la introducción del precepto; valga indicar que Humberto Quiroga Lavié participó de las deliberaciones sin ejercer una oposición a la modificación propuesta, aunque procuró fijarle límites; destaco el valor de los convencionales que formularon reparos en especial la sólida exposición de Alberto Natale. En general puede decirse de los convencionales lo mismo que de los legisladores, ya que se mostraron más proclives satisfacer las instrucciones e intereses de los jefes partidarios que los intereses superiores de la Nación, o como en algunos casos fundaron la necesidad de la reforma en el hecho de que la norma venía siendo violentada, como si la violencia de los preceptos fuere fundamento suficiente para su modificación. (16) Numerosos autores se han ocupado de esta materia en notas particulares: COLAUTTI, Carlos en "La delegación de facultades legislativas, reflexiones con motivo de la ley 25.414", La Ley, 2001-D, 1272 y "La delegación de facultades legislativas y la reforma constitucional", La Ley, 1996-E, 856; BADENI, Gregorio, "Límites de la delegación legislativa", La Ley, 2001-E, 913. Sin contar los tratadistas a los que he aludido también. (17) CNFed, Civ. y Com, sala I, 15/10/02, "Paz, José M. c. Banco Central de la R.A.", La Ley, 1983-C, 365. (18) C7ªCivil y Com. Córdoba, 06/04/95, "López Quirós y otro c. Lloyds Bank", LLC, 1995-1006 y C1ªCivil y Com. Córdoba, 2003/02/20, "Giraudo, Claudio Héctor c. Ni. Ma. S.A. s/ejecutivo", que es el fallo que motiva este comentario. © Thomson La Ley 4 (19) CNFed. Civil y Com., sala I, 1982/10/15, "Paz, José M. c. B.C.R.A.", La Ley, 1983-C, 366 y ED, 102504; CNCiv., sala A, 96/12/27, "Tesis Grupo Editorial Norma c. Beas, Hugo", La Ley, 1997-C, 586 y DJ, 19972-766. (20) CNFed. Civil y Com., sala I, 1982/10/15 en Paz, José M. c. B.C.R.A., ED, 102-504 y La Ley, 1983-C, 366. (21) Para el caso, el art. 535, primer párrafo, del C.P.C y C de la nación (CNCiv, sala A, 1996/12/27, "Tesis Grupo Editorial Norma c. Beas, Hugo, La Ley, 1997-C, 586 y DJ, 1997-2-766 y CNCom, sala A, 2000/07/07, "Bank Boston N.A. c. Minetti, Omar A.", DJ, 2001-2-1986). (22) CAMARA, Héctor, "Letra de cambio y vale o pagaré", Ediar, Buenos Aires 1971, tomo III, página 311. (23) Sobre el endoso, sus clases y efectos, puede verse por todos Héctor Cámara, en el trabajo citado, t.I, p. 499 y sigtes. También BRUNO QUIJANO, Ismael, "El Endoso", p. 11, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 1958, en especial en lo referente a la eficiencia del endoso vinculado a la circulación del título y la legitimación del sujeto antes que a su calidad ejecutiva. (24) CAMARA, Héctor, "Letra de cambio y vale o pagaré", citado, t. I, p. 519; BRUNO QUIJANO, Ismael, "El Endoso", ya citado, p. 17. (25) Para mayor amplitud, puede verse por todos CAMARA, Héctor, "Letra de cambio y vale o pagaré", citado, t. III, p. 311. También lo trata Bruno Quijano. (26) Artículo 22 del Código de Comercio. Sobre la naturaleza y consecuencias de estas prohibiciones véase: SEGOVIA, Lisandro, "Explicación y crítica del nuevo Código de Comercio de la República Argentina", t. 1, p. 66, Lajouane & Cia, Buenos Aires 1892; SIBURU, Juan B., "Comentario del Código de Comercio Argentino", Lajouane & Cia, Bs. Aires 1905, t. 1, p. 188; FERNANDEZ, Raymundo L., "Código de Comercio de la República Argentina comentado", t. I, p. 69, Cia Impresora Argentina, Bs. Aires 1946; FONTANARROSA, Rodolfo, "Derecho Comercial Argentino", t. I, p. 293, Ed. Zavalía, Buenos Aires, 1969. (27) Véase RICHARD, Efraín H. y ROMERO, José Ignacio, "Pagaré, recursos por falta de pago", Ed. Astrea, Buenos Aires 1976. CAMARA, Héctor, obra ya citada, t. III, p. 161. (28) Puede verse sobre el punto BERGEL, Salvador Darío, "Derecho, pretensión, acción y proceso en materia cambiaria", p. 1, Revista de Estudios Procesales N° 2 del año 1969, perteneciente al Centro de Estudios Procesales de Rosario; también el desarrollo que hace Héctor Cámara en referencia a las excepciones cambiarias, en el t. III del trabajo citado. (29) Es el supuesto del art. 62 del DL 5965/63. (30) A ella se refiere el art. 63 del DL 5965/63. © Thomson La Ley 5