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Instituto Internacional de Planeamiento
de la Educación
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Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones
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Reducción de los Desequilibrios
Regionales y Planificación
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Gabriel Carrón y
Ta Ngoc Châu
1.3. JU¡L 19881 0 , ,
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G 5 N T R ΠOF.
JDOCUMÊSVJTATiON
Publicaciones Cinterplan
Caracas - Venezuela
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Título original:
Edición Española:
Réduction des Disparités Régionales
et Planification de l'éducation
UNESCO 1981 (année de publication)
Centro Interamericano de Estudios
e Investigaciones para el Planeamiento
de la Educación
CINTERPLAN 1988 (año de publicación)
Traductor: Héctor Barben Beifort
UNESCO
CINTERPLAN
ISBN 92-8033100-0
ISBN 980-6062-23-X
Prefacio
La experiencia de las dos últimas décadas nos ha mostrado que el crecimiento
cuantitativo de los sistemas educativos no ha bastado para asegurar la democratización
de la enseñanza. Los objetivos de equidad tienden de este modo a recibir una prioridad
más alta y en un número creciente de países, los planes se esfuerzan en traducir los objetivos de democratización de manera más concreta, bajo la forma de medidas dirigidas
a reducir desigualdades específicas. No se limitan en consecuencia a la noción general
de igualdad de oportunidades sino que se esfuerzan en precisar objetivos específicos
de igualdad, o más bien de reducción de desigualdades: Igualdad de acceso a los diferentes niveles del sistema educativo, igualdad de oportunidades de culminar un ciclo
de estudios, igualdad de resultados escolares, igualdad de las condiciones de acceso a
la vida activa e igualdad de oportunidades de carrera profesional. Por lo demás, se
consideran situaciones concretas de desigualdades que afectan categorías particulares:
mujeres, grupos desfavorecidos, zonas rurales, regiones atrasadas. Esta evolución de la
noción de desigualdad reviste formas diversas según los países; en algunos casos, el aumento de recursos consagrados a la educación no ha beneficiado de manera uniforme
a todas las categorías sociales, y el crecimiento ha creado nuevas desigualdades; por lo
demás, es el crecimiento del sistema educativo el que ha hecho más agudos los desequilibrios considerados precedentemente como inevitables; a veces es el crecimiento
económico desigual el que ha dado lugar a nuevas reivindicaciones en las regiones
atrasadas, lo que se traduce también por un incremento de la presión social a favor
de la educación. En la mayor parte de los casos, la concientización acerca de la existencia de los desequilibrios ha sido una consecuencia indirecta del crecimiento, lo
cual se ha traducido en una reivindicación contra las desigualdades. Las medidas políticas adoptadas por los gobiernos presentan en consecuencia una gran diversidad.
En el marco de su primer plan a mediano plazo (1973-1978), el IIPE ha efectuado un conjunto de estudios sobre desigualdades regionales, a las cuales numerosos países decidieron darle una importancia creciente en su política de desarrollo económico
y social. Muchos de estos estudios versan sobre aspectos conceptuales, asociados a la
definición de políticas de reducción de desequilibrios regionales, y a los factores económicos, políticos y sociales que las condicionan. Otros son estudios de casos nacionales que examinan la manera cómo las desigualdades regionales en materia de educación han tomado formas variadas en contextos socio-políticos diferentes.
La mayor parte de estos estudios fueron discutidos en el curso de un seminario
organizado por el UPE en noviembre de 1978; los cuales, revisados por sus autores,
fueron publicados posteriormente.
La presente publicación constituye un informe de síntesis de este programa de
investigación del Instituto. Está basado en el conjunto de las contribuciones preparadas en referencia a este proyecto así como sobre las discusiones que tuvieron lugar
en el curso del seminario precedentemente mencionado. Está dirigido principalmente a
los responsables de la planificación de la educación, y se esfuerza en aportar elementos
de juicio y de comprensión para cuando deban determinar los objetivos dirigidos a reducir las consecuencias operacionales de los desequilibrios regionales mediante una
reorganización de la red escolar y el mejoramiento de la calidad del servicio educativo.
Este programa sobre desequilibrios regionales ha sido continuado en trabajos metodológicos sobre la construcción de indicadores sintéticos de desequilibrios. Por otro
lado, el Instituto se ha esforzado en abordar aspectos más diversificados de las desigualdades. El programa a mediano plazo que se adoptó para el período 1979-1983
tuvo por tema principal el estudio de las reformas educativas, con miras a la adaptación de los métodos de planificación y de administración de la educación a las tareas
nuevas que conciernen a la preparación y ejecución de estas reformas. Entre ellas, se ha
concedido una atención particular a las reformas dirigidas a reducir las desigualdades
en materia de educación: desequilibrios regionales, como también las desigualdades
que afectan las zonas rurales, las mujeres, los grupos desfavorecidos, las minorías. La
ejecución de este programa se efectuó principalmente a través de la cooperación con
equipos de investigación e instituciones nacionales.
El estudio de síntesis presentado en esta obra marca una etapa en la preocupación
a mediano plazo del UPE dirigida a perfeccionar los métodos de planificación que tengan por finalidad definir tareas concretas que correspondan a los objetivos de equidad
fijados por los gobiernos, fundamentándose en las experiencias más significativas de la
comunidad internacional.
Agradecemos al gobierno finlandés y al B.N.Z. de la República Federal Alemana
por la ayuda financiera aportada para la preparación y ejecución de este programa de
investigación.
Michel Debeauvais
Director, UPE
Tabla de contenido
Introducción
9
Primera Parte: El enfoque regional
1. La selección del marco regional
2. La identificación de los desequilibrios interregionales
3. El análisis de los desequilibrios intrarregionales
16
18
32
Segunda Parte: La medición de los desequilibrios
1. La base de datos estadísticos
2. Los indicadores corrientemente utilizados
3. Tres tipos de análisis
4. El desarrollo de nuevos indicadores
Tercera Parte: Los determinantes de los desequilibrios regionales
1. Desequilibrios de acceso
2. Desequilibrios en el trayecto escolar
3. Desequilibrios en el nivel de conocimientos
15
41
41
43
49
59
71
72
80
87
Cuarta Parte: La reducción de los desequilibrios
1. Una doble preocupación de los gobiernos
2. Algunas implicaciones para la planificación de la educación
99
100
117
Bibliografia
125
7
Introducción
A primera vista parece extraño que los desequilibrios regionales en el desarrollo
educativo hayan sido tan poco estudiados. En la vasta literatura que trata sobre el problema de las desigualdades, la mayoría de los investigadores han concentrado su atención en la dimensión social, al examinar en qué medida y por qué los diferentes grupos
sociales se benefician de manera desigual del servicio educativo y cuáles son las consecuencias que de ellos se derivan.
Si la dimensión espacial ha sido descuidada, se debe sin duda a que los investigadores han ido hacia lo esencial. La escuela no es, en efecto, un servicio como otros, como
los hospitales o los medios de transporte. Ella no es sólo una comodidad a la disposición de la población, sino que es al mismo tiempo el mecanismo mediante el cual son
adjudicadas las posiciones y los status en el interior de la sociedad. En este sentido, la
escuela se encuentra en el corazón de la problemática de la estructura social y de su reproducción. El problema de las desigualdades sociales constituye pues, de alguna manera, el problema de fondo para el análisis de los desequilibrios. Pero si la escuela no es
un servicio como los otros ella queda sin embargo, especialmente en lo que concierne a
su organización, como un servicio social, y es de este modo como la ve el planificador
de la educación para quien el objetivo d& igualdad se resume primeramente en dos problemas operacionales: ¿Cómo asegurar a todos oportunidades más equitativas de acceso a la educación?. ¿Cómo asegurar oportunidades más equitativas en el trato del sistema educativo?. Algunos añadirán a esto inclusive un tercer problema: ¿Cómo, si fuera posible, asegurar resultados más igualitarios?. De hecho estos problemas no son diferentes de los que se plantea el planificador de cualquier sector social, sea de salud, o
de seguridad. Se trata de organizar una infraestructura material y humana de tal manera que todos puedan beneficiarse en las mismas condiciones, lo que supone que la accesibilidad y la calidad del servicio sean iguales (lo que no quiere decir idénticas para
todos).
Considerado en estos términos, la implementación del objetivo de igualdad es primeramente un problema que debe ser considerado bajo el ángulo espacial, aunque es
evidente que el trabajo del planificador no se detiene en ello y que debe tomar en consideración los efectos producidos por el servicio educativo a nivel de desigualdades más
globales, sean de orden socio-económico, cultural o político. Dicho de otro modo, el
enfoque regional se justifica por razones técnicas, pero el análisis no puede confinarse
a este marco de reflexión estrecho. El debe, al contrario, constantemente asociar el
análisis de los desequilibrios educativos a los problemas de desigualdades en su conjunto.
Una segunda razón por la cual los desequilibrios regionales merecen ser estudiados
es de orden político. La reducción de los desequilibrios regionales ha llegado a ser la
9
mayor preocupación en un buen número de países. Es impresionante constatar que la
prosecución de este objetivo recibe prioridad aunque otros tipos de desigualdades, por
ejemplo entre zonas rurales y urbanas o entre categorías sub-profesionales a menudo
son más fuertes que aquéllas entre regiones. Para comprender esta prioridad es necesario examinar el rol particular que juega la institución en la construcción o el mantenimiento de la cohesión nacional. Por un lado, los dirigentes ven en la escuela a la institución que debe permitirles integrar a las jóvenes generaciones en una cultura nacional y esperan por ello que esté presente en todas las regiones. Por otro lado, todo retardo en el desarrollo escolar es rápidamente sentido por las comunidades regionales
como la expresión de una falta de interés por parte de las instancias nacionales y arriesga desarrollar sentimientos regionalistas que pueden ser una amenaza para la cohesión
nacional. En los países recientemente independizados, este peligro es más real en la medida que esta cohesión es aún frágil y que las diferencias étnicas, lingüísticas y religiosas tienden a producir fragmentaciones regionales. En estas condiciones, el objetivo de
una reducción de los desequilibrios regionales, puede, sin duda, justificarse por razones
éticas de justicia y de igualdad social pero, en la práctica se impone a menudo simplemente como una necesidad política. El problema es saber cuál es el sentido que conviene darle a esta reducción precisamente cuando se trata de regiones que tienen cada
una sus características propias.
Es en este punto donde aparece una tercera razón por la cual el enfoque regional
merece ser explorado. Este enfoque enriquece y complica el debate sobre la igualdad
al proponer el problema de la diversidad de las realidades físicas y humanas, lingüísticas y culturales que caracterizan a las diferentes regiones. Conocida esta variedad de situaciones y por consiguiente de necesidades ¿puede asimilarse la igualdad del servicio
educativo a una uniformidad pura y simple? Si éste no es el caso ¿cómo igualar respetando la diversidad?. El enfoque regional tiene pues su problemática propia que desemboca necesariamente en algunos problemas de fondo que conciernen a la noción misma
de igualdad, al rol de la escuela en relación a las culturas regionales y su función en el
proceso de construcción nacional, al derecho igual de cada individuo y de cada comunidad de vivir su identidad cultural y de participar plenamente en la orientación y en
la organización de la sociedad global.
Estas reflexiones han inspirado al proyecto de investigación del UPE referido al tema de los desequilibrios regionales en el dominio de la educación. Conocida la ausencia
de un conjunto de conocimientos bien establecidos, el proyecto ha tenido ante todo
un carácter exploratorio, siendo el objetivo principal provocar una discusión general
sobre la importancia y significación de los desequilibrios regionales en diversos contextos geográficos y culturales y sobre la pertinencia del objetivo de reducción de estos
desequilibrios en diferentes situaciones económicas, sociales y políticas.
Para realizar este objetivo, una serie de contribuciones han sido solicitadas a diferentes investigadores pertenecientes a variadas disciplinas y venidos de horizontes diferentes. De este modo se han obtenido dos tipos de monografías. Las primeras han sido
mis bien de orden general y conceptual. Presentan puntos de vista diferentes y a veces
opuestos en referencia a tres temas complementarios: las relaciones entre los desequilibrios regionales en educación y el proceso de desarrollo económico, social, cultural y
político-; la pertinencia del marco regional para un análisis de las desigualdades en el
dominio de la educación y, las posibilidades e implicaciones de una política de reducción de los desequilibrios regionales en el mismo dominio. Las otras monografías se refieren a la situación específica en uno o varios países considerados, esforzándose en dar
10
una ilustración concreta de ciertos puntos de discusión más teóricos y conceptuales.
Las ocho monografías preparadas han sido presentadas y discutidas a lo largo de
un taller de trabajo reunido a fines de 1977 con los diferentes autores, así como
con un número limitado de investigadores invitados a dar su opinión crítica sobre el
proyecto. La mayor parte de las monografías han sido revisadas sustancialmente como
consecuencia del intercambio de puntos de vista muy enriquecedores que han tenido
lugar en el curso de esta reunión y fueron publicadas a continuación en dos volúmenes1.
El primer volumen contiene cuatro contribuciones que presentan puntos de vista
diferentes y a menudo opuestos sobre el problema de los desequilibrios. Tres de estas
contribuciones tienen un carácter general aunque dos de ellas se refieren a contextos
geográficos precisos. El estudio de P. Foster se inspiró sobre todo en la situación africana y el de P. Furter en la situación europea. La cuarta contribución es un estudio de
un caso nacional que presenta la experiencia de un país socialista, Hungría.
Los autores de las monografías fueron escogidos por su pertenencia a disciplinas y
escuelas de pensamiento contrastadas. Por consiguiente el lector encontrará en el primer volumen reflexiones inspiradas tanto por un enfoque economicista como por otro
socio-cultural, igualmente se encuentra una visión socialista como otra liberal. En ningún momento el Instituto ha querido imponer un marco de referencia único ni extraer
cualquier teoría convergente. El problema de las desigualdades es por su naturaleza
misma un tema controversial. Esta controversia llega a ser tanto más fuerte cuando se
orienta más explícitamente la discusión hacia la política o hacia las políticas de reducción de estas desigualdades, como ha sido el caso en este proyecto. En efecto, no solamente la valorización misma de los objetivos concretos de reducción dependerá muy
extensamente de las convicciones personales e ideológicas de cada quien, sino que además lo que es posible realizar en un sistema socio-político determinado no lo es necesariamente en otro. Es decir, estas monografías sólo han tenido la finalidad de puntualizar interrogantes y estimular la reflexión del planificador al cual se dirigen en primer
lugar, sobre las posibilidades y los límites de una política de igualdad en el contexto
de su propio país.
1.
Volumen 1: Les disparités régionales dans le développement de l'éducation: un problème controversé. Este volumen comprende los siguientes estudios: Philip Foster, Disparités régionales
dans le développement de l'éducation: quelques observations critiques; Pierre Furter, Diversités régionales ou réduction des inégalités dans le développement récent de l'éducation?;
Stephen P. Heyneman, La Planification de l'égalité regionale des chances dans le domaine de
l'éducation; Zsuzsa Ferge, uva Havasi et Julia Szalai, Disparités régionales et développement
de l'éducation en Hongrie.
Volumen II: Les disparités régionales dans le développement de l'éducation: diagnostic et politiques de réduction. Este volumen comprende los siguientes estudios: Jean-Yves Martin,
Différenciation sociales et disparités régionales: le développement de l'éducation au Cameroun;
Philippe Hugon, Les disparités régionales en matière de scolarisation: le cas de Madagascar;
Kamol Sudaprasert, Vichai Tunsiri et Ta Ngoc Châu, Disparités régionales dans le développement de l'éducation: une étude de cas sur la Thaïlande; David Court et Kabiru Kinyanjui, Politiques de développement et accès á l'éducation: l'expérience du Kenya et de la Tanzanie.
11
Los mismos comentarios se aplican a los estudios de casos nacionales presentados
en el segundo volumen. Desde el punto de vista metodológico, estos estudios ilustran
diferentes maneras de hacer el diagnóstico y analizar los determinantes que influyen
sobre los desequilibrios actuales. Al mismo tiempo muestran cuáles son las implicaciones y las limitaciones de algunas medidas de igualdad en contextos de desarrollo socioeconómico y político precisos. Estos comentarios de ningún modo pretenden presentar modelos o soluciones tipo.
La selección de los países, por lo demás no ha sido hecha en función del criterio
de representatividad sino sobre la base de reglas más pragmáticas y hasta por razones
de comodidad, sea porque los contactos que se establecieron fue con investigadores
que ya disponían de una experiencia en la materia, sea porque ya los datos existían
y no requerían una búsqueda especial. Encontraremos que tres de los cuatro estudios
tratan sobre países africanos (Camerún, Madagascar, Kenya y Tanzania) y otro sobre
un país asiático (Tailandia). Sin duda habría sido enriquecedor tener una gama de
situaciones geográficas y culturales más contrastante. Pero podemos esperar, sin embargo, que la manera como los diferentes autores han abordado el tema general de investigación haya sido suficientemente abierto para dar a sus estudios un interés más
vasto que sobrepase el cuadro nacional al cual ellos se refieren.
El estudio que sigue constituye el informe de síntesis de este proyecto de investigación del IIPE. Está basado en el conjunto de contribuciones preparado para este
proyecto así como sobre las discusiones que tuvieron lugar durante la reunión de trabajo precedentemente mencionada. Este estudio está dirigido principalmente a los
responsables de la planificación de la educación y se esfuerza en aportar algunos elementos de respuesta a sus preocupaciones en la reducción de los desequilibrios regionales mediante la reorganización de la red escolar y el mejoramiento de la calidad del
servicio educativo. Naturalmente, diferentes problemas técnicos debieron ser tratados; sin embargo lo fueron en términos relativamente generales; las referencias precisas a las monografías del proyecto y a trabajos especializados han sido indicados para
el lector interesado que desee profundizar en estos problemas.
La primera parte trata sobre el enfoque regional y señala la variedad de las concepciones de la noción de región establecida por los diferentes autores de las monografías. Aborda igualmente dos aspectos complementarios del estudio de los desequilibrios: la identificación de desequilibrios interregionales y el análisis de los desequilibrios intrarregionales.
La segunda parte trata sobre la medición de los desequilibrios. Se parte de los
indicadores generalmente utilizados e intenta mostrar los tipos de análisis que se pueden efectuar para evaluar la amplitud de los desequilibrios existentes, para seguir su
evolución en el tiempo y para determinar las relaciones con otros tipos de desequilibros económicos y sociales. Culmina en una propuesta de clasificación de indicadores educativos cuyo objeto es ayudar a identificar los indicadores más pertinentes para
el análisis.
La tercera parte se refiere a los determinantes de los desequilibrios regionales y estudia en particular aquéllos que influyen sobre los desequilibrios de acceso, los desequilibrios en el trayecto escolar y los desequilibrios en el nivel de conocimientos.
La cuarta parte, finalmente, analiza algunas medidas corrientemente consideradas
por los gobiernos para reducir los desequilibrios regionales. Se intenta igualmente ver
cuáles son las implicaciones que para la planificación de la educación, tiene la realiza12
ción de este objetivo, el cual en los países donde la escolarízación primaria no ha sido
generalizada plantea un hecho doble: por un lado, asegurar a todos los jóvenes un mínimo de educación, lo que requiere al mismo tiempo una ampliación del acceso y un
mejoramiento de la retención de la enseñanza primaría y, por otro lado, distribuir de
manera equitativa el número limitado de puestos disponibles en los diferentes niveles
de enseñanza post-primaria.
13
I. El enfoque regional
La importancia de los desequilibrios regionales es manifiesta en muchos países.
La identificación de la naturaleza y amplitud de estos desequilibrios plantea de entrada un cierto número de problemas metodológicos que están en gran parte condicionados al concepto mismo de región, el cual es bastante ambiguo.
Hasta ahora, el enfoque regional ha sido objeto de trabajos de economistas y geógrafos1. Muchos de estos trabajos son de gran interés, pero no ofrecen siempre referencias directamente útiles para los especialistas de educación2.
Es por esto por lo que en esta primera parte nos hemos esforzado en aportar algunos elementos metodológicos para desarrollar un enfoque regional aplicado al sector
educativo basado en los estudios de casos del proyecto de investigación del Instituto
sobre desequilibrios regionales y muy especialmente en la manera como los autores han
definido el concepto de región y como han procedido para efectuar un análisis de estos
desequilibrios.
Consideraremos primeramente el problema de la selección de la región, en tanto
que unidad de análisis, indicando las limitaciones resultantes de la forma como se procedió a la recolección y consolidación de los datos. A continuación desarrollaremos la
identificación de los desequilibrios interregionales en materia educativa y su relación
con otros tipos de desequilibrios. Abordaremos finalmente los desequilibrios intrarregionales estudiando en particular las relaciones entre los desequilibrios regionales y los
desequilibrios de tipo urbano y rural por un lado, y las desigualdades sociales por el
otro.
1.
Para una presentación sintética, ver en lo que concierne a los trabajos de los economistas: J.
Glasson, An Introduction to Regional Planning, Londres, Hutchinson Educational, 1974; J. C.
Perrin, Le développement régional, Paris, Presses universitaires de France, 1974.
Y en lo que concierne a los trabajos de geógrafos: E. Jones y Eyles, An Introduction to Social
Geography, Oxford, Oxford University Press, 1977; B. E. Coates, R. J. Johnston y P. L.
Knox, Geography and Inequality, Oxford, Oxford University Press, 1977.
2.
Mencionemos sin embargo algunos trabajos que abordan explícitamente los problemas educativos: J. Bugnicourt, "Disparités scolaires en Afrique"; en Tiers monde, T. XII, N?48, octdéc. 1971; J. Bugnicourt, Disparités régionales et aménagement du territoire en Afrique, Paris, Armand Colin, 1971; R. Ryba, "Aspects of Territorial Inequality in Education", en
Comparative Education, vol. 12, Nî 3, octobre 1976.
15
1. La selección del marco regional
La definición del marco de análisis constituye una condición previa para todo estudio de tipo regional. En un país dado, el contexto de región puede abarcar toda una
gama de unidades territoriales diferentes que se sitúan entre el nivel local y el nivel nacional. En el caso de Tailandia, por ejemplo, podemos referirnos a las cuatro regiones
geográficas, a las siete regiones de desarrollo económico, a las doce regiones educativas,
a las setenta provincias (changwads) o a los 509 distritos (amphoes) . Cada una de estas divisiones tiene sus características y su justificación propia y ninguna se impone a
priori. En realidad, los criterios de división en regiones son múltiples, y existe toda una
variedad de regiones que se subdividen o se superponen. A fin de cuenta la división escogida dependerá del tipo de análisis que se quiera hacer y de la problemática que se
quiera estudiar. Esto es lo que muestran los conceptos tan diferentes de región utilizados en los estudios de casos preparados en el marco del proyecto de desequilibrios.
En el estudio sobre Tailandia, cuyo objetivo es ante todo descriptivo, es la región
administrativa, y más precisamente el changwad, el que se retuvo como unidad de análisis. La selección de esta unidad se justifica porque sirvió de base no sólo para la recolección de las variables educativas sino que también sirvió para variables demográficas,
económicas y sociales. El número de changwads es lo suficientemente elevado como
para permitir efectuar un cierto número de análisis estadísticos significativos. La división administrativa en provincias y en distritos fue igualmente utilizada en el estudio
comparativo de desequilibrios en Kenya y en Tanzania2.
Por el contrario, en los estudios sobre Camerún y Madagascar cuyo objetivo explícito era el de comprender el origen y la reproducción de los desequilibrios en su
contexto espacial, los autores apelaron a un concepto de región diferente. En el caso
de Madagascar, P. Hugon distingue cinco regiones, que él denomina geográficas, oponiéndolas a las regiones administrativas. El construyó estas regiones combinando
muchos factores de diferenciación: topográficos, climáticos, geológicos y humanos3.
El marco así definido se corresponde con su objetivo de análisis el cual consiste en
ilustrar empíricamente cómo los desequilibrios en el desarrollo educativo se inscriben
en el interior de un proceso más global de implantación desigual de la economía de
mercado y el aparato del Estado.
1.
2.
3.
16
K. Sudaprasert, V. Tunsiri et C. Ta Ngoc, Disparités régionales dans le développement de
l'éducation: étude de cas sur la Thaïlande, op. cît, pp. 270-271.
D. Court et K. Kinyanjui, Politiques de développement et accès à l'éducation: l'expérience du
Kenya et de la Tanzanie, op. cit
P. Hugon, Les disparités en Matière de scolarisation: le cas de Madagascar, op. cit., pp. 141-158.
J. -Y. Martin procede con un enfoque semejante aunque insistiendo más sobre los
factores sociológicos en la diferenciación del espacio nacional. Para él, los desequilibrios regionales en Camerún sólo pueden explicarse tomando en consideración las respuestas fuertemente diferenciadas de las diversas comunidades que estuvieron en contacto con la intervención colonial. Es por ello que insiste en los diferentes tipos de organización socio-políticas de estas comunidades como criterio de división regional.
"En una perspectiva sociológica, no es el Estado el que confiere la existencia a una región, es sobre todo la estructura de las relaciones entre los diferentes actores o sistemas sociales que la componen... Esta estructura es el producto de la historia... La región puede ser así considerada como un complejo —o unidad— socio-histórico bien determinado e inscrito en un cierto espacio... Es la noción de heterogeneidad integrada
- o de homogeneidad relativa- lo que es determinante. Esto implica la existencia de
un elemento integrador o polarizador, de un punto de articulación de las relaciones
sociales asociadas a las condiciones naturales y a las consideraciones históricas y que
puede manifestarse como un sistema de producción, un grupo social, una ciudad.
Cualquiera que sea el punto de vista, no pueden desdeñarse los otros y una región
siempre es la combinación de muchas dimensiones: natural, histórica, económica y
política" 1 .
El autor privilegia la dimensión socio-histórica en la medida que ella le permita
integrar de una manera más precisa las otras. "La relación con las condiciones naturales es un componente de los sistemas sociales, y el estado de las relaciones que
mantienen estos últimos, hace referencia a la historia y a los determinantes políticoeconómicos, internos y externos" 2 .
Derivado de un enfoque socio-cultural, la definición propuesta por P. Furter es
también diferente, aun cuando se sitúa en la misma perspectiva histórica. Lo que interesa particularmente al autor, son las relaciones cambiantes entre la diversidad cultural,
las reivindicaciones regionales y las políticas de reducción de desigualdades. En razón
de esto intenta aprehender el concepto de región no como una unidad territorial, sino
más bien en su dinamismo interno, es decir en su génesis y movimiento. Para él, "la
región remite a la hipótesis de la existencia de realidades sociales que tienen una cohesión interna y una organización suficiente en el curso de la historia para constituir un
pueblo. Este 'sujeto histórico' no se impone siempre en forma definida, particularmente, sino que se exterioriza a través de un territorio propio, por fronteras o con claras
delimitaciones. Lo cual es el caso evidente de numerosas minorías cuya permanencia
histórica puede sin embargo estar asegurada, o al menos explicada, por su capacidad
1.
J. Y. Martin, Différenciation sociale et disparités régionales: le développement
tion au Cameroun, op. cit, pp. 51-52.
2.
J. Y. Martin, op. cit, p. 52.
de l'éduca-
17
para transmitir —escolar o informalmente— sus particularismos, sus valores y su civilización de generación en generación. Estas minorías se transforman en movimientos
regionales y el sujeto histórico llega a tomar conciencia regional cuando dos elementos
espaciales interfieren: primeramente la aparición de un sentimiento de pertenencia al
lugar, lo cual se traduce por... una voluntad de integrarse alrededor de una identidad
colectiva y común identificada por la proximidad y la vecindad. Este sentimiento se
acompaña de otro igualmente profundo y cargado de afectividad, que tiende a distinguir a los vecinos de los extraños. El contorno... de esta configuración social y cultural no remite necesariamente a un límite espacial o frontera precisa reconocible por la
administración'' ' .
El marco regional aplicado en el estudio sobre Hungría es de naturaleza diferente.
Este marco se basa en el concepto de región socio-económica polarizada, tal como fue
definida en el nuevo sistema de planificación regional implantado en 1971. Este sistema clasifica las aglomeraciones en cinco categorías según el rol más o menos nacional o
local que juegan en el desarrollo. La clasificación de estas aglomeraciones en tres categorías (Budapest, otras ciudades, pueblos) es, como lo explican los autores, una versión
simplificada de otra más detallada definida en el plan2. Ella corresponde al objetivo del
estudio que intenta mostrar cuál ha sido la influencia de la política de desarrollo regional del gobierno en referencia a la reducción de los desequilibrios en el sector educativo.
Esta breve relación de los conceptos de región utilizados en los diferentes estudios
de caso muestra que no existe una definición única y que la selección de la unidad de
análisis depende significativamente del objetivo del estudio que se quiere hacer. Muestra igualmente que la selección de la región no se limita a un simple problema técnico
de división espacial sino que es la expresión de todo un enfoque estrechamente vinculado a las hipótesis de trabajo y al modelo explicativo que se quiere poner a prueba. No
es menos importante la definición del marco regional y su división desde el punto de
vista de la identificación de los desequilibrios, lo cual plantea un cierto número de problemas técnicos que conviene examinar más detalladamente.
2. La identificación de los desequilibrios interregionales
En la medida en que el análisis de los desequilibrios regionales se efectúa a partir
de los datos existentes, sólo puede fundamentarse sobre las unidades de base utilizadas
para la recolección y consolidación de estos datos. Por razones prácticas, la construc-
1.
P. Furter, Diversités regionales ou réductions des inégalités dans le développement
l'éducation? op. cit., pp. 82-83.
2.
Z. Ferge, E. Havasi, J. Szalai, Disparités régionales et développement
op. cit., pp. 221-227.
18
récent de
de l'éducation en Hongrie,
ción del marco regional, cualquiera que éste sea, debe hacerse por consiguiente a partir
de las unidades administrativas predefinidas.
La Búsqueda de una Configuración Espacial
A través de los diferentes estudios de caso se hace evidente que para la construcción de este marco se deben seguir dos pasos diferentes pero complementarios. El primero se dirige esencialmente a destacar la configuración espacial de los desequilibrios
sin formular hipótesis explicativas a priori. Este paso consiste esencialmente en reagrupar las unidades de base según el valor de una variable dada que podría ser una variable
educativa o, llegado el caso, una variable educativa relacionada con una variable demográfica.
La selección de esta unidad de base dependerá evidentemente del grado de desagregación de las estadísticas escolares presentadas o disponibles, pero con el interés de
que sea suficientemente reducida para ser relativamente homogénea.
En el caso de Tailandia, por ejemplo, se escogió como unidad de base a la provincia (o changwad). Estas provincias fueron reagrupadas según una escala que distingue
cinco grandes categorías, teniendo en cuenta la media nacional y la dispersión de las
provincias alrededor de esa media. Se llegó así a mostrar cómo se reparten en el conjunto del territorio las provincias, encontrándose niveles diferentes de desarrollo de la
escolarización.
Si se toma a título de ejemplo el porcentaje de maestros calificados en la enseñanza primaria, se constata que los desequilibrios siguen una configuración centro-periferia
bastante marcada (ver mapa 1). Así observamos que el porcentaje es relativamente elevado para Bangkok y las provincias limítrofes y que baja progresivamente a medida
que se remonta hacia las provincias del norte y del noreste. La situación es relativamente mejor en las provincias del sur, salvo las del sur-oeste.
La manera de proceder que acabamos de describir es ciertamente cómoda pues permite captar globalmente los desequilibrios entre las provincias y la manera como ellos
se reparten geográficamente. Es necesario señalar, no obstante, que las provincias fueron clasificadas teniendo en cuenta su media, lo que supone que la provincia misma es
una unidad homogénea, o que al menos al interior de cada provincia la dispersión alrededor de la media no es muy grande. En caso contrario, la configuración que pueda
hacerse probablemente no refleje la realidad.
La Importancia de la Selección de la Unidad de Base.
La selección de la unidad de base reviste una importancia particular, como lo ilustra el caso de Kenya. En este país se pueden identificar los desequilibrios, utilizando
como unidad de base bien sean las provincias, que son siete o bien sean los distritos,
que son 41. Si se fundamenta sobre las provincias se corre el riesgo de obtener una imagen muy deformada de la realidad pues la situación al interior de cada provincia está
lejor de ser homogénea. De hecho, la dispersión de los distritos alrededor de la media
provincial es muy grande. De esta manera podemos observar cómo en la provincia del
valle del Rift, la tasa de escolarización de enseñanza primaria es del 43%, pero si se
consideran separadamente los distritos de esta provincia, se constata que esta tasa varía del 5% en el distrito de Turkana a un 71% en el distrito de Laikipia. Una situación
análoga puede observarse en las otras provincias de Kenya corno lo demuestra el gráfico 1, donde se compara la tasa media de escolarización primaria de cada provincia y la
19
BIRMANIA
MAPAl
Porcentaje de maestros calificados
en educación primaria, Tailandia.
LAOS
i
i f f
MALAVSIA^
M -38.447
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri et C. Ta Ngoc, op. cit., p. 306.
20
Distritos
1 Momhasa
2 Kwale
3 Taila
4 Kilifi
J Tana River
6 Lamu
7 Garissa
8 Wajir
9 Mandera
IO Marsabil
1 1IMOIO
i : Meni
13 Embu
14 K Hui
l i Macbakos
16 Nairobi
17 Kiambu
18 Muranga
19 Kirinyaga
:o Nyeri
2 | Nyandarua
22 Kajiado
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
3?
36
37
38
39
40
41
"1,SX
• 1 , 1 *
- K Media Nacional
-0.9X
Narok
Kericho
Nakuru
Nandi
Uasin Gishu
Tranzóla Nzoia
West Pokol
Elgeyo Marakwet
Baringo
Laikipia
Samburu
Turkana
Kitii
S. Nyanza
Kisumu
Slaya
Kakamega
Busi»
Bungoma
• 0,5 y
NORESTE
CENTRO
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ESTE OESTE NYANZA ' VALLE DEL RIFT
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GRAFICO 1. Taxa de eicolariz ación en lo» dijeren Ut dutrltot
FUENTE: D. Court et K. Kinyanjui, op. cit., p. 427.
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y provincia» de Kenya.
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Limite de provincia
Límite de distrito
MAPA 2.
22
Tasa de escolarización de los diferentes distritos de Kenya.
tasa de escolarización de los diversos distritos que componen cada provincia.
Si se reagrupan, como se actuó precedentemente, los distritos en cinco categorías,
teniendo en cuenta la desviación de las tasas de escolarización en relación con la media
nacional se constata que la configuración de los desequilibrios en la escolarización primaria sigue más o menos un modelo centro-periferia (ver mapa 2). Lo que conviene señalar sobre todo es que esta configuración no coincide en absoluto con las fronteras de
las provincias. Los distritos centrales más escolarizados se encuentran a caballo sobre
muchas provincias. Igualmente ocurre con zonas más o menos concéntricas en las cuales las tasas de escolarización bajan gradualmente hasta los niveles más bajos de los distritos del norte y del noreste. De este modo se observa cómo cada provincia se compone de distritos con escolarización muy diferente. La provincia del Este, por ejemplo,
que va prácticamente del norte al sur del país, engloba un distrito muy fuertemente
escolarizado (Machakos), un distrito fuertemente escolarizado (Embu), dos distritos
medianamente escolarizados (Meru y Kitui) y dos distritos débilmente escolarizados
(Isiolo y Marzabit).
Pasamos así de una división administrativa con unidades grandes a una división
con unidades más reducidas, llegándose a precisar de un modo más exacto el contorno
de los desequilibrios educativos. Sin embargo un aspecto que se debe considerar es que
hay límites en la identificación de unidades más pequeñas, ya que por un lado la multiplicidad de unidades complica la presentación de los datos y por el otro lado lo más
corriente es que los datos no existan en estos niveles de desagregación.
Unidades de Base Diferentes Según las Fuentes de Datos
El problema se complica también cuando la información requerida proviene de
dos fuentes diferentes, lo que es el caso más frecuente cuando se deben relacionar la
matrícula con la población escolarizable. Ocurre en efecto que las unidades utilizadas
para la recolección de datos escolares no coincide con las utilizadas por la de los datos
demográficos. En Perú por ejemplo, el país está dividido en ocho regiones educativas
a las cuales se añade la ciudad de Lima. Estas regiones están divididas en zonas educativas. El número de zonas varía de dos a seis según la región. Los datos educativos son
pues presentados por región y por zona. La administración general del país (y la recolección de los datos demográficos) se basan, por el contrario, en los departamentos y
al interior de éstos las provincias. Ahora esto implica que las fronteras de las regiones
y las zonas educativas no coinciden en absoluto con las de los departamentos y las
provincias. Así, la primera región educativa engloba los departamentos de Lambayeque, de Piura, de Tumbes, de Amazonas y una parte del Departamento de Cajamarca
(específicamente las provincias de Chota, Cutervo, Santa Cruz, Jaén y San Ignacio).
Esta primera región educativa está dividida en cinco zonas. Si se baja a este nivel
las cosas se complican. La primera zona, por ejemplo, comprende el Departamento de
Lambayeque, dos provincias del Departamento de Cajamarca y seis distritos de una
tercera provincia de este Departamento.
Para obtener la población de cada zona educativa, es necesario descender al nivel
de distrito. Esto es posible sin duda en aquellos años en los que un censo ha tenido
lugar, porque entonces se dispone de datos demográficos por distrito. Por lo contrario, para las proyecciones de población referidas a los períodos intercensales los datos
en general llegan hasta el nivel de departamento. Para algunos departamentos se puede
disponer de proyecciones a nivel de provincia, pero nunca a nivel de distrito. Es decir
que para obtener un indicador tan corriente como una tasa de escolarización por zona
23
MAPA 3.
El problema de la no concordancia de las fronteras de las unidades educativas y de las
unidades administrativas. El caso de Perú: delimitación de la primera región educativa y
de las zonas educativas 11, 12, 13, 14 y 15 y fronteras de los departamentos y zonas.
es necesario hacer ajustes y reagrupamientos laboriosos sin tener ni siquiera la seguridad de una estimación más o menos exacta.
Configuraciones Diferentes Según la Variable Escogida
Otra dificultad planteada por la investigación de la configuración territorial de los
desequilibrios es que depende de la variable escogida para medir los desequilibrios. La
24
configuración territorial puede modificarse cuando se pasa de una variable a otra.
Ahora, el desarrollo de la educación es un fenómeno multidimensional que puede ser
considerado a través de toda una gama posible de variables, unas referidas a la educación primaria, otras a la secundaria, o aún más, unas referidas a los medios (por ejemplo el porcentaje de maestros calificados) y otras a resultados (por ejemplo, el nivel
de conocimiento de los alumnos). Para cada una de estas variables, se puede hacer resaltar una configuración distinta. Se plantea así el problema de saber exactamente
qué se quiere medir o, lo que es lo mismo, el tipo de desequilibrio que se quiere mostrar. En todos los casos, sin embargo, puede ser interesante ver cómo esta configuración se modifica cuando se reemplaza una variable por otra.
Si consideramos de nuevo el caso de Tailandia, la comparación del mapa de desequilibrio de acceso a la educación primaria y la de los desequilibrios de acceso a la
secundaria es particularmente instructivo (ver mapas 3 y 4).
A nivel de la educación primaria las desviaciones existen entre las diferentes provincias, pero estas desviaciones son débiles pues una fuerte proporción de las provincias han llegado a tasas elevadas de acceso. En la secundaria, por el contrario las desviaciones son mucho más elevadas; además, los desequilibrios centro-periferia se precisan de una manera más clara.
La Complicación de los Fenómenos Migratorios
Los fenómenos migratorios cuando toman una cierta amplitud, pueden falsear
seriamente la comparación de la situación educativa de las diferentes unidades territoriales y dar una idea inexacta de la importancia real de los desequilibrios. Aquí no
es necesario solamente tener en cuenta flujos globales de migración, sino también
y sobre todo los de las migraciones de origen educativo. Estas migraciones pueden
ser muy importantes: migración de las zonas rurales hacia las zonas urbanas para
proseguir estudios secundarios, migración de una provincia a otra o de una provincia
a la capital para proseguir estudios superiores.
Una manera de identificar estos flujos migratorios es la de comparar la residencia de los padres y el lugar donde los niños prosiguen sus estudios1. Esto es lo que
se encuentra en el cuadro N? 1, referido a las nuevas admisiones en las universidades
de Bangkok y en las universidades provinciales.
La mayor parte de las universidades tailandesas se encuentran en Bangkok. En
las provincias sólo hay tres universidades: Chiangmao en el norte; Khon Kaen en el
noreste y Songkla en el sur. No es extraño por consiguiente que haya fuertes migraciones de estudiantes desde las provincias hacia Bangkok. El porcentaje de los estudiantes recientemente admitidos en las universidades de Bangkok cuyos padres residen en otras regiones llega al 43,6%. Conviene señalar sin embargo que las migraciones de los estudiantes de Bangkok hacia la provincia son igualmente muy importantes.
1.
Se trata de una manera indirecta de identificar los flujos, la cual puede conducir a una subestimación de las migraciones, cuando los padres mismos son los que emigran en beneficio de los
estudios de sus hijos, lin sentido inverso, podemos imaginar también que algunos jóvenes emigran inicialmente con la intención de encontrar un empleo y que se beneficien, en el lugar de
su nueva residencia, con la proximidad de una universidad para proseguir sus estudios paralelamente.
25
BIRMANIA
-Äk
MAPA 4
Tasa de inscripción del 1? ciclo
de educación primaria. Tailandia.
LAOS
MALAYSIA
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri et C. Ta Ngoc, op. cit., p. 277
26
MAPA 5
Tasas de inscripción en el 1? ciclo
de educación secundaria. Tailandia.
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri et C. Ta Ngoc, op. cit., p. 296.
27
to
00
CUADRO 1. Distribución de los estudiantes de las universidades de Bangkok y de las universidades provinciales
según la residencia de los padres.
Residencia
de los padres
Universidades
de Bangkok
%
Matrícula
%
4 126
56,4
488
31,0
413
5,6
94
6.0
576
7,9
113
7,2
511
7,0
108
6,9
Matrícula
Bangkok
Centro
Este
Oeste
Norte
Nor-Este
Sur
Total
Universidades Provinciales
Khon Kaen
(Nor-Este)
Chiangmai
(Norte)
Songkla
(Sur)
Total
%
Matrícula
%
92
18,1
72
17,7
4 778
48,8
46
9,1
17
4,2
570
5,8
38
7,6
23
5,7
750
7,7
58
11,4
24
6,0
701
7,2
10,8
Matrícula
Matrícula
%
527
7,2
446
28,4
55
10,8
35
8,7
1063
407
5,6
126
8,0
169
33,4
12
2,5
714
7,4
758
10,3
196
12,4
48
9,6
223
55,0
1224
12,5
7318
100,0
1 570
100,0
506
100,0
406
100,0
9 800
100,0
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit, p. 366.
En la Universidad de Chiangmai, por ejemplo, el 31% de los recién admitidos provienen de Bangkok, una proporción que es superior a la de los estudiantes de la región
del norte, donde se encuentra precisamente esta universidad. En otros términos, existen movimientos migratorios complejos de estudiantes de todas las provincias hacia
Bangkok y hacia las universidades provinciales (ver Cuadro 1 y Mapa 6).
Las migraciones escolares, por supuesto, no sólo se limitan a la enseñanza superior
sino que también tienen lugar en otros niveles.
Sobre la base de los expedientes de los estudiantes recién admitidos en las universidades tailandesas se han podido reunir las siguientes informaciones referidas al lugar
de donde estos estudiantes siguieron sus estudios secundarios del primero y del segundo ciclo.
CUADRO 2. Distribución de los candidatos admitidos en las universidades según las
regiones donde hicieron sus estudios secundarios del 1? y del 2? ciclo.
Total
Este
Oeste
295
276
540
397
329
236
17
14
37
15
18
8
3
638
2
6
4
—
3
1
—
284
1
1
1
3
—
3
2
524
3
1
9
4
3
2
5
272
3
6
7
4
1
7
3
286
—
—
—
—
2
—
—
—
—
—
—
—
—
—
/
5 815
776
960
581
1122
695
638
1
Total
Sui
525
118
Desconocido
Nor-Este
5 668
Extranjero
Norte
Metrópolis
Central
Norte
Nor-Este
Sur
Este
Oeste
Extranjero
Desconocido
Central
2? Ciclo
Secundario
Metrópoli
Io. Ciclo Secundario
7 941
211
305
10 593
18
473
17
678
7
298
29
565
11
309
12
326
—
3
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit., p. 302
Las cifras de la columna diagonal (5.668; 236; 638; 284; 524; 272; 286) relacionan a los estudiantes que siguieron estudios de secundaria del primero y segundo ciclos
en la misma región. Las otras cifras muestran la importancia relativa de los flujos mi29
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Distribución de nuevas inscripciones en
las universidades de Bangkok y las
universidades provinciales según la
residencia de los padres.
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Limites
Internacionales
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Provincias
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Universidades
1. Bangkok
2. Chiangmai (Nord)
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3. Khon Kaen (Nord-Est)
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4. Songkla (Sud)
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Fuente: Données dans K. Sudaprasert, V. Tunári et C. Ta Ngoc, op. cit., p. 301.
30
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gratorios. Desde este punto de vista es interesante comparar Bangkok con la región
noreste. La proporción de estudiantes que hicieron sus estudios del primer ciclo en
Bangkok y que abandonaron Bangkok para proseguir sus estudios del segundo ciclo
es despreciable (2,5%) 1 . Bangkok, por el contrario recibe a nivel del segundo ciclo
una importante proporción de estudiantes que han hecho sus estudios del primer ciclo en otras regiones (28,6%). En el noreste, la situación es totalmente inversa. La proporción de estudiantes del noreste que emigraron para proseguir estudios de segundo
ciclo es del 51,1% (de los cuales el 47,5% fue hacia Bangkok). En cuanto a los venidos al noreste, su proporción es solamente de un 4,6%.
Teniendo en cuenta la importancia de estos movimientos migratorios, se pueden
cometer errores bastante graves en el cálculo de las tasas de acceso. En la medida, por
ejemplo, que los establecimientos de secundaria se encuentren generalmente en las ciudades, se puede sobreestimar la tasa de acceso para la educación secundaria de las ciudades, relacionando el conjunto de los alumnos con la población escolarizable de las
ciudades. Para tener tasas más exactas, sería preferible tener en cuenta la distribución
de la matrícula no sólo según la localization de los establecimientos sino más bien según la residencia de los padres. Desgraciadamente si estas informaciones se encuentran
a menudo disponibles en la educación superior, lo son muy raramente para los otros
niveles.
Un Segundo Paso
En sí, esta investigación de la configuración de los desequilibrios es instructiva pero
no va mas allá de una simple constatación de diferencias. Ahora bien, los desequilibrios
educativos sólo son un aspecto del problema más general de los desequilibrios y podemos vernos tentados a verificar si la configuración de los desequilibrios educativos que
acabamos de identificar coincide o no con los de otros tipos de regiones, sean ellos de
naturaleza geográfica, cultural o económica, por ejemplo. En este punto es que el
análisis precedente se junta con el segundo paso que parte de una hipótesis implícita
sobre las relaciones entre desequilibrios educativos y otras características regionales.
En este caso el criterio de división de las regiones de análisis ya no se fundamenta más
en una o mas variables educativas, sino en un elemento exterior a la educación. El objetivo precisamente es ver en qué medida tal división coincide con los niveles diferentes de desarrollo de la educación y constituye de hecho un buen cuadro explicativo.
Este, el paso que ha sido seguido para los estudios sobre Camerún y Madagascar.
Se trata indudablemente, de niños que emigraron con sus padres por razones diferentes a las
escolares.
31
Conviene en este caso, reagrupar a priori las diferentes unidades de base según el
criterio de división geográfica u otro que haya sido escogido y calcular la media para
la "región" así definida. Este reagrupamiento puede dar lugar a algunos problemas de
ajuste en la medida que las regiones analíticas no coincidan siempre exactamente con
las divisiones administrativas del país. Estas últimas han podido, en efecto, ser fijadas,
y luego modificadas en función de imperativos de gestión y de control administrativo
y político. En algunos casos fueron definidas expresamente a fin de no coincidir con
las separaciones culturales, lingüísticas y étnicas de la población. De hecho, estos
problemas de ajuste son de la misma naturaleza que los discutidos anteriormente referidos a la adecuación entre los datos demográficos y educativos.
Los dos pasos precedentes que, por razones de claridad, fueron presentados separadamente están, de hecho, estrechamente vinculados. Se dirigen generalmente a un
mismo objetivo cual es, el de dividir un cierto número de regiones relativamente homogéneas desde un punto de vista educativo. Las regiones así definidas permiten por
un lado identificar las regiones prioritarias para la acción (este tema será tratado en la
última parte de esta obra) y por otro lado constituir un punto de partida para ir más
lejos en el análisis explicativo de los desequilibrios.
En efecto, la simple comparación de los valores centrales que caracterizan a las
regiones relativamente homogéneas presenta serias limitaciones. Desemboca en la
descripción de la configuración de los desequilibrios educativos y en la constatación
de una correlación global entre estos desequilibrios y las diferencias de orden geográfico, cultural, económico o social, pero su valor explicativo es limitado. Para comprender mejor estos desequilibrios es necesario estudiar de manera más detallada lo
que pasa en el interior de cada una de estas regiones. Es en este sentido que el análisis
intrarregional constituye el complemento útil e incluso indispensable de la comparación interregional.
3. El análisis de los desequilibrios intrarregionales
Para efectuar este análisis los autores de los estudios de caso siguieron dos caminos
paralelos. El primero concierne a las relaciones entre desequilibrios regionales y desequilibrios entre zonas rurales y zonas urbanas, y el segundo a las relaciones entre desequilibrios regionales y desigualdades sociales.
Desequilibrios Regionales y Desequilibrios entre Zonas Rurales y Urbanas.
En el análisis de los desequilibrios intrarregionales, la división rural/urbano está
particularmente indicada ya que refleja mejor que cualquier otra las desigualdades en
la oferta educativa. En efecto, la manera misma como esta oferta se organiza está por
naturaleza dirigida a favorecer las aglomeraciones urbanas en relación a las comunidades rurales. A medida que se remonta la pirámide escolar, los docentes se especializan, los programas se diversifican y las tasas de escolarización tienden a reducirse.
32
Las dos primeras características influyen sobre el tamaño mínimo de los establecimientos, en particular, cuando se tienen la preocupación de mantener los costos a un
nivel razonable. La tercera hace que sea mayor el volumen total de la población a partir del cual se justifica la creación de un establecimiento escolar. Esta limitación organizativa tiende por sí misma a favorecer las aglomeraciones urbanas en relación a las
comunidades rurales desde el punto de vista de la disponibilidad y la accesibilidad del
servicio educativo. A ello se añade que, a causa de las condiciones generales de subdesarrollo en las zonas rurales, los recursos humanos y materiales que caracterizan a las
escuelas de estas zonas son a menudo muy limitados, cuando no totalmente insuficientes.
Esto es lo que muestra una vez más, el estudio del caso sobre Tailandia. En este
país, no sólo las escuelas primarias urbanas y rurales son diferentes, sino que además
pertenecen a dos redes distintas: las escuelas provinciales, financiadas por el Ministerio
del Interior en zonas rurales, las escuelas del Ministerio de Educación, las escuelas Municipales y las escuelas privadas en las zonas urbanas. Como puede verse en el cuadro
anexo, las características de los diferentes tipos de escuela varían considerablemente.
Las escuelas rurales tienen un tamaño medio mucho más reducido que el de las escuelas urbanas; tienen muy pocos maestros calificados y un número de alumnos por
maestro más alto que las de la ciudad. Es interesante destacar que las escuelas municipales que recluían niños de los grupos urbanos desfavorecidos tienen características
que las aproximan más a las escuelas rurales que a las escuelas del Ministerio de Educación.
CUADRO 3. Algunas características de las escuelas públicas en zonas rurales y
urbanas.
Zona Rural
Escuelas
Provinciales
Tamaño medio
de las escuelas
Número de alumnos
por maestro
Porcentaje de maestros
calificados1
z
° n a Urbana
Escuelas
Escuelas del
Municipales
M. Educación
185
529
388
32
31
25
24,8
36,4
76,1
FUENTE: K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit., p. 316.
1.
Sólo son considerados como calificados los docentes que tienen el certificado de enseñanza
(diploma de educación) o la licenciatura en educación (bachiller en educación), es decir que
tengan de dos a cuatro años de educación superior.
33
En cuanto a las relaciones que existen entre los desequilibrios regionales y los desequilibrios del tipo rural/urbano se pueden identificar, por ejemplo, al examinar la
correlación entre la tasa de urbanización (es decir, la proporción de la población urbana respecto a la población total de cada provincia) y diferentes variables educativas.
En el caso de Tailandia los coeficientes de correlación, calculados sobre la base de las
setenta provincias son las siguientes1 :
—
—
—
—
—
Tasa de acceso al primer ciclo primario
Tasa de acceso al segundo ciclo primario
Tasa de acceso al primer ciclo secundario
Tasa de acceso al segundo ciclo secundario
Porcentaje de maestros calificados de primaria
0,1425
0,5239
0,7540
0,8664
0,8101
La correlación de las tasas de urbanización con las tasas de acceso al primer ciclo
de enseñanza primaria es muy débil, ya que el acceso a este ciclo está ahora prácticamente generalizado, y no hay muchas diferencias notables entre la zona urbana y la zona rural. Por el contrario, la correlación se hace cada vez más fuerte a medida que se
remonta los niveles de enseñanza. Esto se explica evidentemente porque la oferta de la
enseñanza para el primero y sobre todo para el segundo ciclo de secundaria se concentra fundamentalmente en las ciudades. Se debe observar igualmente la fuerte correlación entre la tasa de urbanización y el porcentaje de maestros calificados en primaria,
resultante de la existencia de redes diferentes de escuela y de la dificultad de reclutar
maestros calificados que acepten enseñar en las zonas rurales.
Queda pues claro que en una buena parte los desequilibrios entre regiones esconden otra forma de desequilibrios, especialmente, entre zonas rurales y urbanas. Esta
constatación, hecha en el caso de Tailandia, es igualmente válida para otros países2.
La importancia de la separación entre ciudad y campo en el sector educativo se explica, sin duda, por la manera misma como el servicio escolar se organiza, pero refleja
igualmente el peso de desequilibrios más generales y profundos en el nivel de desarrollo y en las condiciones de vida entre centros urbanos y periferia rural.
Aunque la amplitud de los desequilibrios educativos entre las ciudades y el campo
sea grande y que su reducción sea considerada —en las declaraciones de intención al
menos— como un objetivo importante, no se dispone siempre del análisis detallado de
estos desequilibrios. Frecuentemente, los datos no están disponibles ya que no están
considerados según la separación urbano/rural. El análisis, por lo demás, se complica
con el hecho de los movimientos migratorios, como lo hemos visto precedentemente.
De todas maneras, un análisis puramente dicotòmico puede revelarse poco satisfactorio desde diversos puntos de vista. Primeramente, la distinción entre zona urbana
y zona rural puede variar según los países. En algunos casos, el criterio utilizado es
simplemente el tamaño de la población de la aglomeración (fijada en límites más o menos arbitrarios). En otros, la definición es de tipo estatutario: sólo se consideran como
zona urbana las aglomeraciones que oficialmente han recibido el status de ciudad.
1.
Ver K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit. pp. 321-322.
2.
Ver para Madagascar: P. Hugon, op. cit, p. 192; para Camerún: J. Y. Martín, op. cit.
pp. 90-94.
34
Estos dos tipos de división, por supuesto, no coinciden siempre. En Hungría, por
ejemplo, donde antes de 1961 se utilizaba únicamente una distinción estatutaria entre
las ciudades y los pueblos, la distribución de estas aglomeraciones según el tamaño de
la población era la siguiente:
CUADRO 4. Distribución de ciudades y pueblos según el tamaño de la población.
Tamaño de
la población
Más de 50.000 h.
De 20 a 49.999 h.
De 10 a 19.999 h.
De 5 a 9.999 h.
Menos de 5 000 h.
Total
Número de
ciudades
15
38
28
2
—
Número de
pueblos
—
1
48
152
2 899
Total
15
39
76
154
2 899
83
3 100
3 183
Porcentaje
de pueblos
0
2,5
63,1
98,7
100,0
Fuente: Z. Ferge, E. Havasi, J. Szalai, op. cit., p. 225.
Existía así un "pueblo" cuya población sobrepasaba los 20.000 habitantes. Igualmente había dos "ciudades" cuyas poblaciones se encontraban entre 5.000 y 10.000
habitantes. Unicamente en la categoría de menos de 5.000 habitantes se encontraban
solamente pueblos.
Teniendo en cuenta el carácter relativamente arbitrario de la distinción y el hecho
de que sólo aparecieran dos categorías (ciudad o campo), se llega a englobar como urbano tipos de aglomeración muy diferentes, que van de la capital al pequeño pueblo
de provincia y en lo rural, de comunidades diversas que variaban del centro rural a los
caseríos más alejados. Además, como todo análisis dicotòmico, el que se hace sobre la
base de la distinción urbano/rural sirve más para oponer que para matizar. Es por ello
que es preferible establecer una comunicación más discriminatoria que permita distinguir entre diferentes tipos de centros rurales y urbanos, sobre la base de criterios apropiados. Es esto lo que la planificación regional húngara se esfuerza en hacer desde
1971, al distinguir cinco grandes categorías de aglomeración:
-
Budapest y sus alrededores (1).
Centros regionales de gran importancia (23).
Centros regionales de importancia media (106).
Centros locales (972).
Otras aglomeraciones (2.037).
35
Esta nueva clasificación sólo corrige muy parcialmente la distinción anterior entre ciudad y pueblo. Ningún pueblo sin duda, entra en la categoría de los centros regionales de gran importancia; por el contrario, hay 49 que están clasificados como centros regionales de importancia media. Por lo demás, los alrededores de Budapest están
constituidos esencialmente por 42 "pueblos", pero se tratan más bien de "pueblos"
de un tipo muy particular.
Como indican los autores: "los objetivos del plan de desarrollo regional están definidos por estas aglomeraciones sobre la base de su rol central o local. Los datos sobre
la realización de los planes referidos a la reducción de los desequilibrios regionales son
más informativos cuando están presentados según esta clasificación"1.
CUADRO 5. Distribución de los tipos de aglomeración según la clasificación ciudadpueblo.
Tipo de aglomeración
Budapest
Alrededores de Budapest
Centros regionales
de gran importancia
Centros regionales
de importancia media
Centros Locales
Otras comunidades
Total
Ciudad
Pueblo
Total
1
2
—
42
1
44
23
—
23
57
—
—
49
972
2 037
106
972
2 037
83
3 100
3 183
Fuente: Z. Ferge, E. Havasi, J. Szalai, op. cit., p. 226.
Desequilibrios Espaciales y Desigualdades Sociales
Más allá del análisis de las desigualdades espaciales, sean regionales o del tipo urbano/rural, lo interesante es examinar sus relaciones con las desigualdades sociales. Es
aplicando este tipo de análisis que se puede penetrar más a fondo en las relaciones entre el servicio educativo y clientela. En efecto, teniendo al factor espacial constante, se
elimina la principal limitación objetiva en la organización del servicio educativo, a saber, la distancia. Se puede en consecuencia, examinar cómo diferentes grupos de población se sitúan en relación a un servicio que se supone sea espacialmente uniforme.
En principio, este tipo de análisis puede hacerse sobre la base de diferentes criterios de división social tales como el status económico y social, la lengua, la etnia, la
religión, etc. En la práctica, son las desigualdades entre categorías socio-profesionales
las que fueron privilegiadas en los estudios de caso, y esto por una razón evidente: están en el corazón mismo de la problemática de las desigualdades en la medida en que
ellas están más estrechamente vinculadas al proceso de desarrollo económico y a los
mecanismos de diferenciación y de reproducción social.
36
Sobresale de estos análisis que, en muchos países, los servicios escolares de calidad desigual corresponden a clientelas diferentes. Esta situación refuerza aún más
las desigualdades del punto de partida, asociadas al origen familiar de los alumnos.
Los desequilibrios señalados anteriormente entre las escuelas municipales y las es*
cuelas del Ministerio de Educación en los pueblos tailandeses constituyen un ejemplo
impactante de este estado de cosas. En el caso de Kenya, D. Court y K. Kinyanjui
citan la existencia de tres tipos de escuela primaria que en la época colonial, eran
frecuentadas, respectivamente, por africanos, asiáticos y europeos. Aunque las reglas de selección racial no intervienen más hoy en día en estas escuelas, que a su vez
son de calidad muy desigual, continúan siendo frecuentadas por clientelas diferentes
en la medida en que el acceso a las escuelas de la categoría C (aquéllas antiguamente
reservadas a los europeos) está condicionado por el pago de derechos de escolaridad
elevados y por el conocimiento del inglés1. En su estudio sobre Madagascar, P. Hugón
menciona los resultados de una encuesta aplicada en 1971 para examinar el origen social de los alumnos en la clase de tercer grado distinguiendo el liceo y el CEG 2 , que
son dos tipos de escuela de calidad desigual y que no ofrecen las mismas posibilidades
de prosecución de estudios a nivel del segundo ciclo secundario. Para los alumnos de
los liceos, el paso hacia el segundo ciclo es casi automático, lo que no ocurre para aquéllos de los CEG. Como lo muestra el cuadro a continuación:
"Los orígenes sociales difieren sensiblemente entre los CEG y los liceos. Los niños
rurales, que representan el 41% de la matrícula de los CEG sólo representan el
13,6% de los liceos para una media nacional de 26,8%. Los niños de los cuadros
superiores y de los cuadros medios representan el 18,6% de los efectivos de los
CEG y el 40,5% de aquéllos de los liceos. Las dos filiales de enseñanza reproducen
la estratificación social y conducen a una acentuación de las desigualdades en el segundo ciclo como consecuencia de la barrera del pase al segundo ciclo para los del
CEG"?
Una segunda constatación es que, aunque niños de origen variado frecuentan las
mismas escuelas, los efectos no son similares para los diferentes tipos de cuéntela.
El cuadro anexo a continuación, extraído del estudio sobre Hungría y que trata
de los niveles de conocimiento de los alumnos de educación primaria, ilustra muy bien
esta constatación. En este país se han realizado esfuerzos particulares para igualar el
acceso y la calidad del servicio educativo en el conjunto del territorio. De este hecho,
en una categoría socio-profesional idéntica, existen pocas variaciones significativas entre los resultados obtenidos en los pueblos o en las ciudades. Por el contrario, las desviaciones entre diferentes categorías socio-profesionales persisten en las dos situaciones.
1.
2.
3.
D. Court et K. Kinyanjui, op. cit., pp. 434-442.
Colegio de enseñanza general. El CEG sólo cubre el primer ciclo de secundaria en tanto que el
liceo ofrece a la vez el primero y el segundo ciclo.
P. Hugon, op. cit., p. 231.
37
CUADRO 6. Origen de los alumnos en las clases de 3?
CEG (*)
públicos
Cuadros superiores y
fuera de cuadros
Cuadros medios
Empleados
Agricultores
Comerciantes
Otros no
asalariados
Artesanos
Diversos
no obreros
Total
3,9
Liceos
14,7
10,6
41,0
4.4
14,0
26,5
16,8
13.6
6.7
2.2
4.8
1.4
6.9
18,4
14.9
100.0
100.0
(*)
Ciclo de enseñanza general.
Fuente: P. Hugon, op. cit., p. 232.'
Es igualmente interesante constatar que las desigualdades entre zonas rurales y
urbanas llegan a ser significativas a nivel de educación superior, en la cual por razones
evidentes es mucho más difícil igualar el acceso para todas las aglomeraciones. Un análisis de las tasas de participación en este nivel educativo muestra no sólo que existen
desviaciones considerables entre diferentes categorías socio-profesionales, sobre todo
entre trabajadores intelectuales y manuales, sino más aún, muestra que entre categorías idénticas, el hecho de vivir en el campo constituye un handicap al menos para las
categorías extremas: los cuadros por un lado y los obreros no calificados por el otro.
Estos pocos datos referidos a un país industrializado que ha perseguido el objetivo de una igualdad global desde hace muchos decenios da una idea bastante precisa de
las posibilidades y límites de una política de reducción de desigualdades espaciales.
Esta política puede tener un efecto real sobre las desigualdades en tanto que
sean causadas por problemas de organización y de calidad del servicio educativo.
Sin embargo no puede compensar las desigualdades que tienen su origen en la situación económica y socio-cultural de la familia y que están íntimamente vinculadas con
la división social del trabajo. La reducción de este tipo de desigualdades supone otros
medios que sobrepasen el marco de una acción sobre el servicio educativo y que se
encaminen hacia una política más general dirigida a la organización social en su conjunto.
Siendo conocida la importancia primordial de las diferencias de naturaleza socioeconómica en el desarrollo y en la reproducción de las desigualdades, su estudio constituye una parte esencial del análisis interregional tal como acaba de ser definida en las
líneas precedentes.
38
CUADRO 7. Resultados1 de las pruebas de conocimiento de niños de origen social diferente en educación primaria, 1968.
Qudades
Budapest
incluido
Categoría
socio-profesional
del padre
Cuadros superiores
Especialistas
Cuadros medios
Empleados
Contramaestros
Obreros calificados
Obreros semi y
no calificados
(Tamaño de la
muestra)
Relación entre
puntajes de las
ciudades y los
pueblos en %
Pueblos
5,38
5,54
97
5,54
4,83
115
4,72
4,47
106
4.45
4,00
111
4,49
4,49
100
4,29
3,76
114
3,61
3.48
104
(2 286)
(2 864)
1. Los resultados de las pruebas van de 1 (mínimo) a 9 (máximo).
Fuente: Z. Ferge, E. Havasi, J. Szalai, op. cit., p. 281.
CUADRO 8. Proporción de los grupos de edad de 19 a 21 años y de 22 a 24 años que
prosiguen sus estudios en educación superior según la categoría socio-profesional del padre.
Grupo de edad
de 19 a 21 años
Categorías
profesionales
Cuadros
Empleados
Obreros
califícados
Obreros semicali ficados
Obreros no
calificados
Trabajadores
rurales
Conjunto
Budapest
Otras
ciudades Pueblos
Grupo de edad
de 22 a 24 años
Total
Budapest
Otras
Pueblos Total
ciudades
30
26
19
25
14
15
8
13
5
9
7
7
9
6
4
6
5
4
4
4
1
2
1
1
1
4
3
3
5
2
1
1
5
4
3
3
1
1
1
1
3
3
1
1
13
9
4
5
2
4
7
7
Fuente: Z. Ferge, E. Havasi, J.. Szalai, op. cit., pág. 284.
39
II La medición de los desequilibrios
La medición detallada de los desequilibrios regionales en el sector educativo se hace difícil en muchos países por la insuficiencia de la base de los datos estadísticos educativos y por la ausencia de un marco general que permita identificar los indicadores
mas pertinentes para efectuar un análisis de estos desequilibrios.
No es menos verdadero que partiendo de los datos generalmente disponibles es
posible hacer un cierto número de análisis interesantes, especialmente en lo que concierne a la evolución de los desequilibrios regionales en el tiempo y su relación con
otros tipos de desequilibrios en el desarrollo económico y social.
En los párrafos que siguen a continuación, examinaremos primeramente los diferentes indicadores que se utilizan generalmente en los estudios de casos y los tipos de
análisis que han sido hechos por los autores en base a estos indicadores. Después de
ello presentaremos una proposición de clasificación de los indicadores que convendría
desarrollar para profundizar este análisis.
1. La base de datos estadísticos
Como en la mayor parte de los sectores sociales, la base de datos del sector educativo fue concebida originalmente para responder a las necesidades directas de la administración corriente o para mostrar los progresos de la escolarización y los resultados del sistema de enseñanza. La preocupación de asociar más explícitamente, y de
una manera sistemática, la estadística a las necesidades de la planificación y de la gestión estratégica es una preocupación reciente como lo atestigua el número creciente
de publicaciones, entre otras, por parte de los organismos internacionales1. Se puede
1.
Paia un inventario de los trabajos sobre indicadores de desarrollo.realizado por los diferentes
organismos internacionales, ver M. V. S. Rao y al., Indicators of Human and Social Development, Tokyo, Unites Nations University, 1978.
Para el sector educativo, ver:
R. A. Carr-Hill, A. System of Educational Indicators with Specific Reference to Developing
Countries, Pan's, Unesco/EPP, 1977; J. N Johnstone, Indicators of Education Systems, Lon-
41
decir sin embargo que el debate sobre la racionalización de la estadística escolar tradicional y los esfuerzos para llegar a un enfoque sistemático del desarrollo de los indicadores está aún en su estado inicial.
En la práctica y como lo muestra el análisis de los boletines estadísticos publicados por los diferentes países, las informaciones se detienen en los aspectos exteriores
del proceso educativo, es decir, en aquello que es lo más aparente y lo más fácil de
medir. Las estadísticas escolares están muy lejos de cubrir todos los aspectos de la realidad escolar.
Generalmente se dispone de datos relativamente detallados sobre las características de los alumnos, sobre la calificación del cuerpo docente, sobre el número de salones de clase. Se dispone también, aunque de manera menos exhaustiva y menos desagregada, datos sobre los gastos. Por el contrario, las informaciones referidas a sectores
igualmente importantes como el estado de los locales escolares, la disponibilidad, calidad y utilización de la dotación pedagógica, incluido los manuales escolares, están raramente disponibles, como no lo está tampoco una medición sistemática de los resultados del proceso educativo.
En estas circunstancias, es difícil en la mayoría de los países hacerse una idea
exacta de los desequilibrios en la calidad del servicio educativo y mucho menos de los
desequilibrios en los resultados escolares que pueda producir el funcionamiento de este mismo servicio y la desigualdad social resultante de ello.
En el marco de un estudio de los desequilibrios regionales, el problema es mucho
más complicado por la circunstancia que, tradicionalmente, las estadísticas son recolectadas en base a las necesidades de una administración nacional y centralizada. Lo
que es importante, en consecuencia, es conocer las medias nacionales mucho más que
la dispersión alrededor de estas medias o los desequilibrios entre regiones o grupos sociales. Efectivamente, en la medida en que la planificación clásica es "una planificación
de medias", los métodos de recolección y de procesamiento de la información están
orientados hacia la agregación de datos más que hacia su desagregación. En otros términos, aunque la unidad de recolección de estadísticas sea generalmente la clase o la
escuela y que los datos no estén compuestos originalmente, la riqueza de la información localizada se pierde en las diferentes etapas de consolidación y de procesamiento
final, al punto que a menudo llega a ser difícil remontar el camino de la consolidación.
Lo que se cuestiona aquí cuando queremos estudiar los desequilibrios no se refiere exclusivamente a una ampliación del campo de los censos educativos y/o de las encuestas,
sino además un cambio de óptica en los métodos de recolección y de procesamiento
de la información.
Un tercer problema proviene de la débil calidad de las informaciones. En muchos
países (y no solamente en los países en vías de desarrollo), la confiabilidad de las es-
dres y París, Kogan Page y Unesco, 1981; OCDE, Les indicateurs de résultats des systèmes
d'enseignement, Paris, OCDE 1973; OCDE, Systèmes d'indicateurs de l'enseignement, Paris,
OCDE, 1973; Educational Indicators: Monitoring the State of Education, Princeton, N. J.,
Educational Testing Service, 1975.
42
tadísticas escolares es mediocre, sin que se disponga por tanto de una estimación de los
márgenes de errores probables. Las razones que explican esta situación son múltiples.
Una de ellas, y sin duda la más importante, es de orden organizacional. La recolección
de datos educativos es una operación compleja y que sobrepasa a menudo la capacidad
de los servicios estadísticos instalados. Desde este punto de vista existe una paradoja
preocupante1. Para recolectar sus informaciones, los estadísticos utilizan intermediarios, entre ellos los docentes, los directores de planteles y a veces los supervisores. Ninguno de estos funcionarios puede ser considerado como estadístico, y el llenado de los
cuestionarios se convierte en un trabajo suplementario que los fastidia, del que no se
comprende siempre su sentido y utilidad.
Por lo demás, como ellos son parte integrante en el desarrollo educativo, estos
mismos funcionarios pueden tener razones para suministrar informaciones que no corresponden a la realidad: el temor de que una clase sea suprimida si el número de alumnos no es lo suficientemente elevado, la esperanza de subsidios más altos si los medios
disponibles son escasos, etc.
Todos los estudios de caso adolecen de esta falta de una base de datos adecuada.
Algunos tipos de análisis que hubiera sido interesante hacer no pudieron ser realizados,
en tanto que otros debieron ser efectuados con indicadores que sólo son aproximaciones de lo que se quería medir realmente. En lo que sigue, comentaremos brevemente
los diferentes tipos de indicadores corrientemente utilizados señalando para cada uno
de ellos los problemas que plantea su interpretación.
2. Los indicadores corrientemente utilizados
Los indicadores que pueden ser fácilmente obtenidos a partir de los datos recolectados por los censos escolares pueden ser clasificados en tres grandes categorías: indicadores que nos informan sobre el nivel de expansión del sistema educativo, los que
nos informan sobre su funcionamiento y los que miden los recursos que el sistema dispone.
A. El nivel de desarrollo cuantitativo del sistema educativo
La tasa de escolarización constituye la medida más fácilmente disponible para medir el nivel de desarrollo cuantitativo del sistema educativo. Por este hecho, es el indi-
1.
L. Goldstone, "Les statistiques de l'éducation dans les pays en voie de développement",
Perspectives, Paris, Unesco, Vol. V, Nro. 2, 1975, pp. 283-290.
43
cador que más a menudo se encuentra en los estudios sobre desequilibrios regionales.
Es útil, sobre todo, porque permite formarse una idea directa y rápida de la importancia de la escolarización en las diferentes regiones. Conviene, sin embargo, no perder de
vista que su carácter global hace su interpretación dificultosa. Acumula, en efecto, los
resultados de tres fenómenos diferentes, los cuales son: la inscripción, la repitencia y la
deserción. Si además, se utiliza —como es frecuente— tasas aparentes de escolarización
(relación entre la matrícula total de un nivel dado y la población del grupo etáreo correspondiente oficialmente a ese nivel), una fuerte proporción de repitientes, al aumentar la matrícula, tiene por efecto el incremento de estas tasas. Además, una región que
tenga una base de inscripción muy grande, pero en la cual la deserción sea frecuente,
puede tener la misma tasa de escolarización de una región en la cual la inscripción sea
estrecha, pero cuya retención sea fuerte. Por ello es preferible a menudo, medir separadamente los desequilibrios en la inscripción y los del funcionamiento del sistema escolar (repitencia y deserción).
Para calcular la tasa de inscripción, el problema consiste en determinar cuál es la
proporción de una cohorte de niños (es decir, el conjunto de niños nacidos en el transcurso de un mismo año) pertenecientes a una región determinada, que son admitidos
en el primer año de estudios de un nivel de enseñanza determinado. El cálculo de esta
proporción se complica, en muchos países, por la frecuente existencia de inscripciones
precoces o tardías, que tuvieron lugar antes o después de la edad fijada por la reglamentación escolar. El cálculo de la tasa de inscripción sobre la base de una cohorte
real supone que se pueda seguir esta cohorte en el transcurso de muchos años consecutivos a fin de enumerar todos los miembros de esta cohorte, que, con más o menos
avance o retardo, fueron sucesivamente inscritos. Aunque las experiencias hayan sido
llevadas en algunos países para identificar las cohortes1, estas experiencias no están
aún generalizadas y, en la mayor parte de los países, las informaciones necesarias para
el cálculo de esta tasa no están disponibles.
En algunos países, es posible obtener la distribución por edad de los nuevos inscritos. Si tal información existe para muchos años consecutivos, es posible reconstruir
la tasa de inscripción de la cohorte a partir de las tasas de inscripción por edad 2 .
La mayor parte del tiempo, no obstante, no se dispone de información en referencia a la distribución por edad de nuevos inscritos. No es posible, en este caso, calcular
la tasa de inscripción por edad a fin de reconstruir la tasa de inscripción de la cohorte.
Es así como se ve uno conducido a contentarse con las tasas aparentes de inscripción
que informan sobre el conjunto de las inscripciones sin importar la edad de la población y su correspondencia con la edad oficial de inscripción. Al hacer esto se llega, por
supuesto a una sobreestimación de las tasas de inscripción a causa de la importancia
1.
2.
44
Ver Office des statistiques, Les méthodes de codification des effectifs scolaires, París, Unesco,
juillet 1979.
Ta Ngoc Châu, Croissance démographique etcoûtsde l'enseignement dans les pays en voie de
développement, París, IIPE, 1972, pp. 32-35.
de las inscripciones precoces y tardías. En muchos casos, la tasa de admisión calculada
de esta manera sobrepasa el 100% aun cuando la inscripción no sea total. Como además, las inscripciones tardías tienen la tendencia a producirse más frecuentemente en
las zonas rurales que en los centros urbanos, los riesgos de sobreestimación afectan sobre todo a las regiones desfavorecidas.
B. El funcionamiento del servicio educativo
Los indicadores corrientemente utilizados para medir el funcionamiento del servicio educativo son las tasas de repitencia, deserción y promoción. Se trata de hecho, de
tres tasas estrechamente asociadas y que deben informarnos sobre la manera cómo los
alumnos recorren el sistema escolar en el cual fueron admitidos.
Una vez más, la dificultad radica en que los datos normalmente disponibles y los
métodos generalmente aplicados permiten calcular estas tasas pero con ambigüedades.
En efecto, es al comparar la matrícula total de dos años consecutivos y al tener en
cuenta los repitientes, que se puede tratar de deducir estas tres tasas. Esquemáticamente el cálculo puede ser presentado de la manera siguiente:
Matrícula estimada
según censo a
principios del año t
Ef
Deserción en
el curso del año
n<
Matrícula
a finales
del año t
Pt
Matrícula estimada
según censo a
principios del año t + 1
P't + i
Rt
R'i+i
Decisión del
sistema, referido
a promovidos
y repitientes
Para fin de año la matrícula E{ puede ser inferior a Ef como consecuencia de la
deserción que tuvo lugar en el curso del año y ésta es un&primera categoría de deserción. Sobre la matrícula E\ que se encuentra en la escuela a final de año, el sistema decide que P t serán promovidos a la clase superior y Rt deberán repetir. En el año siguiente, sin embargo, no vamos a encontrar a P t en la clase superior sino a P' t + 1 y la
diferencia (P t — P' t + 1 ) representa una segunda categoría de deserción, son aquéllos que
abandonan aun cuando hubieran podido ser promovidos normalmente. Del mismo modo, tampoco se encuentra a Rt sino a R' t+1 y la diferencia (R^ - R ' t n ) constituye una
tercera categoría de deserción, la de los que abandonan porque deben repetir.
El problema se complica a causa de los fenómenos migratorios. Un cierto número
de alumnos pueden dejar la región. Estos son considerados como desertores, sin embar45
go pueden inscribirse en las escuelas de otra región. Inversamente, la matrícula de la región puede hincharse con el flujo de alumnos que provienen de otras regiones. En la
medida en que estos movimientos no se identifican en la práctica, se llega a sobreestimar la deserción en las zonas rurales (a causa de la partida de las familias y la inscripción
eventual de sus niños en las escuelas urbanas) y a subestimar la deserción de las zonas
urbanas (porque la deserción real se compensa con la llegada de niños que provienen
de las zonas rurales).
Gracias a los censos anuales, las únicas cifras que se conocen sonE'J, P't + 1 y R't + ¡
Y se calcula la deserción de la manera siguiente: A = E^ — (P' t + 1 — R' t + 1 ).
Como acabamos de ver, la deserción puede de hecho, descomponerse en categorías
relativamente diferentes y su medición está falseada por los movimientos migratorios.
Lo que hace la interpretación aún más delicada es que se considera como tasa de
promoción, la relación P' t + 1 /E^ y como tasa de repitencia la relación R' t + 1 /E^.
En la medida en que R' t + i es inferior a R^ el que la tasa de repitencia R' t+1 / E<J
sea débil no significa forzosamente que el número de los que deban repetir sea débil.
También puede significar que una fuerte proporción de los que deben repetir prefieran
desertar. La tasa de repitencia tal como se le calcula, por lo general no constituye un
indicador seguro para comparar la situación en las diferentes regiones de un país. Ocurre, por ejemplo, que la tasa de repitencia sea más alta en una zona bien abastecida por
la red escolar que en una zona menos privilegiada. Esto no quiere decir que en esta zona menos privilegiada la proporción de los que deban repetir sea débil; esto pudiera
querer decir simplemente que los que deban repetir desertan fácilmente en esta zona y
que en consecuencia les es preferible continuar en la zona mejor abastecida.
Como la repitencia es considerada esencialmente como un fracaso, la relación
R t / EJ (proporción de niños que, según el sistema, deberán repetir) es más significativa
que la tasa de repitencia.
Del mismo modo que existe una desviación entre Rt y R' t + 1 p U e ( j e observarse
igualmente una desviación entre P t y P\ + y como lo muestra un estudio hecho por Isabelle Deblé sobre Brasil1. La desviación (P t — P\ + j ) no se analiza de la misma manera
que la desviación (R t —R' t+1 ). Mientras que (Rt —R' t+1 ) representa a los alumnos que
abandonan decepcionados por el fracaso escolar, (Pt — P' t + 1 ) puede representar a alumnos que aunque promovidos, no llegan, por falta de puestos disponibles, a inscribirse
en la clase superior. Esta es la explicación que sostiene isabelle Deblé. P' t +i representa
así el número efectivo de promovidos y P' t + 1 / E<J la probabilidad objetiva de ser promovido.
De este modo se pueden distinguir dos indicadores de desigualdad en la promoción:
el primero, P t / E{ está asociado al éxito escolar y da la proporción de alumnos que terminan satisfactoriamente una clase determinada y se considera que pueden ser promovidos a la clase superior; el segundo, P' t + 1 /E{ da la proporción de alumnos que son
efectivamente admitidos en la clase superior y depende muy en especial, de la organización de la red escolar y la distribución espacial de los puestos disponibles.
Otro tipo de indicador que resume de hecho el efecto combinado de los fenómenos de deserción y repitencia durante muchos años de estudios, es la tasa de retención.
Se trata aquí de determinar la probabilidad para un miembro de una cohorte de llegar
1.
46
Isabelle Deblé, "Les déperditions d'effectifs dans le tiers monde et ses ambiguïtés, Paris, Tiers
monde, juillet/décembre 1974, vol. XV. Nros. 59-60. IEDES, p. 562.
a las diferentes clases de un ciclo y, eventualmente, terminarlo. Como la información
que se dispone actualmente apenas permite seguir una cohorte real, nos vemos generalmente conducidos a reconstruir cohortes ficticias, cohortes estacionarias en la mayoría de los casos1. La debilidad principal de la reconstrucción de estas cohortes proviene del hecho de la utilización obligatoria de las tasas medias de promoción, repitencia y deserción.
Consideradas aparte las observaciones hechas, referidas al cálculo de las tasas, la
reconstrucción de cohortes ficticias implica por un lado, que la misma tasa se aplique
cualquiera que sea el número de repitientes anteriores y, por otro lado, que el número
de repitientes sea —teóricamente— ilimitado. Aunque muy frecuentemente utilizada, la
tasa de retención calculada a partir de la reconstrucción de las cohortes ficticias no
puede ser considerada como una imagen precisa de la realidad.
Además, como las tasas de deserción son calculadas al comparar la matrícula de
dos años consecutivos, son considerados como desertores para las escuelas rurales todos los niños que emigraron hacia las ciudades, aun cuando no hubieran dejado el sistema educativo. Cuando las migraciones de las zonas rurales hacia las zonas urbanas
son importantes, la aplicación del método de las cohortes ficticias tiende a subestimar
la tasa de retención en las zonas urbanas. Esto puede explicar la desviación considerable entre las tasas calculadas de esta manera para las zonas urbanas y rurales como en
el caso de Colombia, por ejemplo2.
1.
Para una presentación del método de las cohortes ficticias ver:
—Daniel Blot, "Les déperditions dans l'enseignement argentin: analyse théorique et appliquée",
Education, ressources humaines en Argentine, Paris, OCDE, 1968, pp. 67 -117.
-Office des statistiques, Etude statistique sur les déperditions scolaires, Paris, Unesco 1972.
—A. Lemay, Les cohortes fictives dans l'analyse du rendement scolaire, Paris, Unesco 1978.
2. Ver Oficina de estadísticas de la Unesco, Op. cit. pp. 80-81 que da las cifras siguientes:
Zona
Urbana
Zona
Rural
Oase 1
Qase 2
Oase 3
aase 4
Oase 5
Éxito en el
Examen Final
de Primaria
1000
757
669
564
504
442
1000
508
143
71
39
34
47
C. Los recursos consagrados a la educación
Bajo esta rúbrica figura un conjunto de indicadores que miden de un modo u otro
los recursos humanos, materiales y financieros a la disposición del servicio educativo.
El interés acordado a estos indicadores proviene del hecho de ser a menudo considerados como medidas aproximadas e indirectas de la calidad del servicio educativo sobre
la base de la hipótesis implícita que sostiene que la calidad depende del monto de los
recursos adjudicados.
En lo que concierne a los recursos en docentes, los dos indicadores que se encuentran más a menudo en los estudios son: la relación alumno/maestro y el porcentaje de
maestros calificados. La ventaja principal de estas medidas radica en que son fáciles de
calcular a partir de los datos existentes. El problema consiste en saber en qué medida
se les puede considerar efectivamente como indicadores de la calidad del servicio ofrecido. ¿Es que la calidad de un maestro depende de la duración de su formación o incluso de la categoría a la cual pertenece? ¿Qué es lo que hace en realidad la calidad de
un maestro? ¿Es que una escuela rural que cuente con pocos alumnos por maestro
puede ser mejor que una escuela urbana que cuente más? Las respuestas a estas preguntas no son evidentes y deberíamos regresar a ellas en detalle más adelante.
Los indicadores referidos a la disponibilidad, al estado y a la utilización de los recursos materiales fueron raramente utilizados en los estudios de este proyecto, simplemente porque los datos precisos referidos a las construcciones y la dotación eran a menudo defectuosas. Es por ello que, en algunos casos, se hizo referencia a indicadores indirectos, que dan una idea global de los recursos materiales que disponen los diferentes
tipos de escuelas.
Se puede, por ejemplo, clasificar las escuelas según el poder organizativo cuando
se sabe que existen diferencias considerables entre los medios disponibles por las diferentes redes 1 . Incluso se las puede clasificar según el tamaño de los establecimientos,
suponiendo implícitamente que las escuelas más grandes tienen maestros calificados,
que se pueden permitir comprar una dotación mejor y que pueden llegar a ofrecer una
gama más amplia de opciones. En la práctica, esta hipótesis puede verificarse: se puede
constatar por ejemplo, una fuerte correlación entre el tamaño de los establecimientos
y los resultados obtenidos por los alumnos2; pero esta correlación proviene del hecho
por el cual la distribución de las grandes y pequeñas escuelas coincide muy ampliamente con la distribución de su ubicación en las zonas urbanas y las zonas rurales. Es
1.
2.
48
En el caso de Madagascar, P. Hugón, Op. Cit, pp. 162-164, distìngue para primaria las escuelas del primer ciclo, las escuelas primarias privadas y las escuelas primarias públicas y, para
educación secundaria los CEG privados, los CEG públicos y los liceos privados y públicos.
En el caso de Kenya, D. Court y K. Kinyanjui, Op. at., pp. 434-442, distinguen las "aided
Schools" y la "Haïambee schools" y, en el seno de la "aided schools", las "Shedule C.
schools", las "Schedule B. schools" y las "Schedule A schools".
En el caso de Tailandia, K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit., pp. 314-319,
distinguen las escuelas provinciales, las escuelas municipales y las escuelas del Ministerio de
Educación Nacional.
Office of the National Education Commission: Factors Affecting Scholastic Achievement of
the Primary Schools Pupils, Bangkok, 1978, pp. 41-44.
decir, que el indicador tamaño mide de hecho más que la simple diferencia entre los recursos materiales.
Como medida de los recursos financieros, se utiliza en particular al indicador gastos por alumno (eventualmente sub-dividido en gastos de personal docente, de personal
no docente y de material) porque permite identificar los desequilibrios en la adjudicación de créditos a las diferentes regiones. Este indicador tiene a menudo un lugar privilegiado porque ofrece una información que puede directamente servir para el mejoramiento de los métodos de adjudicación presupuestaria, lo cual constituye una parte
esencial del proceso de planificación. Por el contrario, su valor es bastante cuestionable cuando se utiliza como una medida indirecta de la calidad del servicio educativo.
En efecto, en la medida en que los salarios de los docentes constituyen la mayor parte
de los gastos totales, los gastos medios por alumno están esencialmente en función de
la relación alumno/docente de la calificación y de la antigüedad del cuerpo docente.
En cuanto a los gastos no salariales por alumno, se emiten por lo menos dos hipótesis
implícitas: que existe una relación directa y lineal entre el costo de la dotación y el
número de alumnos, y que los créditos están afectados en cualquier parte según una
misma racionalidad. Ahora, ninguna de estas hipótesis se verifica verdaderamente.
En conclusión, podemos decir que aunque la base de datos tradicionales esté
lejos de ser ideal para hacer un buen diagnóstico de desequilibrio, permite al menos
construir diferentes indicadores, los que utilizados con precaución, pueden servir para
efectuar diferentes análisis interesantes. En los párrafos siguientes, examinaremos más
en detalle tres tipos de análisis que aparentan estar entre los más instructivos de la planificación.
3. Tres tipos de análisis
El tipo de análisis que se escoja depende de la naturaleza del estudio que se quiera
efectuar, es decir del tipo de problemas que se planteen. Para el planificador preocupado por el objetivo de la reducción de los desequilibrios, al menos, tres tipos de preguntas parecen particularmente pertinentes: ¿Cuál ha sido la evolución de los desequilibrios en el pasado? ¿Cuál es la tendencia de los desequilibrios cuando se comparan los
diferentes niveles del sistema educativo? Y finalmente, ¿cuáles son las relaciones entre
desequilibrios en educación y desequilibrios en el desarrollo en general?
A. Evolución de los desequilibrios en el tiempo
Se trata esencialmente de comparar la situación a principios y a finales de un período o de una serie de períodos determinados. El número y la duración de los períodos a considerar dependen de la evolución del país en referencia y de las informaciones disponibles. Por lo demás, las variables que pueden describir una "situación" educativa son múltiples, y es necesario escoger entre las posibles variables, aquéllas que
sean las más pertinentes en relación al tipo de análisis que se quiere efectuar.
En base al período escogido y a las variables seleccionadas, dos pasos diferentes
pueden seguirse: el primero consiste en comparar la dispersión alrededor de la media
49
a principios y a finales del período, y el segundo en ver para cada región el nivel alcanzado a principios del período y la progresión en el transcurso del mismo.
Como lo mostrarán los ejemplos dados a continuación, aun cuando el problema
de la evolución de los desequilibrios es aparentemente simple, las respuestas, de hecho
pueden variar inicialmente según el nivel de enseñanza: la reducción de los desequilibrios a un nivel dado puede a veces estar acompañado de una agravación en otro nivel.
Varían también según que se tengan en cuenta las desviaciones absolutas o relativas,
según que se considere o no el ritmo de reducción.
1.
Comparación de la Dispersión alrededor de la Media a Principios y Finales de
Período.
La dispersión de las regiones alrededor de la media nacional puede ser considerada
como una medida de la amplitud de los desequilibrios. Al comparar esta dispersión al
principio y al final de período, se puede tener una idea del modo cómo los desequilibrios evolucionaron. Para que tal comparación pueda hacerse, es necesario por un lado que la medida de dispersión tenga en cuenta la importancia diferente de las regiones
y el hecho que, en el curso del período la media nacional se modificó.
Es evidente que las diferentes regiones no tienen la misma importancia numérica.
La población escolarizable de una región dada puede ser muy superior a la de otra. Es
necesario, en consecuencia, ponderar las regiones. El coeficiente de ponderación a utilizar depende de la variable escogida. Así, si la variable a estudiar es la tasa de transición
de primaria a secundaria, es normal utilizar como coeficiente de ponderación la matrícula de la última clase de educación primaria, ya que partiendo de esta matrícula se
calculan las tasas de transición.
La desviación típica así ponderada da una medida de la dispersión alrededor de la
media. Ahora, esta media puede variar fuertemente del principio al fin del período, sobre todo si éste es relativamente largo. Para tener en cuenta la variación de la media, es
necesario relacionar la desviación típica con la media, es decir utilizar el coeficiente de
variación1 que da también una medida relativa de la dispersión.
El cuadro anexo, a título de ilustración, proporciona la media, la desviación típica
ponderada y el coeficiente de variación de las tasas de transición del primero al segundo ciclo de educación primaria de 70 changwads de Tailandia en 1967 y en 1976.
1.
Recordemos que la fórmula ponderada de la desviación típica es la siguiente:
/ Sfi(xi-x)2
a
~ V
Sfi
donde ñ es el coeficiente de ponderación, xi el vaior de la variable para cada una de las regiones y x la media nacional. El coeficiente de variación es igual a: C.
50
CUADRO 9. Comparación de las tasas de transición del 1? al 2? ciclo de enseñanza primaria en 1967y en 1976.
Media nacional
Mínima
1967
35,2
13,0
18,1
56,9
30,0
99,8
16.3
- 514
.286
Máxima
Desviación típica
Coeficiente de variación
1976
De 1967 a 1976, la tasa de transición del 1? al 2? ciclo de primaria mejoró claramente, pasando de 35,2% a 56,9%. La dispersión de las tasas de los diferentes changwads en relación a la media nacional se redujo, ya que la desviación típica disminuyó.
El coeficiente de variación, que tiene en cuenta a la vez la disminución de la dispersión y el crecimiento de la media nacional, bajó aún más y muestra que los desequilibrios regionales referidos al paso del primero al segundo ciclo de educación primaria
se redujeron notoriamente.
2. Relación entre el Nivel alcanzado a principios del Periodo y la Progresión en el
transcurso del mismo.
En lugar de considerar la dispersión de las diferentes regiones alrededor de la media nacional, se puede también analizar la progresión en el transcurso del período para
cada una de las regiones. Para que los desequilibrios se reduzcan, es necesario que las
regiones más desfavorecidas progresen más rápido que las regiones favorecidas. Para
verificar esto se puede comparar para cada región el valor de la variable a principios y
a final de período. Es lo que hace el gráfico anexo que da sobre el eje horizontal la tasa de transición de 1968, y sobre el eje vertical la de 1976. Del modo como el gráfico
está construido, es evidente que una provincia cuya tasa de transición es idéntica en
1968 y en 1976 se representa por un punto que se encuentra sobre la diagonal. De hecho, como se puede apreciar, la tasa de transición mejoró en todas las provincias. La
distancia vertical en relación a la diagonal mide precisamente la progresión absoluta de
cada provincia.
Además, según el gráfico, parece que las provincias que estaban ya en un nivel elevado en 1968 tuvieran la tendencia a progresar menos que aquéllas que estaban en un
nivel débil y, que en otros términos, los desequilibrios se hubiesen reducido. A fin de
asegurarse de ello, se puede calcular el coeficiente de correlación entre la progresión
absoluta de cada provincia de 1968 a 1976 y el nivel donde se encontraba en 1968.
En el caso que nos concierne, este coeficiente es de - 0,5562. La correlación entre las
dos variables consideradas es negativa, relativamente fuerte y muestra que son las pro-
51
Tasa de
transición
1976
100
. Tasa de transición 1968 26
50
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri et C. Ta Ngoc, op. cit., p. 280.
100
GRAFICO 2. Modificación de las tasas de transición del Irò. al 2do. ciclo de educa
ción primaria de 1968 a 19 76.
vincias menos privilegiadas en 1967 las que tuvieron la tendencia a progresar más. En
cierto sentido era previsible esta situación, ya que las provincias más favorecidas tenían en 1967 una tasa bastante próxima al cien por ciento y que, la progresión no podía ir más allá. El problema, sin embargo, radica en saber si la reducción de los desequilibrios a un nivel dado se acompaña de una reducción correspondiente en el nivel
superior o si, por lo contrario, hay simplemente una transferencia de desequilibrio de
un nivel a otro.
52
B. Evolución de los desequilibrios en los diferentes
niveles del sistema educativo.
Ocurre frecuentemente que los desequilibrios regionales se agravan a medida que
se remonta los diferentes niveles del sistema educativo. Es interesante, en consecuencia, comparar la amplitud de los desequilibrios en los diferentes niveles. Se puede, como se hizo anteriormente, escoger las variables pertinentes (como por ejemplo, la tasa
de inscripción en los diferentes niveles del sistema educativo) y comparar su dispersión
alrededor de la media nacional. A título de ilustración, el cuadro anexo da algunas informaciones referidas a la situación en las setenta provincias tailandesas:
CUADRO 10. Dispersión de las tasas aparentes de inscripción^ de los diferentes niveles del sistema educativo en las setenta provincias de Tailandia.
Media Nacional
Provincia más alta
Provincia más baja
Desviación típica
Máxima/Mínima
Coeficiente de variación
1.
1er. Cicle
Primaria
2do. Ciclo
Primaria
88,50
51.30
27,60
6.40
26,20
1er. Ciclo
Secundaria
2do. Ciclo
Secundaria
95,90
93,20
71.60
41,80
28,00
11.70
1.70
7,17
15.47
11,65
4,71
15.41
2,29
3.33
6.12
0,081
0,302
0,433
0.736
Nuevas inscripciones de cada ciclo/población de edad oficial de inscripción paia el ciclo.
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc. op. cit, p. 288.
Como se puede esperar; las tasas de admisión decrecen rápidamente en los ciclos
sucesivos a causa del carácter cada vez más selectivo del sistema. Al mismo tiempo, se
constata que los desequilibrios tienden a agravarse considerablemente. La relación
máxima/mínima, que compara la provincia que tenga la tasa más alta con la provincia
de tasa más baja, da una primera idea de las desviaciones. Así, en el primer ciclo de
primaria, la tasa de inscripción de la provincia más privilegiada es algo más del doble de
la provincia más desfavorecida. Sin embargo, al nivel del segundo ciclo de educación secundaria, es quince veces superior. Se trata, no obstante, de situaciones extremas. Para
tener una idea precisa de la amplitud de los desequilibrios para el conjunto de las setenta provincias, es preferible utilizar el coeficiente de variación. Aquí también, se constata un aumento rápido de ese coeficiente (de 0,081 a 0,736) lo que muestra hasta qué
punto los desequilibrios entre las provincias se incrementan cuando se remonta los niveles del sistema educativo.
Otra manera de mostrar este fenómeno consiste en comparar la población de la
región con la población total y la matrícula regional con la matrícula total en cada nivel de educación. El cuadro anexo a continuación proporciona este tipo de información para el caso de Tailandia.
53
CUADRO 11. Porcentaje de población total y matricula de los diferentes niveles del
sistema.
%
Población
Total
Nor-Este
Norte
Sur
Oeste
Este
Centro
Bangkok
Total
%
Matrícula
1er. Ciclo
Primaria
%
%
%
°/o
Matrícula Matrícula Matrícula
de Nuevas
2do. Ciclo 1er. Ciclo 2do. Ciclo Inscripciones
Primaria Secundaria Secundaria Educ. Superior
9,1
6,4
10,6
14,5
23,2
16,6
15,3
7.9
6,0
10,7
20,3
11,5
5.4
4,5
8.1
43,0
7,3
10,7
12,7
7,5
7,4
6,1
48,3
100,0
100,0
100,0
100,0
35,3
21,3
12,4
7,4
5,7
7,8
10,1
36,3
32,7
13,0
7,9
6,0
7,8
7,4
26,5
18,4
14,4
100,0
100,0
14.5
13,1
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc. op. cit., p. 330.
El porcentaje de la matrícula del primer ciclo en primaria es muy próximo al porcentaje de la población total 1 . La inscripción en este ciclo, en efecto, es prácticamente
universal y los desequilibrios entre las regiones son muy débiles. Pero la situación cambia completamente cuando se pasa a los niveles más elevados. En la región del nor-este,
por ejemplo, la participación en la matrícula total decrece rápidamente de 36,3% en el
primer ciclo de primaria, a 26,5% en el segundo ciclo de primaria, de 23,3% en el primer ciclo de secundaria a 14,5% en el segundo ciclo de secundaria y, finalmente a
7,3% únicamente para las inscripciones en educación superior.
En Bangkok se observa una situación totalmente inversa. Mientras que la población de Bangkok representa solamente el 10% de la población total, el porcentaje de
los candidatos admitidos en educación superior llega al 48,3%. Debemos precisar aquí
que se trata de nuevas inscripciones según la residencia de los padres, y no según la ubicación de las universidades y que el porcentaje indicado traduce satisfactoriamente la
representatividad de las familias residentes en Bangkok y no es resultado de las inscripciones en las universidades de Bangkok de estudiantes procedentes de otras provincias.
Para la situación excepcional de la región de Bangkok, los autores del estudio de donde fueron
extraídas estas informaciones, explican la situación de la manera siguiente: "Podemos asombramos que el porcentaje de la matrícula del primer ciclo de primaria en Bangkok sea más débil que el de la población total. Esto no quiere decir, necesariamente, que el acceso al primer
ciclo de primaria sea más débil en Bangkok que en otras regiones. En realidad, hay tres razones que pueden explicarlo. La primera es que Bangkok es una ciudad muy grande y la tasa de
fecundidad es probablemente más débil que en el resto del país. La segunda es que Bangkok
recibe un flujo importante de inmigrantes. La estructura por edad en Bangkok es, en consecuencia, muy diferente de la de las otras provincias. La tercera razón es que la tasa de repitencia es más débil en Bangkok, lo que hace que la matrícula no se infle por una proporción
elevada de repitientes".
54
Porcentaje de
matrícula total
WOi
Coeficientes de Gini: 1er. ciclo primaria
2do. ciclo primaria
1er. ciclo secundaria
2do. ciclo secundaria
Admisión en Educación
Superior
0,033
0,137
0,206
0,420
/
/
/
///\
/ / 1
/ /
/
/¡
0,532
'/
€^
g?í^~-
Nor -Este
Norte
¿s
Sur
Oeste Este Centro Bangkok
Porcentaje de Población Total.
Fuente: K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit.. p. 316.
GRAFICO 3. Porcentaje de la Población Total y Porcentaje de la Matricula en los diferentes Niveles Educativos (Curva de Lorentz).
En la interpretación de la acentuación de los desequilibrios a medida que se remontan los niveles de enseñanza, es necesario tener en cuenta la extensión del proceso educativo. La reducción de los desequilibrios en un determinado nivel sólo repercute en el nivel siguiente muchos años después.
El gráfico anexo, que representa las curvas de Lorentz correspondiente a los diferentes niveles del sistema educativo, permite visualizar la acentuación de estos desequi55
librios. Si en todas las regiones, la proporción de la matrícula era la misma que la de la
población total, todos los puntos se encontrarán sobre la diagonal. La superficie comprendida entre la curva de Lorentz y la diagonal constituye una medida de la amplitud
de los desequilibrios. En la medida en que esta superficie sea más grande, más importantes serán los desequilibrios y es efectivamente lo que se observa cuando remontamos los diferentes ciclos de enseñanza. El coeficiente de Gini, que relaciona esta superficie con la del conjunto del triángulo, permite una comparación más precisa. En el caso estudiado, el coeficiente de Gini varía, de 0,033 para el primer ciclo de primaria a
0,532 para la inscripción en educación superior1.
C. Relación entre los desequilibras educativos
y los desequilibrios económicos y sociales
Puede ser interesante destacar las relaciones eventuales que pueden existir entre
los desequilibrios educativos y los desequilibrios en otros sectores. Lo más simple, en
este caso, es correlacionar las variables educativas con algunos indicadores del desarrollo económico y social. En el estudio del caso sobre Tailandia, los autores escogieron
los siguientes indicadores:
— el producto bruto por habitante (para medir la riqueza relativa de las diferentes
provincias) ;
— la tasa de urbanización (es decir, el porcentaje de la población urbana en relación a la población total de la provincia).
— el número de habitantes por cama de hospital (para medir el desarrollo relativo
de la infraestructura sanitaria);
— el porcentaje de votantes en relación al número total de electores.
El cuadro 12, da los principales coeficientes de correlación calculados a partir de
los datos de las setenta provincias tailandesas.
Las variables escogidas como indicadores de desarrollo económico y social están
muy correlacionadas, como lo muestran los coeficientes de correlación correspondiente. En la medida en que una provincia sea rica, tiende a estar urbanizada; en la medida
en que sea rica y urbanizada, más bajo es el número de habitantes por cama de hospital, es decir, mejor es la infraestructura sanitaria. Lo que puede sorprender es que el
porcentaje de votantes se correlaciona negativamente con el producto bruto por habi-
1.
56
Para la utilización de las curvas de Lorentz y el cálculo del coeficiente de Gini, ver H. R. Alker,
Mathematics and Politics, New York, MacMillan 1970 y en particular, Capítulo III, "Measuring inequality", pp. 29-53.
CUADRO 12. Coeficiente de correlación entre variables educativas y variables económicas y sociales.
Variables
Tasa de urbanización
Log. habitantes por
cama de hospital
%
de votantes
% maestros calificados
primaria
Relación alumno-maestro
primaria
Subvención por alumno
a escuelas rurales
% Maestros calificados
secundaria
Relación alumno-maestro
secundaria
Tasas de Inscripción
— 1er. ciclo primaria
— 2do. ciclo primaria
— 1er. ciclo secundaria
- 2do. ciclo secundaria
1.
Log. P.B.
p. habitante
Tasa de
urbanización
Log. habitante
por cama de
Hospital
% de
votantes
.7110 !
-.6361 !
-.5349 »
-.5453 !
-.5258
l
.2652
-.7845 !
.8101
1
-.5683 !
-.4176 i
-.2640
-.5437 »
.4932 »
.0450
.4910 i
.6102 J
-.5365 »
-.0313
.8325 »
.7590 !
-.5559 !
-.5441 !
.3010
.0224
-.2532
.1394
.1225
.6271 !
.1425
.5239 i
-.0277
-.4613 !
-.0195
-.3585
.7398 !
.7255 !
.7540 »
.8664 1
-.6134 !
-.6293 »
-.4183 »
-.4438 !
Significativo en el nivel de 0,1 %.
Fuente: K. Sudaprasert, V., Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit., p. 338.
tante y con la tasa de urbanización. En otros términos, la tendencia es votar menos en
las provincias ricas y urbanizadas. Bangkok, por ejemplo, forma parte de las provincias
en las que el porcentaje de votantes en relación al número total de electores es el más
débil.
En lo que concierne a la correlación entre las variables educativas y las variables
económicas y sociales, se observa, en particular, la fuerte correlación del porcentaje de
maestros calificados (a la vez en educación primaria y en educación secundaria) con la
tasa de urbanización y el producto bruto por habitante: en la medida en que una provincia sea urbanizada y rica, el porcentaje de maestros calificados será elevado.
Es, sin embargo, en el terreno del acceso a los diferentes niveles educativos que
las correlaciones se hacen más interesantes. La tasa de admisión del primer ciclo de primaria se correlaciona muy débilmente con las otras variables. Esto era previsible, ya
1.
A los efectos del coeficiente de correlación se ha considerado más que a las variables al logaritmo de las mismas, ya que las desviaciones tienden a crecer rápidamente a medida que las variables aumentan.
57
que el acceso al primer ciclo de primaria, prácticamente, se ha generalizado, y la tasa
de admisión en este nivel es elevada en todas las provincias. Por el contrario, es a partir
del acceso al segundo ciclo de primaria, y sobre todo, del acceso a la secundaria, que la
correlación llega a hacerse mucho más fuerte, tanto con el logaritmo del producto bruto por habitante como con la tasa de urbanización y el logaritmo del número de habitantes por cama de hospital. En otros términos, es en las provincias más ricas, más urbanizadas y mejor dotadas desde el punto de vista de la infraestructura sanitaria que el
acceso al segundo ciclo de primaria y ala educación secundaria tiende a ser más abierto.
Otra manera de explorar las relaciones posibles entre las variables educativas y las
variables económicas y sociales es efectuar un análisis factorial1. Sobre las bases de los
datos tailandeses y utilizando el análisis por componente principal, se ha podido extraer después de rotación varimax dos factores que absorben el 70% de la varianza
total.
Los coeficientes de saturación, relativos a estos factores, se encuentran en el cuadro 13 anexo; los coeficientes cuyo valor absoluto sobrepasa 0,5 fueron denotados en
itálica.
CUADRO 13. Coeficientes de Saturación de las Diferentes Variables.
Factor 1
Variables
Tasa de transición de la clase 4 a la clase 5.
Tasa de inscripción del 2do. ciclo de primaria.
Tasa de transición de la clase 7 a la clase 8.
Tasa de inscripción del 1er. ciclo secundario.
Tasa de inscripción del 2do. ciclo secundario.
Porcentaje de maestros calificados
en educación primaria.
Porcentaje de maestros calificados
en educación secundaria.
Relación alumno/maestro en educación primaria.
Relación alumno/maestro en educación secundaria.
Subvención por alumno a las escuelas rurales.
Porcentaje de la matrícula de las escuelas rurales.
Tasa de urbanización.
Porcentaje de votantes.
Log. del Producto Bruto por habitante.
Log. del número de habitantes P o r cama de hospital.
Fuente:
Factor 2
0,63151
0,58614
0,80238
0,83999
0,81650
0,62472
0,60071
0,01344
0,45733
0,41534
0,86013
0,29740
0,76998
- 0,04435
0,24640
0,10870
- 0,56126
0,82967
- 0.69344
0,74412
- 0,47562
0,17440
- 0,79843
- 0,20056
0,85655
-0,29768
0,29768
0,19932
0,27797
- 0,37849
Análisis efectuado sobre lá base de datos del estudio de K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C.
Ta Ngoc. op. cit.
1.
58
Para una presentación sintética del análisis factorial debe referirse a D. N. Lawley y A. E. Maxwell, Factor Analysis as a Statistical Method, London, Butterworths, 1971.
Para una profundización ver H. H. Harman, Modem Factor Analysis, Chicago, The University
of Chicago Press, 1970, o. R. J. Rummel. Applied Factor Analysis, Evanston, Northwestern
University Press, 1971.
Para una presentación del análisis de las correspondencias ver J. -P. Benzecri, L'Analyse des
données, tomo 2, L'Analyse des correspondences, Paris, Dunod, 1976.
El factor 1 está fuertemente asociado con las tasas de urbanización y con el producto bruto por habitante. Permite distinguir las provincias según que sean más o menos ricas y más o menos urbanizadas. En este factor, los coeficientes de saturación son
particularmente elevados para las variables que tienen relación con el acceso a la educación secundaria y a la calificación de los maestros. La estructura de los coeficientes de
saturación del factor 1 está en conformidad con los resultados obtenidos precedentemente a partir del análisis de los coeficientes de correlación.
El factor 2 está asociado, principalmente, con la subvención por alumno a las escuelas rurales. Permite ordenar la provincia según la importancia relativa de los recursos financieros recibidos del gobierno central para fl funcionamiento de las escuelas
primarias rurales. En este factor, el coeficiente de saturación de la relación alumno/
maestro de educación primaria es negativo pero con un valor absoluto elevado; por el
contrario, el coeficiente relacionado con el porcentaje de maestros calificados en educación primaria es débil. Esto significa que las provincias que reciben más subvenciones
recluían más maestros (lo que reduce la relación alumno/maestro), pero no forzosamente maestros más calificados, ya que es difícil atraer a los maestros calificados hacia
las escuelas rurales. Se observará igualmente que, en el factor 2, el coeficiente de saturación de la tasa de admisión en el segundo ciclo de primaria es relativamente elevada.
Lo cual es verdad también en el factor 1. En otros términos, la tasa de inscripción, en
el segundo ciclo primario es elevada lo mismo en las provincias ricas y urbanizadas como en las provincias que reciben una subvención substancial del gobierno central.
4. El desarrollo de nuevos indicadores
Los diferentes tipos de análisis expuestos en las líneas precedentes fueron hechos
con la ayuda de indicadores que se pueden calcular muy fácilmente utilizando los datos estadísticos disponibles en la mayor parte de los países.. Es evidente que estos análisis pudieran ser enriquecidos considerablemente si se dispusiera de una más extensa
gama de indicadores. El tema que será abordado en los párrafos siguientes es el de saber a qué podría corresponder un sistema de informaciones más completo en el sector
educativo. Para responder a esta cuestión tomaremos un punto de vista preciso: el del
planificador que debe organizar el servicio escolar reduciendo lo más posible los desequilibrios al interior de dicho servicio.
Evidentemente, se pueden tratar de reducir los desequilibrios al interior de los sistemas escolares que persiguen objetivos socio-económicos, culturales y políticos muy
diferentes. El marco de referencia que nos proponemos no ofrece la base para una discusión más general sobre el conjunto de indicadores, de los cuales los responsables políticos y administrativos tuviesen necesidad para orientar, controlar y evaluar el desarrollo de un sistema educativo1. En particular, no hemos introducido en esta clasificación los indicadores que tratan sobre las relaciones entre la educación y las desigualda1.
Además de los indicadores que se pueden observar en las publicaciones citadas en referencia
anteriormente, se encuentra un marco de referencia interesante en el artículo de Erklü Olkinoura, "On the Problems of Developing Educational Indicators'", Offprint from Särtryck ur
Acta Sociologica, vol. 16, Nro. 4 pp. 284-302.
59
des ante el empleo o ante la vida socio-cultural y política de la sociedad. Estos problemas son, ciertamente, importantes, pero su discusión es tan compleja que por sí solo
merecen tratamiento aparte.
La naturaleza de la clasificación propuesta es, por consiguiente, limitada. Sin embargo, si nos limitamos solamente al sistema educativo sin considerar los efectos sociales que este sistema produce, debemos reconocer que el objetivo de reducción de los
desequilibrios no es unidimensional. Este objetivo puede, de hecho, recibir contenidos muy diferentes según el contexto en el cual se formula. Una distinción muy clara
se impone con respecto a esto. Muy a menudo las políticas de igualdad son formuladas en términos de medios. En este caso, se hablará de desarrollar la red escolar de tal
manera que las escuelas sean accesibles a todos, o incluso, de reducir los desequilibrios
en la calidad formal de estas mismas escuelas. No obstante, no se puede ignorar que
detrás de estas acciones sobre los medios referidos al servicio educativo, se encuentran otros objetivos, sin duda más importantes, que conciernen a los resultados producidos por el mismo servicio a nivel de los alumnos.
El problema que se plantea, sin embargo, es que podemos medir los medios por un
lado y los resultados por otro, pero que conocemos muy mal las relaciones de causa y
efecto que existen entre los dos. Todo lo que sabemos, de hecho, es que estas relaciones no son lineales ni directas. Aumentar los recursos o el nivel de calificación de los
maestros en una proporción dada no implica automáticamente un mejoramiento equivalente de los resultados a nivel de los alumnos. Desde el punto de vista de la igualdad,
podríamos —en última instancia— ignorar este problema, si estimamos que un servicio
educativo de igual calidad, da resultados equivalentes para grupos de alumnos diferentes. Ahora, sabemos que éste no es el caso. La definición de una política de reducción
de los desequilibrios formulada únicamente en términos de medios es insuficiente. En
contraste, una política definida en términos de resultados se sitúa en un contexto de
incertidumbre, precisamente porque conocemos mal todos los factores susceptibles de
producirlos. De este modo, somos llevados a distinguir dos categorías de indicadores
sin llegar a definir los lazos exactos entre los dos.
A. Los indicadores de medios
1. La Igualdad de la Accesibilidad
Implantar las escuelas de un modo tal que todos los niños tengan las mismas posibilidades de accederá ella es un objetivo que no plantea casi problemas de interpretación. Aparece, en efecto, como un componente de base en toda política de reducción
de desequilibrios. Generalmente, sin embargo, el acceso es definido únicamente en términos de accesibilidad física.
Para medirlo, es necesario tomar en consideración la distancia, el relieve, las vías
de comunicación y el tiempo necesario para ir de la escuela al hogar teniendo en cuenta los medios de locomoción disponibles. El problema consiste pues, en definir la zonificación de las escuelas existentes, a fin de identificar por un lado la población que se
encuentra fuera de la zonificación y que está, en consecuencia, desprovista de todo servicio educativo, por razones de accesibilidad física y estimar, por otro lado, al interior
de la zonificación, es decir, en las zonas abastecidas por los sistemas escolares, la pro60
porción de niños en edad escolar que pueden encontrar un puesto disponible en las
escuelas1.
Por lo demás, como el sistema educativo se organiza bajo la forma de ciclos sucesivos2 , el paso de un ciclo a otro, frecuentemente significa un cambio de escuela. El problema de la accesibilidad debe ser considerada a nivel de cada ciclo. Casi no se concibe
que el conjunto de los ciclos pueda ser ofrecido en cualquier localidad. La igualdad de
la accesibilidad debe así pasar por la oferta a los alumnos de diferentes servicios que
tienen por objetivo reducir, bien sea el tiempo de desplazamiento (transporte escolar),
bien sea la frecuencia de los desplazamientos (puestos disponibles en comedores y en
internados). Aunque se trate de indicadores esenciales y que son relativamente fáciles
de obtener, no siempre están disponibles.
Sin embargo, conviene ir más lejos y considerar igualmente la accesibilidad económica^. Este concepto parte de la idea que las barreras que separan las clientelas de un
servicio como la escuela, no son únicamente físicas sino también financieras. Se trata,
esencialmente, de un concepto asociado a las desigualdades de orden socio-económico,
mucho más que a los desequilibrios de tipo regional. El estudio de este último tipo de
desequilibrio sería útil sobre todo a nivel de un análisis interregional. Pero la medición
de la accesibilidad económica plantea problemas. Es necesario, en efecto, disponer de
informaciones precisas referidas al costo de la escolarización propiamente dicha (derechos de escolaridad), a los otros costos para la familia, (útiles escolares, gastos de transporte, de comedor y de internado) y, sobre todo, al costo de oportunidad de la prosecución de los estudios.
No obstante, el concepto de costo oportunidad merece precisarse. Muy a menudo
este costo es considerado como si representara un sacrificio equivalente para todas las
familias, independientemente de las características particulares del grupo familiar. Pero de hecho se trata, de una noción muy relativa por muchas razones. Primeramente, se
analiza esencialmente como una falta de ganancia. Desde luego, la falta de ganancia sólo es real en la medida en que el tipo de trabajo ofrecido al niño, teniendo en cuenta el
nivel de estudios alcanzado, es compatible con el status social de la familia. Si este trabajo no es aceptable para la familia, la falta de ganancia es sólo teórica. Esa falta de ganancia, en segundo lugar, representa un ingreso adicional o marginal para la familia. La
utilidad de este ingreso adicional depende, por consiguiente, del nivel de ingresos adquirido por la familia. En el caso de familias acomodadas esta utilidad es débil. Por el
contrario, para las familias menos privilegiadas, puede alcanzar proporciones mucho
más importantes.
1.
Se trata aquí de un problema de mapa escolar, cf. J. Hallak, La mise en place des politiques
éducatives: rôle et méthodologie de la carte scolaire, Paris, Fernand Nathan, 1976, capítulo
VII, pp. 239-270.
2.
Pueden haber muchos ciclos al interior de un mismo nivel de enseñanza. Además, allí puede
existir una diferencia considerable entre la estructura oficial del sistema y la estructura real.
La educación primaria, por ejemplo, puede estar oficialmente compuesta de un ciclo continuo de seis años, en tanto que, en la práctica, se encuentra dividida en dos ciclos por la existencia de escuelas incompletas de cuatro años en las zonas rurales.
3.
OCDE,Mesure du bien-être social, París, OCDE, 1976, p. 21.
61
Esta falta de ganancia, en fin, es percibida diferentemente según la probabilidad
de obtener un trabajo. Si esta probabilidad es débil, la falta de ganancia es solamente
eventual. En las zonas rurales, el trabajo del niño puede constituir una contribución
real al crecimiento de la producción o, al menos, puede permitir aligerar el esfuerzo o
la cantidad de trabajo demandada a los padres. Es claro que una pérdida de producción
real no se percibe del mismo modo que una falta de ganancia eventual.
Por esta triple razón, el costo de oportunidad va a ser considerado mucho más en
la decisión sobre la prosecución de estudios por las familias menos privilegiadas que
por las familias acomodadas. Un indicador que considera el costo de oportunidad deberá tener en cuenta esta circunstancia.
Aún más difícil de medir es el concepto de accesibilidad socio-cultural. A nivel de
los resultados, un fenómeno de auto-eliminación por parte de algunos grupos sociales
se ha constatado en muchos países. Los padres no envían a sus hijos a la escuela o los
retiran por razones diferentes a las de accesibilidad física o económica. Este fenómeno
ha sido interpretado a menudo como resultado de una inhibición cultural por parte de
esos padres. No obstante, la utilización del término mismo de inhibición cultural implica un juicio de valor. ¿Acaso no estamos suponiendo a priori, que la "cultura escolar" es la buena y que no debe ser cuestionada? ¿Es que la escuela, tal como funciona
en muchos países tiene la universalidad cultural que pretende a menudo tener? Algunos investigadores (Bourdieu y Passeron, Bernstein, etc.) se han dedicado a demostrar
que por el contrario, los valores promovidos por el sistema escolar y el código que en
él se utiliza son patrimonio de los grupos sociales dominantes. Por lo demás, ¿puede
hablarse de inhibición, cuando, por ejemplo, minorías culturales y/o lingüísticas rechazan la escuela porque ella impone la cultura de la mayoría? ¿Es que en estos casos, el
objetivo de hacer a la escuela accesible a todos, no implica también una transformación
del contenido y de los métodos de enseñanza al mismo tiempo que una acción a nivel
de la familia? Así, la medición de las distancias culturales (distancias que pueden ir
desde la identificación hasta el rechazo) entre escuela y clientela, será siempre relativo
porque se efectúa en relación a un tipo de escuela determinado. Es evidente que se
planteen en este caso problemas de instrumentos de medidas muy delicados, diferentes
a los que se presentan cuando se trata de medir la accesibilidad física o económica.
Además de esta distancia entre el ethos de la familia y los valores promovidos por
la escuela, es necesario añadir que la organización escolar, la manera de establecer el
empleo del tiempo, el modo de determinar las vacaciones, se basan en la hipótesis de
que el niño está enteramente disponible para el trabajo escolar y que cuando deja la
escuela, es normalmente acogido por la familia. De este hecho, la organización del
tiempo escolar se hace teniendo en cuenta únicamente una cierta concepción del ritmo
de aprendizaje del niño y de la comodidad para el cuerpo docente y la escuela. No se
tienen en cuenta las necesidades específicas de la familia, especialmente en las zonas
rurales donde el trabajo es estacionario y donde, para algunos períodos del año, la demanda de trabajo es mucho más elevada, de modo que el trabajo de los niños constituye un apoyo indispensable.
2. La Igualdad de la Calidad Formal
El objetivo de igualdad de la calidad del servicio educativo plantea una serie de
problemas. Primeramente, ¿qué es lo que entendemos por calidad de un servicio?. La
62
respuesta a este problema depende evidentemente de los criterios de juicio que se utilicen. Es perfectamente posible encontrar que una vieja escuela que tenga árboles en
el patio valga más que una escuela nueva que sólo tenga un patio encementado, ya que
la primera tiene más encanto y los alumnos se encuentran allí más cerca de la naturaleza. En este caso no se tomará en cuenta, por ejemplo, que la nueva escuela sea más
funcional que la antigua.
Generalmente, sin embargo, el criterio utilizado para juzgar la calidad de un servicio educativo es el de los resultados que produzca. La investigación, desgraciadamente,
no está aún bastante avanzada para decirnos exactamente cuáles son los factores que
hacen que en unas escuelas los resultados sean mejores que en otras. ¿Es la calificación
de los maestros, la sofistificación de la dotación, o acaso un cierto ambiente social la
causa de estas diferencias? En ausencia de respuestas claras, el problema de la selección
de los indicadores de calidad está aún planteado.
Este problema es tanto más complicado ya que existe, probablemente, un fenómeno de umbrales que conocemos bastante mal. Puede que por debajo de un nivel de
calidad dada, ciertos factores afectan realmente los resultados, pero que más allá de este umbral, la contribución adicional es despreciable o prácticamente nula.
Conviene señalar sin embargo, que en muchos países, los desequilibrios en la calidad del servicio educativo son tan fuertes que su reducción se impone no solamente
por razones educativas sino también por otras razones de orden sanitario, político o
simplemente humano. Pero aún en este caso, el objetivo de igualdad es difícil de definir.
Primeramente, ¿cuál será la norma de calidad hacia la cual se orientarán los esfuerzos de igualdad? ¿Es necesario tomar como punto de comparación las mejores escuelas
del país? ¿Existe un mínimo de calidad por debajo del cual no se puede descender y
sobre cuáles bases definirlo? De hecho, se constata que el "mejoramiento" del servicio
escolar se produce, generalmente, en ausencia de una política clara y a menudo en base
a la comparación con la situación en los países "más avanzados". Sería por tanto esencial que toda política en este dominio esté orientada por una reflexión profunda sobre
lo que podría ser una escuela de buena calidad adaptada a las necesidades y a la situación del país.
En este nivel interviene, no obstante, una segunda dificultad. La igualdad del servicio educativo no podría ser comprendida como una uniformidad simple y pura. Imponer en todas partes las mismas normas no tiene sentido cuando las realidades físicas
y humanas no son idénticas de una región a otra. ¿Cómo, entonces, igualar en la diversidad1?. Esta cuestión nos remite una vez más a los problemas del nivel mínimo y de
los indicadores esenciales de la calidad.
Para identificar los indicadores posibles, se puede partir de una división del servicio escolar en diferentes componentes. Generalmente, se distinguen tres grandes categorías: personal, construcciones y dotaciones.
Los datos más fácilmente disponibles se refieren al personal docente. El problema
que se plantea en este caso es sobre todo de orden conceptual. ¿Qué es lo que determina la calidad de un maestro? Para responder a esta pregunta siguiendo el razonamiento
tradicional, el cual justifica además las escalas de salario, primero se toma en cuenta la
duración de su formación general, y la de su formación pedagógica (de la cual se sabe
1.
Esta problemática está extensamente desarrollada en P. Furter, op. cit., pp. 63-102.
63
que a menudo es inversamente proporcional a la primera) y después su experiencia profesional. Ciertas dudas se han formado en lo que concierne a cada uno de estos indicadores. Un mejoramiento posible podría ser, por ejemplo, considerar la composición
del cuerpo docente por escuela. Se puede, en efecto, considerar la hipótesis que la calidad de un docente está en función de los colegas con los cuales se encuentra en contacto diariamente. En este caso, la composición por escuela del cuerpo docente según
la calificación, y eventualmente según la edad y el sexo, llega a ser un factor importante. Sin embargo, por lo general, los indicadores referidos a la calidad de los docentes se calculan en base a un conjunto de escuelas antes que separadamente por escuela.
Los indicadores referidos a las características de las construcciones y la dotación
escolar raramente están disponibles. La calidad de las construcciones puede ser definida en relación al bienestar general (disponibilidad de las instalaciones sanitarias, por
ejemplo) y más específicamente en relación a su funcionalidad pedagógica (por ejemplo, disponibilidad de aulas de enseñanza especializada). En cuanto a la dotación escolar, se puede distinguir entre el mobiliario escolar y los instrumentos pedagógicos. Tanto para las construcciones como para la dotación, conviene medirlos primeramente en
términos de cantidades disponibles en relación a los usuarios. No hay duda que en todos los sectores (sea en el caso de la disponibilidad de instalaciones sanitarias, pupitres, manuales, cuadernos, etc.), existen a menudo desequilibrios enormes entre lasjegiones y sobre todo entre zonas rurales y urbanas. Pero los datos que permiten medir
estos desequilibrios raramente han sido recolectados o procesados convenientemente.
A estas tres categorías de indicadores, conviene añadir algunos otros referidos a
la organización pedagógica en el sentido amplio del término. Los más corrientes son
el número de horas de enseñanza en general y por materia o el número de alumnos
por maestro. Observamos que ocurre a veces que, falto de maestros especializados, algunas materias (educación física, trabajos manuales, etc.) son simplemente suprimidas.
El número elevado de alumnos por maestro no se traduce solamente en clases sobrecargadas sino también en materias no enseñadas.
La relación maestro/alumno, e incluso el número de alumnos por clase, aparece
a veces como un indicador privilegiado para medir la calidad del servicio educativo.
En realidad, si es de un uso tan corriente, es ante todo porque es fácil de calcular. Su
valor explicativo, en términos de resultados en todo caso, parece débil1, lo que no
quiere decir que no sea deseable la reducción de los desequilibrios en este sector por
otras razones.
Otro factor importante parece ser la composición social de los alumnos al interior
de una misma escuela. Muchos estudios tienden, en efecto, a mostrar que esta compo-
1.
64
En los estudios 1EA referidos a 21 países, no se ha encontrado ninguna relación entre nivel de
conocimientos y número de alumnos por clase. Para una materia solamente (literatura) se encontró que había una relación, pero era el inverso de lo que se habría esperado normalmente:
los niños pertenecientes a las clases más numerosas obtenían mejores resultados que los otros.
Ver D. A. Walker, The IEA Six Subject Survey: an Empirical Study of Education in Twentyone Countries, Stockholm, Almquist& WickselT, New York, J. Wiley, 1976 y Wadi'D. Haddad,
Educational Effects of Class Size (World Bank Staff Working paper, Nro. 280), Washington,
D.C., 1978.
Para un análisis crítico de las hipótesis que están detrás de la interpretación de la variable tamaño de clase, ver M. Cherkaoui y J. K. Lindsey, "Le poids du nombre dans la réussite scolaire", en Revue française de sociologie, vol XV, Nro. 2, avril -juin 1974.
sición influye sobre el nivel de conocimiento de los alumnos1 y podría formularse la
hipótesis que, en algunos países, influye también sobre la retención. Por lo demás, el
nivel de integración de los diferentes grupos sociales o étnicos al interior de los establecimientos puede tener su importancia por otras razones, especialmente para reforzar
la cohesión nacional. Un razonamiento análogo podría hacerse en lo que concierne a
la composición de los alumnos por sexo.
En fin, en el caso en que una red escolar esté dividida en filiales o compuesta de
diferentes tipos de escuelas entre las cuales exista una jerarquía, es necesario igualmente disponer de indicadores de la estructura de la red. En este caso, el indicador más cómodo sería la distribución del número de puestos disponibles por filial y/o tipo de escuela.
3. La Igualdad de la Calidad Efectiva.
La calidad formal es una noción estática que remite a las características exteriores
de un servicio. Desde el punto de vista de las clientelas, es un indicador del tratamiento
que es posible recibir. La calidad efectiva es una noción dinámica que remite al funcionamiento de un servicio. Indica, consecuentemente, el tratamiento real que los clientes
reciben.
En efecto, puede suceder muy bien que una escuela disponga de una excelente dotación, pero ésta no sea jamás utilizada, y de maestros muy calificados, pero que no se
interesan verdaderamente en su enseñanza. En este caso, una escuela que sólo tenga
poca dotación pero bien utilizada, un cuerpo docente menos calificado pero con más
mística puede ofrecer un mejor tratamiento pedagógico que la primera.
Se puede pues imaginar que los responsables de la política educativa no quieran
contentarse con una igualdad de la calidad formal del servicio escolar sino que deseen
igualmente saber en qué medida ésta se traduce en una igualdad de la calidad efectiva.
En este caso convendría medir fenómenos tales como:
"La intensidad y el modo cómo la infraestructura y la dotación es utilizada". Medidas tales como la tasa de utilización de la dotación serían sin duda interesantes; no
obstante es evidente que la preocupación que aquí se tiene es totalmente diferente de
la que quiere que la utilización del material sea suficientemente intensiva para ser rentable, noción esencialmente económica.
"El comportamiento pedagógico de los maestros; el clima social que reina en una
escuela".
El estudio de cada uno de estos fenómenos pertenece al dominio de la investigación social. Esto plantea serios problemas de conceptualización en la medida que no
disponemos de un adecuado conocimiento del modo cómo opera el proceso de aprendizaje. Estas dificultades son tanto más grandes por cuanto debe evitarse que el mismo
1.
Ver N. Postlethwaite, School Organizations and Student Achievement, Stockholm, Almquist
y Wickseil, 1967 y, en particular, p. 107 donde escribe: "hay pruebas empíricas (Svensson,
1962 y Husén, 1966) que, indican que los "buenos' alumnos no son retardados por los "malos' alumnos cuando están en la misma escuela y -lo que es más importante- que los "malos'
alumnos mejoran cuando están con los 'buenos' alumnos, mientras que desmejoran si son puestos juntos. Así, cuando se practica la diferenciación (según las aptitudes) en las primeras etapas del sistema educativo, los niños culturalmente en desventaja y los alumnos poco dotados
son las víctimas. En un sentido, la práctica de la diferenciación puede agravar la condición de
los niños culturalmente en desventaja ya que una vez colocados en el grupo de los "poco' dotados, sea en una escuela diferente, sea en la misma escuela, ellos desmejoran en relación con
sus pares (pertenecientes al mismo grupo de edad)".
65
objetivo de igualdad del tratamiento pedagógico sea confundido con la uniformidad.
Considerando que los alumnos son diferentes por su origen social, un tratamiento idéntico aplicado a todos corre el riesgo de proporcionar resultados muy desiguales. Como
dice Husén: "Paradójicamente, se podría decir que es necesario dar a todos los niños
oportunidades iguales para un tratamiento desigual"1. ¿Cómo operacionalizar este objetivo? La respuesta que se le dé a esta pregunta determinará la selección de los indicadores a desarrollar.
B. Los indicadores de resultados
Al formular los objetivos en términos de medios, el responsable educativo espera
obtener un cierto número de resultados. En este contexto, la palabra "resultados" debe ser entendida en su sentido más lato como indicativo de todos los efectos producidos a nivel de los alumnos por un servicio educativo dado. De hecho, como lo hemos
señalado, estos efectos jamás son totalmente previsibles, ya que resultan de un proceso
de interacción entre servicio y clientela que conocemos todavía bastante mal. Sabemos
sin embargo que un buen número de determinantes de esta interacción se encuentran
fuera del servicio escolar y casi no son manipulables.
Según esta concepción, los objetivos de igualdad expresados en términos de resultados pueden situarse en muchos niveles y específicamente en el nivel de acceso, en el
nivel de trayecto escolar y en el nivel de los conocimientos adquiridos.
1. La Igualdad del A cceso
El acceso puede ser definido como la probabilidad de entrar en cada uno de los ciclos sucesivos de un sistema educativo. Cuando no hay enseñanza obligatoria o cuando
la enseñanza primaria no está aún generalizada, el problema del acceso se plantea desde
el momento de las inscripciones en el primer año de esta educación. Pero se plantea
también en el momento de la inscripción en los ciclos siguientes, particularmente si
hay un examen de selección o un concurso de entrada o si existe un procedimiento
(por ejemplo, proceso de orientación) para distribuir los alumnos en las diferentes filiales paralelas o en los diferentes tipos de escuelas.
La noción de acceso, debe distinguirse de la noción de accesibilidad, que hemos
visto anteriormente. El acceso mide esencialmente un resultado. Frente a una cierta organización del servicio escolar y para su distribución espacial, ¿Cuál es la proporción
de niños que acceden a este servicio?. Este acceso, sin duda, está influenciado por la accesibilidad, pero también depende de la decisión de los padres y de los estudiantes. No
es seguro, que una medida tomada para acrecentar la accesibilidad se traduzca necesariamente en un aumento del acceso. Para sólo dar un ejemplo, aunque a priori la accesibilidad sea la misma para varones que para hembras, la tasa de acceso de los varones
en muchos países es bastante superior a la de las hembras. Esta desviación muestra que
los resultados pueden ser diferentes según los grupos, a despecho de medidas idénticas.
1.
66
T. Husén. Influence du milieu social sur la réussite scolaire. Paris, OCDE, 1975, p. 44.
Para medir de manera precisa la amplitud de los desequilibrios que existen a nivel
del acceso, es necesario calcular, a partir de cohortes reales, las tasas de acceso (o de
inscripción), es decir, la proporción de una cohorte1 que es admitida en la primera clase de los diferentes ciclos sucesivos del sistema educativo. Como hemos visto anteriormente, los datos existentes en la mayor parte de los países no permiten calcular tales
tasas de cohortes; se puede, sin embargo, hacerlo de manera indirecta.
También se puede calcular las tasas de transición de un ciclo hacia el ciclo siguiente, a fin de medir el grado de selección que se establece y que puede ser muy diferente
de una región a otra. Cuando existen muchas filiales o cuando hay tipos muy diferentes de escuelas, se puede también calcular las tasas de orientación para ver el grado de
selección y la distribución de los alumnos entre las diferentes filiales. Las tasas de transición y las tasas de orientación tienen la ventaja de poder ser calculadas en base únicamente a las estadísticas escolares. Ellas no plantean, pues, el problema de vincular las
estadísticas escolares con los datos demográficos, los que no son recolectados ni en el
mismo momento, ni con la misma frecuencia, ni por los mismos servicios y que, además, no cubren necesariamente las mismas circunscripciones territoriales.
Desde la óptica de los desequilibrios regionales, hace falta tener disponibles la tasa
de transición, la tasa de orientación y la tasa de acceso para cada región, distinguiendo
si es posible, entre las zonas urbanas y las zonas rurales, entre sexos y entre grupos sociales.
2. La Igualdad del Trayecto Escolar.
Los sistemas educativos de los países en vías de desarrollo se caracterizan, generalmente, por una deserción importante. En algunos países (especialmente en América
Latina y en el Africa de habla francesa) la deserción ha sido objeto de numerosas investigaciones 2 . A menudo, estas investigaciones adoptan el punto de vista del sistema educativo y se esfuerzan, sobre todo, en mostrar los costos adicionales resultantes de la repitencia y la deserción.
Para analizar las desigualdades, se debería más bien tomar el punto de vista de los
alumnos y establecer cómo recorren el ciclo al que entran, el tiempo que toman para
cumplir con él y la probabilidad que tienen de terminarlo. La igualdad del trayecto escolar supone entonces que se pueda llegar a reducir las desviaciones con respecto a este
punto de vista triple; en consecuencia se requieren tres tipos de indicadores: indicadores de desigualdad en la promoción, indicador de desigualdad en el ritmo de progresión
e indicador de desigualdad en la retención.
(a) Indicador de desigualdad en la promoción. Como hemos visto anteriormente,
se pueden distinguir dos indicadores de promoción de naturaleza diferente. El primero
está asociado únicamente al éxito escolar. Mide la proporción de los alumnos que, afin
1.
2.
En demografía, una cohorte puede ser definida como el conjunto de niños nacidos el mismo
año.
Entre estos trabajos citamos en particular: M. A. Brimer y L. Pauli, Wastage in Education: a
World Problem, Studies and Surveys in Comparative Education: Geneve, Unesco, IBE, 1971.
Office of Statistics, Wastage in Primary Education: a Statistical Study of Trends and Patterns
in Repetitions and Dropouts, Paris, Unesco, 1979.
E. Schiefelbein, "Repeating, an Overlooked Problem of Latin American Education", Comparative Education Review, Octobre 1975, vol. 19, Nro. 3. Isabelle Deblé, "Les déperditions
d'effectifs dans le tiers monde et ses ambiguïtés", Paris Tiers monde, juillet, septembre 1974,
vol. XV, Nro. 59-60.
67
de año, son juzgados capaces de pasar a la clase superior, mientras el resto debe repetir.
En la medida en que el rechazo de la promoción se percibe, esencialmente, como un
fracaso y, que este hecho, puede conducir a la deserción, este indicador es importante
en un análisis de los desequilibrios.
Pero todos aquéllos que son promovidos no se reencuentran forzosamente en la
clase superior, sea porque no hay puestos disponibles en esta clase, sea porque no existe clase a este nivel en una escuela suficientemente próxima, sea porque el alumno debe comenzar a trabajar. Así pues, se puede construir un segundo indicador de promoción que mide la proporción de los alumnos efectivamente admitidos en la clase superior, lo que depende a la vez del éxito escolar y de la accesibilidad.
(b) Indicador de desigualdad en el ritmo de progresión. En tanto que el indicador
precedente trata únicamente sobre los resultados a fin de un año dado y sobre la situación del alumno en el año siguiente, un indicador del ritmo de progresión debe cubrir
el conjunto del trayecto escolar del alumno y debe medir el retardo escolar, es decir, el
tiempo adicional (más allá del tiempo normal) para llegar a una clase dada.
Este indicador puede ser la duración media del retardo escolar en los diferentes
años de estudio para cada región. También puede ser, para cada año de estudio y en
cada región, la distribución de los alumnos según el número de años de retardo. La
construcción de este indicador supone que se conozca para cada alumno, el número
total de repeticiones anteriores.
(c) Indicador de desigualdad en la retención. Como lo hemos indicado, la comparación de la matrícula en el curso de dos años consecutivos no permite identificar los
flujos de alumnos que regresan a la escuela después de haberla abandonado temporalmente, ni los flujos de alumnos que dejan una circunscripción territorial para entrar en
una escuela de otra circunscripción. Como consecuencia, la estimación de la deserción
es siempre imprecisa. ¿En qué medida lo que se considera como deserción, no es en
realidad, un simple cambio de escuela como resultado de la emigración de los padres
o el paso de la enseñanza pública a la enseñanza privada? ¿En qué medida la deserción sólo es temporal y los retornos hacia el sistema educativo pueden darse posteriormente?
Schiefelbeing, en base a las estadísticas de Chile, ha podido mostrar, al analizar las
nuevas inscripciones para un período de nueve años (1954-1962) que el número de
nuevas inscripciones sobrepasan extensamente lo que se hubiera podido esperar al partir de los datos demográficos, incluso admitiendo la posibilidad de admisiones tardías 1 .
De este hecho sacó como conclusión que el número de repitientes está muy subestimado. Como a nivel del primer año, la deserción es igualmente muy elevada, podemos tener otra interpretación, que por lo demás no es totalmente contradictoria con la de
Schiefelbeing, a saber que una proporción importante de la deserción no es deserción
definitiva y que el regreso a la escuela de los niños que abandonaron anteriormente
tiene por efecto hinchar artificialmente el número de inscripciones consideradas como
nuevas y tardías.
Todo lo que precede tiende a mostrar que las informaciones que disponemos sobre
la deserción son imprecisas y de delicada interpretación. Para poder precisar mejor el
problema de la retención, es necesario poder identificar los flujos reales de alumnos y
1.
68
E. Schiefelbeing, op. cit.
no reconstruirlos al comparar las estadísticas recolectadas en el curso de dos años consecutivos.
En la medida que se quiera poner en evidencia los desequilibrios regionales en la
retención, es necesario disponer de informaciones que permitan calcular de manera
bastante precisa la proporción de nifios inscritos en un ciclo dado que llegan a culminar
ese ciclo en cada una de las regiones, distinguiendo entre zona urbana y zona rural, entre sexos y eventualmente entre grupos sociales.
Así como los indicadores de acceso, los indicadores de desigualdad en el trayecto
escolar (desigualdad en la promoción, en el ritmo de progresión y en la retención) son
indicadores de resultados. Así pues se trata de saber en qué medida la calidad formal y
efectiva de la enseñanza (tal como la definimos) y la accesibilidad actúan sobre la promoción y la retención.
3. La igualdad de nivel de los conocimientos adquiridos.
La medición objetiva del nivel de los conocimientos adquiridos es un problema delicado. En numerosos países, los exámenes y los diplomas continúan jugando un rol
muy importante en la sanción de los estudios efectuados. No es el propósito aquí regresar a los problemas bien conocidos en docimologia de exámenes no estandarizados,
de criterios múltiples de corrección, de desviaciones considerables observadas en la corrección hecha por diferentes personas1.
En la medida, sin embargo, en que los diplomas son necesarios para tener acceso
al nivel de enseñanza siguiente, o constituyen una condición para obtener un empleo
en la administración pública o en el sector privado, la desigualdad ante el éxito en los
exámenes es un elemento importante de la desigualdad ante la enseñanza. Los indicadores basados en los resultados de diferentes exámenes pueden construirse para comparar la situación en las diferentes regiones.
Precisamente a causa de los inconvenientes presentados por los exámenes en la
medición del nivel de los conocimientos adquiridos, la utilización de tests estandarizados se extendió rápidamente 2. La confección de estos tests requiere un esfuerzo considerable para asegurarse de su validez y confiabilidad. La prudencia más grande debe
observarse cuando se utilizan tests desarrollados en otro país, a causa del sesgo cultural que ellos incorporan. El problema del sesgo cultural puede existir igualmente en el
interior de las fronteras de un país, especialmente cuando la sociedad es pluri-étnica o
cuando existe una separación importante entre zonas rurales y urbanas.
De cualquier modo, los tests tienen la ventaja innegable de permitir una cuantificación simple del nivel de los conocimientos adquiridos y facilita la comparación entre
los alumnos, entre las escuelas, entre los grupos sociales, entre las regiones. Por esto
los resultados de los tests han sido utilizados de una manera extensiva en las múltiples
investigaciones sobre los factores explicativos de las desigualdades en el éxito escolar.
Cuando tales tests existen y son sistemáticamente aplicados en ciertos niveles impor-
1.
2.
Para una presentación sintética, ver G. de Landsheeie, Evaluation contìnue et examens,
précis de docimologie, Nathan, Paris, 1974.
Ver Bloom, J. Hastings y G. Madaus, Handbook of Formative and Summative Evaluation on
Student Learning, New York, Me Graw Hill, 1971.
69
tantes del sistema educativo, los resultados de estos tests pueden utilizarse para producir un indicador de resultados.
En el texto anterior hemos tratado de presentar los indicadores de desequilibrios
regionales, distinguiendo entre indicadores referidos a los medios e indicadores referidos a los resultados. Para algunos de estos indicadores bastan los datos existentes. Para otros, al contrario, las informaciones necesarias exigen un cambio importante de los
instrumentos, en los métodos de recolección y en el procesamiento de los datos. Tendremos la ocasión de regresar a estos problemas en la última parte. El problema esencial, sin embargo, reside en las relaciones que existen entre medios y resultados. ¿En
qué medida podemos esperar igualar los resultados al igualar los medios?
CUADRO 14. Presentación sinóptica de los indicadores de medios e indicadores de
resultados.
Indicadores de medios
Indicadores de resultados
Accesibilidad
— física
— económica
— socio-cultural
Acceso a los diferentes niveles
del sistema educativo
Calidad formal del servicio
educativo
— composición y calificación
del cuerpo docente
Trayecto escolar
— promoción
— retardo escolar
— retención
composición y redistribución
de los alumnos
— disponibilidad y calidad
de la dotación
— disponibilidad y calidad
de los locales
Calidad efectiva del servicio
educativo
— frecuencia y utilización
de la dotación
— comportamiento pedagógico
de los maestros
— clima social de la escuela
Nivel de los conocimientos
adquiridos
III. Los determinantes de los
desequilibrios regionales
Los determinantes de las desigualdades han sido objeto de una serie de estudios
impresionantes. Algunos de estos estudios casi no sobrepasan el estadio de la descripción. Otros tienen análisis detallados que en su mayoría utilizan la técnica del análisis
multivariado para determinar el peso relativo de los diferentes factores explicativos1.
Lo que impacta cuando se analiza este vasto dominio de investigación, es en primer término, que la mayor parte de las publicaciones tratan sobre los países industrializados, principalmente los Estados Unidos y Europa. Por el contrario, relativamente
pocas investigaciones han sido conducidas en los países en vías de desarrollo2.
Además, estos trabajos a menudo son una réplica de lo que se ha hecho en el mundo desarrollado. Se ha llegado así a tomar prestado no solamente una problemática
(que no es necesariamente prioritaria en los países en vías de desarrollo), sino también
un marco conceptual y metodológico (que merece a menudo reconsiderarse en función
de un terreno de aplicación diferente). En este orden de ideas, se puede pensar tanto
en los métodos de recolección de datos como en la selección de las variables explicativas o en la definición de conceptos tales como el de categoría socio-profesional, por
ejemplo. Por esta razón, en muchos casos, los resultados obtenidos deben ser interpretados con precaución.
El tema más estudiado ha sido el de las desigualdades en los resultados del proceso
educativo, medidos por la aplicación de pruebas de conocimiento. Aquí se trata invariablemente de un aspecto fundamental del problema de los desequilibrios. En aquellos países que han alcanzado un nivel de escolarización universal en referencia a la
educación básica (a menudo prolongada hasta la edad de 16-17 años), la persistencia
de este género de desigualdades constituye el problema central. En los países en los
que el desarrollo educativo no ha conocido la misma expansión, este problema continúa siendo importante, pero no debería hacer olvidar la existencia de otros tipos de desigualdades más fuertes a nivel del acceso y de la retención. Además, existen pocos es-
1.
2.
Se encuentra un resumen de los estudios realizados en los países industrializados en la obra de
T. Husén, op. cit.
Para un resumen parcial de los estudios realizados en algunos países en vías de desarrollo, ver
L. Alexander y J. Simmons, The Determinants of School Achievement in Developing Countries: The Educational Production Function. Washington D.C., I.B.RD., Working Paper, Nro.
201, 1975.
71
tudios sobre estos dos problemas de los cuales se conoce bien la amplitud pero mal los
factores explicativos.
Las monografías del proyecto de desequilibrios regionales fueron inspirados por
esta constatación. Tratan ante todo de los desequilibrios de acceso y de retención y, en
una menor medida, de las desigualdades a nivel de los resultados escolares. Por lo demás, para comprender los determinantes de los desequilibrios los autores de los estudios de casos nacionales han seguido a menudo un enfoque puramente estadístico. Los
párrafos siguientes dan un resumen de los principales resultados que se desprenden de
estos estudios.
1. Los desequilibrios de acceso.
El marco regional parece particularmente apropiado para el estudio de los desequilibrios en el acceso a la educación. En efecto, el acceso está condicionado ante todo
por la accesibilidad física que se organiza por definición sobre una base territorial. A
nivel de educación primaria, la proximidad entre escuelas y hogares es la regla y la
igualdad de la distribución de la red escolar entre las diferentes regiones del territorio
nacional constituye una condición necesaria para la igualdad de acceso. A nivel de educación secundaria y sobre todo superior, donde se acepta el principio de una separación prolongada de los jóvenes de su familia (por ejemplo, bajo la forma de internados), esta condición, sin duda es menos limitante pero guarda su importancia.
Sin embargo, se cometería un error al reducir el problema de acceso a una simple
cuestión de accesibilidad. A menudo, los esfuerzos de planificación se han basado en
hipótesis simplificadas referidas a las relaciones entre servicio y clientela.
A nivel de educación primaria, se ha considerado la demanda escolar como una
necesidad absoluta que existe de por sí y a la cual conviene responder suministrando
una oferta adecuada. Bastaría, pues, colocar las escuelas para que los niños vayan a
ellas. Ahora, es inevitable aceptar la evidencia: algunos padres no envían sus niños a la
escuela, aun cuando la oferta exista, o los envían para retirarlos uno o dos años después. La interacción entre oferta y demanda de educación no es un proceso mecánico
que los planificadores fuesen capaces de manipular completamente por el sesgo de una
acción sobre la oferta.
La Influencia de la Evolución Pasada
Algunos estudios referidos a diferentes países de Africa (Camerún, Madagascar,
Kenya y Tanzania) permiten comprender mejor cuáles son los factores que influyen sobre esta interacción. Muestran sobre todo que la demanda de educación no es una realidad estática, sino que tiene su historia, que continúa ejerciendo su influencia sobre el
desarrollo actual de la escolarización. En Africa, los desequilibrios entre regiones se remontan a la época colonial e incluso pre-colonial (en el caso de Madagascar por ejemplo) y a pesar de los esfuerzos de expansión escolar y de reequilibrio regional efectuado por los gobiernos desde la independencia, estos desequilibrios no se han esfumado.
Lo que impacta, en efecto, cuando miramos la evolución del curso de los 15 últimos años en este Continente, es que a nivel de educación primaria las desviaciones absolutas entre las tasas de escolarización por región se mantienen elevadas, incluso si en
algunos países la matrícula de las zonas desfavorecidas ha tenido la tendencia a crecer
72
más rápidamente que en las zonas privilegiadas1. Este último fenómeno puede resultar
además del hecho que el crecimiento en las zonas privilegiadas se ha reducido porque
las tasas de escolarización han alcanzado niveles tope.
El gráfico 4 ilustra esta evolución para Kenya y Madagascar.
En Kenya, entre 1965 y 1976, la expansión de la educación primaria fue muy rápida. La matrícula prácticamente se triplicó pasando de 1.010.900 a 2.894.600 y la
tasa bruta de escolarización 2 para el conjunto del país pasó del 45% al 93%. Sin embargo, esta media abarca situaciones muy variadas. De hecho, a pesar de una progresión global destacada, desviaciones importantes persisten, ya que la tasa bruta de escolarización varía de 116% en la región central al 9% en la región del noreste, y esto,
a pesar del hecho que la matrícula de esta última región se multiplicó por 8,2, en tanto que la de la primera se multiplicó solamente por 2,4.
Se puede constatar al observar el gráfico, que poniendo aparte el caso especial de
Nairobi 3, el orden relativo de las provincias ha permanecido estable en el transcurso
del período.
La evolución ha sido parecida en Madagascar. En este país, la expansión de la educación primaria fue igualmente impresionante, aunque menos rápida, que en Kenya.
Entre 1962 y 1975, la matrícula se duplicó y la tasa bruta de escolarización pasó de
36,5% en 1962 a 52,0% en 1975. Sin embargo, el crecimiento de la matrícula en las
regiones menos escolarizadas no ha sido más rápido que en las regiones avanzadas: la
matrícula de la provincia de Tananarive que se encuentra a la cabeza, se multiplicó por
2,01 en el transcurso de este período, la de la provincia de Tuléar, que se encuentra en
la cola, se multiplicó por 2,17. Por esto los desequilibrios en las tasas de escolarización
son aún importantes: 63,1% para Tananarive y 34,7% para Tuléar.
Para explicar estos fenómenos, P. Hugon propone hipótesis de interpretación cuya
pertinencia sobrepasa el marco del país objeto de su estudio 4 .
La interpretación general es que, desde la independencia, hubo un cambio profun-
1.
2-
Los datos estadísticos que siguen están referidos a los países que forman parte del proyecto
sobre desequilibrios. Se encuentran datos parecidos referidos a otros países africanos en: J.
Bugnicourt, "Disparités scolaires en Afrique", revista Tiers monde, T. XII, Nro. 48, octobredécembre, 1971, pp, 751-786.
La tasa bruta de escolarización utilizada aquí es igual a:
Matrícula total de educación primaria
Población de 6 a 11 años
3.
4.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit, p. 429, explican los porcentajes de escolarización relativamente bajos de Nairobi así como los de otros centros urbanos importantes tales como Mombasa y Nabru por el hecho que "primeramente, y aunque la participación sea general en los
medios sociales de ingresos medios o elevados, ella puede por lo contrario ser muy limitada en
el proletariado urbano y desempleado.Entre otras razones la importancia creciente de los invasores de propiedades en estos centros urbanos parece confirmar esta hipótesis. Una explicación complementaria residiría en el hecho que a menudo los niños son inscritos en la escuela
en el lugar de trabajo del padre, y que luego por cualquier circunstancia son regresados a proseguir sus estudios en la zona rural donde es frecuente que la madre continúe viviendo".
P. Hugon op. cit. pp. 215-224.
73
-J
% CENTRO
D. Court et K. Kinyanjui, op. cit., p. 425 ; P. Hugon, op. cit., p. 197.
GRAFICO 4. Comparación de las tasas de escolarización de las provincias de Kenya
(entre 1965 y 1976) y Madagascar (entre 1962 y 1975).
do en las relaciones entre oferta y demanda de educación. Durante el período precolonial y colonial, el servicio escolar fue impuesto como una carga molesta, luego extendida gradualmente en función de las necesidades de implantación del aparato del Estado.
En el universo cerrado de la sociedad colonial la necesidad de una formación escolar
estaba lejos de parecer como natural y la demanda de educación permanecía relativamente débil. La implantación de la oferta funcionaba entonces como el elemento motor de una.expansión escolar que se refería ante todo a la educación primaria.
Para el momento de la independencia, al contrario, la presión de la demanda es lo
que llega a ser el elemento determinante de la dinámica escolar. Esta, además, se desplazó a los niveles de educación secundaria y superior. Este cambio puede ser explicado por una combinación de muchos factores de los cuales los más importantes son: la
destrucción progresiva de las estructuras socio-económicas tradicionales y un crecimiento demográfico particularmente fuerte que favoreció el éxodo rural. En este contexto, la escuela apareció como un medio para alcanzar mayor éxito en este éxodo hacia los centros urbanos.
Por lo demás, una vez adquirida la independencia política, fue necesario reemplazar los puestos hasta entonces acaparados por los colonizadores y crear las administraciones nacionales necesarias paia el funcionamiento de los nuevos Estados. En un primer tiempo, esta doble necesidad implicó un ascenso social muy rápido y muy elevado
de un número limitado de nacionales sobre la base de su nivel de educación. Se comprende fácilmente que este fenómeno impresionante de movilidad social haya estimulado
tan fuertemente la creencia en las bondades de la escuela y provocado una demanda
acrecentada de educación secundaria y superior, cuya amplitud muy rápidamente sobrepasó las posibilidades objetivas de movilidad social1.
Situándose en el plano socio-político, J. -Y. Martin2 atrae la atención sobre otro
factor que provocó, en el contexto del Camerún, este cambio de las relaciones entre
oferta y demanda de educación. Según él, no podemos limitarnos a analizar la acción
colonial únicamente en su dimensión económica. Ella tuvo desde el principio una intervención global en todos los dominios de la vida social (económico, político e ideológico), pero esta intervención no tuvo la misma importancia en cada uno de estos dominios según las diferentes fases de la colonización. Al principio, fueron efectivamente
los determinantes económicos los que moldearon la naturaleza de los contactos entre
colonizadores y colonizados. En este contexto, la implantación de las escuelas fue de
hecho ampliamente subordinada a las exigencias del desarrollo económico. Más tarde
y precisamente desde la Segunda Guerra Mundial, las relaciones entre la metrópoli y las
colonias experimentaron profundos cambios en la medida en que el poder europeo
salió debilitado por los acontecimientos, en tanto que en las poblaciones locales se desarrolló la aspiración para un status más justo. Progresivamente, las dimensiones políticas e ideológicas reemplazaron a los determinantes económicos en las relaciones sociales entre los dos mundos. La escuela "en tanto que instancia a la vez reflexiva y
1.
P. Foster, Education and Social Differentiation in Africa: What we Think we Know and What
we Ought to Know, Social Science Research Council, 1977. pp. 39-42.
2.
J. -Y. Martin, op. cit., pp. 36-47.
75
autónoma" favoreció este cambio. De ello resultó una más fuerte demanda de educación, lo que explica que a partir de ese momento la presión de esa demanda comenzó a tomar el paso sobre los imperativos del desarrollo económico. Desde la independencia, la función ideológica de la escuela orientada hacia la legitimación de la autoridad del Estado y el desarrollo de un sentimiento nacional continuó siendo un elemento motor de la expansión escolar.
Se trata, sin embargo, de tendencias globales; ahora, lo que es importante para
comprender los desequilibrios actuales, es ante todo ver cuáles son los elementos que
han jugado a favor de una diferenciación de la demanda escolar según las regiones, Algunos de estos elementos son manifiestos y se repiten en casi todos los análisis. Se trata principalmente de la implantación desigual de las actividades misioneras y del desarrollo variado de la economía de mercado según las regiones. Estos factores son muy
importantes, pero ellos solos no pueden dar cuenta de la complejidad de una dinámica
de desarrollo educativo. Para comprender mejor esta dinámica, J. —Y. Martin propone
asociarla a las maneras diferentes como las comunidades regionales reaccionaron frente
a la invasión colonial. A este efecto, él define un marco de análisis basado esencialmente sobre tres factores. El primero remite a la naturaleza misma del proceso de colonización. Si bien la intervención colonial fue global, ella fue sin embargo modulada en el
tiempo y en el espacio y no tuvo el mismo carácter radical para todos los grupos".
Los otros dos factores dependen de la naturaleza misma de las sociedades locales que
no eran parecidas ni inmutables. "Por una parte el colonizador intervino en momentos
diferentes de su propia evolución histórica y, según el caso, bloqueó o aceleró diferentes procesos en las relaciones internas o externas de estas sociedades. Por otra parte,
existían diferentes tipos de estructuras sociales y políticas y no presentaban el mismo
carácter de compatibilidad —o de incompatibilidad— con las estructuras nuevas que el
europeo quería imponer. Es la suma de estos tres elementos —la intervención modulada del conquistador blanco, el movimiento histórico propio para cada grupo y los diferentes tipos de organización socio-política— lo que dio un carácter fuertemente diferenciado a la respuesta de las sociedades puestas en contacto con los imperialismos
europeos" 2 .
Es al combinar estas tres categorías de análisis que el autor llega a identificar comportamientos escolares regionales que no se reducen únicamente a una diferencia entre
regiones pobres y regiones ricas, entre regiones cristianizadas y no cristianizadas, entre
zonas económicamente desarrolladas y subdesarrolladas. Son estos comportamientos
escolares regionales moldeados por la historia, los que dan un sentido al desarrollo de
los desequilibrios regionales y a su prolongación en los tiempos presentes, a pesar de
los esfuerzos para reducirlos.
En efecto, si los desequilibrios en el desarrollo educativo no inquietaban casi a las
potencias coloniales, ellos rápidamente llegaron a ser un tema de preocupación para los
gobiernos independientes.Enel caso del Camerún,por ejemplo, el Io Plan (1961 -1965),
concebido 'directamente después de la independencia, definía ya los objetivos precisos
1.
Ibid., p. 37.
2.
J. -Y. Martín, op. cit., pp. 37-38.
76
para reducirlos . En otros países se creía primero en los efectos igualitarios de una expansión global para absorber los desequilibrios heredados del pasado colonial2. Pero se
debieron dar cuenta bastante rápido que eran necesarias acciones planificadas para remediar este problema. Sin embargo, en Camerún, como en los demás, la constatación
era la misma: la .planificación no había podido manejar las evoluciones espontáneas en
el interior del sistema3. Si bien la enseñanza primaria tuvo un buen desarrollo en las
regiones subescolarizadas, su expansión no se desaceleró en las regiones favorecidas.
La presión de la demanda prevaleció sobre la lógica de la oferta.
El Difícil Control de la Demanda
Convendría sin embargo ver qué se esconde detrás de esta afirmación: la dificultad esencial no parece ser la de favorecer la expansión escolar allá donde las tasas son
débiles (aun cuando allí pueden haber otros límites de expansión diferentes a la disponibilidad de recursos) sino frenarlas allá donde las tasas son fuertes. ¿Pero es que las
autoridades realmente han querido realizar este último objetivo tal como lo anuncian?
¿Acaso pueden tan siquiera desearlo, considerando el contexto socio-económico y político?. Lo que se puede constatar, es que generalmente los planes no son explícitos
en lo que concierne a los medios previstos para llevar a cabo las intenciones.
A nivel de educación secundaria, la situación es algo diferente. Contrariamente a
lo que pasa en el ingreso a la primaria, el acceso a este nivel educativo en Africa siempre fue muy selectivo. En numerosos países, las tasas de transición de primaria a secundaria no sobrepasan el 25% 4 . Ahora bien, la presión social para acceder a este nivel de educación aumenta constantemente a medida que la enseñanza primaria se desarrolla y que llega a ser más difícil valorizar económicamente un certificado de estudios elementales.
No parece, por lo demás, que hasta el día de hoy, se hayan encontrado fórmulas
satisfactorias para reorientar la educación primaria de modo que llegue a ser, en el espíritu de los jóvenes y sus padres, una educación terminal más que intermediaria. Es
por lo que el punto más sensible para la igualación en materia de educación no siempre es el acceso a la educación primaria, aun cuando los desequilibrios allí sean fuertes, sino más bien el ingreso a la secundaria. A los ojos de los candidatos, siempre numerosos, este ingreso aparece como el único medio de rentabilizar la educación primaria. Pero es a las puertas de la secundaria que los rechazos de acceso llegan a ser explícitos. El problema de una justa repartición del número limitado de puestos disponibles a este nivel de la estructura escolar, se plantea en términos tanto más agudos
cuando la selección es severa, los procedimientos explícitos y lo que está en juego es
importante.
1.
2.
3.
4.
J. -Y. Martin,Ibidem, pp. 103-105.
D. Court y K. Kinyanjui, Op. Cit., p. 401.
J. Bugnicourt, Op. Cit., p. 766 constata: "Todo pasa como si fuera extremadamente difícil parar o frenar la escolarización de las regiones más avanzadas para reportar el esfuerzo hacia
aquéllas que son menos desarrolladas. El progreso se da, ciertamente, pero lento, costoso e incierto".
Para un estudio estadístico de la evolución de las tasas de transición de primaria a secundaria
en los países del Africa negra de habla francesa, ver: JEDES, Statistiques de L'enseignement
du second degré dans quatorze Etats africains et malgache. 1961-1972, Paris, Secrétariat
d'Etat aux Affaires étrangères/université de Paris I, 1973.
77
Frente a este problema cuyas implicaciones políticas son manifiestas, las autoridades generalmente han aplicado dos estrategias. La primera consiste en reglamentar
la entrada a la secundaria al introducir un concurso nacional y/o al establecer un sistema de cuotas por región1. Algunos países, y es el caso de Camerún, por ejemplo,
han intentado reajustar las tasas de éxito en los concursos a favor de las regiones subprivilegiadas. Pero los resultados de estas estrategias parecen bastante dudosos. Siempre para el Camerún, la matrícula del primer año de la secundaria es tres veces superior al número de candidatos recibidos en los concursos (5,50% de recibidos contra el
17,5% de aceptados entre 1970 y 1973)2. Las proporciones son las mismas para Madagascar: 12% de recibidos contra 40% de aceptados en 1972 3 , y aun para Kenya:
13% de recibidos contra 34% de aceptados en 1975 4 .
La distribución de la matrícula real inscrita en el primer año de la secundaria refleja generalmente, y aun acentúa los desequilibrios entre regiones a nivel de primaria. Una vez más en este caso, la planificación parece incapaz de controlar la presión
de la demanda, la cual varía fuertemente según el nivel de desarrollo de educación
primaria en las diferentes regiones. Esa demanda implica la creación de una oferta respectiva bajo forma de escuelas privadas que escapan generalmente al control de los
gobiernos y que constituyen "verdaderas redes de segunda oportunidad" para aquéllos que no pudieron entrar en las escuelas públicas.
El Rol de la Educación Privada
En muchos países las autoridades han hecho esfuerzos importantes para reequilibrar el desarrollo de la educación secundaria asignando recursos más sustanciales a
las regiones sub-privilegiadas. En este caso se trata de una segunda estrategia en la reducción de desequilibrios. Estos esfuerzos han tenido algunos efectos igualitarios a
nivel de la educación pública, pero también aquí han sido contrarrestados por el desarrollo de la enseñanza privada. Las estadísticas muestran que la red privada se implanta allí donde la demanda es muy fuerte, es decir en las zonas urbanas y más generalmente en aquellas regiones en las que el desarrollo escolar está bastante avanzado.
Los cuadros anexos a continuación ilustran este fenómeno para Kenya y Madagascar. Primeramente muestran que en estos dos países, los alumnos inscritos en las
escuelas privadas del segundo nivel forman una parte muy importante de la matrícula total: 49,4% para Madagascar y 57,7% para Kenya. Ellos también indican que
1.
2.
3.
4.
78
Para un estudio comparado de las diferentes políticas de admisión aplicado en Uganda, Zambia, Tanzania y Kenya, ver W. T. Gould, "Secondary School Admissions Policies in Eastern
Africa: Some Regional Issues", Comparative Education Review, vol. 18, Nro. 3 Octobre
1974.
J.-Y. Martin, op. cit., pp. 77-78.
P. Hugon, op. cit., p. 210.
D. Court et K. Kinyanjui, op. cit., p. 443.
CUADRO 15 Tasa de escolarización en primaria y porcen taje de matricula privada en
educación secundaria en las diferentes regiones de Madagascar y Kenya.
Tasa de
escolarización
primaria
Países y
Regiones
Madagascar 1975
Tananarive
Tamatave
Diego Suárez
Majunga
Fianarantsoa
Tulear
Conjunto
Kenya 1976
Centro
Oeste
Este
Nyanza
Rift Valley
Nairobi
Costa
Noreste
Conjunto!
FUENTE:
63,1
52,5
2? Nivel1 privado
en % matrícula
total
51,1
49,8
49,6
34,7
56,9
30,7
48,4
36,0
57,6
25,4
52,0
49,4
116
113
101
87
83
76
67
9
60,1
67,7
60,3
60,8
50,5
44,9
45,1
0
93
57,7
Madagascar, P. Hugón, op. cit., pp. 187 y 202; Kenya, D. Court y K. Kiyanjui, op.
cit., pp. 425 y 445.
tanto en un país como en el otro, existe una relación neta entre la tasa de escolarización primaria por región y la importancia relativa de la educación privada a nivel
secundario. Es en las regiones en las que los niños están más escolarizados a nivel
primario, que las escuelas privadas secundarias están más desarrolladas.
Visto bajo el ángulo de la igualdad, este fenómeno plantea problemas muy serios y
no sólo porque agrava los desequilibrios regionales educativos. En efecto, si consideramos aparte algunas escuelas prestigiosas destinadas a los alumnos urbanos, la educación
privada es por lo general de una calidad muy mediocre. Las redes de segunda oportunidad (tales como las Harambee schools en Kenya) son al mismo tiempo redes de segunda calidad, que no conducen muy lejos. Ellas reclutan a los niños de las capas sociales
populares, sobre todo urbanas, que deben pagar caro su deseo de promoción social. Se
llega así a la situación paradójica de ver cómo los niños de las familias privilegiadas llegan, al triunfar en los concursos, a beneficiarse gratuitamente de una educación pública de buena calidad, en tanto que los niños de los padres menos acomodados deben
79
contentarse con una educación privada, pagando y de menor calidad. Para éstos, se
puede decir que pagan dos veces para obtener un servicio escolar de calidad mediocre.
Como todos los ciudadanos, ellos contribuyen efectivamente al financiamiento de las
escuelas públicas y sin embargo están obligados a hacer sacrificios financieros para enviar a sus hijos a las escuelas privadas. Existe por supuesto, una tercera categoría de niños que son totalmente excluidos de la educación secundaria.
Las reflexiones que preceden han sido inspiradas sobre todo por los análisis históricos realizados en los países africanos. Sin embargo, estos análisis nos llevan a tres afirmaciones de un interés más general. La primera es que el desarrollo de la educación no
se hace en el vacío, sino que se inscribe en —otros dirán que es determinado por— el
proceso de cambio social global, que tiene su historia y que está modulado en el espacio. La segunda es que a partir de un cierto nivel de expansión escolar la demanda parece que llega a ser el elemento motor en el desarrollo de la educación. La tercera es que
un desarrollo educativo, como consecuencia de la presión de la demanda, tiende a reforzar los desequilibrios más que a disminuirlos.
Esta triple afirmación da lugar a muchas preguntas que merecerían un estudio más
en profundidad. ¿Pueden reducirse los desequilibrios en materia de educación sin reducir primeramente o al mismo tiempo los desequilibrios en el proceso de desarrollo global? ¿Cuál es el margen de maniobra que dispone la planificación de la educación en
relación al" sistema socio-económico circundante? ¿Puede modificarse el comportamiento de la demanda y bajo cuáles condiciones?
Las respuestas que se den a estas preguntas dependerán en gran parte de las opciones ideológicas de cada uno. Sin embargo parece que una verificación empírica de las
diferentes hipótesis que se han obtenido de los análisis históricos pudiera clarificar el
debate. Para hacer esto, es necesario estudiar de un modo más detallado, y a nivel local, cuáles son las relaciones reales entre escuela y comunidad, cómo los padres perciben la escuela y qué esperan de ella, cómo se toman en el seno de la familia las decisiones para enviar tal o cual niño a la escuela y no a otro, etc. Estudios de este género podrían completar muy útilmente los conocimientos macro-sociales que nos suministran los análisis históricos. Igualmente nos suministrarían otro tipo de información: la
que concierne a la interacción entre la oferta y la demanda de educación a nivel local.
Desgraciadamente existen pocos estudios de este género1, o al menos los que existen
son poco conocidos o mal explotados por los responsables del desarrollo educativo.
2. Los desequilibrios en el trayecto escolar
El problema de la deserción escolar ha sido objeto de numerosos estudios estadísticos en diferentes países, aun cuando la definición de conceptos y los métodos de
cálculo continúan siendo objeto de discusiones y de controversias. Al organizar una
conferencia internacional de educación en base al tema de la deserción, en 1970, la
UNESCO hizo un esfuerzo considerable de inventario y planificación en este dominio.
Dos informes fueron preparados al término de esta conferencia: uno referido a los problemas estadísticos y metodológicos, el otro de naturaleza más general, trata de la am-
1.
80
Para un inventario referido al Africa del Este, ver: M. J. Mbilinyi, Access to Education in East
Africa. East Lansing, Michigan, The African Studies Center, Rural Africana, Nro. 25, 1974.
plitud del fenómeno de la deserción y sus factores explicativos. Este último contiene
igualmente una revisión de la literatura existente así como una presentación de los
principales resultados de la encuesta que aplicó el BIE en 1969 a los estados miembros
y las conclusiones de la conferencia de 1970 1 . A continuación, la Oficina de Estadísticas de la UNESCO lanzó, en cooperación con el Departamento de Educación del
Banco Mundial, el Buró Internacional de Educación, un estudio mundial sobre el problema de la repitencia y la deserción. Los primeros resultados de este estudio fueron
publicados en ocasión de la última Conferencia Internacional de Educación organizada en 1979 2 . Todos estos documentos constituyen fuentes de información importantes para cualquiera que se interese por el problema de la retención.
El cuadro 16 que se presenta a continuación da una idea de la amplitud del fenómeno de repitencia en las diferentes regiones del mundo alrededor de 1976. Si de un
modo general el porcentaje medio de la repitencia continúa siendo considerable tanto
en África (14%) como en Asia (14%) o en América Latina (12%), existen desequilibrios muy grandes entre países en todas las regiones. Estos desequilibrios son sin duda
más destacados en la región africana, donde los países se distribuyen sobre el conjunto de los niveles de tasas de repitencia. En algunos casos esta tasa puede sobrepasar el
30%.
La explicación que puede darse a esta diferencia nos remite a la concepción pedagógica y a los métodos de enseñanza y de evaluación particulares de cada país. El informe de UNESCO, presentado en.la Conferencia Internacional de Educación en 1979,
hace destacar para este efecto que los 16 países africanos que tienen porcentajes de
repitencia que sobrepasan el 20% son ex-colonias francesas, belgas o portuguesas, en
tanto que los 9 países que tienen porcentajes inferiores al 10% son ex-colonias inglesas.
Se atribuyen estas diferencias al peso de las tradiciones heredadas del pasado colonial.
"Conocida la influencia que el período colonial continúa ejerciendo sobre los sistemas educativos en muchas ex-colonias, es interesante constatar que Francia, Portugal y más específicamente Bélgica tienen porcentajes de repitencia más elevados que
los otros países europeos (9,2%, 11% y 23,4% respectivamente). En tanto que el Reino Unido practica la promoción automática"3.
Lo que es claro, de todas maneras, es que la repitencia depende sobre todo del
funcionamiento mismo del servicio educativo. Su importancia, por consiguiente puede ser reducida considerablemente por una acción directa sobre este mismo servicio al
desarrollar y acondicionar la red de escuelas de modo de evitar la repitencia forzada
allá donde no exista clase superior e incluso al introducir un sistema de promoción
automática4.
1.
2.
3.
4•
Unesco, Les déperditions scolaires de l'enseignement primaire en Afrique, París, Unesco, Division des statistiques relatives à l'éducation, Office des statistiques, 1975; L. Pauli et M. A.
Brimer, La déperdition scolaire: un problème mondial. Genève, Unesco/BIE, 1971.
Unesco, Wastage in Primary Education: a Statistical Study of Trends and Patterns in Repetition and Dropout, Paris, Unesco, Division of Statistics on Education, Office des statistiques, 1979.
Unesco, Wastage in Primary Education, op. cit., p. 16.
En el estado actual de los conocimientos, es difícil decir cuál de las dos soluciones es preferible desde el punto de vista pedagógico: la repitencia o el paso a la clase superior. Todo depende de la acción de los docentes y de su modo de enseñar. Para un inventario de los conocimientos en este terreno ver: G. B. Jackson, "The Research Evidence on the Effects of Grade Repetition", Review of Education Research, automne 1975, Nro. 4, pp. 613-628.
81
CUADRO 16. Número de países por nivel de porcentaje de repitientes en educación
primaria en los alrededores de 19761.
Porcentaje de repitientes
Regiones
0 %4,9 %
5 %9,9%
Africa: 38
6
3
América Latina: 22
4
6
Asia y Oceania: 29
8
7
18
Europa y URSS : 22
10 %14,9 %
15 %19,9 %
20 %24.9 %
6
7
3
2
3
3
2
7
(14 %)
7
(12 %)
7
(14 %)
1
18
22
12
25 %- 30 % y
29,9 %
mas
5
4
1
—
6
4
1
(2%)
Total:
1.
36
13
Se indica entre paréntesis para cada una de las regiones la media ponderada por el factor población.
Fuente:
Unesco, Wastage in Primary Education, op. cit, pp. 15-16.
Los desertores, por el contrario, constituyen un problema mucho más complejo y
preocupante. Cuando esta deserción es definitiva, significa pura y simplemente el fin
de la carrera escolar de un niño. Cuando ello tiene lugar, y en proporciones alarmantes,
desde los primeros años de la enseñanza, se cuestiona seriamente un objetivo tal como la
generalización de la educación primaria. Por lo demás, es mucho más difícil identificar
los factores que pueden influir sobre los desertores y encontrar las medidas adecuadas
para remediarlo. Hay muchas razones para creer que la deserción no está ligada solamente a la organización y al funcionamiento del sistema escolar, sino también a factores externos, tales como el medio familiar, que escapan en gran parte al control de los
planificadores.
La Amplitud de la Deserción.
En América Latina, menos del 60% de los niños que tienen acceso a la escuela
primaria llegan al cuarto grado.
Una situación análoga se observa en Africa. En Asia, la deserción es más débil en
conjunto, pero sigue siendo importante. Claro está que estas medias, que han sido ponderadas según la matrícula de cada país, abarcan realidades muy diversas. El gráfico 5
da una idea más precisa de las tasas de retención de los sistemas educativos en las diferentes regiones del mundo. Así se puede ver que los países árabes de Africa del Norte y
de Asia alcanzan niveles de retención netamente superiores a la media de la región de
82
pertenencia. Al analizar las diferencias entre países, se constata igualmente que las tasas de retención varían del 39% en Chad al 96% en Costa de Marcii para la región africana, del 46% en Birmania al 100% en Japón o Kuwait para la región asiática y de
Oceania, y del 36% en Nicaragua al 100% en Guyana o Surinam1.
Lo que parece particularmente preocupante es que la deserción es a veces muy importante desde el primer año de estudio. Este fenómeno se observa sobre todo en algunos países de América Latina, donde los porcentajes de niños que dejan la escuela antes del segundo grado de estudios eran, hacia 1975, del 45,7% para Brasil, del 42,9%
en Nicaragua, del 35,7% en la República Dominicana, del 35,5% en Guatemala, del
32,7% en Colombia, del 29,4% para el Salvador y del 21,1% en Ecuador. Una situación similar se encuentra en diferentes países del Africa de habla francesa donde las tasas llegan al 44,8% para Chad, 31,3% para Madagascar, 29,85 para Gabón, 25,9% para
para Benin, 24,6% para Zaire y 22,5% para el Camerún. En las otras regiones, el problema no se plantea en los mismos términos, salvo en el caso de la India donde el porcentaje llegó al 32,3% en 1969 1 .
Pero aquí se trata de datos medios para el conjunto del país. Igualmente es importante estudiar este mismo problema a nivel internacional. Lo que muestran los estudios
de casos referidos a desequilibrios regionales es que, en primer término, los desequilibrios en las tasas de deserción al interior de un mismo país pueden ser muy fuertes. En
el caso de Camerún, por ejemplo, el análisis del progreso de una cohorte ficticia reconstruida a partir de las tasas medias de promoción y de repitencia muestra que las
tasas de retención para el ciclo completo de educación primaria con una duración de
seis años, varían del 65% en la región del litoral al 33% en las regiones del norte y del
este. El análisis permite, por lo demás, constatar que "lo esencial de las desviaciones
(en cifras absolutas) se ha profundizado durante los tres primeros años. A nivel del
CE 2, el Norte y el Este han perdido prácticamente más de la mitad de su matrícula
inicial, en tanto que las otras regiones han conservado dos tercios" 2.
Estos estudios muestran que la distribución de la deserción no se produce por azar
sino que se ha constatado que sigue de cerca la distribución del acceso. En otros términos, allá en aquellas regiones en las que la escolarización está menos desarrollada, la deserción, a nivel de educación primaria es más elevada3.
1. Unesco, Wastage, In Primary Education, op. cit., pp. 73-78.
2. J. -Y. Martin, op. cit., pp. 73-74.
3 • Para educación secundaria, y cuando el ingreso a este nivel es muy selectivo, como ocurre en
muchos países africanos, esta correlación no es necesariamente válida. En el caso del Camerún.
por ejemplo, las tasas de retención en secundaria son casi equivalentes para las diferentes regiones. Ver J. -Y. Martin, op. cit., pp. 77-80.
83
CUADRO 17. Progreso de las cohortes ficticias en las diferentes regiones del Camerún
sobre la base de datos 1970-1973.
Regiones
Clase
1
Clase
2
Clase
3
Clase
4
Clase
5
Clase
6
^'°¡
CEPES
Litoral
Oeste
Centro-Sur
Norte
Este
1000
1000
1000
1000
1 000
817
832
718
677
622
786
809
654
529
521
711
723
604
419
429
677
653
577
375
393
653
572
544
336
330
246
180
185
105
102
Conjunto del País
1000
718
656
579
547
511
173
Fuente:
J. -Y. Martin, op. cit., p. 74.
El problema es saber cómo se pueden explicar estos desequilibrios. Una de las razones que se considera es que las regiones en que la escolarización está menos desarrollada (es decir, principalmente las regiones rurales) son al mismo tiempo aquéllas en
que las escuelas incompletas son más numerosas, de modo que, en estas regiones, los
niños a menudo no tienen la posibilidad material de continuar sus estudios . En ausencia de datos suficientemente desagregados referidos a la progresión de las cohortes,
por un lado, y referidos a la estructura y distribución de la red escolar por el otro, es
difícil, de hecho, confirmar o invalidar esta hipótesis.
De todos modos, se debería evitar considerar la estrechez y las distorsiones de la
red escolar como el único factor explicativo o como el factor más importante. En efecto, el hecho que en muchos países, las tasas de deserción en el primer año de estudio
son las más elevadas, invita a mayores reflexiones. Parece difícil, en este caso, invocar
la ausencia de posibilidades de promoción hacia el segundo grado o incluso la expulsión de la escuela por haber sido reprobado más de dos o tres veces. En este nivel inicial de estudios, estos factores pueden intervenir, pero en una medida limitada. ¿Cómo
entonces interpretar el que un buen número de padres decidan enviar sus niños a la escuela para retirarlos poco tiempo después? ¿Es que están decepcionados de la escuela?
¿Es que han perdido la esperanza de que su hijo pueda tener "su oportunidad", porque
sus resultados no son buenos? ¿Es que se dan cuenta que el costo (compra de uniformes, suministros escolares, etc.) es demasiado pesado? ¿O acaso simplemente estos
abandonos sólo son abandonos temporales y que los niños terminan regresando a la escuela, para engrosar así el número de aquéllos que se consideran como admisiones tardías? ¿Puede pensarse en otras razones?
De hecho, los análisis estadísticos de tipo global tienen límites serios y no son
IEDES, Les rendements de l'enseignement du premier degré en Afrique francophone, IEDES,
Université de Paris, Paris, tome IV: étude comparative, pp. 111-115, 1967.
84
AFRICA
Cifra entre paréntesis: duración de educación primaria (años)
Gambie (6)
Egypt« (6)
Zambie 17)
Sénégal |6)
Cote-d'lvoire (6)
Tunisie (8)
Congo (6)
i IS)
Maroc (S)
Cameroun (6)
Benin (6)
Libye (6)
Niger (6)
Haute-Vota (6)
Rep. Centrafricaine 16)
361
Tanzanie (7)
33H
33
Rwanda 16)
Tchad (8)
29^33
Burundi (6)
32H
30
Algerie 16)
Madagascar (S)
3ûBai
P
>H
AMERICA LATINA
80|
7J| • 77
6 8 M [77
Uruguay (6)
Panama (6)
Costa Rica (6)
Guyane (6)
Argentine (7)
Chili (8)
Venezuela (6)
Cube 16)
Mexique 16)
Brésil (4)
Equateur (6)
Colombie (S)
Paraguay 16)
Guatemala (6)
Nicaragua (6)
1*1
66 ¡ H
(^•••J |75
|58
••s m
57
491
183
HaaP^^
~4Sflkl
391^ 4 4
44HI
13"r
_35Ë| H 4 5
281 • 3 4
§59
Isa
ASIA & OCEANIA
Japon (6)
Chypre (6)
Kuwait (4)
Malais!« (6)
Jordanie (6)
Syrie (6)
Irak 16)
Hong-Kong (6)
Inde (S)
10
L
100
%•$9 9 .
93ÉB
86lHLf94
82H>Ì87
72B •aafll
55|
ps.HI.n86
«•
L^Heo
39B41
20
X
50
40
Sin cambio
tfc
70
¡¡¡F
etención creciente [
~Ï965
1975
1976
90
100
f=\ Retención decreciente
1976
1966
Fuente: Office of Statistics, Wastage in primary education: a statistical study of trends and patterns,
in repetition and drop-out. Paris, Unesco, J 979.
GRAFICO 5 : Comparación de la retención de las cohortes de educación primaria alrededor de los años 1965y 1975 (los dos sexos).
85
únicamente de orden técnico (por ejemplo, la comparación entre tasas de retención
por región no tiene en cuenta el fenómeno de los movimientos de los alumnos al interior del sistema y especialmente de una región a otra). Por supuesto, ellas nos permiten
medir la amplitud general del problema de la deserción, pero son insuficientes para
aclararnos los mecanismos infinitamente complejos que las engendran.
La Necesidad de Estudios más Profundos
de los Factores de Deserción
El estudio de estos mecanismos supondría datos mucho más desagregados a nivel
de las escuelas y, en cada una de ellas, a nivel de los diferentes años de estudio. Tenemos en efecto, todas las razones para creer que los factores que explican la deserción
en las zonas urbanas no son idénticos en las zonas rurales. No son los mismos en una
escuela incompleta que en una escuela completa. Igualmente, un muchacho que deja la
escuela en el primer año no lo hace por las mismas razones que una muchacha que
abandona sus estudios después del cuarto año. ¿Tienen los dos tipos de deserción la
misma significación? Es dudoso que un análisis estadístico más fino de la matrícula sea
suficiente para informarnos con precisión sobre los determinantes de la deserción. Para
comprenderlos, es necesario proceder como en el análisis del acceso, con micro-estudios de tipo sociológico y/o antropológico a nivel de las familias y de las escuelas.
Es necesario decir que este género de estudios, tanto los análisis estadísticos detallados como los micro-estudios sociológicos, generalmente no existen. La encuesta conducida por el BIE ante los Estados miembros en 1969, así como el análisis bibliográfico realizado por este mismo buró, lo atestiguan ampliamente. El estado de nuestros
conocimientos actuales sobre los determinantes de la deserción, generalmente no sobrepasa el estado de la suposición o de la anécdota. Muchos trabajos enumeran los diferentes factores externos o internos que se suponen tienen una influencia sobre la repitencia y la deserción, pero sin detenerse a definir su peso relativo ni su interacción1.
La cuestión práctica que queda en el centro de las discusiones es saber en qué medida se puede remediar la mala retención con una acción sobre la oferta de educación.
Puede ser impactante constatar que dos eminentes especialistas de los problemas educativos en Africa lleguen en este terreno a conclusiones totalmente opuestas. Uno es de
la opinión que "la escolarización de un alumno africano está hoy más determinada por
el sistema mismo que por los factores psicológicos y sociales intervinientes en los planos individual y familiar"2. En tanto que el otro escribe "lo que es sorprendente y deprimente para los educadores profesionales, es que la repitencia y la deserción no tienen aparentemente relación con las variables típicamente educativas"3.
En estas condiciones, toda definición de una política coherente en la materia parece difícil. Quizás sea ésta una de las razones por las cuales la situación casi no ha cambiado y que los problemas queden igual a pesar de las declaraciones de intención de los
gobiernos y las recomendaciones de los organismos internacionales.
1.
Voir: L. Pauli et M. -A. Brimer, op. cit., capítulo II, "Analyse bibliographique", pp. 23-38.
2.
I. Deblé, "La déperdition d'effectifs dans le tiers monde et ses ambiguïtés',' 7ïers monde,
tome XV, Nos. 59-60, juillet-décembre, 1974, p. 560.
3.
P. Foster, op. cit., p. 15.
86
3. Desequilibrios en el nivel de conocimientos
El caso de Tailandia ilustra muy bien la amplitud y la naturaleza del problema de
los desequilibrios en los resultados escolares. Medidos por un test estandarizado a nivel
del tercer año de primaria, los conocimientos de la lengua thai o de aritmética varían
considerablemente de una región a otra. Como lo muestra el Cuadro 18, en la región
del Nor-Este, los puntajes medios para los dos tests (26% para el thai y 25% para aritmética) apenas sobrepasan el nivel que se obtendría de un alumno que diera respuestas
al azar (20% de respuestas correctas). Este resultado significa que después de dos años
de estudios, una buena proporción de los alumnos de esta región no han asimilado todavía los elementos de base de las dos materias en cuestión. En Bangkok, al contrario,
las medias se elevan a 51,3% para el thai y 52% para aritmética, un resultado que es
dos veces superior al del Nor-Este1.
CUADRO 18. Puntajes medios de los alumnos del tercer grado en las cuatro regiones
de Tailandia1.
Aritmètica'
Lenguaje Thai'Aritmética
Media
Bangkok
Central
Sur
Norte
Nor-Este
1.
2.
16.6
12.8
11.2
10.7
10.1
Desviación
típica
Media
51.0
33.4
34.2
30.3
25.0
2
17.5
15.1
14.0
13.2
12.5
Número
alumnos
4 398
5 627
3 991
2126
9 755
Estos puntajes representan porcentajes medios. El puntaje máximo es 100. Las diferencias
entre las medias son estadísticamente significativas por debajo de p menor que 0,05.
Los puntajes del Nor-Este son próximos al nivel del azar (20%), es decir, al nivel esperado
si se hubiera dado respuesta al azar.
Fuente:
1.
51.3
33.6
31.2
29.0
26.0 2
Desviación
típica
Office of the National Education Commission, Equality of Educational Opportunity,
Bangkok, 1974, p. 8.
K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit. p. 279. S. Heyneman constata que en Uganda la media de los resultados de los test estandarizados al final de la educación primaria (7
años de estudios) es más elevada en las regiones rurales apartadas que en las regiones más desarrolladas (ver S. Heyneman, op. cit., pp. 163-164). ¿Cómo interpretar estos resultados
que contrastan con los obtenidos en Tailandia? Recordemos que en Tailandia los tests han sido administrados después del segundo año de estudio, en tanto que en Uganda lo son al final
de los estudios primarios. Según Heyneman, los mejores puntajes obtenidos en las regiones
atrasadas pueden explicarse porque la selección de los alumnos en estas regiones es muy
fuerte (tasas de admisión muy débiles y tasas de deserción muy elevadas). Según esta hipótesis, la menor calidad así como el handicap familiar del servicio escolar serían compensados por la fuerte selectividad. E. Schiefelbeing y J. -P. Farrel, Evolución de las relaciones
entre los factores del proceso educacional y el rendimiento escolar. Revista del Centro de
Estudios Educativos, 1973, señala que igualmente en Chile no hay diferencia sustancial en el
nivel de los resultados de los tests afindel ciclo de base (8? año de estudio) entre las regiones
que constituyen polos de desarrollo y las regiones más apartadas. Esto también puede provenir de la selectividad. Parece que hubiera una más grande homogeneidad entre las regiones en
Chile que en Tailandia.
87
¿Qué es lo que explica estos desequilibrios? Sabemos que generalmente los desequilibrios regionales en los resultados coinciden con los desequilibrios en la calidad del
servicio educativo, pero también con las diferencias en las características de la población. Para retomar el ejemplo de Tailandia en la región del Nor-Este, las escuelas son
más pequeñas, los maestros menos calificados, las clases más cargadas, pero al mismo
tiempo es la región donde la población rural es más numerosa (76%) y donde solamente el 1,5% de la población habla el thai central contra 79,5% en Bangkok1.
¿Cuál es el peso relativo de los desequilibrios en la calidad del servicio escolar, por
una parte, y las diferencias en las características de los alumnos, por otra parte, para
explicar los desequilibrios a nivel de los resultados? En otros términos, ¿En qué medida podríamos reducir las desviaciones en los resultados con una acción igualitaria en la
calidad del servicio educativo? Esta es la pregunta que ha estado en el centro de interés
de los investigadores desde hace 15 años.
En los primeros tiempos, la respuesta era bastante clara, aun cuando tuvieran lugar
controversias muy animadas sobre las técnicas estadísticas utilizadas: la igualdad de la
calidad del servicio escolar sólo tenía poco efecto sobre los desequilibrios a nivel de los
resultados. En efecto, alguna de las conclusiones sorprendentes a las cuales llegó el informe Coleman referido a los Estados Unidos era que las variaciones en la calidad del
servicio educativo sólo muestran una relación muy débil con las variaciones en el nivel
de conocimiento de los alumnos, una vez que se controla el origen socio-económico de
los alumnos; al contrario, el medio familiar constituye el factor cuya influencia es la
más fuerte 2.
A menudo, estas conclusiones fueron interpretadas en un sentido determinista como si el origen social de los alumnos fuera un factor dominante contra el cual la escuela no podía nada. De hecho, la situación no es tan simple, y desde el informe Coleman
un buen número de estudios han sido emprendidos que nos permiten ahora matizar
las respuestas iniciales. Entre estos estudios, es necesario sobre todo citar aquéllos lanzados por el IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement) en 22 países diferentes, implicando cerca de 10.000 escuelas, 50.000 docentes
y 250.000 estudiantes. Se trata sin ninguna duda del más grande proyecto de evaluación escolar jamás emprendido hasta hoy en día.
Problemas Metodológicos de la Investigación.
Antes de examinar los principales resultados a los cuales han llegado estos estudios, conviene hacer algunas observaciones preliminares. Generalmente, los análisis referidos a los determinantes del nivel de conocimientos se fundamentan en la utilización
de la función de producción. La introducción de esta técnica en la investigación educativa ha marcado un progreso considerable en la medida en que ella permite estimar de
manera sistemática la importancia relativa de cada una de las variables explicativas que
se quiere examinar. Sin embargo, su aplicación en el sector educativo plantea problemas técnicos y metodológicos que hacen que la interpretación de los resultados obte-
1.
2.
88
Office of the National Education Commission, Equality of Educational Opportunity a
Study of Primary Schooling in Thailand, Bangkok, p. 12.
J. S. Coleman, Equality of Educational Opportunity, US Department of Health, Education and Welfare, 1966, pp. 21-22.
nidos sean difíciles y a menudo cuestionables. No pretendemos aquí dar cuenta detallada de las discusiones, a veces bizantinas, referidas a estos problemas1, sino solamente
considerar algunos puntos de orden general.
1. Los resultados obtenidos, y especialmente la proporción total de la varianza en los
resultados que se pueden explicar, varían considerablemente, según la técnica utilizada y sin que se pueda decir que una técnica sea, en sí, mejor que la otra 2 .
2. El valor explicativo atribuido a cada una de las variables depende del orden de entrada en la ecuación de regresión. El problema está asociado al hecho de que en el
terreno educativo los diferentes factores explicativos no son independientes el uno
del otro.
Generalmente, siguiendo el ejemplo de Coleman, se hacen entrar primero las
variables que miden el origen socio-económico y a continuación las que miden la
calidad del servicio escolar. De este modo, se quiere asegurar no atribuir a la calidad del servicio educativo lo que pueda provenir del origen socio-económico de los
alumnos, estas dos variables están fuertemente correlacionadas. Haciendo esto, sin
embargo, se atribuye al origen socio-económico lo que de hecho es común al origen social y a la calidad del servicio educativo. En su análisis de los estudios I.E.A.,
Inkeles ha procedido de manera inversa e introdujo primero las variables escolares.
El constata, entonces, que estas variables "aparecen sistemáticamente como siendo mucho más importantes que las variables relacionadas con el medio familiar"3.
3.
Hay a menudo un doble hiato primero entre el fenómeno que se quiere medir y el
indicador escogido y luego entre el indicador escogido y la pregunta planteada en
el curso de la encuesta. Esta dificultad, por supuesto, no es particular a la utilización de la función de producción, pero nos debe hacer actuar con prudencia al momento de extraer conclusiones.
Hemos visto en el capítulo precedente cómo el desarrollo adecuado de indicadores y la recolección de los datos correspondientes son tareas delicadas. Más a
menudo los indicadores escogidos sólo son aproximaciones numéricas parciales de
las variables de comportamiento y de acción que se quiere realmente medir. ¿Es
que la calidad efectiva del servicio escolar puede ser apreciada, por ejemplo, por la
medición de la relación maestro/alumnos o por la del nivel de calificación de los
maestros?
Es importante no perder de vista sobre cuáles variables reposan algunos resultados de investigación, sobre todo cuando en la presentación de los resultados se
1.
Para una discusión de estos problemas, ver entre otros: L. Alexander y J. Simmons, op.cit.,
W. G. Spady, "The Impact of School Resources on Students", Itasca, III, F. N. Kerlinger
(Ed.), Review of Research in Education, Peacock Publishers, pp. 135-178, D. F. Luecke y
N. McGinn, "Regression Analyses and Education Production Functions: Can They be Trusted?", Harvard Educational Review, August 1975, vol. V, Nro. 3.
T. Husén, op. cit., pp. 170-172.
A. Inkeles, "Review of the International 'valuation of Educational Achievement", in the
Proceedings of the National Academy of Education, 1977, p. 187.
2.
3.
89
utilizan conceptos relativamente amplios como escuela, oferta educativa, calidad
de la enseñanza, en tanto que las variables medidas tratan sobre aspectos mucho
más limitados.
Como todo proceso matemático, la función de producción implica un cierto número de hipótesis implícitas sobre las relaciones entre las variables que se introducen
en la ecuación. En otros términos, ella reposa sobre un modelo simplificado del
proceso educativo y algunas de estas hipótesis parecen fuertemente discutibles en
el terreno educativo.
Al tomar las características de la escuela como variables independientes para
explicar el resultado de los alumnos individualmente, se supone que los alumnos se
benefician de la misma manera de la oferta escolar y de un modo que no está ligado a sus características personales. Esta suposición no está sin duda justificada si
se considera que al interior de una escuela los mejores maestros a menudo son
asignados a los mejores grupos de alumnos, que los mejores grupos de alumnos
suelen tener un más fácil acceso a la biblioteca, e incluso a los laboratorios, etc.
De esta manera "las diferencias de asignación de recursos al interior de las escuelas
son ignoradas y un elemento importante en la relación entre los medios (inputs) y
resultado es descuidado"1.
Una segunda hipótesis se refiere a la técnica de regresión lineal múltiple. Esta
técnica específica que es la más corrientemente utilizada supone que las relaciones
entre variables independientes y variables dependientes son acumulativas y lineales. Esto quiere decir que se acepta implícitamente que el aumento de una variable
aumenta o disminuye automáticamente la otra sin límite superior ni inferior para
cada una de las dos. Ahora bien, nada dice que esto sea así en el terreno educativo
y que no haya umbrales más allá de los cuales las relaciones entre variables cambian o incluso se invierten. A título de ejemplo, podríamos formular la hipótesis
de que si hay una relación entre la experiencia del profesor y el resultado de sus
alumnos, esta relación puede llegar a ser decreciente más allá de un cierto punto.
Razonamientos análogos podrían ser hechos a propósito de la calificación de los
maestros o de la calidad y cantidad del material pedagógico. En estos casos, se podría suponer, por ejemplo, que la relación con los resultados escolares es siempre
creciente pero no lineal y que más allá de un cierto límite, las inversiones suplementarias en estos dos campos no son "rentables".
Una tercera hipótesis, finalmente, está asociada al hecho que los estudios son,
por así decir, siempre de tipo transversal. En este caso, hemos sido llevados a hacer la suposición que el nivel de las variables independientes medidas al momento
de la salida reflejan el nivel al momento de la entrada. En otros términos, se supone implícitamente que las características de la escuela y de la familia de cada
alumno han permanecido iguales durante toda su carrera escolar. Esta hipótesis
D. F. Luecke y N. L. McGin, op. cit., pp. 330-331.
parece teórica si se considera solamente la importancia de los movimientos de
alumnos y maestros en muchos países1.
Es incuestionable que la técnica de la función de producción sería más eficaz
si pudiera ser utilizada en el marco de estudios longitudinales. En este caso, se podría, al medir los conocimientos de los niños a la entrada y a la salida, aislar realmente el efecto del "proceso de producción educativa". Dos obstáculos se oponen
generalmente a este género de estudios. Cuestan caro y los resultados no están disponibles antes de un cierto número de años.
La conclusión general que se puede extraer de las observaciones precedentes es
que la utilización de la función de producción en el terreno educativo tropieza con una
falta de conocimientos del proceso pedagógico propiamente dicho. ¿Cómo se produce
al interior de una clase la adquisición de conocimientos y actitudes? En ausencia de
una teoría clara, es difícil saber cuáles son las variables que tienen importancia y cómo
se debe traducir su interrelación, que se conoce mal, en una forma matemática apropiada.
Este problema es aún más complejo ya que los sistemas de educación son sistemas
abiertos que experimentan continuamente la influencia del medio circundante. Las variables que caracterizan al alumno (familia, medio social, etc.) continúan influenciando
al niño a todo lo largo de su escolaridad y sin duda en direcciones y proporciones diferentes según el medio de origen. En consecuencia muchas interacciones complejas y a
menudo recíprocas, entre los efectos de la familia, de la comunidad, del grupo de compañeros y los de la escuela, corren el riesgo de ser ignorados en los estudios. ¿Es la falta
de una teoría coherente referida al proceso de enseñanza la razón principal por la cual
los estudios a menudo sólo llegan a explicar una parte muy débil de la varianza total en
los resultados obtenidos por los alumnos (38,9% en promedio para los estudios IEA)? 2 .
¿Cómo hacer para mejorar esta situación? Regresaremos sobre este planteamiento al final de este Capítulo.
La Interpretación de los Resultados de las Investigaciones.
Las observaciones precedentes deben incitarnos a la prudencia cuando se trata de
interpretar y sobre todo comparar los resultados de los diferentes estudios. Parece, sin
embargo, que al menos dos conclusiones se desprenden con bastante nitidez del cuerpo
de las investigaciones emprendidas desde el informe Coleman y nos permiten matizar
las afirmaciones hechas al principio.
1.
2.
D. F. Luecke y N. L. McGinn, op. cit, p. 329, señalan que en los Estados Unidos en promedio, sólo el 45 % de los alumnos del 6?año en una escuela dada se encontraron en esta misma
escuela seis años más rápidamente y que cada año alrededor del 12% al 20% de todos los niños, cambian de escuela.
T. N. Postlethwaite, "The Surveys of the International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)" : A. C. Purves y D. U. Levine, Educational Policy and International Assessment, Berkeley, California, McCutchan Publishing Corporation, 1975, p. 24.
91
La primera es que la importancia relativa de las variables escolares y familiares varía considerablemente según la materia que trate el test de conocimiento. Los estudios
de la IEA muestran que cuando se trata del estudio de lenguas extranjeras (francés o
inglés) y en menor medida de las ciencias, el valor explicativo de las variables escolares
es más importante que en el caso de los tests de lectura y de comprensión general. Lo
que es más, es sistemáticamente superior a las de las variables familiares y, en algunos
casos, las características del servicio educativo explican hasta dos tercios de la varianza
total 1 .
¿Cómo interpretar estas diferencias? ¿Podemos suponer que cuando se trata de
algunas materias específicas tales como las lenguas extranjeras, las familias, poco importa su nivel socio-profesional, son incapaces de dar a sus hijos el soporte pedagógico
que algunos de ellos son capaces de aportar para otras materias? De cualquier manera
ésta es la hipótesis avanzada por Inkeles cuando escribe:
"La influencia específica ejercida por la calidad del medio escolar en el aprendizaje de una materia determinada parece depender en gran parte de la distinción entre los casos en los que los hogares o las familias tienen un stock de conocimientos sobre esta materia y aquéllos donde al contrario, la materia es,
relativamente hablando, monopolizada por la escuela y los docentes. Manifiestamente, las familias varían muy claramente, según la clase social, en sus capacidades de enseñar la lectura, el cálculo a un nivel elemental, los principios y el
razonamiento científico. Pero cuando se trata de lenguas extranjeras, como el
francés o el inglés, incluso los padres más acomodados y los mejores educados
se encuentran, con pocas excepciones, en las mismas condiciones que los menos
privilegiados"2.
Esta hipótesis merece ser desarrollada mucho más. Si ella fuera verificada de una
manera sistemática podría conducirnos a precisar y a matizar considerablemente nuestras teorías sobre las distancias y las interacciones entre escuela y medio familiar. Todo
lo que se puede constatar por el momento es que la influencia familiar sobre el rendimiento escolar no es tan monolítica como lo hacían suponer los primeros resultados,
sino que de hecho, varía según las materias que se enseñan.
Otra conclusión nos invita a la prudencia cuando queremos generalizar y extender
los resultados de un estudio emprendido en un país dado a otros países. Existen, en
efecto, diferencias bastantes grandes entre países en lo que concierne a la importancia relativa de los factores escolares y los factores familiares para explicar las variables en el
nivel de conocimientos. En las encuestas de la IEA, la importancia del medio familiar,
generalmente parece más elevada en los Estados Unidos que en los otros países 3
1.
J. Simmons, How Effective is Schooling in Promoting Learning: a Review of the Research,
Washington, IBRD, Staff Working paper, 1975, T. N. Postlethwaite, ibid., p. 25.
2.
3.
A. Inkeles, op. cit, p. 189.
Inkeles constata que el ambiente familiar explica en términos medios, el 10% de la varianza en
los tests de ciencias, lo que lleva a reformular la conclusión de Coleman de la manera siguiente: "Una vez que el medio socio-económico de los estudiantes ha sido tomado en consideración, estos estudiantes son siempre notoriamente diferentes en cuanto a su nivel de conocimientos escolares: 90% de la varianza en los resultados del test debe ser explicado por otros
factores". A. Inkeles, op. cit, p. 186.
92
Esta tendencia es válida cuando se consideran los otros países industriales, pero lo
es aún más, cuando observamos a los países en vías de desarrollo. En efecto, un número limitado pero creciente de los estudios efectuados en muchos de estos países parecen indicar que, en relación a los países industrializados, el medio familiar explica
una parte menor de la varianza en los niveles de conocimientos1. Como lo señala Heyneman, esta tendencia parece más nítida en los países africanos2, pero se verifica igualmente en Chile3, o en Tailandia4.
Para explicar estas afirmaciones, muchas hipótesis pueden ser avanzadas. Primeramente, es posible que midamos mal las diferencias reales en el medio familiar cuando
se trata de países no occidentales. Como lo destaca Foster 5 , cuando tratamos los resultados escolares, utilizamos el nivel socio-profesional como un indicador indirecto y
aproximativo de las diferencias en los modos de educar los niños. Sin embargo, el hecho de que se haya constatado una correspondencia entre cultura familiar y categoría
socio-profesional en occidente no significa que ello sea necesariamente así en otros lugares. En otras sociedades, las medidas objetivas del estatus socio-económico que utilizamos generalmente para distinguir el medio familiar, probablemente no son válidas,
en tanto que indicadores de las diferencias en los modelos culturales.
Se puede incluso ir más lejos, y formular las hipótesis confirmada por muchos trabajos sobre el cambio social, de que las sociedades africanas, que son cada vez más desiguales desde el punto de vista socio-económico, se conservan relativamente homogéneas desde el punto de vista cultural 5. En este caso, sería normal que la influencia de
la familia sobre los resultados escolares sea menor pronunciada que en otros tipos de
sociedad.
Esta hipótesis podría además ser reforzada por la que formuló Inkeles a propósito de la distancia diferencial entre familia y escuela según la materia enseñada. En esta
óptica, se podría suponer que, en la medida en que, en Africa, la escuela es un sistema
importado, que, a menudo en una lengua extranjera, difunde un contenido que no es el
reflejo de la cultura endógena, el conjunto de las familias (con excepción del pequeño
grupo de las élites occidentalizadas) se encuentran en una misma situación de "handicap escolar".
1.
2.
3.
4
5.
L. Alexander y J. Simmons, op. cit., pp. 51-52.
S. Heyneman, op. cit., pp. 162-163.
E. Schiefelbein y J. -P. Farrel, Factors Influencing Educational Achievement in Chile and in
Developed Nations: a Comparison, Washington, Area Meeting, décembre 1975 (citado en S.
Heyneman, op. cit., p. 163.
Office of the National Education Commission, A Study of Primary Schooling in Thailand:
Factors Affecting Scholastic Achievement of Primary School Pupils, Bangkok, 1978, pp.
32-35.
P. Foster, Education and Social Differentiation, op. cit., pp. 42-43.
93
Otra hipótesis se inscribe en una misma línea de pensamiento de la precedente.
Según esta hipótesis, las actitudes y las motivaciones escolares de niños de medios diferentes serían menos desequilibradas en sociedades en pleno cambio caracterizadas por
un fenómeno reciente de movilidad ascendente espectacular (aunque sea de un grupo
pequeño) 1 . En efecto, muchos estudios sobre los países africanos han mostrado que,
contrariamente a lo que se constata en los países industrializados, el origen socio-profesional ejerce menos influencia en las aspiraciones de los niños o al menos en aquéllos
que se encuentran ya en la escuela2. Ahora bien, en la medida que existe una relación
entre motivación y resultado, la explicación propuesta parece plausible.
Quedaría por verificar la validez de estas hipótesis para el continente africano, y
luego examinar cuál puede ser su valor explicativo en otras regiones. Considerando
aparte la primera hipótesis, que es de orden técnico, las otras remiten a teorías referidas al cambio social, al rol jugado por la escuela en el proceso de diferenciación y de
estructuración social y a la percepción que pueden tener los actores sociales de este
proceso. Ahora bien, los datos objetivos no son ciertamente los mismos de una región
a otra.
En este caso, aun una vez, es necesario desconfiar de toda generalización rápida.
Es muy probable que la explicación de algunos fenómenos que hemos constatado actualmente en el sector educativo, supone ante todo una mejor comprensión del proceso de cambio social global. Los progresos que podemos hacer en la investigación educativa están infinitamente asociados a los que hacemos en la investigación social en general. En todo caso, la elevada correlación constatada por Heyneman entre el nivel de industrialización de un país por un lado, y la influencia relativa del estatus socio-económico de las familias en los resultados escolares de los niños, por el otro lado, parece indicar que se trata de una pista de investigación interesante 3.
La investigación no está interesada solamente en el problema general de la influencia relativa de la familia y la escuela en los resultados del proceso pedagógico, se plantea igualmente la siguiente pregunta: ¿Cuáles son los factores específicos escolares o
familiares, que tienen más importancia que otros?
En el marco de estas reflexiones, nos interesamos en las variables escolares, es decir en las variables sobre las cuales el responsable del sistema educativo puede ejercer
una acción directa4. Para este último, no basta saber cuál parte de la varianza en los
resultados puede ser atribuida a las diferencias en el servicio educativo. Considerando
la limitación de los recursos, debe escoger y fijar prioridades. ¿Es que se puede obtener los mejores resultados al reducir el número de alumnos por sección, al reciclar los
maestros, al crear internados o comedores escolares, al suministrar algunos equipos
1.
S. Heyneman, op. cit, p. 165.
2.
P. Foster, Education and Social Change in Ghana, London, Routledge & Kegan Paul, 1965;
R. Clignet & P. Foster, The Fortunate Few: a Study of Secondary Schools and Students in'
Ivory Coast, Northwestern University Press, 1966.
S. Heyneman, "Influences on Academic Achievement: a Comparison of Results from Uganda
and more Industrialized Societies", Sociology of Education, vol. 49. juillet 1976, p. 204-205.
3.
4.
94
Para un análisis sintético de los factores familiares, ver el trabajo de T. Husén, op. cit.
escolares, al utilizar de manera más intensiva los manuales escolares, etc.? Es necesario
decir que los elementos de respuesta que la investigación es capaz de suministrar son
aún bastante parciales y no son siempre nítidos.
En su estudio, preparado en el marco del proyecto de desequilibrios regionales,
Heyneman hace un análisis crítico de lo que sabemos sobre los diferentes factores que
influyen en el proceso pedagógico1. Este análisis muestra que a pesar de los esfuerzos
de investigación considerables que se han hecho hasta hoy, los resultados siguen siendo
ambigUos y a menudo contradictorios. Sin embargo, dos conclusiones generales se
desprenden de este inventario. La primera es más bien de orden negativo. No ha sido
posible descubrir el o los factores de calidad del servicio educativo que permitan proceder a. una "igualación fácil". Por el contrario, algunos indicadores que los planificadores han considerado tradicionalmente como importantes, tales como el número
de alumnos por sección, la modernización de las construcciones, la utilización de una
dotación didáctica moderna, no parecen tener tanta influencia sobre los resultados de
los alumnos como se le ha acordado intuitivamente. Se ha podido constatar, en efecto,
que desde el punto de vista del rendimiento pedagógico una escuela pobre no es necesariamente inferior a una escuela rica, una escuela de un solo maestro a una escuela con
muchos maestros, una escuela con secciones "sobrecargadas" a una escuela con una
matrícula débil. Igualmente el análisis de un factor, como el nivel de formación de los
maestros, que ha podido ser considerado como crucial en toda política de igualación,
ha dado lugar a conclusiones contradictorias". Algunas ideas preconcebidas de la calidad de un servicio educativo no han sido confirmadas por la investigación y la noción
misma de calidad continúa siendo ambigua.
Por lo demás, y de un modo más positivo, esta investigación muestra que algunos
factores, a los cuales no siempre se les había dado una atención suficiente en el pasado,
pueden tener una influencia no despreciable sobre la escolarización de los niños. Uno
de estos factores consiste en las condiciones de nutrición y de salud. Es muy probable que los programas de distribución alimentaria y de asistencia médica a los alumnos
de las zonas más desfavorecidas puedan tener un efecto igualitario. Así mismo es evidente que existe un mínimo de medios sin los cuales el servicio educativo, incluso si
1.
S. Heyneman, op. cit.
2.
Un estudio reciente realizado por T. Husén, L. - J. Sana y R. Noonan, intitulado, Teacher Training and Student Achievement in Less Developed Countries, World Bank Staff Working Paper,
Nro. 310, décembre 1978, pasa revista a treinta y dos estudios diferentes referidos a este mismo tema de investigación. Al seleccionar once estudios que miden directamente el efecto del
nivel de formación o del tipo de calificación de los maestros sobre los resultados escolares de
los niños, estos autores consideran que seis de estos estudios muestran que hay un efecto positivo, tres que no hay efecto y dos que hay un efecto negativo. La conclusión general que
ellos extraen de su inventario es que la distribución de los resultados obtenidos por los estudios no permiten confirmar la hipótesis que las características de los docentes no tendrían
influencia sobre los resultados obtenidos por los alumnos. De hecho, hay indicaciones para
concluir en un efecto positivo pero es necesario otros esfuerzos de investigación para medir
la amplitud de este efecto.
95
hay un local y un maestro, no puede funcionar convenientemente: un pizarrón, la dotación escolar de base (cuadernos, lápices y papel, libros o manuales). Ahora bien, estos recursos a menudo no están disponibles en las zonas más desfavorecidas a causa sobre todo de las debilidades en el sistema de distribución. Por esto, todo mejoramiento
en ese sistema que permita asegurar una repartición más equitativa de estos medios de
base podría, a su vez, tener un efecto positivo sobre la igualdad de oportunidades en el
terreno educativo.
Sin embargo, persiste el criterio de que en su conjunto, los trabajos de investigación han sido, sobre todo, un ejercicio frustrante. Es necesario pues plantear la cuestión de saber por qué se ha llegado a resultados tan poco concluyentes.
Una primera razón podría ser que no hemos escogido los indicadores que convienen. Al mirar la larga lista de variables consideradas en muchos estudios (500 en los estudios IEA), esta observación puede parecer sorprendente. Sin embargo, es necesario
recordar que algunas variables a menudo no han sido utilizadas porque se supone a
priori que no cambian de una escuela a otra. Entre estas variables, hay sobre todo
aquéllas que forman el mínimo de medios didácticos de los mencionados anteriormente: la disponibilidad de mesas, cuadernos, etc. La disponibilidad de manuales escolare, por ejemplo, a menudo no ha sido incluida en los estudios, sin embargo, cada vez
que lo ha sido, la relación con los resultados era positiva1. Recordemos igualmente la
constatación hecha por Heyneman que, en las escuelas primarias en Uganda, es la disponibilidad en la escuela de una máquina para reproducir documentos (variable en la
cual no se pensaría especialmente) la que da la correlación más fuerte con los resultados obtenidos por los alumnos2.
Otra explicación podría ser que a menudo se miden mal los factores que queremos examinar y sobre todo que no los medimos de la misma manera en los diferentes
estudios, lo cual podría explicar algunos resultados contradictorios. Se podría considerar, en fin, el hecho de que la técnica de regresión lineal está mal adaptada para captar
las relaciones complejas entre algunas variables escolares y particularmente aquéllas
que presentan fenómenos de incertidumbre en sus efectos sobre otras variables.
Pero la verdadera dificultad sin duda se encuentra en la distinción hecha entre calidad efectiva. Lo que se mide la mayor parte del tiempo son los aspectos formales del
servicio educativo, es decir, los diferentes recursos materiales y humanos de los cuales
dispone cada escuela. ¿Es acaso midiendo estos aspectos que se llega a determinar lo
esencial de lo que configura la calidad de una enseñanza? Es típico constatar que cada
vez que se utilizan variables que se aproximan al tratamiento real que reciben los alumnos, los coeficientes de regresión llegan a ser más significativos. En Tailandia, por ejemplo, el nivel de formación de los maestros e incluso su nivel de conocimientos medido
por tests3 no parece influenciar mucho los resultados escolares obtenidos por los alumnos. Por el contrario, los indicadores referidos a su motivación, por lo general muestran
una correlación.positiva. Del mismo modo, la frecuencia de los deberes hechos en la
1.
2.
3.
96
S. Heyneman, op. cit, pp. 185-188. Ver igualmente, S. Heyneman, J. -P. Farrel y M. -A.
Sepúlveda-Stuardo, Les manuels scolaires et le niveau atteint par l'élève; ce que nous savons.
(Document de travail des service de la Banque mondiale, Nro. 298). Washington, D.C. 1978.
Heyneman, op. cit, p. 188.
Office of the National Education Commission, op. cit., pp. 30-41.
casa por los alumnos parece tener una gran importancia1 asi como los indicadores que
miden el ambiente general que reina en una escuela. 2
Podría ser necesario fijar aún más la atención sobre el funcionamiento mismo de
las escuelas. Después de todo, lo que determina la calidad de una escuela, sin duda no
es tanto el lujo de sus medios sino la riqueza de las relaciones pedagógicas que se sepan
desarrollar. Sin embargo, dos factores conducen a privilegiar, la vía de investigación
actual: la facilidad de la medición de estas características exteriores, y la capacidad de
las computadoras de tratar un número casi ilimitado de variables. La investigación se
lanzó por esta vía, sin tener un conocimiento muy preciso de qué es lo que hace a la
calidad de un servicio educativo.
Sin duda, ha llegado el tiempo de completar estos esfuerzos de análisis cuantitativo con investigaciones de tipo cualitativo, que podrían orientar a los investigadores
en la selección de variables y en la interpretación de resultados. Estos análisis supondrían que no se debe mirar sólo a las escuelas desde el exterior y a distancia, sino que
se les debe explorar también desde el interior y mediante la participación.
Iniciativas interesantes ya han sido emprendidas en esta dirección, entre otras en
los Estados Unidos y en Canadá 3. Convendría explorar cómo estas iniciativas pueden
ser ampliadas y sobre todo como los dos enfoques cuantitativos y cualitativos podrán
ser integrados de un mejor modo en el porvenir.
1.
2.
3.
AL Alexander y J. Simmons, op. dt
W.G. Spady, op. dt, pp. 167-168.
S. Wilson. "The Use of Ethnographie Techniques in Educational Research", Review of Educational Research, hiver 1977, vol. 47, Nro. 1, pp. 245-265; D. W Ryan & T. Barr Greenfield,
Clarifying the Class Size Question. Ontario, Ministry of Education.
97
IV. La reducción de los desequilibrios
La reducción de los desequilibrios no es un objetivo fácil de alcanzar. Supone por
el contrario, una acción planificada que va al encuentro de la dinámica de expansión
natural de los sistemas educativos. Por razones que ya hemos desarrollado, la escuela
tiene la tendencia a desarrollarse más rápidamente en zonas en las que ya están implantadas antes que en las zonas sub-privilegiadas. La intensidad de la demanda educativa varía con la funcionalidad de ésta en relación al marco de vida de las diferentes comunidades y con las posibilidades de valorización de la formación recibida por los individuos. Por lo "demás, el modo cómo esta demanda se expresa y la fuerza que adquiere
varía igualmente según la situación económica, política y cultural de los grupos y según los medios que se dispongan para organizarse. Por ello una política educativa consistente en satisfacer la demanda en la medida que ésta se manifieste en los diferentes
grupos tiende a agravar los desequilibrios más que a disminuirlos. La reducción de los
desequilibrios —lo cual supone un reequilibrio del desarrollo de la educación en las diversas regiones y lo cual requiere un esfuerzo particular a favor de las zonas desheredadas- implica al contrario que el planificador se coloque a contracorriente de la evolución espontánea del sistema. Así pues la política de reducción de desequilibrios no
puede ser sino deliberada y por lo mismo difícil de implementar.
Por lo demás, considerando la naturaleza misma de la demanda escolar, que está
en función del contexto social circundante, una política de reducción de desequilibrios
en el sector educativo, tiene tantas más oportunidades de tener éxito cuando forma
parte de una intervención global encaminada a enfocar el conjunto de los sectores de
desarrollo. En otros términos, el reequilibrio del desarrollo educativo depende de una
acción igualitaria que sobrepasa el marco escolar. Esto es lo que explica la preocupación creciente de muchos gobernantes de abocarse a sistemas de planificación integrada y de insertar, de la mejor manera posible, las acciones educaticas en programas de
acción dirigidos al mejoramiento general de las condiciones de vida para los grupos
desfavorecidos.
En los párrafos siguientes, trataremos de desprender algunas preocupaciones comunes de los gobiernos en relación a la reducción de los desequilibrios regionales.
Luego examinaremos cuáles son las implicaciones que plantean estas preocupaciones a nivel de los métodos de planificación. Es importante señalar de entrada los límites de este enfoque regional. La reducción de los desequilibrios entre regiones trata
sobre la igualdad de la accesibilidad del servicio educativo y de la calidad de éste. Consiste ante todo, en una acción sobre la oferta educativa y casi no tiene efectos directos
sobre las desigualdades debidas al medio familiar, las cuales están estrechamente asociadas a la estructura socio-profesional y a la división social del trabajo. Por estas ra99
zones, las desigualdades de tipo social, y sobre todo a nivel de los resultados escolares,
tienen la tendencia a persistir incluso aun cuando las condiciones de enseñanza hayan
sido igualadas en todas las regiones de cualquier país determinado. En otros términos,
la reducción de los desequilibrios regionales sólo constituye una primera etapa, pero
una etapa indispensable, en toda política igualitarista.
1. Una doble preocupación de los gobiernos
Para la mayor parte de los países en vías de desarrollo, el objetivo de una reducción de desequilibrios regionales se plantea en términos diferentes según que se trate de
educación primaria o de la educación secundaria y superior. A nivel de primaria, el objetivo es garantizar a todos los jóvenes una educación básica, considerada a la vez como
un derecho esencial de los ciudadanos y como una necesidad para el desarrollo económico y la promoción cultural de la nación. La reducción de los desequilibrios en este
nivel se inscribe en consecuencia en una perspectiva de extensión del servicio educativo, con el fin de llegar lo más rápidamente posible a una implantación universal.
Más allá de la enseñanza primaria, por el contrario, la perspectiva no es la misma.
El objetivo inmediato no es la satisfacción de toda la demanda de escolarización. En estos niveles educativos, la selección llega a ser una necesidad y la política de una reducción de los desequilibrios se traducen, en lo inmediato, por una preocupación de repartición equitativa del número de puestos limitados que cada país es capaz de ofrecer.
En la práctica, la ejecución de estos dos objetivos plantean un cierto número de
problemas que serán analizados brevemente en los párrafos siguientes.
La extensión de la educación primaria a las zonas
desfavorecidas
A pesar de los progresos importantes realizados en el curso de los últimos 15
años, la universalización de la educación primaria ha quedado siempre como un objetivo a alcanzar en un buen número de países en vías de desarrollo. El Cuadro 19 anexo
ilustra esta constatación para las diferentes regiones de Africa, América Latina y Asia.
Indica que una proporción notable de países, sobre todo en Africa, continúan teniendo
tasas de escolarización nacionales inferiores al 50%.
Sin embargo, lo que parece preocupante, es que al interior de los países, e incluso
en los que han llegado a grados de escolarización elevados, la mayor parte del tiempo
existen desequilibrios considerables en el nivel de desarrollo educativo entre las dife100
rentes regiones. Así en Kenya, que había llegado en 1976 a una tasa bruta de escolarización del 93%, las desviaciones iban del 9% en la región del Nor-Este hasta un 116%
en la región Central1.
CUADRO 19. Distribución de los países según el nivel de ¡as tasas de escolarización de
los niños de 6 a 11 años en Africa, América Latina y Asia (1975).
Tasa de escolarización
Del 50 % al 85 % Menos del 50 %
Mas del 85%
Total
América Latina
Asia
22
2
6
19
4
18
6
10
8
47
16
32
Total
30
41
24
95
Africa
Fuente: Division des statistiques relatives à l'éducation, Tendances et projections deseffectifs
scolaires par degré d'enseignement et par âge, Paris, Unesco, 1977, pp. 74-83.
De hecho, todo ha pasado como si hubiera dos etapas distintas en la generalización de la educación primaria. La primera consiste en extender el servicio educativo en
las zonas donde este servicio corresponde a una necesidad directamente sentida por las
poblaciones, generalmente las ciudades y regiones económicamente desarrolladas. Es
una etapa relativamente fácil durante la cual la principal preocupación de las autoridades es responder lo más rápidamente posible a una demanda que está garantizada. En
la segunda etapa, al contrario, se trata, de una vez satisfecha el grueso de la demanda
nacional, estimular la asistencia escolar en las zonas que por razones históricas variadas
han quedado al margen del desarrollo educativo. En este caso, el problema no es simplemente construir más escuelas sino, y a menudo, estimular al mismo tiempo la demanda educativa de grupos desfavorecidos y marginales al desarrollar una oferta que
corresponda a sus necesidades. Esta segunda etapa es mucho más compleja que la primera ya que en este estadio se plantean con una acuciosidad particular los problemas
de interacción entre la oferta y la demanda escolar tal como se evidencian en las tasas
de asistencia escolar muy bajas y tasas de deserción muy altas en las zonas desfavorecidas.
Antes de examinar las diferentes formas como los gobiernos han intentado enfrentar estos problemas, conviene señalar una dificultad de orden más general y que
complica la generalización de la educación primaria en un buen número de países, a saber la limitación de los recursos.
1.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit, p. 425.
101
La Limitación de los Recursos
Un estudio reciente preparado por exigencias de la Oficina de Estadística de la
Unesco muestra que en casi todos los casos los gastos públicos de la educación conocieron un crecimiento muy rápido en el curso de las dos últimas décadas y han constituido desde entonces una carga muy pesada para muchos países. Esta afirmación se verifica sobre todo en los países desarrollados en los que la participación del PNB que se ha
consagrado a la educación por lo general sobrepasa el 5%.
"Pero este fardo puede ser aún más pesado para ciertos países en desarrollo.
A pesar de los ingresos por cabeza mucho más bajos, en 1976 más de un tercio
de ellos sobrepasaron el 5%, pero sobre todo su progresión ha sido mucho más
rápida desde 1960. En porcentaje del presupuesto nacional, muchos países sobrepasan el 25%'^.
Se puede pues, preguntar en qué medida algunos países podrán continuar con los
importantes esfuerzos financieros que han hecho por la educación en el pasado. Los
países donde las tasas de escolarización primaria son más débiles son por lo general los
más pobres. Es por esto que la extensión del derecho a la educación en estos países corre el riesgo de situarse de ahora en adelante en un contexto de limitaciones financieras
más severas y que la distribución de los recursos en los diferentes niveles de enseñanza
planteará problemas cada vez más delicados.
En estas condiciones, muchas estrategias pueden ser consideradas para acrecentar,
en términos relativos, la parte de la educación primaria: un mejor control de la expansión de la educación secundaria y superior, una reducción de los costos de estos mismos niveles de enseñanza y, recurrir a nuevas fuentes de financiamiento.
El Control de la Expansión de la Educación Secundaria y Superior. Los datos estadísticos muestran que el control de la expansión de la educación secundaria y superior es
una estrategia difícil de realizar en la mayor parte de los países. Se observa generalmente que el crecimiento de la matrícula de estos niveles tiende a ser netamente más elevado que la de la matrícula de primaria. Esta desviación entre las tasas de crecimiento
de los diferentes niveles se explica fácilmente cuando la escolarización en el primer grado es ya universal o muy desarrollada, de tal modo que el crecimiento de la matrícula
en este nivel sólo puede seguir la evolución demográfica en tanto que, en los otros niveles, el crecimiento puede proseguirse. El problema, sin embargo, se plantea en términos
diferentes cuando la generalización de la educación primaria permanece todavía como
un objetivo a alcanzar.
El Cuadro 20 compara las tasas de crecimiento anuales de la matrícula de educación primaria, secundaria, y superior, al distinguir tres categorías de países, según las
tasas de escolarización de los niños de 6 a 11 años.
En Africa como en América Latina, la tasa de crecimiento de la matrícula del segundo nivel y de superior es claramente más elevada que la de primaria, cualquiera que
sea la categoría del país, aun en aquéllos donde la tasa de escolarización alcanzada en
1.
102
J. -C. Eicher y F. Orivel, L'allocation des ressources à l'éducation dans le monde
co, Division des Statistiques sur l'éducation, Office des statistiques, 1978, p. 30.
Paris Unes-
CUADRO 20. Tasa de crecimiento anual de la matricula de educación primaria, secundaria y superior de 1960 a 1975 de diferentes países clasificados según
las tasas de escolarización primaria alcanzada en 1975.
Menos
del 50%
Africa
Educación Primaria
Educación Secundaria
Educación Superior
América Latina
Educación Primaria
Educación Secundaria
Educación Superior
Asia
Educación Primaria
Educación Secundaria
Educación Superior
Tasa de Escolarización
primaria alcanzada en 1975
de 50ife
De 85%
a 85%
y más
5,7
12,7
15,8
5,6
10,4
10,8
8,1
14,0
19,1
4,5
9,2
10,0
6,1
10,7
15,4
4,3
7,8
10,1
7,6
8,0
9,6
4,6
6,7
8,6
3,2
10,0
8,8
Fuente: División de Estadísticas relativas a la educación, op. cit, pp. 74-83 y 108-121.
1975 es inferior al 50%. En Asia, la desviación de las tasas es más débil, pero la estructura es análoga. Así pues parece que, a pesar de las declaraciones de intención, el objetivo de la generalización de la educación primaria no ha recibido siempre la prioridad
que se habría podido esperar. Esto es porque a partir de un cierto nivel de expansión
de la educación primaria en las zonas donde la demanda es más fuerte, su generalización llega a ser a menudo un tema políticamente menos sensible que el acceso a los diferentes niveles de educación post-primaria. En efecto, a medida que el sistema educativo se desarrolla y que llega a ser más difícil valorizar en el mercado de trabajo un certificado de estudios primarios, o, llegado el caso, uno del final del primer ciclo de la
secundaria, la presión de la demanda se dirige muy naturalmente hacia los niveles superiores de educación.
Las medidas que se toman para enfrentar esta presión están en función del sistema
socio-económico y político de los diferentes países. Algunos gobiernos que aplican
modelos planificados de desarrollo económico y social, han podido implementar sistemas de selección bastante rigurosos que controlan el acceso a la educación post-primaria en función de las necesidades de desarrollo y de los recursos disponibles. Es éste el
caso de Tanzania, por ejemplo, que generalizó muy rápidamente la educación primaria
(90% como tasa de escolarización en 1977-1978) al mismo tiempo que controlaba la
expansión del nivel de educación superior. En consecuencia, la tasa de transición entre
la primaria y la secundaria general estaban cerca del 6,3% en 1976 (15% si se consideran todos los niveles educativos) y el gobierno prevé que esta tasa debe descender hasta
el 2% en 1984 1 . Es necesario decir que aún en ese país la ejecución de un sistema de
1.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit, pp. 466,481 y 503.
control riguroso no se ha implantado sin problemas y que, al menos en un primer período, el gobierno debió aceptar el desarrollo de una red privada paralela que, siempre
en 1976, acogía 5.000 alumnos en el primer año de la secundaria al lado de los 9.000
que encontraron lugar en las escuelas públicas. En 1978, las autoridades oficiales decidieron no reconocer nuevas escuelas privadas y no aceptar más la transferencia de
alumnos de la red privada a la red pública1.
Lo que muestra esta experiencia es que las oportunidades de éxito de una política
de control de la expansión de la educación post-primaria no supone sólo la instrumentación de procedimientos de selección equitativa sino que supone incluso una reorientación a la que se dedicaron los responsables tanzanianos por todos los medios, entre
otros mediante la reforma de la educación primaria. Al reforzar la educación política y
al combinar más estrechamente la escuela y el trabajo, ellos esperaban obtener como
efecto el que la enseñanza primaria desembocara directamente en la vida activa y que
llegara a ser en el espíritu de los jóvenes y de sus familias una formación completa por
sí misma, más que una preparación para tener acceso a los niveles superiores2.
La Reducción de los Costos. A menudo existen desviaciones considerables entre los
gastos unitarios para educación primaria y los de otros niveles educativos. El Cuadro
21, anexo a continuación, da una idea general de estas desviaciones en las diferentes
regiones del mundo.
Sin duda, conviene interpretar estas cifras con prudencia, ya que son globales, sólo tratan sobre los gastos corrientes, y además están fundamentadas principalmente en
el financiamiento público. Por lo demás, se trata de promedios regionales que comprenden una dispersión muy grande a nivel de los países. En despecho de estas reservas, se les puede considerar como magnitudes que atestiguan la desviación considerable
que existe todavía entre los gastos unitarios de educación superior y de educación primaria, especialmente en África, donde la relación aproximadamente es de 1 a 60.
La cuestión, entonces, es saber en cuál medida estas desviaciones podrían ser reducidas bajando el nivel de costos en la educación post-primaria. La respuesta parece
complicada si se consideran los variados factores que pueden explicar la situación actual. En los países que han logrado recientemente la independencia, por ejemplo, las
escalas de salarios heredadas del pasado a menudo no han sido modificadas, en tanto
que, de un modo más general, la organización de los establecimientos, las normas utilizadas para la ubicación y el equipamiento, las características mismas de las construcciones, han sido modeladas según las de los países desarrollados. Además, en la educación superior (e incluso en la educación secundaria) aún se recurre en gran escala a los
docentes extranjeros. Es necesario señalar en fin, que para la educación superior, los
costos son pesados por la debilidad de la matrícula de algunas instituciones.
En consecuencia, parece que en estos países la reducción de los costos no pasa
sólo por medidas tendientes a una utilización más eficaz de los recursos existentes
1.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit., p. 502.
2.
B. R. V. Mmari. "Comment rattacher l'école au travail: l'expérience tanzanienne", Perspectives, vol. 7, Nro. 3,1977, pp. 411-420.
104
CUADRO 21. Gastos unitarios de educación primaria y educación superior en diferentes regiones del mundo en 1974. (cifras convertidas a dólares USA).
Regiones
Africa
Asia
América Latina
Oceania
Europa
Estados Unidos y Canadá
(a)
Costo Unitario
educación
primaria
50,4
78,7
87,0
325,4
549,3
1734,2
(b)
Costo Unitario
educación
superior
2 941
556
757
2197
1346
2 662
58,4
7,1
8,7
6,8
2,5
1,5
Fuente: J. -C. Eicher y F. Orivel, op. cit., pp. 20-24.
(aun cuando éstos puedan tener efectos nada despreciables) sino también por medidas
más radicales que atacan causas más profundas, como la estructura de los salarios de la
administración pública, y cuya ejecución sobrepasa el marco del sistema educativo
propiamente dicho.
La Movilización de Nuevos Recursos. Finalmente existe la posibilidad de movilizar
nuevos recursos. Numerosos países lo han practicado, acudiendo a la iniciativa de las
comunidades locales para acelerar la expansión de su sistema educativo. Esta política
ofrece perspectivas reales como lo muestran algunas experiencias concretas, tales como
el movimiento "Self-Help" en Kenya, por ejemplo. En este país, las comunidades locales han participado notoriamente en la rápida expansión del sistema educativo sobre
todo al crear sus propias escuelas secundarias llamadas "Escuelas Harambee", pero
también al tomar a su cargo la construcción y el mantenimiento de las escuelas primarias, sobre todo en las zonas rurales1.
Conviene sin embargo observar que si bien una estrategia de este género permite
acelerar el desarrollo global de la educación, ella no va automáticamente en el sentido
de una reducción de los desequilibrios. Como lo destacan D. Court y K. Kinyanjui2 a
propósito de esta experiencia kenyana:
"En los hermosos días de la expansión de la escuela secundaria en los años
1960, el movimiento Harambee en Kenya representó verdaderamente una respuesta de las comunidades a una necesidad existente. Se podía uno dar cuenta
que esta necesidad era experimentada igualmente por otras comunidades en
todo el país que se sentían perjudicadas; estas comunidades, por la vía de la
concertación, ponían fondos en común para la construcción de escuelas. Al
1.
2.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit., pp. 431-432, pp. 445-449; J. Anderson. The Organization
and Financing of Self-Help Education in Kenya, Paris, UNESCO: IIEP, 1973.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit, p. 510.
105
principio, el gobierno se inquietó, pues esta expansión incontrolada le parecía
amenazante para sus planes de utilización de la mano de obra, luego aceptó la
necesidad de una regulación y de un sostén, y terminó por considerar este fenómeno como un elemento de su estrategia de igualación, que le permita recompensar la iniciativa regional. Sin embargo, muy rápidamente, la estrategia
comunitaria tuvo por finalidad obtener que fuera tomada como una carga por
el gobierno o al menos que hubiera su participación (profesores, etc.) pues esto
permitía asegurar la expansión de la educación. Como estas comunidades eran
las que disponían de los recursos más importantes, las que estaban mejor equipadas para ejecutar la auto-asistencia, y las que podían ejercer una presión sobre el gobierno, el fenómeno Harambee para el desarrollo de las escuelas secundarias tendió, a largo plazo, a mantener y no a atenuar los desequilibrios regionales. Más recientemente, se puede decir que sirvió frecuentemente de vehículo
para autopromociones políticas; algunas de sus manifestaciones fueron criticadas porque constituían una tentativa de mistificación popular y una forma de
impuesto regresivo".
En otros términos, la estrategia de la movilización de recursos locales es en verdad
prometedora pero no es una panacea. Sin control suficiente en el nivel central se corre
el riesgo más bien de acentuar los desequilibrios en la medida en que las posibilidades
financieras de una comunidad está en función de su nivel de desarrollo. La movilización de recursos locales es un factor de igualación sólo si se llega a establecer un justo
equilibrio entre el dinamismo y las capacidades desiguales de las diferentes comunidades, y la acción reguladora y compensatoria de las autoridades centrales.
Otra fórmula que suscitó un interés creciente en los últimos años es el del autofinanciamiento de la educación mediante el trabajo productivo de la escuela. La combinación de la educación y la producción forman parte de grandes reformas que han sido
lanzadas recientemente en muchos países tales como Benin, Botswana, China, Cuba,
Panamá, Tanzania, Vietnam y otros. Ciertamente, los motivos principales que han inspirado estas reformas son sobre todo de orden pedagógico, social y político, pero la esperanza de poder compensar los costos de la educación por el trabajo de los alumnos
constituye también un objetivo secundario1. Como lo señala P. van Rensburg2, fundador de diferentes programas de estudios vinculados con el trabajo en Botswana:
"Recurrir a la producción para financiar la educación puede ser considerado
como una ventaja mínima en todo programa, el mínimo común denominador.
Incluso los países más ricos no están en capacidad de procurar a su población
las posibilidades de educación que ésta reclama y espera. Las limitaciones financieras intervienen en todas partes, pero con una severidad muy particular en el
tercer mundo. También existe el problema de la distribución de los recursos: la
tendencia general es asegurar a una minoría medios educativos de alta calidad,
en tanto que la mayoría está desasistida o casi desasistida de recursos. La participación en el trabajo productivo de personas en curso de estudios y de formación puede crear y producir recursos sustanciales que ayudarán a sobrellevar las
limitaciones. Esto podría tener como consecuencia la producción de bienes y
J. K. Nyerere, The Arusha Déclaration: Ten Years After, Dar-es-Salaam, 1977, p. 13; F. Castro, Discurso pronunciado en la clausura del segundo congreso de la unión de jóvenes comunistas, 4 de abril de 1972, ediciones GDR, Nio. 3, La Habana, pp. 32-33.
P. van Rensburg, "Education et production: position du problème". Paris, Unesco, 1977, dans
Perspectives, vol. 7, Nro. 3, 1977. p. 383.
106
servicios que serían fuentes de ingresos, o bien la creación de una infraestructura de crecimiento; en algunos casos, la mano de obra constituida por los alumnos sería utilizada fuera de toda preocupación de formación; en otros casos, las
competencias en curso de adquisición constituirían una formación para una
orientación más profesional".
La dificultad es que por lo general se dispone de muy poca información para apreciar de una manera precisa los resultados económicos de estas experiencias. Un primer
balance sintético de diferentes reformas ha sido intentado por Margarita E. Sinclair.
Sobre las posibilidades de autofinanciamiento la autora arriba a las siguientes conclusiones:
"En lo que concierne a la compensación de los costos educativos mediante la
venta de la producción de los alumnos (o utilizando para los alimentos tomados
en la escuela, las frutas o legumbres cultivadas por los alumnos), los resultados
prueban que si algunas escuelas compensan sus costos educativos, no es igual en
todas, y todavía se está lejos de que esto sea así" ' .
Así pues, convendría evaluar más en detalle los programas en ejecución y muy especialmente analizar las condiciones de su éxito o fracaso.
La Adaptación de la Escuela a las Necesidades Locales
La reducción de los desequilibrios en el desarrollo de la educación supone algo
más que la movilización de los medios financieros. No basta implantar escuelas en todos lados para que los niños vengan y sobre todo para que continúen viniendo. Como
lo hemos visto anteriormente, la expansión de la educación en las regiones desfavorecidas no tropieza sólo con la ausencia o mala organización de los servicios educativos,
sino también con la débil participación de algunos grupos y la débil retención de los
alumnos al interior de este servicio. Lo que está en discusión en este caso, no es la simple extensión de la infraestructura escolar, sino la interacción misma entre un servicio
dado y su clientela. El problema en consecuencia, es saber cómo esta interacción puede
ser mejorada.
Es cierto que la situación puede en parte ser corregida mediante una acción sobre
el servicio educativo consistente, por ejemplo, en el mejoramiento de su accesibilidad
física y su calidad. Medidas tales como una distribución nacional más equilibrada de la
red educativa, la instrumentación de medios que faculten el acceso mediante una reducción del tiempo de desplazamiento (transporte escolar) o de sus frecuencias (comedores, internados), una distribución más equitativa de los medios didácticos (manuales,
1.
M. E. Sinclair, "L'initiation au travail dans les écoles du tiers monde", Paris, Unesco, 1977,
dans Perspectives, vol. 7, Nro. 3, p. 397.
107
suministros escolares, etc.) pueden tener un efecto nada despreciable en la retención
escolar. Es por esto, que en el curso de la última década, un número creciente de países
han acordado una importancia preponderante en la racionalización de la carta escolar y
en la integración de los servicios educativos a nivel local.
Pero se ha desarrollado al mismo tiempo una conciencia cada vez más aguda de
que estas medidas no son suficientes y que es necesario completarlas con otros tipos de
acción que vayan más a la concepción misma de la escuela, de los programas y de los
métodos de enseñanza. En algunos países, esta toma de conciencia ha dado lugar a reformas radicales que cuestionan la finalidad misma de la escuela en algunos contextos
de desarrollo económico y social. Ya hemos citado el caso de Tanzania donde el objetivo tradicional de la educación primaria, consistente en preparar los jóvenes para el ingreso a la educación secundaria, ha sido resueltamente abandonado. La nueva escuela
primaria implementada en este país está concebida como una escuela terminal que
tiene como finalidad directa facilitar la integración de los jóvenes a la nueva sociedad
socialista que está en proceso de construcción. Esta reorientación ha implicado cambios profundos, no sólo a nivel del programa de estudios (introducción de nuevas materias y del trabajo productivo) sino incluso, a nivel de la organización (utilización de
las competencias locales en la enseñanza de algunas materias y asociación estrecha de
las autoridades locales en la toma de decisiones en el sector educativo)1.
En otros países, a menudo, las reformas son menos radicales y no cuestionan en
sus fundamentos la finalidad de la educación primaría. Entre las medidas corrientemente consideradas para facilitar la extensión de la educación a los grupos desfavorecidos,
al menos dos merecen una atención particular desde el punto de vista regional. La primera se refiere a la adaptación del contenido de la enseñanza a las condiciones de vida
en las diferentes comunidades, la segunda a la utilización de las lenguas locales como
medios de instrucción.
La Adaptación del Contenido de la Enseñanza. A menudo, esta adaptación toma la forma de una enseñanza directamente articulada sobre el desarrollo rural y está destinada
a los niños que viven en las zonas desheredadas. Esta adaptación parte de la hipótesis
de que este tipo de enseñanza ruralizada corresponde mejor a las necesidades de la población que habita en estas zonas y que, por esta razón motivará un poco más a los padres para que envíen a sus hijos a la escuela y los mantengan allí, facilitará además la
inserción de los jóvenes que salen a la vida activa y tendrá un impacto directo sobre el
desarrollo local. Es necesario decir,, que el asidero real de estas hipótesis es aún tema
de discusiones y controversias. ¿En qué medida una enseñanza más práctica corresponde mejor a las necesidades de las comunidades rurales, si, por lo demás, las estructuras de dominación y de explotación de estas mismas comunidades permanecen inalterables? ¿Hasta qué punto se puede adaptar el contenido de la enseñanza a las condiciones locales y así pues, diversificarla sin comprometer el objetivo mismo de la igualdad de oportunidades en virtud de la cual se preconiza esta adaptación.?En otrostérminos, ¿acaso no se cone el riesgo de hacer más difícil para los niños de las zonas desheredadas la transición hada los niveles superiores de educación?
1.
108
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit, pp. 482-485.
Para Heyneman, la respuesta no plantea dudas1. El se opone, con fuerza, a la idea
que es necesario enseñar cosas diferentes a los niños según las zonas en las cuales vivan.
Pero, va aún más lejos y cuestiona el principio mismo de la funcionalidad de una enseñanza más práctica y orientada hacia la vida profesional, para la mayoría de los niños
que no ingresaron a la escuela secundaria. Para justificar la introducción de la agricultura y de cualquier otra materia práctica en las escuelas primarias es necesario estar seguro que esta materia puede ser aprendida eficazmente en la escuela y que no duplica
lo que el niño aprende de cualquier modo en su casa, y que esta enseñanza corresponda a la demanda de los padres, que los costos financieros y cognoscitivos de esta enseñanza estén justificados en relación a otras materias posibles y que esta enseñanza aumente la productividad del trabajo de los jóvenes cuando dejen la escuela.
El autor no encuentra respuestas positivas para ninguno de estos interrogantes y
alega por un programa de estudios único basado en la enseñanza de las matemáticas,
de las ciencias y de las lenguas. Para él, es al concentrar los esfuerzos sobre estas materias generales que se dará a los niños de las zonas sub-privilegiadas oportunidades
más equitativas de continuar sus estudios, al tiempo que se les ofrece a aquéllos que se
insertarán directamente en la vida activa la mejor preparación para enfrentar los cambios tecnológicos y sociales a los que tendrán que hacer frente mañana.
Esta toma de posición sobre los programas de enseñanza no logrará uniformidad
en torno a ella. En algunos países, iniciativas ya han sido emprendidas al dar a la enseñanza de las zonas rurales un carácter más práctico. Es el caso de Burundi, por ejemplo, donde una reforma basada en la ruralización de la enseñanza primaria oficial ha
sido ejecutada a partir de 1973. Teniendo en cuenta el desarrollo todavía limitado de
la educación oficial, esta reforma sólo abarca cerca del 20% de la población escolarizable de las zonas rurales. Paralelamente a esta enseñanza oficial se ha desarrollado desde
hace una década una enseñanza no formal llamada Yagamukama (la Voz del Señor) organizada a nivel de parroquias. Los centros Yagamukama se consagran esencialmente a
la alfabetización, a la instrucción religiosa y a una formación práctica basada en el desarrollo local. Ellos sólo reciben niños durante dos días a la semana (lo que permite
acoger todas las semanas tres grupos diferentes). A pesar de lo reducido de este programa, que no da acceso de todos modos a la educación secundaria, y de su calidad mediocre como resultado de una falta patente de medios, este tipo de educación no formal ha conocido un éxito creciente de año en año, lo que parece indicar que corresponde a una necesidad real por parte de las poblaciones. En 1976, la matrícula de la
enseñanza Yagamukama atendía 256.000 estudiantes, en tanto que la educación primaria oficial sólo tenía 131.200.
Es difícil decir, en el estado actual de las cosas, cuáles serán las consecuencias de
estos desarrollos desde un punto de vista social. Solamente una evaluación sistemática
de este tipo de experiencias, para ver su influencia en la igualdad de oportunidades así
como su eficacia económica, podría aportar los elementos necesarios para esclarecer la
discusión y la toma de decisión.
La Utilización de las Lenguas Locales. Una secunda cuestión, que se encuentra en el
1.
S. Heyneman, op. cit., pp. 175-182.
109
corazón del enfoque regional del problema de los desequilibrios, se refiere a la utilización de las lenguas y dialectos locales. La dimensión más aparente de esta problemática
es que los niños quienes, en su medio familiar, hablan una lengua diferente de la utilizada en la escuela, se encuentran en una situación desfavorecida. Tienen dificultades en
comprender los manuales y libros de texto y en seguir las explicaciones del maestro.
Los malos resultados obtenidos por los niños en las escuelas del Norte y del Nor-Este
en Tailandia se explican sin duda en parte por el hecho de que las poblaciones de estas
regiones no hablan en thai central1. Se puede, suponer, de un modo más general, que
el hecho de no manejar la lengua de enseñanza es un factor desestimulante para los niños y puede tener una influencia negativa en la frecuencia de la asistencia escolar. Es
por esto que la utilización de las lenguas locales durante los primeros años de estudios
ha sido admitida un buen número de países como un medio para facilitar la familiarización en la lengua oficial del servicio educativo. Este es el caso del Perú, por ejemplo,
donde -después de muchos siglos de proscripción de las lenguas indígenas, principalmente el quechua- su utilización limitada en las escuelas rurales fue admitida por la
Ley de la reforma educativa de 19722
Sin embargo, aun si la enseñanza en la lengua materna del niño presenta ventajas
pedagógicas evidentes, la utilización sistemática de las diferentes lenguas locales como
lenguas de enseñanza plantea problemas serios. En una buena cantidad de países en
vías de desarrollo, existe una multiplicidad de lenguas y de dialectos, de los cuales muchos de ellos no son aún objeto de estudios lingüísticos sistemáticos. El caso de la India es el que se da más a menudo como ejemplo típico de la complejidad lingüística.
Pero en muchos otros países, en Africa, por ejemplo, se encuentran situaciones parecidas3.
Por supuesto que, en estas condiciones, la introducción eventual de lenguas maternas en la enseñanza no es una operación fácil. Se trata, en primer término, de determinar en qué nivel de diferenciación lingüística es necesario detenerse. ¿Podemos contentarnos con seleccionar algunas grandes lenguas regionales o es necesario considerar
que todas tengan la misma importancia? Esta cuestión tan delicada es todavía más
complicada por el hecho de que en muchos países, se encuentran varios conjuntos dialectales, lo cual plantea el problema de la selección de lenguas standards4. Conviene, de
inmediato, desarrollar los instrumentos didácticos adecuados (gramática, manuales, libros de texto, etc.), adaptar los métodos de enseñanza y preparar al cuerpo docente
en función de la nueva estrategia. Estas tareas son complejas e implican una cooperación estrecha entre pedagogos y lingüistas. Ellas pueden implicar gastos cuyo monto
sobrepasa muy a menudo las posibilidades financieras del sector educativo.
1.
Office of the National Education Commission, Factors Affecting Scholastic Achievement of
the Primary School Pupils, Bangkok, 1977, p. 58.
2.
A. Escobar, J. Matos Mar y J. Alberti, Perú ¿país bilingüe?. Perú, problema 13, Instituto de
Estudios Peruanos, Lima, 1975, p. 61.
Ayo Bamgbose, Linguistics and Language Education: Problems and Prospects, Unesco, 1973,
Anthropology and Language Science in Educational Development, Educational Studies and
Documents, Nro. 11, pp. 27-30.
M. Hutterer, Problems of Choosing a Normative Standard from a Range of Dialects, Unesco,
1973, Anthropology and Language Science in Educational Development, Educational Studies
and Documents, Nro. 11, pp. 50-51.
3.
4.
110
Estas dificultades de orden práctico y económico han podido llegar a más de un
país a utilizar solamente una lengua de enseñanza. Algunos han conservado la lengua
de enseñanza heredada del antiguo colonizador, en tanto que otros la han reemplazado
por una única lengua de origen nacional. Sin embargo, es necesario decir que la principal razón por la cual muchos gobiernos tienden a promover una única lengua nacional es de orden político y remite al problema de la unidad nacional. Como lo escriben J.M. Mazaba y E.Nthepe 1 :
"El trazado de las fronteras políticas, nacido de rivalidades que no tienen nada
qué ver con la vida local, a menudo ha dividido en dos a un mismo pueblo, y al
contrario, ha reunido bajo una misma bandera a grupos, que no tienen entre
ellos ningún nexo lingüístico. La preocupación por la unidad nacional incitará
entonces a las autoridades nacionales a debilitar las fuerzas centrífugas que se
ejercen sobre los diversos pueblos reunidos en la nación; estas fuerzas centrífugas atraen a los pueblos sin consideraciones de fronteras. La comunicación lingüística constituye una de estas fuerzas y de golpe uno entiende la importancia
de la escolarización en la lengua que circula en todo el país, la lengua del antiguo colonizador, investida de la misión de participar en la formación de un
sentimiento nacional".
El problema es saber en qué condiciones y cómo, la Constitución o la conservación de la unidad nacional es compatible con el respeto, o aún la promoción, de la
diversidad cultural y lingüística. El análisis de P. Furter a propósito de algunos países
industrializados de la Europa del Oeste tiende a mostrar que de hecho, la imposición,
a veces violenta, de una lengua y de una cultura única en estos países jamás ha podido
eliminar el problema regional que se ha convertido en un tema de actualidad en los
últimos años. Ello muestra, además, que el factor lingüístico sólo es un aspecto de una
problemática más profunda que nos remite a las relaciones complejas de dominación
económica y política entre el centro y la periferia y que, por esta razón, la solución del
problema de la diversidad cultural está condicionada por el movimiento más global hacia una sociedad más democrática2.
La Organización del Acceso a Nivel de Educación Post-primaria. Cuando se va más allá
de la educación primaria y se pasa a los niveles siguientes del sistema escolar donde sólo una proporción de la población escolarizable puede beneficiarse de la enseñanza, se
plantea otro problema, el de la selección. Efectivamente, en la mayor parte de los países, como consecuencia de las limitaciones financieras, del monto netamente más elevado de los costos unitarios de la educación secundaria y superior y de la capacidad de
la absorción del mercado de trabajo, el objetivo inmediato no puede ser la satisfacción
1.
2.
M. Mazaba y E. Nthepe, "Langue maternelle et langue d'enseignement", en G. Mialaret, Le
droit de l'enfant à l'éducation, Paris, Unesco, 1979, pp. 172-173.
P. Furter, op. cit.
111
de toda la demanda de escolarización a todos los niveles. En cualquier momento del
trayecto escolar, lo cual varía según la estructura y el grado de desarrollo del sistema
educativo de cada país, una selección llega a ser inevitable.
En algunos países esta selección se efectúa al final de la educación primaria1. En
otros se hace a finales del primer ciclo de la educación secundaria o incluso como requisito de acceso a la educación superior.
Pero poco importa el momento en el que se presenten los cuellos de botella, es
claro que las desigualdades en el acceso a los diferentes niveles educativos post-primarios son más fuertemente sentidas, en tanto que la distribución del número limitado de
pustos disponibles, determina en gran medida el acceso a puestos privilegiados en la
sociedad. La selección sólo aparece como aceptable cuando los criterios de selección
parecen dar oportunidades iguales a todos los candidatos. Lo que se cuestiona, en este
caso, es la ideología misma que sostiene una distribución desigual de los privilegios entre los ciudadanos. Como escriben Court y Kinyanjui a propósito de su estudio sobre
Kenya y Tanzania:
"La racionalidad del ideal meritocratico es que las desigualdades —tanto individuales como regionales— son más tolerables si cada quien está convencido
que ha habido oportunidades iguales para beneficiarse de ello, y no cuestiona
los criterios que determinan el mérito y, en consecuencia, las posibilidades de
movilidad" i
1.
Como lo muestra el cuadro de esta nota referido a las tasas de transición entre educación primaria y secundaria, esta situación es más frecuente en Africa que en otras regiones del mundo.
Es necesario señalar, no obstante, que el cuadro da una idea incompleta de la situación real en
cada una de las regiones. Primero, se refiere sólo a 65 países en vías de desarrollo de los cuales sus datos estaban disponibles. Segundo, la tasa escogida es la relación entre la matrícula
total, inscrita en el último año de primaria en un año "t" (generalmente 1975) y los nuevos
inscritos en el primer año de la secundaria general para un año "t + 1". Las tasas de transición global (incluidos todos los niveles educativos) pueden ser más elevados en los países que
tienen estructura de educación secundaria fuertemente diversificada.
CUADRO:
Tasas de transición entre educación primaria y secundaria. Número de
países por categoría.
-25 %
Africa
Estados Arabes
Asia
América Latina
25 V 5 0 %
50 %-75 %
10
1
l
—
9
2
2
4
4
4
4
6
2
7
3
6
25
H
10
16
12
17
18
18
65
Fuente: Oficina de Estadística, Unesco.
2.
112
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit, p. 409.
75 %-100 %
Total
En otros términos, considerando las relaciones que existen entre el nivel de educación y el estatus socio-económico, reglamentar el ingreso en los niveles sucesivos de la
enseñanza post-primaria equivale, de un cierto modo, a organizar la movilidad social.
Por esto, en muchos países, la distribución "equitativa" de los puestos disponibles en
estos niveles llega a ser con frecuencia un problema político muy sensible.
Una mejor distribución geográfica de las escuelas constituye una primera etapa necesaria en la solución de este problema. En los países recientemente independizados,
aunque no solamente en éstos, la red de escuelas secundarias, por lo general, muestra
una distorsión enorme a favor de la Capital y de algunas regiones más desarrolladas.
Además, salvo raras excepciones, como Cuba por ejemplo, las escuelas secundarías
siempre están localizadas en los centros urbanos. Un reajuste de la ubicación regional
de las escuelas y el desarrollo de internados son las dos medidas que se utilizan con mayor frecuencia para reconducir esta situación. Estas medidas son tanto más eficaces
cuando están complementadas con otros tipos de medidas que permiten levantar las
barreras de la accesibilidad económica. Ellas dejan sin embargo, abierta la cuestión
clave que es saber quién tendrá acceso al limitado número de puestos.
La Selección en Función de la Aptitud Intelectual. La escogencia de criterios de selección es un tema particularmente delicado. Efectivamente, deberá ser tal que aparezca
como equitativa a los ojos del conjunto de los candidatos. Es por esto que se plantea la
justificación de esta escogencia como asociada íntimamente a los valores sociales dominantes en cada sociedad.
Lo que se constata, sin embargo, es que el fondo del debate gira alrededor del
planteamiento: cuál es la importancia relativa que se le debe acordar a los conocimientos y a las aptitudes intelectuales de los candidatos. En muchos casos, éstos son los
únicos criterios utilizados pero son aplicados de modo diferente según el país. A veces,
se utilizan los simples resultados de los exámenes escolares, otras veces notas suministradas por diferentes categorías de tests (de conocimiento, de inteligencia, de personalidad, etc.), a veces una combinación de los dos. Existe una vasta literatura a menudo
crítica sobre cualquiera de estas dos fórmulas1.
A los exámenes escolares se les reprocha su falta de objetividad (diferentes correctores no llegan a los mismos resultados) y que miden un nivel de conocimientos adquiridos, pero no la posibilidad del desarrollo futuro del niño. En principio, los tests estandarizados deberían poder remediar esta doble insuficiencia. Pero son criticados a su
vez, porque siempre es azaroso apreciar la aptitud intelectual de un niño sobre la base
de una medida única y, a pesar de todo, parcial. Se le reprocha igualmente, a menudo,
introducir en la evaluación un sesgo socio-cultural sistemático que juega en detrimento
de los grupos sub-privilegiados (el sector rural, las minorías culturales, las capas socioprofesionales que se encuentran en la base de la escala social). Esta última crítica tiene
1.
Ver entre otros: R. Reuchlin, L'orientation pendant la période scolaire, idées et problèmes,
Strasbourg, Conseil de la coopération culturelle du Conseil de l'Europe, 1964; H. Pieron,
Examens et docimologie, Paris, PUF, 1969.
113
una importancia particular desde el punto de vista de la igualdad regional.
En algunos países, se ha intentado preparar tests que no dan una ventaja sistemática a ciertos grupos específicos. El caso de Kenya puede ser citado a este efecto. En
este país, el gobierno acuerda primeramente, una atención particular para que la administración de los tests se haga de una manera eficaz y ejemplar. Los formularios son impresos en el extranjero y medidas de seguridad muy complejas son tomadas para impedir todo escape o irregularidad. Como lo explican D. Court y K. Kinyanjui. esta
preocupación de imparcialidad corresponde a la filosofía socio-política del país . En
una sociedad como la de Kenya, caracterizada por importantes desequilibrios y que
hace del mérito individual la base de su sistema social, la aplicación estricta de exámenes estandarizados es la garantía manifiesta contra toda discriminación oficial. Las
desigualdades que resultan necesariamente del sistema de selección, son más aceptables
si cada participante tiene la impresión de haber tenido la misma oportunidad de los
otros gracias a la aplicación de criterios objetivos.
La segunda preocupación del gobierno fue mejorar el contenido de los tests y más
específicamente del examen nacional aplicado al final de los estudios primarios, a fin
de hacer de él un instrumento de selección eficaz y equitativo. Es con este ánimo que
se trató de adaptar los tests de conocimiento y de inteligencia con el fin de que no dejaran sistemáticamente a ciertos grupos en una posición de desventaja relativa.
"Después de un primer período de euforia durante el cual se creyó que el examen constituía el mejor medio para incrementar la equidad, fue necesario reconocer las limitaciones y la complejidad de esta opinión. Así, por ejemplo,
se pensó de entrada que la fuente principal de la desigualdad en el certificado
de estudios primarios, examen clave, residía en el hecho que su contenido favorecía de un modo desproporcionado a los alumnos de las ciudades. Se pensó
que al proponer a los alumnos de las zonas rurales un contexto que les fuera
más familiar y al reemplazar las pruebas de memorización pura por las que hacían referencia a las cualidades de razonamiento, de observación y de comprensión, se borraría de algún modo, la influencia del mèdio socio-económico que
era considerado como el fundamento de la desigualdad dé los resultados. Es en
este sentido que se orientó para puntualizar lo que constituye hoy en día lo
esencial del contenido de los CEP. Sería peligroso intentar resumir las conclusiones de investigaciones sofisticadas, y además incompletas, emprendidas bajo
el impacto a largo plazo de este examen para Kenya: Sin embargo, algunas
conclusiones prudentes sobre estos trabajos podrían dar una cierta idea en relación al tema que nos ocupa2. Por ahora está bien establecido que si algunos
tipos de planteamientos sirven, como lo hemos dicho anteriormente, para atenuar la desigualdad de oportunidades, en la práctica lo más frecuentemente
obtenido ha sido la ampliación de la fosa entre los resultados colectivos de las
diversas partes del país, y así confirmar las ventajas adquiridas y los desequilibrios regionales. La desviación es, además, aveces muy importante; existen por
1.
2.
114
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit., p. 452.
Se trata de la obra de H. C. A. Somerset citada en Who goes to Secundary School? Relevance,
ReleabiUty and Equity in Secundary School Selection, así como numerosos estudios no publicados.
ejemplo, algunos distritos en los que el conjunto de los resultados de cada escuela es igual o superior al de la mejor escuela de otro distrito. Es evidente, al
igual, que la diferencia constatada en los resultados de los exámenes depende
menos del emplazamiento geográfico de una escuela (rural o urbana) que de la
calidad propia de ésta última. Los alumnos de una escuela rural en la que la enseñanza es de alta calidad, obtienen resultados mejores que los alumnos de una
escuela urbana mediocre, y estos resultados no están muy alejados de los que
obtienen los alumnos de las buenas escuelas de las ciudades, y esto, sin tener en
cuenta factores de estatus económico y social que también contribuyen a la calidad de los resultados en este último tipo de escuela. Los exámenes que exigen
facultades intelectuales de un orden más elevado pueden, en ciertos límites,
compensar parcialmente las ventajas que confiere el contexto socio-económico,
pero acentúan aquéllas que dan una enseñanza de buena calidad. Hay en estas
informaciones a la vez un motivo de preocupación y un motivo de esperanza.
Preocupación, en primer lugar, porque se constata que un tipo de examen positivo sobre el plan de educación —a saber, el que apela a facultades intelectuales
de nivel elevado— no sirven para nada a la causa de igualdad entre las regiones,
al recompensar la calidad de la enseñanza recibida. Esperanza, porque la calidad
de una enseñanza, en justicia influye en los resultados individuales y permite tal
vez una distribución más amplia de las oportunidades"1.
Estas observaciones sobre el caso de Kenya ilustran bien los límites inherentes en
los conocimientos adquiridos y en la aptitud de los niños. Es difícil organizar un sistema semejante de modo que haga justicia efectiva a todos los grupos concernidos. Sería
aún más complicado utilizarlo para compensar las desigualdades acumuladas por algunos grupos antes del momento de la selección.
La Introducción de Cuotas. Es por esto que algunos países, sin cuestionar el criterio de
la aptitud intelectual, han matizado su aplicación estricta mediante la búsqueda explícita de una igualación en la representación de los diferentes grupos. En función de este
último principio, se imponen con un rigor variable las cuotas, a menudo sobre una base
regional, a veces sobre una base social (categorías socio-profesionales, grupos étnicos,
sexos, etc.).
La selección de los criterios que son utilizados como base para el establecimiento
de cuotas o, llegado el caso, del sistema de preferencia, dependerá de la importancia
social acordada a tal o cual tipo de desigualdad. En muchos países recientemente descolonizados se ha seleccionado especialmente el criterio regional (con preferencia, por
ejemplo, sobre el criterio rural-urban o). Como lo hemos señalado anteriormente, esta
selección está asociada al hecho de que en estos países, la toma de conciencia de los
retardos en el desarrollo escolar por diferentes comunidades regionales puede constituir rápidamente una amenaza para la cohesión nacional. Este peligro, además, es tanto
más real en cuanto que la identidad nacional es aún frágil, y muy a menudo, las regiones cabalgan sobre diferencias étnicas, lingüísticas y religiosas.
Si el sistema de cuotas regionales es considerado como una necesidad política en
un buen número de países, su aplicación no se hace sin plantear a su vez otros problemas2 . El punto más delicado es que una distribución de los puestos sobre la base de
1.
D. Court y K. Kinyanjui, op. clt, pp. 457-459.
2.
Para una visión general, ver S. Heyneman, op. cit. pp. 148-150.
115
cuotas tiene como consecuencia directa que, en las regiones donde la educación primaria está menos desarrollada, se aceptan alumnos que tienen resultados menos buenos
que en las regiones más escolarizadas. Igualmente en algunas situaciones podemos ser
llevados a tomar alumnos que tienen resultados claramente por debajo de la media. En
este último caso, el principio de igualdad entra en conflicto con el de eficacia. Como lo
señala W. T. S. Gould a propósito de un estudio sobre las políticas de admisión en los
países de Africa del Este, este tipo de argumento es fácilmente invocado por las regiones desfavorecidas, que pueden tener el sentimiento de que sus intereses legítimos han
sido sacrificados para corregir desequilibrios de los cuales ellas no son responsables.
"Las regiones más ricas afirman que la inversión de recursos limitados debe dar
el máximo de beneficio, que estos beneficios son más elevados en las regiones
que ya son más desarrolladas y que una política regional rigurosa es un lujo que
las naciones pobres no pueden permitirse"1.
De hecho, la controversia que se desarrolla a propósito de las cuotas remite a otra
más amplia, referida a las posibilidades y límites de una política de equilibrio regional
en general. Como lo escribe S. Heyneman:
"Cada nación debe fijar sus propias prioridades. Las decisiones se basan en la
presión política de las aspiraciones sociales o, al contrario en la presión política
de las aspiraciones económicas. Pero claramente se trata de una decisión política .
La Aplicación de Nuevos Criterios de Selección. En una segunda categoría de países, se
va más lejos al añadir otros criterios de selección además del de la aptitud intelectual,
tales como la actitud social del alumno, su compromiso político, sus puntuaciones en
el trabajo manual, etc. Es claro que en estos casos una vez más la escogencia de los criterios de selección, y la importancia relativa que le es acordada, es por definición un
problema de naturaleza política. No existe un criterio socialmente neutro y, en consecuencia, no hay reglas generales. La cuestión de saber si la selección se siente como
equitativa por los candidatos, dependerá directamente del grado de aceptación de los
valores sociales que están en la base de estos criterios de selección.
Es necesario observar, sin embargo, que la incorporación de nuevos criterios no
implica necesariamente cambios importantes en los resultados de la selección. En el
caso de Tanzania, por ejemplo, además de los criterios basados en el trabajo académico, se ha intentado tener en cuenta otros que deben reflejar mejor los objetivos más
amplios de la educación tanzaniana (personalidad, actitud en el trabajo). Según el
estudio de Court y Kinyanjui3 parece, sin embargo, que existen relaciones estrechas
entre las notas obtenidas en los exámenes escolares y las de otros tipos de evaluación.
2.
3..
116
W. T. S. Gould, "Secondary School Admission Policies in Eastern Africa: Some Regionalisms",
en Comparative Education Review, vol. 18, Nro. 3, oct. 1974, pp. 374-387.
S. Heyneman, op. cit., p. 150.
D. Court y K. Kinyanjui, op. cit., pp. 492-494.
Al principio de la experiencia muy pocos alumnos que tuvieron éxito en los exámenes
escolares fueron rechazados porque no satisfacieran a los otros criterios. En 1976, el
porcentaje en realidad no sobrepasó el 0,1% para los candidatos que se presentaron
para el certificado de fin de estudios secundarios del primer ciclo. Inversamente, casi
ningún alumno fue seleccionado cuando sus resultados escolares fueron juzgados insatisfactorios.
Lo que se constata, además, es que al menos en Africa,1 la aplicación estricta de
criterios de selección en el sector educativo controlado por el Estado, está a menudo
contrariada por el desarrollo más o menos importante de escuelas paralelas, a cargo
del sector privado o de las comunidades locales. Hemos analizado anteriormente las
consecuencias negativas de este estado de cosas sobre igualdad en el terreno educativo. Más allá de la política de selección se plantea pues, una cuestión más fundamental referida al rol del Estado en el desarrollo de la educación.
Conviene no perder de vista, de todas maneras, los límites de una política de reducción de desequilibrios a nivel de la selección. Primeramente, garantizar a los jóvenes de las diferentes regiones, oportunidades más equitativas de acceso, sólo influye en la parte más aparente del problema. Más allá del acceso se presentan otras
formas de desigualdades, sobre todo a nivel de la calidad del servicio educativo y a
nivel de la renovación de la matrícula.
En segundo lugar, una política de igualación no puede limitarse a la reducción
de desequilibrios interregionales. Como lo hemos señalado, la dimensión intrarregional constituye una parte esencial de toda planificación que toma a la región como
marco de acción. Un sistema de selección que se base únicamente en medias regionales corre el riesgo de camuflar otros tipos de desequilibrios muy fuertes, entre
zonas urbanas y rurales, entre sexos, entre grupos sociales, etc.
Finalmente en tercer lugar, la reducción de desequilibrios en el desarrollo escolar no puede ser disociada de una reducción de desequilibrios en la vida social. Dar
a los diferentes grupos de niños posibilidades de formación más equitativas no es
un objetivo en sí. Es necesario todavía velar para que ellos tengan, en consecuencia, las mismas posibilidades de valorizar esta formación, económicamente, socialmente, culturalmente e incluso políticamente.
2. Algunas implicaciones para la planificación,
de la educación
Las cuestiones presentadas anteriormente son parte de las nuevas preocupaciones
de los gobiernos que quieren instrumentar el objetivo de reducción de desequilibrios
regionales en el sector educativo. Pero la toma en consideración de este objetivo supone al mismo tiempo modificaciones en la óptica de la planificación. Los diferentes
estudios de caso ponen en evidencia un cierto número de cambios que parecen indispensables cuando se quiere sobrepasar la política de expansión global del sistema
escolar para interesarse al mismo tiempo en los desequilibrios al interior del sistema.
Estos cambios han tratado en primer lugar sobre la base de datos; y se refieren a conti1.
Es evidente que poi tazones históricas y porque los niveles de desarrollo del sistema escolar
son muy diferentes, el problema no se plantea en los mismos términos en otras regiones. El
rol que la educación privada tradicionalmente ha jugado en América Latina, por ejemplo, es
totalmente otra. Allí se trata, generalmente, de una educación elitesca de buena calidad.
117
nuación y sobre todo, a la organización y los métodos de planificación, tanto a nivel
central como local.
La Necesidad de una Base Adecuada de Datos
Con los datos actualmente disponibles, a menudo es difícil proceder a un diagnóstico satisfactorio de los desequilibrios, es decir, medir su amplitud exacta y conocer su evolución en el tiempo. Como ha sido señalado, no se trata sólo de un problema de cobertura incompleta (algunos tipos de datos no están disponibles), sino incluso
de mediocre confiabilidad (la calidad de los datos existentes es a menudo débil sin que
se conozcan los márgenes probables de error) y de presentación inadecuada (las informaciones son recolectadas y consolidadas para las necesidades de una gestión central
en función de medias nacionales más que para una identificación de desequilibrios).
Para remediar esta situación, es importante reconsiderar el tipo de datos de los
cuales se tiene necesidad al tener en cuenta los nuevos objetivos de la planificación,
implementar la organización y los procedimientos de recolección de estos datos y estudiar en fin los métodos de procesamiento y análisis de las informaciones. Estos diferentes aspectos de la cuestión fueron tratados en la segunda parte sobre "la medición de los desequilibrios" y no es necesario regresar a ello. Sin embargo puede ser
útil recordar que a fin de mejorar la situación actual de la información, dos ejes de investigación y desarrollo merecen ser perseguidos con prioridad.
Se trata primeramente, del desarrollo de métodos simples y poco costosos para
la recolección de la información. Las nuevas tareas que se asignan a la planificación
(entre ellas la reducción de desequilibrios), así como la sofisticación gradual de sus
técnicas en materia de diagnóstico tienen como consecuencia directa una demanda
de datos más profundos y variados. Debería evitarse sin embargo que a nivel de la
recolección de datos esta demanda se traduzca solamente en una carga suplementaria y en una complicación de los métodos de trabajo clásicos. Una evolución parecida sólo podría deteriorar más la calidad de las informaciones obtenidas. En algunos
casos, el problema consiste simplemente en modificar o completar los cuestionarios existentes. Ocurre frecuentemente que se dispone de la distribución por edad de
la matrícula pero no de las nuevas inscripciones. Teniendo en cuenta la importancia
del fenómeno de las inscripciones tardías y la necesidad de medir de manera precisa
el acceso al servicio educativo las informaciones sobre las nuevas inscripciones son
evidentemente indispensables.
En otros casos, son los métodos de recolección de datos los que deben ser modificados. Es así que la Oficina de Estadística de la Unesco explora actualmente, en
cooperación con los equipos nacionales en muchos Estados miembros, las posibilidades de desarrollar sistemas de encuestas por sondeo simplificados y poco costosos1. Un esfuerzo parecido es llevado a cabo por esta Oficina para la implementación de sistemas de datos individualizados, particularmente a través de la codificación de las cohortes, a fin de llegar a una medición más precisa de los fenómenos de
repitencia y desercióná.
1.
Unesco, Wastage in Primary Education, op. cit., pp. V-VI.
2.
Ver Oficina de Estadísticas, Les méthodes de codification des effectifs scolaires, Paris, Unesco,
1979, pp. 3-19.
118
Mencionemos además que las agregaciones sucesivas tienden a reducir la riqueza de la información original. Esta agregación sin duda ha llegado a ser necesaria para la
publicación de las estadísticas (particularmente en el marco del anuario, cuyo formato
es forzosamente limitado); sin embargo, se debe tener acceso a los datos desagregados
cuando el análisis lo exige.
Es deseable también que una buena coordinación esté asegurada con los otros servicios (públicos o privados) encargados de la recolección de la información. Así es, por
ejemplo, para los datos sobre educación privada, sobre educación extraescolar y no
formal e incluso sobre la población escolarizable. Tal coordinación parece indispensable igualmente con las instituciones de investigación. Buen número de informaciones
de las cuales los planificadores gustarían disponer para hacer el diagnóstico no pueden
ser suministradas solamente por los servicios de estadísticas, sobre todo cuando se trata de datos de tipo cualitativo y explicativo. Parece correcto que la investigación sea
llamada a jugar un rol cada vez más importante en el desarrollo de una base de datos
adecuada para la gestión educativa. Actualmente, la capacidad de investigación nacional es aún débil en muchos países en vías de desarrollo, sobre todo en los más pobres.
Además, por razones históricas y estructurales, los resultados de investigación disponibles a menudo son mal utilizados por los planificadores. Convendría pues, reforzar
las capacidades de investigación nacional y al mismo tiempo, favorecer una mejor
coordinación entre investigación, estadística y administración. Como primera etapa,
muchos ministerios de educación han creado sus propias oficinas de estudios encargadas especialmente de constituir una base de datos adecuada, de tal modo que puedan suministrar las informaciones sobre un tema preciso en el momento que se le requiera. Sin embargo, la aproximación entre investigación y toma de decisiones supone otras medidas que sobrepasan el marco de un ministerio aislado y tocan a las estructuras mismas de la investigación, a los recursos científicos, financieros y humanos y finalmente a la definición de una política nacional de investigación. Una política de este género hace falta en muchos países.
La Adaptación de los Métodos de Planificación al Nivel Central.
Es claro que una planificación sobre la base de medias nacionales no es suficiente para reducir los desequilibrios educativos. Esta reducción no es un proceso espontáneo que acompañaría a una expansión global de la matrícula. Supone, al contrario, una acción social deliberada cuyo primer imperativo es la regionalización de los
objetivos y de los medios de la política educativa. En la práctica, esta regionalización
puede tomar formas diferentes. Puede por un lado, aplicarse únicamente al sector
educativo o tener un carácter intersectorial. Puede, por otro lado, estar acompañada
de una descentralización más o menos fuerte del poder de decisión. No es posible en
absoluto decir que un cierto tipo de regionalización es mejor que otro. Todo depende del contexto político y administrativo en el cual se inscribe. Lo que es eficaz en
un país dado no lo es necesariamente en otro. No es el propósito aquí de evaluar las
diferentes políticas de regionalización sino más bien llamar la atención sobre algunos
problemas técnicos que parecen comunes a todo esfuerzo de regionalización. Existe
primeramente, el problema de la definición de un marco regional que sea apropiado
a los objetivos de la acción que se quiere realizar. Una primera aproximación, que no
es diferente de la presentada en la primera parte para las necesidades del análisis, consiste en seccionar, al interior del territorio nacional, regiones que son en principio ho119
mogéneas según uno o muchos criterios. Esto es útil sobre todo para identificar algunas
regiones sub-privilegiadas que merecen un tratamiento especial a fin de llegar a un desarrollo nacional más equitativo. Es el enfoque seguido generalmente para fijar lo que
se llama regiones-programas. En este caso, el acento se pone ante todo en los problemas de distribución y equilibrio entre diferentes regiones, más que en la dinámica del
funcionamiento y sobre las posibilidades de desarrollo al interior de cada una de esas
regiones. Nada impide en efecto, que una región que es homogénea por su retardo escolar posea las potencialidades deseadas para poder desarrollarse ella misma. Es por
esto que un segundo enfoque, que puede además superponerse al primero, toma como criterio de seccionamiento la coherencia funcional en las relaciones entre diferentes unidades espaciales y locales. Se hablará además de región funcional o polarizada para distinguirla de la región homogénea.
El punto de vista adoptado aquí es el de la organización de la planificación al interior de la región. Ahora bien, la dinámica principal que regula el funcionamiento de
la vida social al interior de un espacio regional determinado, está asociada al hecho que
la población se distribuye en aglomeraciones de tamaños diferentes que no ofrecen los
mismos servicios ni las mismas condiciones de vida en general. Para definir una región
funcional se partirá de un análisis de las relaciones entre los servicios ofrecidos en cada
aglomeración y su clientela. Al estudiar la dirección e intensidad de los movimientos de
población y de los intercambios, se puede definir la zona de influencia de cada aglomeración y establecer una jerarquía de aglomeraciones teniendo en cuenta la influencia
que cada una de ellas ejerce sobre las otras.
El caso de Hungría ilustra muy bien este doble enfoque. A principios de los años
1960, el acento en la política regional se puso en el desarrollo de regiones enteras que,
por razones históricas, tenían un retardo en el desarrollo como por ejemplo, la región
del Norte y del Nor-Este. A partir de 1971, un nuevo sistema de planificación regional fue implantado y en el cual el concepto de región de desarrollo homogéneo fue
reemplazado de hecho por un concepto de región socio-económica polarizada. Al combinar muchos criterios de clasificación (tamaño de la población, disponibilidad de recursos económicos, dotación existente, rol regional y potencial de desarrollo), el país
fue dividido en cinco categorías de aglomeraciones: la capital nacional, los centros regionales de gran importancia, los centros regionales de menor importancia, los centros
locales que juegan un rol en relación a las comunidades circundantes, otros centros sin
rol específico. Es importante observar que el cambio en el concepto y en la definición
de región no es un asunto estrictamente técnico, sino que expresa de hecho una modi-ficación más profunda en la óptica misma del desarrollo. Si desde el principio, la regionalización en Hungría se basó en un enfoque intersectorial integrado, la acción política
durante los años 1960 permaneció ampliamente centralizada. A partir de 1971, hubo
una disminución gradual de las regulaciones y de las intervenciones centrales en beneficio de un poder más grande de decisión de la base. En la idea de las autoridades, este
nuevo enfoque debía permitir realizar mejor el doble objetivo de su política regional:
por un lado, llegar a un desarrollo global regional más equilibrado, gracias a una mejor
utilización de los recursos locales y por otro lado, reducir las desviaciones en las condiciones de vida entre los diferentes tipos de aglomeración al crear servicios locales ade-
120
cuados o al menos, al facilitar el acceso a estos mismos servicios. En el contexto preciso de la sociedad húngara, este enfoque regional parece haber sido un instrumento eficaz en la reducción de desequilibrios, entre otros en el sector educativo1.
Otro problema se refiere a los mecanismos de distribución de recursos entre las diferentes comunidades locales encargadas de implantar los servicios educativos. En ausencia de una política regional precisa, este aspecto importante de la planificación, a
menudo es descuidado y la distribución de recursos centrales se hace entonces en función del poder de negociación que dispongan las partes involucradas. El estudio de caso
sobre Tailandia muestra cuáles son las consecuencias de este procedimiento desde el
punto de vista de la igualdad. En este país, las escuelas primarias provinciales son financiadas totalmente por el Ministerio del Interior. Cada uno de los distintos (amphoes)
remite su solicitud de subvención a la provincia correspondiente (changwad) que, después de su verificación, la transmite a las autoridades centrales. Un análisis de las subvenciones por alumno indica que existen variaciones considerables entre provincias que
van de 1 a 3 t, ya que en ausencia de criterios de asignación precisos, los distritos que
introducen las solicitudes más fuertes son los que obtienen más recursos. El cuadro 22
muestra que 20 de los 48 amphoes obtuvieron subvenciones cuyo montante corresponde a la solicitud, en tanto que 13 obtuvieron más y 15 menos. El cuadro muestra
sobre todo, que por lo general existe una relación positiva entre demanda y adjudicación.
Los resultados de un estudio de los gastos de capital sobre un período de tres años
(1970-1972) van en la misma dirección; el coeficiente de correlación entre el nivel
de expansión entre el cuarto y el quinto grado) y los créditos en capital obtenidos de
parte del gobierno central, es positivo (+ 0,77). En otros términos, son las provincias
en las que la oferta educativa está más desarrollada quienes obtienen más recursos.
CUADRO 22. Relaciones entre demanda inicial y asignaciónfinalpor alumno.
(Educación primaria del 1? ciclo, 1972).
Demanda
de los amphoes
a los changwads
Menos de 400
de 400 a 799
de 800 a 1.199
de 1.200 a 1.599
1.600 y más
Fuente:
1.
Menos
de 400
7
5
Asignación final
de 400
de 800
a 799
a 1.199
12
8
6
1
—
—
—
—
—
1
3
2
1
12
27
7
K. Sudaprasert, V. Tunsiri y C. Ta Ngoc, op. cit, p. 325.
S. Ferge, E. Havasi y J. Szalai, op. cit., pp. 286-289.
1.200
y más
—
—
—
Total
—
19
14
9
5
1
2
48
2
La cuestión es ver cómo se puede cambiar la situación actual. Sin querer reemplazar el juego de la negociación política por modelos matemáticos, se podría en muchos casos mejorar considerablemente los procedimientos existentes al utilizar un cierto
número de criterios objetivos y simples como base para la toma de decisión. Estos
criterios tendrían en cuenta el nivel de desarrollo escolar de cada región, sus necesidades potenciales en materia educativa y las posibilidades de financiamiento propio. Un
cierto número de países, entre ellos Tailandia, han empezado un proceso de racionalización en este sentido, al desarrollar su propio modelo para asignación de recursos
del presupuesto central en las diferentes provincias. Lamentablemente, existen pocos
estudios sistemáticos que nos permitan conocer mejor las implicaciones técnicas, administrativas y políticas del desarrollo, y la implementación de modelos parecidos1.
Igualmente, existen pocos estudios susceptibles de informarnos sobre los resultados
producidos por diferentes sistemas de financiamiento sobre las desigualdades en materia educativa. Sin embargo, lo que nos demuestran algunos estudios2 es que no basta
asegurarse de que la distribución de recursos se haga de una manera equitativa entre
regiones, sino que al interior de cada región todas las zonas se beneficien realmente de
las inversiones en el sector educativo. Como se ha señalado en muchos trabajos, la región puede ser una entidad muy heterogénea que esconde desequilibrios intrarregionales muy fuertes, sea entre zonas rurales y urbanas, entre grupos culturales e incluso
entre categorías socio-profesionales. Nada garantiza a priori que los fondos adjudicados a una región determinada benefician realmente a los grupos más desfavorecidos
a los cuales fueron destinados. En otros términos, la distribución más equitativa de
los recursos a las provincias sólo es una primera etapa. Esta distribución se basa en el
principio de que es necesario dar a todos los grupos las mismas oportunidades de acceso a la educación, pero no puede garantizar que cada uno de estos grupos tenga la
mismas posibilidades para aprovechar estas oportunidades.
El Reforzamiento de la Planificación a Nivel Local.
Las diferentes cuestiones mencionadas anteriormente hacen sin duda más complejo al proceso de planificación en el nivel central. Sin embargo, el desafío mayor
que plantea la regionalización de los planes tiene que ver con los cambios inevitables
que provoca en las relaciones entre los diferentes niveles (central, regional, local) de
decisión. A la política de expansión global de la escolarización corresponde un cierto
método de trabajo: la planificación es un ejercicio de la administración central en la
cual los servicios regionales y locales a menudo sólo juegan un rol menor e incluso son
excluidos. Parece inconcebible, por razones técnicas y políticas a la vez, que se pueda ir muy lejos en la diferenciación de objetivos y programas para cada región o comunidad local si no se hace participar a éstas más activamente en las decisiones.
Las formas concretas que puede tomar esta participación dependen de las tradiciones y del contexto político de cada país. Lo que hay en común es que una parti1.
2.
122
Para una presentación sintética vei: L. Wagner, H. Glennestei y M. Woodhall, The Finance of
Education, the Open University Press, Milton Keynes, 1977; V. Morris y D. Verry, Education,
Equity and Income Distribution, the Open University Press, Milton Keynes, 1977.
J. -P. Jallade, Public Expenditures on Education and Income Distribution in Colombia, Washington, IBRD Staff Occasional Paper, Nro. 18, 1974; E. Byrne, Planning and Educational
Inequality, a Study of the Rationale of Resource Allocation, Windsor, IK, NFER Publishing
Co., 1974.
cipacion más activa de los niveles regional y local en el proceso de planificación, demanda casi siempre un reforzamiento de las capacidades técnicas y administrativas
a estos niveles. Muchos países, tales como, Perú, Indonesia o Nigeria han intentado
realizar reformas administrativas en este sentido, acompañándolas de programas de
formación y de reciclaje del personal1.
Sin embargo, el éxito de estos programas, y más generalmente de la planificación en los niveles sub-nacionales, está condicionada a su vez por la valorización de
un conjunto de técnicas y de métodos que son propios de la micro-planificación. No
se trata en efecto, de trasladar simplemente a nivel regional o local, las tácticas tradicionales de la planificación a nivel central. La implantación de la micro-planificación
supone al mismo tiempo un cambio en la concepción misma de la planificación. Los
trabajos del IIPE en el terreno de la carta escolar (que es un elemento esencial de la
micro-planificación) han mostrado la necesidad de buscar compromisos entre los dos
niveles de decisión, en el centro y a nivel local.
"La adopción de la carta escolar implica la aceptación de una regla de juego"
influyente sobre los principios mismos de la planificación. No se trata de admitir un sistema de planificación centralizado y autoritario que impone directivas
de implantación de escuelas a partir de la capital sin posibilidades de censuras a
nivel regional, ni de aceptar un sistema de planificación descentralizado y particularista, que privilegia ciertas regiones en detrimento de otras y favorece la
incoherencia entre los objetivos nacionales y las medidas tomadas a nivel regional, sino de aproximarse a un sistema híbrido que asocie las ventajas de los
dos" 2.
Lo que caracteriza a la micro-planificación es que ella se dirige esencialmente a
aproximar las decisiones a la realidad local. Con este objeto, conduce a una manera diferente de hacer el diagnóstico y de elaborar las proposiciones de acción. En materia
de diagnóstico puede fundamentarse en un análisis más detallado de la interacción entre oferta y demanda educativa a nivel local, acudiendo a métodos de trabajo que van
de la encuesta sobre el terreno (en las escuelas, en las familias, en las empresas) a la participación activa de la población en la formulación de sus problemas (investigaciónacción). Como el campo de análisis de la micro-planificación es más limitado, puede
profundizar y aportar un mejor conocimiento de los problemas concretos y las necesidades educativas de las poblaciones locales.
A nivel de las proposiciones, la micro-planificación da la posibilidad de diversificar
los programas de acción sobre la base de las orientaciones generales fijadas en el nivel
central. Parece, en efecto, y cada vez más a menudo, que las medidas generales y uniformes benefician primero a los medios más favorecidos (particularmente a los alumnos de las zonas urbanas que son las más escolarizadas), pero que casi no se adaptan a
los problemas específicos de otros grupos sociales (grupos marginales, poblaciones rurales). En el terreno educativo, el derecho a un tratamiento diversificado al interior de
1.
2.
Ver por ejemplo: C. Tibi, Le rol de la formation dans ¡a planification de la réforme de l'éducation au pérou, Paris, IIPE, 1977.
J. Hallak, La mise en place des politiques éducatives: rôle et méthodologie de la carte scolaire, op. cit. p. 25.
un sistema unificado que garantice una continuidad entre diferentes tipos y niveles de
enseñanza, puede ser considerado como una condición esencial de la reducción de desigualdades . Esto es verdad para los problemas de acceso y de retención, y que aún
con más razón para el de la igualdad de los resultados escolares.
Por otro lado, la planificación constituye un marco privilegiado para asociar las
poblaciones con la toma de decisiones que les conciernen. Desde el punto de vista ético, esta participación constituye una parte integrante de un desarrollo endógeno centrado en el hombre y es con este título que se inscribe entre los objetivos de los organismos internacionales y particularmente de la Unesco2.
En lo que concierne a la democratización en el campo educativo, la participación
puede ser considerada a la vez como un objetivo y como un medio. Es un objetivo en
la medida en que la educación es para los grupos marginados un proceso de concientización que debe facilitar su participación en la vida de la Nación. Es al mismo tiempo
un medio porque al apoyarse en la participación de los grupos interesados, se podrá
definir una educación mejor adaptada a sus necesidades y mejor integrada a su medio.
Experiencias concretas en este sentido han tenido lugar y están en curso en diferentes países, y especialmente en programas de educación de adultos (por ejemplo,
Tanzania, Indonesia, India) y en proyectos de planificación local integrada (por ejemplo en Guatemala y Brasil). Sin duda, la utilización del método participativo no ha sido un éxito en todas partes y en todos los planes. Al contrario, las primeras evaluaciones muestran que los métodos están lejos de haber encontrado una forma definitiva y que, de cualquier modo, su eficacia depende en gran medida del sistema sociopolítico circundante 3.
Sin embargo los resultados parecen suficientemente estimulantes para que muchos
países continúen explorando esta vía y sobre todo para que traten de poner en práctica su inspiración fundamental, cual es de aproximar la planificación a las poblaciones
interesadas.
Tomada en su sentido más vasto, la micro-planificación continúa siendo un dominio mal explorado cuyos métodos y técnicas —con la excepción de la carta escolar— no
han sido suficientemente desarrollados y probados. Es verdad también que no ha habido bastante complementaridad entre los esfuerzos de la macro y de la micro-planificación. Esta última sólo podrá mostrar su eficacia si puede situarse al interior de un marco general que estimule y oriente su acción. La micro-planificación no obstante, sólo
es un conjunto de técnicas y de métodos al servicio de una política global de desarrollo
endógeno: Su puesta en práctica supone a la vez una transformación de las estructuras
administrativas y un cambio en la óptica del desarrollo.
1.
23.
124
Paia una discusión más profunda de las relaciones complejas entre unidad y diversidad al interior de los sistemas de educación, ver: S. Tanguiane, "L'éducation et le problème de sa démocratisation", dans Perspectives, vol. 7, Nio. 1,1977, pp. 16-34.
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130
índice
PREFACIO
INTRODUCCIÓN
I. EL ENFOQUE REGIONAL
1. LA SELECCIÓN DELMARCO REGIONAL
2. LA IDENTIFICACIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS INTERREGIONALES
— La Búsqueda de una Configuración Espacial
— La Importancia de la Selección de la Unidad de Base
— Unidades de Base Diferentes según las Fuentes de Datos
— Configuraciones Diferentes Según la Variable Escogida
— La Complicación de los Fenómenos Migratorios
— Un Segundo Paso
3. EL ANALISIS DE LOS DESEQUILIBRIOS INTRARREGIONALES . .
— Desequilibrios Regionales y Desequilibrios entre Zonas Rurales y
Urbanas
— Desequilibrios Espaciales y Desigualdades Sociales
II. LA MEDICIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS
1. LA BASE DE DATOS ESTADÍSTICOS
2. LOS INDICADORES CORRIENTEMENTE UTILIZADOS
A. El Nivel de Desarrollo Cuantitativo del Sistema Educativo
B. El Funcionamiento del Servicio Educativo
C. Los Recursos Consagrados a la Educación
3. TRES TIPOS DE ANALISIS
A. Evolución de los Desequilibrios en el Tiempo
1. Comparación de la Dispersión Alrededor de la Media a Principios
y Finales de Período
2. Relación entre el Nivel Alcanzado a Principios del Período y la
Progresión en el Transcurso del Mismo
B. Evolución de los Desequilibrios en los Diferentes Niveles del Sistema
Educativo
C. Relación entre los Desequilibrios Educativos y los Desequilibrios
Económicos y Sociales
Pág
5
9
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19
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32
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43
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49
49
50
51
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56
131
Pág.
4. EL DESARROLLO DE NUEVOS INDICADORES
A. Los Indicadores de Medios
1. La Igualdad de la Accesibilidad
2. La Igualdad de la Calidad Formal
3. La Igualdad de la Calidad Efectiva
B. Los Indicadores de Resultados
1. La Igualdad del Acceso
2. La Igualdad del Trayecto Escolar
(a) Indicador de Desigualdad en la Promoción
(b) Indicador de Desigualdad en el Ritmo de Progresión
(c) Indicador de Desigualdad en la Retención
3. La Igualdad del Nivel de los Conocimientos Adquiridos
III. LOS DETERMINANTES DE LOS DESEQUILIBRIOS REGIONALES . . .
1. LOS DESEQUILIBRIOS DE ACCESO
— La Influencia de la Evolución Pasada
— El Difícil Control de la Demanda
— El Rol de la Educación Privada
2. LOS DESEQUILIBRIOS EN EL TRAYECTO ESCOLAR
— La Amplitud de la Deserción
— La Necesidad de Estudios más Profundos de los Factores de
Deserción
3. DESEQUILIBRIOS EN EL NIVEL DE CONOCIMIENTOS
— Problemas Metodológicos en la Investigación
— La Interpretación de los Resultados de las Investigaciones
IV. LA REDUCCIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS
1. UNA DOBLE PREOCUPACIÓN DE LOS GOBIERNOS
— La Extensión de la Educación Primaria a las Zonas Desfavorecidas . .
— La Limitación de los Recursos
— El Control de la Expansión de la Educación Secundaria y Superior . .
— La Reducción de los Costos
— La Movilización de Nuevos Recursos
— La Adaptación de la Escuela a las Necesidades Locales
— La Adaptación del Contenido de la Enseñanza
— La Utilización de las Lenguas Locales
— La Organización del Acceso a Nivel de Educ/áción Post-primaria . . . .
— La Selección en Función de la Aptitud Intelectual
— La Introducción de Cuotas
— La Aplicación de Nuevos Criterios de Selección
2. ALGUNAS IMPLICACIONES PARA LA PLANIFICACIÓN DE LA
EDUCACIÓN
"•- La Necesidad de una Base Adecuada de Datos
— La Adaptación de los Métodos de Planificación al Nivel Central . . . .
— El Reforzamiento de la Planificación a Nivel Local
BIBLIOGRAFIA
59
60
60
62
65
66
66
67
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68
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119
122
125
Mapas, gráficos y cuadros
Pág.
MAPA 1. Porcentaje de Maestros Calificados en Educación Primaria, Tailandia.
MAPA 2. Tasa de Escolarización de los Diferentes Distritos de Kenya
MAPA 3. El Problema de la no Concordancia de las Fronteras de las Unidades
Educativas y de las Unidades Administrativas. El Caso de Perú . . . .
20
22
MAPA 4. Tasa de Inscripción del Primer Ciclo de Educación Primaria, Tailandia.
MAPA 5. Tasas de Inscripción en el Primer Ciclo de Educación Secundaria.
Tailandia
MAPA 6. Distribución de Nuevas Inscripciones en las Universidades de Bangkok y las Universidades Provinciales según la residencia de los padres
26
GRAFICO l.Tasa de Escolarización en los diferentes Distritos y Provincias de
Kenya
GRAFICO 2.Modifìcación de las Tasas de Transición del lì al 2? Ciclo de Educación Primaria de 1968 a 1976
GRAFICO 3.Porcentaje de la Población Total y Porcentaje de la Matrícula en
los diferentes Niveles Educativos (Curva de Lorentz)
GRAFICO 4. Comparación de las Tasas de Escolarización de las Provincias de
Kenya (entre 1965 y 1976) y Madagascar (entre 1962 y 1975) . .
GRAFICO 5.Comparación de la Retención de las Cohortes de Educación Primaria alrededor de los Años 1965 y 1975 (los dos sexos)
CUADRO 1. Distribución de los estudiantes de las Universidades de Bangkok
y de las Universidades Provinciales según la residencia de los
los padres
CUADRO 2. Distribución de los candidatos admitidos en las Universidades según las regiones donde hicieron sus estudios secundarios del 1? y
del 2? ciclo
CUADRO 3. Algunas características de las escuelas públicas en zonas rurales
y urbanas
CUADRO 4. Distribución de ciudades y pueblos según el tamaño de la población
24
27
30
21
52
55
74
85
28
29
33
35
Pág.
CUADRO 5. Distribución de los tipos de aglomeración según la clasificación
ciudad-pueblo
CUADRO 6. Origen de los alumnos en las clases de 3?
36
38
CUADRO 7. Resultado de las pruebas de conocimiento de niños de origen social diferente en educación primaria, 1958
39
CUADRO 8. Proporción de los grupos de edad de 19 a 21 años y de 22 a 24
años que prosiguen sus estudios en educación superior según la
categoría socio-profesional del padre
39
CUADRO 9. Comparación de las tasas de transición del 1! al 2? ciclo de enseñanza primaria en 1967 y en 1976
CUADRO 10. Dispersión de las tasas aparentes de inscripción de los diferentes
niveles del sistema educativo en las 70 provincias de Tailandia . .
51
53
CUADRO 11. Porcentaje de población total y matrícula de los diferentes niveles del sistema educativo
CUADRO 12. Coeficiente de correlación entre variables educativas y variables
económicas y sociales
57
CUADRO 13. Coeficientes de saturación de las diferentes variables
58
CUADRO 14. Presentación sinóptica de los indicadores de medios e indicadores de resultados
CUADRO 15. Tasa de escolarización en primaria y porcentaje de matrícula privada en educación secundaria en las diferentes regiones de Madagascar y Kenya
CUADRO 16. Número de países por nivel de porcentaje de repitientes en educación primaria en los alrededores de 1976
CUADRO 17. Progreso de las cohortes ficticias en las diferentes regiones del
Camerún sobre la base de datos 1970-1973
CUADRO 18. Puntajes medios de los alumnos del 3er. grado en las cuatro regiones de Tailandia
CUADRO 19. Distribución de los países según el nivel de las tasas de escolarización de los niños de 6 a 11 años en Africa, América Latina y
Asia,(1975)
54
70
79
82
84
87
101
CUADRO 20. Tasa de crecimiento anual de la matrícula de educación primaria, secundaria y superior de 1960 a 1975 de diferentes países
clasificados según las tasas de escolarización primaria alcanzadas
en 1975
103
CUADRO 21. Gastos unitarios de educación primaria y educación superior en
diferentes regiones del mundo en 1974 (cifras convertidas a dólares USA)
105
CUADRO 22. Relaciones entre demanda inicial y asignación final por alumno
(educación primaria del primer ciclo, 1972)
121
134
ESTE LIBRO SE TERMINO DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES
DE LASER GRAFICA S.R.L EN MAYO DE 1.988
CARACAS-VENEZUELA