el acuerdo general de aranceles aduaneros y comercio

Revisión del comercio agropecuario enmarcado
dentro de la OMC y sus impactos sobre la
sostenibilidad ambiental del sector agropecuario
CEN 724
Karla Amador, José Manuel Pérez y Lawrence Pratt
Noviembre, 1998
Documento en Proceso. Escrito por Karla Amador, estudiante de INCAE; bajo la
supervisión de Lawrence Pratt, director adjunto del Centro Latinoamericano para la
Competitividad y el Desarrollo Sostenible -CLACDS-, y José Manuel Pérez, InvestigadorConsultor de CLACDS.
Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos
conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias
para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión
regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende
prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro
Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta
interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas,
gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y
análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana.
El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no
necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Noviembre, 1998.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 1
1.
EL ACUERDO GENERAL DE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO (GATT) ............ 2
2.
LA AGRICULTURA EN LA RONDA URUGUAY..................................................................... 3
2.1
2.2
2.3
2.4
3.
ARANCELARIZACIÓN ................................................................................................................. 3
SALVAGUARDIA ESPECIAL ......................................................................................................... 4
MEDIDAS DE APOYO INTERNO ................................................................................................... 4
SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN.................................................................................................. 5
LAS BARRERAS NO ARANCELARIAS EN EL COMERCIO MUNDIAL ............................... 8
3.1 TIPOS DE BARRERAS NO ARANCELARIAS .................................................................................... 8
3.1.1 El dumping ecológico .................................................................................................... 8
3.1.2 Migración de industrias contaminantes......................................................................... 9
3.1.3 Barreras no arancelarias ............................................................................................... 9
4.
PROTECCIONISMO ............................................................................................................... 10
5.
POLITICAS AGRARIAS EN LA UNION EUROPEA ............................................................. 12
6.
POLITICAS ESTADOUNIDENSES SOBRE AGRICULTURA .............................................. 16
7. EFECTOS SOBRE LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL PRODUCTO DE LAS
DISTORSIONES COMERCIALES EN LA AGRICULTURA A NIVEL MUNDIAL......................... 19
7.1 OPINIONES A FAVOR DE QUE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL Y SU APOYO A LA PROTECCIÓN
DE LOS RECURSOS NATURALES ...................................................................................................... 19
7.2 EN CONTRA DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL Y SU EFECTO NOCIVO PARA LA PROTECCIÓN
DE LOS RECURSOS NATURALES ...................................................................................................... 20
7.3 MECANISMOS PARA INTERNALIZAR LOS COSTOS AMBIENTALES ................................................ 21
7.4 EL DETERIORO AMBIENTAL DESDE LAS DOS PERSPECTIVAS ...................................................... 22
FIGURA 2 ....................................................................................................................................... 24
DETERIORO AMBIENTAL DESDE LAS DOS PERSPECTIVAS ................................................................... 24
CONCLUSION ................................................................................................................................ 25
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 26
1
INTRODUCCIÓN
El objetivo del presente documento de trabajo es utilizarlo para desarrollar un diagnóstico,
eventuales recomendaciones, alternativas de implementación, y para facilitar el diálogo
entre sectores de la sociedad. Por ello no pretende ser un producto final, sino un insumo
analítico que contribuya a mejorar la competitividad y el desarrollo sostenible en la región
centroamericana".
1
1.
EL ACUERDO GENERAL DE ARANCELES ADUANEROS Y
COMERCIO (GATT)
El Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio conocido por sus siglas en
inglés como GATT entró en vigor el 1 de enero de 1948, y fue creado con el fin de ser el
marco jurídico regulador de las relaciones comerciales internacionales, facilitando el
comercio mundial y disminuyendo las barreras que lo limitan.
A lo largo de su historia el GATT ha desarrollado ocho “Rondas” o foros de discusión y
negociación, los cuales tienen como finalidad principal la liberalización del comercio entre
las partes contratantes.
En setiembre de 1986 se inició la VIII Ronda Uruguay, la que culminó con la firma del Acta
Final en abril de 1994.
Entre las características más sobresalientes de esta Ronda podemos citar la creación de
la Organización Mundial del Comercio (OMC), y el hecho de que por primera vez en la
historia se incluya el tema agrícola en la mesa de negociaciones, lo que implica el
reconocimiento de la necesidad de abordar un tema que se ha visto totalmente
distorsionado por políticas internas por parte de los países desarrollados y que estan
afectando fuertemente el comercio agropecuario a escala mundial. Para algunos esta
Ronda representa un “buen primer paso en la reducción de las distorsiones
gubernamentales en la producción agrícola y el comercio a escala mundial”.1
En el texto del GATT, las medidas ambientales que producen restricciones comerciales
son permitida solo en casos de excepción, así se establece en el artículo XX del Acuerdo:
“Artículo XX : Excepciones generales
A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación de forma que
constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que
prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio
internacional, ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el sentido
de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas:
…a) necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o
para preservar los vegetales.
…g) relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que
tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo
nacionales.”2
Las partes contratantes del Acuerdo pueden aplicar medidas contrarias a los principios
del GATT si las mismas se justifican en las excepciones citadas.
1
YEUTTER (Clayton), The New International Trade Enviroment for Agriculture, World Congress V,
International Agribusiness Management Association, Paris, France, 1995, p. 649.
2
ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO, Texto del Acuerdo General,
Ginebra, 1986, art. XX.
2
2.
LA AGRICULTURA EN LA RONDA URUGUAY
Anterior a la Ronda de Uruguay la agricultura estaba fuera de las discusiones del GATT,
principalmente porque los Estados Unidos en la década de los años 50 busco un
desistimiento del artículo XI del GATT el cual prohibía restricciones cuantitativas sobre las
importaciones. Con la amenaza de retirarse del GATT a menos que se le permitiese
mantener mecanismos proteccionistas para el azúcar, productos lácteos y otros
“commodities” agropecuarios, se le otorgo a Washington desistimiento no limitado en el
tiempo, sobre los productos agropecuarios. Esto hizo que el GATT ejerciera un
cumplimiento muy laxo del artículo XI con los demas productores agropecuarios por temor
a no parecer sesgado o parcializado hacia un grupo en particular.
Los Estados Unidos y otras potencias agrícolas no solo ignoraron el Artículo XI sino que
tambien explotaron o aprovecharon el Artículo XVI, el cual eximía a los productos
agropecuarios de la prohibición de subsidios que establecio el GATT. Uno de los efectos
de estas acciones fue la transformación de la Comunidad Europea de un importador neto
de alimentos a un exportador de alimentos en los años 70. Al inicio de la Ronda de
Uruguay a mediados de los años 80, la Política Comun Agropecuaria de la Comunidad
Europea se habia desarrollado en lo que los expertos Michael Trebilcock y Robert Howse
describieron como una “compleja telaraña de garantias de ventas y precios, subsidios y
otras medidas de apoyo que en gran proporción aislaban el ingreso de los agricultores de
las fuerzas del mercado”.
El tema agrícola siempre estuvo excluido de la agenda de discusiones en la Ronda. Sin
embargo los países aceptaron las grandes distorsiones comerciales que producen las
medidas proteccionistas en este mercado lo que llevó a la firma del Acuerdo sobre la
Agricultura, cuyo objetivo a largo plazo es establecer un sistema de comercio
agropecuario equitativo y orientado al mercado.
⇒ Entre los elementos más importantes del acuerdo podemos citar los siguientes:
Reducción de los subsidios a la exportación
Disminución de las medidas de apoyo interno
Eliminación de cuotas de importaciones
Reducción de aranceles
Arancelización de las medidas no arancelarias.
El Acuerdo se comenzó a aplicar en 1995 y tiene una duración de seis años.
Las medidas adoptadas deben ser aplicadas por los países desarrollados de 1995 al año
2000, mientras que para los países en desarrollo el plazo se extiende hasta el año 2004.
A continuación se exponen los puntos más importantes que contiene el Acuerdo sobre
Agricultura:
2.1 Arancelarización
Sobre la arancelarización es necesario indicar que esta consiste en transformar todo el
complejo sistema de cuotas y barreras no arancelarias en aranceles propiamente dichos.
3
Los países en vías de desarrollo tienen diez años para aplicar los compromisos de
reducción arancelaria, y los países de menor desarrollo no están obligados a reducción
alguna. De esta forma “los países en desarrollo, aquellos llamados menos adelantados
(41 países), *sugiero incluir una tabla con la lista de los 41 paises están exentos de
compromisos de reducción del apoyo promedio a sus agriculturas, aun cuando existan
aranceles, pero no pueden aumentar el apoyo por encima del nivel que tenían entre
1986-88. Los otros países en desarrollo (cerca de 80 países), en cambio, tienen que
reducir el apoyo nacional a sus agriculturas, asumiendo las consecuencias que puedan
derivarse de tales acciones. Las reducciones que deberá realizar el último grupo de
países, por la cláusula de trato especial y diferencial, serán menores que las efectuadas
por los países desarrollados y se prolongarán durante un número mayor de años.”3 Así,
los países desarrollados están obligados a reducir sus aranceles en un 36% con un 5%
mínimo por línea arancelaria y en un plazo de 6 años, mientras que los países en vías de
desarrollo tienen que reducir en un 24% y con un 10% mínimo por línea arancelaria, pero
en un periodo de 10 años.
Con esto se pretende eliminar todo tipo de restricciones cuantitativas así como los
sistemas de gravámenes variables y sustituirlos por aranceles. En adelante, las partes
contratantes podrán proteger su producción agropecuaria únicamente a través de
medidas arancelarias.
2.2 Salvaguardia especial
El Acuerdo ofrece la posibilidad de aplicar una salvaguarda especial, es decir, medidas
para limitar las importaciones de un producto, a través de la incorporación de aranceles
aduaneros adicionales. “Esta salvaguardia es aplicable en caso de que los volúmenes de
importación, de un producto determinado, supere los niveles de acceso (“activación”), de
acuerdo a una escala basada en las oportunidades de acceso a mercados, definidas
como porcentaje de las importaciones con relación al consumo interno durante los tres
años anteriores sobre los que hayan datos”.4
La salvaguardia también se aplica cuando el precio de importación CIF (en moneda
nacional) sea inferior al precio de referencia medio o “precio de activación” (valor unitario
CIF medio) del producto en cuestión en el periodo 86-88.5
Para la aplicar la salvaguardia especial cada parte contratante debe informar al Comité de
Agricultura dentro de los 10 días siguientes a la aplicación de la medida.
2.3 Medidas de apoyo interno
El Acuerdo dispone también la reducción de las medidas de apoyo interno. Las únicas
medidas de apoyo doméstico que están de conformidad con el Acuerdo y por lo tanto
representan apoyos exentos de compromisos de reducción son las incluidas en la Caja
Verde, es decir, aquellos subsidios que no alteren los precios relativos y distorsionen el
comercio, entre los que se encuentran los que tienen fines de investigación y asistencia
técnica, y las contenidas en la Cláusula de Minimis, es decir “aquellos casos en que el
3
BRIGOL MENDES (Raúl), El Marco Externo y el Desarrollo de la Agricultura en América Latina y el Caribe,
FAO, Santiago, 1995, p. 144.
4
QUIROS (Rodolfo) y otro, Centroamérica frente a los nuevos tratados comerciales internacionales: notas
para una agenda en materia agrícola, IICA, San José, 1994, p. 7.
5
QUIROS (Rodolfo), p. 7.
4
apoyo por producto no sea superior a un 5% del valor total de la producción de un
producto básico o del total de producción agrícola si se trata de un sector . Los países en
desarrollo tienen un de minimis de 10%”.6
Además, “cuando los precios administrados sean superiores a los precios mundiales, los
países podrán mantenerlos, pero la suma gastada en ellos no deberá sobrepasar el nivel
de 1986-1988 para los países menos desarrollados y deberá reducirse en los demás
países en desarrollo. El nivel de ayuda interna se cuantifica en la llamada Medida Global
de Ayuda (MGA) y los países pueden decidir dónde se aplicarán los subsidios y dónde se
harán las reducciones. Existen cláusulas de salvaguardia, utilizables en los casos en que
una industria nacional se encuentre particularmente amenazada por la competencia
externa”. 7
El Acuerdo permite así mismo pagos directos a productores, siempre y cuando estos no
estén vinculados ni a la producción ni a los precios de los productos, sino más bien al
propio ingreso de los productores, como es el caso de la compensación de desastres
naturales, programas de retiro de tierras y de productores y el de pagos bajo programas
ecológicos.
Aquellos apoyos sujetos a compromisos de reducción se agrupan en la Categoría Ambar,
en donde figuran todos aquellos “…apoyos canalizados a través de medidas no
arancelarias que tengan por efecto mantener el precio del productor por arriba del
internacional; pagos directos no exentos que son aquellos vinculados con los precios y/o
factores de producción; y por último subsidios a los insumos”.8
2.4 Subsidios a la exportación
Se acordó el compromiso de los países desarrollados de reducir en un 36% los gastos
presupuestales para subsidiar las exportaciones, o en forma alternativa, la disminución en
un 21% del volumen de exportaciones beneficiado con este subsidio. Los países en vías
de desarrollo se comprometieron a dichas reducciones en un 24% y 14%
respectivamente. Todas estas medidas deben ser adoptadas sobre la base de los niveles
de 1986-1990. Los miembros pueden conceder subvenciones por encima de dichos
porcentajes siempre y cuando no los sobrepasen en 3% de los desembolsos
presupuestarios y 1.75% de lo volúmenes subsidiados referidos al periodo base.
El siguiente cuadro resume las principales medidas adoptadas en el Acuerdo sobre
Agricultura del GATT:
Período de ejecución
General
1995-2000
Países en desarrollo1/
1995-2004
Reducción de las subvenciones
a la exportación
6
Ibid.
CEPAL, Liberalización comercial y agricultura en el istmo centroamericano: impactos y
perspectivas, (folleto), LC/MEX/L.322, 5 de marzo de 1997, p. 51.
8
IICA, El sector agropecuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCN) y sus implicaciones para los países de la Cuenca del Caribe, San José, 1994,
p.25.
7
5
Período base
Gastos (para cada producto)
Cantidades (para cada producto)
1986-19902/
36%
21%
1986-19902/
24%
14%
1986-1988
20%
1986
1986-1988
13 1/3%
1986
-políticas de subsidios de las cajas
“verde y azul”
-si el apoyo específico a un
producto no excede 5% del valor
total del mismo (o grupo de
productos), esta protección no
necesita incluirse en el AMS ni
reducirse (porcentaje de minimis)
-lo mismo mencionado antes para
el apoyo específico a productos
cuya producción no excede 10%
del valor total de la producción
agrícola
-políticas de subsidios de las cajas
“verde y azul”
-si el apoyo específico a un producto
no excede 10% del valor total del
mismo (o grupo de productos), esta
protección no necesita incluirse en el
AMS ni reducirse (porcentaje de
minimis)
-lo mismo mencionado antes para el
apoyo específico a productos cuya
producción no excede 10% del valor
total de la producción agrícola
Reducción de las medidas de
apoyo interno
Período base
Medida de Subsidio Global (AMS)
Exenciones
Acceso al Mercado
⇒
Aranceles
Derecho
común
de
de
reducción
a
aduana compromiso de reducción a compromiso
ejecutarse en el nivel de derechos ejecutarse en el nivel de derechos
como el período 1986-88
como el período 1986-88
Otras medidas fronterizas a ser convertidos en derechos de
(incluyendo barreras no aduana comunes en su equivalente
arancelario en el período base
arancelarias (NTBs).
(“arancelización”).
a ser convertidos en derechos de
aduana comunes.
Países con
aranceles ilimitados tienen la opción
de ofrecer “límite obligatorio” no
necesariamente
igual
a
las
equivalencias arancelarias del NTB
del período base o al nivel de los
aranceles ilimitados.
Reducción de aranceles
los aranceles resultantes de a) y b)
deben reducirse en un promedio de
36% (promedio simple), con un
mínimo de 5% para cada línea
arancelaria.
los aranceles resultantes de a) y b)
deben reducirse en un promedio de
24% (promedio simple), con un
mínimo de 10% para cada línea
arancelaria.
1986-1988
1986-1988
Acceso mínimo (para
importadores)
Período base
Acceso
mínimo
producto)3/
(para
cada 3% del consumo del período base 1% del consumo del período base en
aumentado a 5% en el 2000
1995 aumentando a 2% en 1999 y
4% en 2004
Fuente: FAO, Dirección de Productos Básicos y Comercio, (ESC).
6
1/ Los países menos desarrollados están exentos de compromisos de reducción, pero deben transformar en aranceles
todas las barreras no arancelarias y no pueden aumentar sus subsidios agrícolas más allá del nivel de 1986-88.
2/ Si el subsidio a las exportaciones de 1991-92 excede al periodo 1986-90, el período 1991-92 se puede usar como base.
Sin embargo, el volumen y compromisos presupuestarios a alcanzarse al final del período de ejecución (2000), se basa en
la situación 1986-90.
3/ Los países que buscan un tratamiento especial con respecto a aranceles pueden en ciertas circunstancias optar por no
fijar aranceles pero deben ofrecer el mínimo acceso de 4% llegando al 8% del consumo doméstico para el período. Se
aplica una cláusula similar para los países en desarrollo y debieran crearse oportunidades de acceso de 2% alcanzando un
9
4%”.
En la VIII Ronda Uruguay se llegó además a un acuerdo sobre la aplicación de medidas
sanitarias y fitosanitarias, el cual, establece disposiciones tendientes a eliminar el uso de
tales medidas como un medio, arbitrario o injustificable, para detener el comercio mundial,
reconociendo el derecho que tienen las partes contratantes de utilizar este tipo de
medidas para proteger la vida, la salud humana, animal y vegetal, excepciones
ampliamente defendidas en el GATT. Un principio importante en la aplicación de este
acuerdo es el de equivalencia, “en el sentido de que una parte debe aceptar las medidas
de otra como equivalente, si el país exportador demuestra objetivamente a las
autoridades del país importador que sus medidas cumplen con el nivel de protección de
este último”.10
En opinión de muchos, el Acuerdo sobre Agricultura representa un primer paso para la
gran última frontera de proteccionismo en el comercio mundial, sin embargo, es también
solo el inicio de un proceso liberalización a largo plazo y de una larga discusión a nivel
internacional de los posibles efectos económicos, sociales, políticos y ecológicos que va
a tener para diferentes sectores sociales.
La nueva Ronda Uruguay se iniciará a mediados de 1999 y la agricultura promete ser una
vez más protagonista en la mesa de negociaciones.
9
BRIGOL MENDES, op.cit., pp. 135-138.
QUIROS y otro, op.cit., p.9.
10
7
3.
LAS BARRERAS NO ARANCELARIAS EN EL COMERCIO
MUNDIAL
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la comunidad internacional se ha
preocupado por la eliminación de las tasas arancelarias en busca de la liberalización
comercial. Es por ello que la disminución de estos gravámenes ha sido una práctica
constante en la mayoría de los acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales, y que las
barreras no arancelarias (BNA) han pasado a ser las medidas más comúnmente utilizada
por los países para poner trabas al comercio con el fin de proteger sus economías.
3.1 Tipos de barreras no arancelarias
Una barrera no arancelaria es toda aquella intervención gubernamental en la producción o
comercialización de los productos, “…con excepción de los aranceles, que pueden afectar
a los precios relativos, las estructuras de mercado y las corrientes comerciales
internacionales…”.11
Las clasificaciones existentes de las barreras no arancelarias incluyen una gran cantidad
de acciones entre las que se pueden citar las siguientes:
Medidas de control de la cantidad: son aquellas que tienen por objeto restringir o
limitar la cantidad de las importaciones de un producto determinado, ya sea
mediante prohibiciones o la concesión de licencias.
Medidas de control de precios: son los que tienen por objeto el aumentar los
precios de los artículos importados para acercarlos a los precios de la misma
clase de productos de producción nacional. Medidas de este tipo son las
antidumping, que consisten en vender un producto en el país importador a un
precio inferior del que se cotiza en el país exportador.
Esta clase de medidas tiene como finalidad la protección de la producción nacional ante la
competencia extranjera, y sus ejemplos son muchos. La clasificación de tales medidas
brindada por la UNCTAD enuncia más de 40 ejemplos.
Un estudio realizado en forma conjunta por el GTZ y el IICA, expone algunas de las
formas más comunes de restricciones ambientales no arancelarias al comercio
internacional:
3.1.1
El dumping ecológico
Se considera que las empresas de países con altos estándares ambientales sufren una
pérdida de competitividad ante empresas de países con menos conciencia en la
protección de los recursos naturales. Especialmente a los países en desarrollo se les
acusa de bajar sus requerimientos ambientales en busca de atraer inversión extranjera
sobre todo de industrias que realizan actividades contaminantes. Se alega además que
los países en desarrollo tienen ventajas competivas en esta clase de industrias en vista de
11
Base de Datos de la UNCTAD sobre Medidas de Control del Comercio, citado por CEPAL, Barreras no
Arancelarias a las Exportaciones Latinoamericanas en la Comunidad Económica Europea, LC/R.978, 22 de
marzo de 1991.
8
la abundancia de recursos naturales que poseen. Algunos abogan por la internalización
de estos costos ambientales y la justificada utilización de derechos compensatorios para
disminuir estas ventajas.
3.1.2
Migración de industrias contaminantes
Como se mencionó antes, algunas naciones pueden bajar sus estándares ambientales
para atraer este tipo de industrias. Uno de los casos más conocidos es el de la
inmigración de maquilas estadounidenses a México y específicamente a la frontera entre
ambos países. Sin embargo, “existen muchos estudios económicos que demostrarían que
los costos del control ambiental tendrían un impacto mínimo en las decisiones de
localización de una empresa. Por esto, la imposición de medidas comerciales fundada en
el argumento de peligro de migración de las industrias contaminantes no tendría
justificación”.12
3.1.3
Barreras no arancelarias
La adopción de medidas no arancelarias puede imponerse para proteger a la
industria nacional de la competencia internacional. Esto ha ocurrido muchas veces con la
utilización de medidas sanitarias y fitosanitarias supuestamente para proteger a la
agricultura.
Una barrera ambiental puede ser catalogada como una restricción
injustificada al comercio si ofrece tratos diferentes e impone requisitos más severos a los
productos provenientes del extranjero. Pero las barreras no arancelarias no sólo se
aplican a los productos sino a la forma en que se producen los mismos, es decir, a la
forma en que se explotan los recursos naturales involucrados y los desechos que
provocan. Como los efectos de tal producción afecta al país exportador (exceptuando los
casos del efecto invernadero, lluvia ácida, destrucción de capa de ozono o contaminación
de aguas internacionales), cualquier medida tendiente a modificar la conducta del
productor por parte de otro país puede ser interpretado como una violación a la soberanía
del exportador. En el caso de la captura de atún y la matanza de delfines en el Pacífico
Tropical, un Panel del GATT determinó que los Estados Unidos no podía imponer sus
estándares ambientales fuera de su jurisdicción territorial y que por lo tanto las medidas
tomadas en su legislación interna eran contrarias al Acuerdo General.13
12
13
GTZ-IICA, Comercio Internacional y Ambiente en América Latina y el Caribe, San José, 1996, p.38.
GTZ-IICA, op.cit., p. 38.
9
4.
PROTECCIONISMO
Tradicionalmente los países desarrollados han aplicado medidas proteccionistas que van
mucho más allá que las únicamente arancelarias. Estas naciones, y en especial la
Comunidad Europea protegen su producción agrícola mediante la aplicación de
gravámenes variables a las importaciones de productos como cereales, carnes y lácteos.
El fin primordial de la aplicación de estos gravámenes era el garantizar a los agricultores
una renta razonable, comparable con la de los trabajadores industriales. Los gravámenes
se determinaban calculando la diferencia entre el precio de importación y el precio interno.
De esta forma se garantizaba la protección de la producción interna eliminando las
ventajas competitivas que podrían tener los productores extranjeros en cuanto al precio.
Al respecto opina Raúl Brigol-Mendes:
“…En la agricultura…los estados de los principales países desarrollados intervienen
con mucha intensidad. Esto indica claramente que el único principio fundamental que
se tiene es el interés de los agricultores, por sobre cualquier otro tipo de intereses y a
pesar de los altos costos que esas medidas implicaban para toda la sociedad. El
instrumento fundamental para la defensa del interés nacional es el Estado”.14
Sobre las repercusiones de dicha intervención en la asignación de recursos y el
funcionamiento de los mercados, el mismo autor señala tres principales, todas con
impactos negativos para los países en vías de desarrollo, tradicionales exportadores de
productos agrícolas:
Primeramente señala un contraste entre la relativa liberalización comercial
existente en otros sectores y la protección agropecuaria, lo que distorsiona la
asignación interna e internacional de los recursos.
En segundo lugar recalca que dicha producción ha llevado a un aislamiento e
inflexibilidad de los mercados nacionales agrícolas de los países desarrollados,
produciendo un fenómeno de distorsión entre dichas producciones y las señales
que envían a los mercados internacionales.
Finalmente, esta protección no sólo condiciona, sino que disminuye los precios
internacionales de los productos agrícolas, e introduce elementos de competencia
desigual en los mercados internacionales. Esto produce que “…en el caso de
muchos productos, la alta protección y los elevados incentivos pasan a ser la
ventaja competitiva fundamental de los principales países desarrollados”. 15
El subsidio de la producción agrícola, “…ha generado una sobreoferta de productos
agrícolas en el mundo, lo que tiene por efecto precios internacionales inferiores a los que
prevalecería en una situación no distorsionada. En esta forma, la posición de los
productores en los países en los cuales no existen subsidios es de desventaja frente a la
de los productores de los países desarrollados"16
Esta situación ha producido un verdadero círculo vicioso en donde por un lado están los
países que ofrecen grandes subvenciones a sus productores, mientras que por el otro los
14
BRIGOL MENDES, op.cit., p.73.
BRIGOL MENDES, op.cit. p. 74.
16
IICA, El sector agropecuario…”, p.15.
15
10
países que no aplican esta clase de ayudas utilizan una serie de barreras a las
importaciones como lo son aranceles ordinarios, cuotas, aranceles escalonados y gran
cantidad de mecanismo tendientes a proteger sus economías.
11
5.
POLITICAS AGRARIAS EN LA UNION EUROPEA
En el año 1957 se firmó en Roma el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea,
actual Unión Europea. En dicho tratado también se establecen las bases de lo que
posteriormente va a ser un mercado único para la agricultura y la Política Agraria Común
(PAC) , la cuál representa la política seguida por la comunidad en materia agrícola. En la
época de su instauración, “…la PAC respondía …a las preocupaciones más urgentes de
una Comunidad que apenas producía el 80% de su consumo total (frente al 120% de
hoy). Su objetivo era desarrollar la producción para reducir la dependencia alimentaria y
compensar las importaciones a las que Europa debía recurrir en el ámbito de la energía,
las materias primas, etc. Para alcanzar dicho objetivo se previeron distintos mecanismos:
precios interiores elevados, protección a las fronteras y preferencia comunitaria, lo que
implica que, a igual calidad, se diera preferencia a los productos europeos.17
La Política Agraria Común (PAC) se basa en tres principios: la creación y mantenimiento
de un mercado único, el respeto a la noción de preferencia comunitaria y el de solidaridad
financiera.
El principio de unidad de mercado consiste en la creación de un mercado único en donde
los productos circulen libremente entre los Estados miembros. Y en donde “…queden
excluidas aduanas, cortapisas al comercio o subvenciones que falseen la competencia.
Para ello, se necesitan precios y reglas de competencia comunes, paridades monetarias
estables en la agricultura, así como la armonización de las disposiciones administrativas,
sanitarias y de policía sanitaria. La unidad de mercado requiere una gestión común que
debe ser asumida por la Comunidad y una única reglamentación de cara al exterior.”18
La preferencia comunitaria es la prioridad que se otorga a los productos domésticos de la
comunidad, de esta forma, la política agraria común protege el mercado interior contra las
importaciones a bajo precio y las fluctuaciones en los mercados mundiales. Con este
objetivo, “… se recurre a diversos instrumentos que, tanto en la importación como en la
exportación, funcionan como un sistema de esclusas impidiendo las fluctuaciones de
precios traspasen las fronteras exteriores de la Comunidad. Cuando esta protección
exterior no es posible se pagan ayudas para hacer competitivos los productos agrarios
comunitarios frente a los productos de importación” .19
El principio de solidaridad financiera significa que la financiación de la PAC debe ser
costeada por todos los miembros de la Comunidad. Con este fin se creó en 1962 el
Fondo Europeo de Orientación de Garantía Agraria (FEOGA).
La política agraria europea fue todo un éxito en la consecución de sus objetivos y a largo
plazo y sumada a los avances científicos y tecnológicos originó un problema de sobre
oferta.
17
UNION EUROPEA, Evolución de una Política Agrícola Común, (folleto), Oficina de Publicaciones Oficiales
de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1996, p.8.
18
UNION EUROPEA, Una política agraria común para los años 90, (folleto), Oficina de Publicaciones Oficiales
de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1989, P.16.
19
Unión Europea, Una Política Agraria Común…, op.cit, p. 17.
12
Además, para poder hacer efectivo el principio de preferencia comunitaria, los productos
producidos dentro de la comunidad deberían ser más baratos que las importaciones. Por
ello, se crearon una serie de cargas a los productos importados que los encarecían y les
restaban competitividad ante los productos de la Comunidad. Simultáneamente se
estableció un sistema de subvenciones a la exportación para hacer que los productos
internos fueran competitivos en el exterior. La protección interna era tal que “el sistema
de precios garantizados, constituía la base de la PAC. Los agricultores obtenían un
precio mínimo por sus productos incluso si los vendían como excedentes que
almacenaban los organismos de la intervención comunitarios para su posterior venta a
precios subvencionados en el mercado mundial”.20
Los excedentes pasaron a ser el gran tema en la Comunidad desde finales de los años
ochenta, ya que: “…en numerosos sectores, la producción agraria es superior al consumo
interno de la Comunidad; como consecuencia, cada vez se destinan más recursos a la
compra, almacenamiento y comercialización de excedentes, con frecuencia a un precio
inferior a un tercio del precio de compra. Pese a las importantes cantidades destinadas a
sostener las rentas agrarias, éstas siguieron disminuyendo bajo la presión de los
excedentes estructurales. El aumento incesante de los gastos agrarios amenaza la
competitividad comercial de la Comunidad al consumir medios necesitados urgentemente
en otros sectores. A finales de los años sesenta, la Comisión ya había alertado al
Consejo ante este desarrollo pero hubo que esperar a las dificultades financieras de los
años ochenta para que se adoptaran toda una serie de resoluciones tendentes a disminuir
los gastos agrarios y a asentar sobre nuevas bases las finanzas de la Comunidad”21.
Es así como las subvenciones a la agricultura comenzaron a representar un problema
para la Comunidad Europea en vista de la gran cantidad de gastos que la aplicación que
esta política implicaba.
Al respecto se cita en una publicación oficial de este organismo internacional:
“Casi toda política cuesta dinero. Siendo la política agraria una política común, es
lógico que los gastos se sufraguen también conjuntamente. Por eso, el Tratado de
Roma ya preveía la creación de un fondo común para financiación de la política
agraria. Desde su creación, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria
(FEOGA) se lleva la mayor partida del presupuesto de la Comunidad. Por eso es
siempre uno de los temas centrales en los debates del Consejo de Ministros y del
Parlamento Europeo, a quienes compete decidir el presupuesto de la Comunidad
Europea. El Tribunal de Cuentas Europeo, órgano de control independiente, vela por
la correcta utilización de los fondos. En 1987, el Fondo administró casi 27000
millones de ecus, un presupuesto muy superior al de Estados como Grecia e
Irlanda.”22
En 1992 se aprobó una serie de reformas a la PAC con el fin de solucionar estas
dificultades, y hacerla coincidente con las nuevas corrientes del comercio mundial. Los
apoyos a los agricultores se comenzaron a modificar en 1993 y los principales cambios
fueron:
20
CEPAL, Liberalización comercial y agricultura en el istmo centroamericano: impactos y perspectivas,
(folleto), LC/MEX/L.322, 5 de marzo de 1997, p. 12.
21
. Ibid, p. 38.
22
Comunidad Europea, Una Política…, op.cit., p. 34.
13
“Reducción significativa en los precios objetivo para todos los productos sujetos a este
esquema.
Reforzamiento de los esquemas de control de oferta (programas de reducción de
áreas de cultivo para cereales y oleaginosas, reducción de las cuotas de leche,
introducción de una cuota de tabaco, topes a los premios para la producción de
cordero y matanza de bovinos).
Compensación parcial de las reducciones en el precio soporte, y las medidas de
reducción en las superficies sembradas, a través de pagos directos per cápita y por
hectareaje a los productores.
Medidas tendientes a favorecer a los pequeños y medianos productores, por ejemplo
a través de la exención de participar en los programas de control de la oferta de los
productores de 20 has. o menos.
Programa agroambiental que ligue los pagos directos con el uso de técnicas extensivas
de producción y a otros programas de conservación y protección del ambiente.
Asimismo se implantará un nuevo programa de reforestación y otro de “retiro
temprano” de agricultores de más de 55 años de edad”23.
El tema ambiental, como se menciona anteriormente, también ha sido introducido en la
PAC, y la reforma incluye compensaciones a aquellos agricultores que restauren la
diversidad con 250 ecus por hectárea, a quienes vivan en zonas rurales (sean o no
agricultores) por “el mantenimiento del medio ambiente” en tierras agrícolas abandonas
por el mismo monto.24
La reforma ha ayudado a controlar los gastos que las subvenciones agrícolas
representaban para el presupuesto de la comunidad. Los datos indican que “…con el
paso de los años, los gastos de la sección de Garantía de FEOGA no han disminuido en
valores reales (cerca de 35000 millones de ecus en 1995). No obstante, sí ha diminuido
su parte relativa en el presupuesto europeo, pasando de un 64% en 1988 a un 50% en
1996, orientándose al mismo tiempo hacia una mayor eficacia. El control de la producción
ha limitado los costes de los excedentes, mientras la limitación de las ayudas a la
exportación derivadas de los acuerdos sobre el comercio mundial ha contribuido a
reorientar los medios disponibles hacia intervenciones vinculadas al cumplimiento de las
nuevas prioridades políticas.25
El presidente de la Unión Europea, Jacques Santer presentó al Parlamento Europeo los
lineamientos que va a seguir dicha organización de cara al nuevo siglo, en la denominada
Agenda 2000, en la que se toma en cuenta la inminente adhesión de los países de
Europa del Este a la Unión.
La incorporación de los países del Este, tradicionalmente agrícolas, podrían hacer que la
posición europea respecto a la liberalización del comercio agropecuario en la próxima
Ronda sea conservadora. Sobre las reformas a la política agraria común la Unión
Europea publicó lo siguiente:
23
IICA, El Sector Agropecuario…, op.cit, p. 21.
Ibid, p. 22.
25
UNION EUROPEA, Evolución de una Política…, op.cit., p.5.
24
14
“La Comisión quiere que la agricultura sea más competitiva en los mercados
mundiales, más conveniente para el consumidor y, dando una nueva prioridad al
desarrollo rural, más sensible a las cuestiones medioambientales. Al elaborar sus
propuestas de reforma, también ha tenido que tener muy presente que el impacto
potencial de la ampliación hacia el este es un aumento del 50% de la tierra agrícola y
una duplicación de la mano de obra agraria”. 26
Con la incorporación de estas naciones a la Unión Europea, no van a disminuir los
subsidios agrícolas en términos reales, pero sí lo hará en forma proporcional al
presupuesto comunitario.
Europa ha brindado ayudas a los países latinoamericanos, las cuales se establecieron en
el Convenio de Lomé, suscrito por 66 países de Africa, el Caribe y el Océano Pacífico,
denominados Estados ACP. El Convenio consiste en un acuerdo de cooperación que
disminuye los derechos aduaneros que las naciones contratantes deben pagar para
exportar a dicha región. Además, la Comunidad les garantiza -lo cual constituye una
novedad esencial- unos ingresos mínimos en la exportación de ciertas materias primas a
Europa. Esta garantía, denominada sistema Stabex, se aplica a unos cincuenta
productos, entre los cuales están numerosos productos agrarios básicos, como cacao,
café, té y sisal. Por añadidura, la Comunidad se ha comprometido, pese a su alto grado
de autobastecimiento, a comprar anualmente, al precio del mercado interior comunitario,
1,3 millones de toneladas de azúcar bruto. Más aún, los países ACP pueden suministrar
a la Comunidad casi 40000 toneladas de carne de vacuno al año pagando sólo una
fracción de los derechos normales de importación.”27
Con la reducción del proteccionismo agrario estas ayudas también van a ser disminuidas,
sin embargo, para muchos el beneficio económico que la liberalización comercial agrícola
podría acarrear a las naciones latinoamericanas es mayor que la pérdida de tales
subsidios.
26
UNION EUROPEA, Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia, Brucelas, 1997, p.2.
Una política agraria común para los años 90, (folleto), Luxemburgo Oficina de Publicaciones Oficiales de las
Comunidades Europeas, 1989, 45 p.
27
15
6.
POLITICAS ESTADOUNIDENSES SOBRE AGRICULTURA
Pero la Unión Europea no ha sido la única en implementar programas de apoyo a su
agricultura, ya desde 1933, los Estados Unidos ha adoptado medidas con ese fin.
La administración Roosevelt implementó normas de emergencia tras la depresión de los
años treinta. Esta incluía ayudas gubernamentales que tenían como objetivo el
mejoramiento del ingreso rural, en una época en que la mitad de la población
estadounidense vivía en esa zona, y en donde el 25% vivía en granjas.
Aunque desde esa época el número de agricultores ha disminuido, también las granjas o
fincas que estos poseen han aumentado en tamaño, y con ellas el poder político de este
sector y las medidas gubernamentales dirigidas a su protección frente a la competencia
extranjera.
Tradicionalmente los Estados Unidos ha acusado a los europeos de proteger sus
economías y principalmente en el caso agrícola, es por esto que en 1985 implementaron
un programa especial de fomento a las exportaciones de productos agrarios, el cual debía
contrarrestar las ayudas que los europeos otorgaban a sus agricultores y que
representaba una desventaja en la competitividad de los estadounidenses.
De esta forma de desató una lucha entre ambas potencias por brindar las mayores
ayudas a su producción agropecuaria local, lo cual desencadenó una serie de
interrupciones en el mercado. Al respecto la Comunidad Europea manifiesta: “En 1987,
por ejemplo, Estados Unidos dedicó 11250 dólares por agricultor a ayudas a la
agricultura, cerca del quíntuple del coste de la política agraria común por agricultor. Como
en la Comunidad, también en Estados Unidos y en otro países industrializados aumentó la
producción agraria a un ritmo mucho mayor que la demanda interior. Hasta mediados de
los años ochenta, se acumularon en todo el mundo excedentes agrarios que se
convirtieron en una pesada carga para el comercio agrario internacional. La baja
acusada de los precios en el mercado mundial y la competencia creciente entre los
exportadores de productos agrarios provocaron tensiones políticas y comerciales cada
vez mayores”28
El programa de Mejoramiento de Exportaciones, aún en 1995 continuaba manteniendo
niveles de cerca de mil millones de dólares. El programa consiste en brindar ayudas a los
exportadores agrícolas estadounidenses con el fin de que puedan competir ante los
subsidios de otros países, y “desde su inicio en la década de los 80, estuvo dirigido
principalmente a la Unión Europea”.29
Con los subsidios que otorga el gobierno estadounidense se persiguen tres objetivos
fundamentales:
28
29
Comunidad Europea, Una política agraria…, op.cit., p. 61.
BRIGOL MENDES, op.cit., p. 78.p
16
⇒ El mantenimiento de los precios
Esta meta se alcanza mediante la utilización de mecanismos como los préstamos
no reembolsables, reservas de grano, compras de excedentes, y cuotas a la
exportación.
⇒ Complementar el ingreso
Se utilizan precio objetivo con pagos de diferencia, préstamos comerciales,
compensaciones de desastres, seguros para cosecha.
⇒ Manejar la oferta
Programas de reducción de áreas de cultivo, pagos por diversificación de
productos, cuotas al comercio.
En la Ley Agrícola de 1990 (“Food, Agriculture, Conservation, and Trade Acto of 1990”),
se establecen los apoyos para el sector agropecuario, los cuales se canalizan por el
Departamento de Agricultura de los Estados Unidos a través de la Commodity Credit
Corporation (CCC), la cual otorga préstamos que eventualmente pueden llegar a ser no
reembolsables, fija los precios objetivo y otorga pagos en deficiencia.
Además simultáneamente se desarrollan programas de reducción de superficie con el fin
de reducir la oferta.
Los principales mecanismos de apoyo a los productores son los pagos directos o pagos
en deficiencia, cuyo esquema incluye la utilización de precios objetivo, así como los
créditos, seguros y subsidios vía insumos (crédito, agua, combustible).30
Por su parte, los subsidios a la exportación en Estados Unidos, se llevan a cabo a través
de los siguientes programas:
⇒ Export Credit Guarantee Program:
Por medio del cual el gobierno otorga préstamos a los productores bajo tasas
preferenciales.
⇒ Export Enhancement Program:
Se trata de apoyos a la exportación a través del pago de efectivo, con el fin de
hacer que los productos estadounidenses sean competitivos ante las
exportaciones subsidiadas de otras naciones.
30
IICA, El Sector Agro…, op.cit. p. 428.
17
⇒ Market Promotion Program
Su objetivo es ayudar a organizaciones comerciales a implementar programas de
comercio en el extranjero. Los productos elegibles en este programa son
aquellos que sufren de efectos comerciales adversos en el extranjero,
principalmente por causa de prácticas comerciales injustas.
Además de todos estos programas y ayudas, el gobierno estadounidense otorga
subsidios a productores de trigo, arroz, algodón, soya, oleaginosas, azúcar, maní, y
tabaco principalmente.31
El gobierno de los Estados Unidos prevé continuar con el programa que apoya el
desarrollo, mantenimiento y expansión de los mercados de productos agrícolas en
Estados Unidos, pero realizando reducciones de sus presupuestos anteriores. El
Secretario de Agricultura declaró que “…es importante que ha medida que se comienza a
reducir los subsidios en todo el mundo, Estados Unidos se mantenga firme en sus
esfuerzos para tomar como blanco aquellos mercados agrícolas donde sus competidores
incurren en prácticas de comercio desleal”.32
31
32
U.S. Agricultural Policy Guide 1994/1995, Washington D.C., World Perspectives Inc, 1994.
BRIGOL MENDES, op.cit., p. 79.
18
7.
EFECTOS SOBRE LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
PRODUCTO DE LAS DISTORSIONES COMERCIALES EN LA
AGRICULTURA A NIVEL MUNDIAL
La dualidad comercio-medio ambiente se ha convertido en un tema muy importante en el
comercio mundial. Las mayores preocupaciones que ha generado es la utilización de
medidas ambientales como restricciones impropias al comercio internacional, y
recientemente, después del Acuerdo sobre Agricultura, y de una posible liberalización
total del comercio agropecuario de los efectos que esta liberalización pueda causar al
medio ambiente.
7.1 Opiniones a favor de que la liberalización comercial y su apoyo a
la protección de los Recursos Naturales
El director del Centro del Sector Privado para el Estudio del Desarrollo Sustentable de
México, Gabriel Quadri de la Torre, opina que la liberalización comercial y los tratados
comerciales internacionales han dado la oportunidad a las naciones de hacer un
reconocimiento expreso a favor del medio ambiente. Según él, varios factores influyen en
este hecho, como lo son el miedo de los países de brindar una imagen de
irresponsabilidad ambiental o levantar sospechas de dumping ecológico en primer lugar,
"...más adelante como resultado de la exposición directa a fuerzas competitivas, de la
cooperación, de preferencias sociales fortalecidas y del convencimiento propio. En todo
caso el efecto es claro y favorable.33
Para este autor, los países pueden reconocer ventajas competitivas ambientales a través
de las nuevas estructuras y canales de intercambio económico, lo que puede representar
nuevas opciones de financiamiento.34
Según esta corriente, la eliminación de las barreras comerciales ayuda a superar los
impactos ambientales de ciertas actividades que antes estaban protegidas de la
competencia extranjera, al terminar con el uso ineficiente de los recursos. Se ha
demostrado que las empresas que producen mayor contaminación son aquellas que han
gozado de protección comercial y apoyo estatal.35
La liberalización comercial puede influir en la protección de los recursos ambientales a
través de varias vías:
La primera de ellas es “...el cambio de los precios relativos que conlleva
variaciones en la composición sectorial de la inversión y en los patrones de
consumo (efecto precio), lo cual podría rastrearse hasta identificar algunas
consecuencias ambientales más o menos evidentes, y que por lo general, puede
presumirse que son benignas”.36
33
QUADRI DE LA TORRE (Gabriel), Sector Privado, Liberalización Económica y Medio Ambiente, Heredia,
Revista Ciencias Ambientales, No.14, junio de 1998, p. 8.
34
QUADRI DE LA TORRE, op.cit., p.8.
35
Birdsall, citado por, Quadri, p. 8.
36
QUADRI DE LA TORRE, op.cit., p. 9.
19
Asegurando una regulación adecuada, sea anticipa que el libre comercio puede
ofrecer oportunidades de aumentar el capital ecológico.
Tradicionalmente, las sociedades con mejores ingresos son las que presentan los más
altos patrones de consumo en cuanto a calidad y cantidad de los bienes que compran. Se
presume que la liberalización comercial y el consecuente aumento en el ingreso va a
producir que las personas aumenten su demanda de bienes amigables con el ambiente,
como ocurre actualmente en naciones como Alemania, en donde el consumidor se ha
hecho cada vez más exigente y está más dispuesto a pagar sobreprecios por esa clase
de productos. No obstante, en un reciente análisis del comportamiento en los países
europeos, la calidad ambiental es un bien cuya demanda crece menos en forma
proporcional al ingreso.37
Otro argumento es el de que la competencia producida por la liberación va a influir en que
se adopten tecnologías más eficientes en el uso de la energía y los recursos naturales.
Así, “cabría esperar que la inversión extranjera directa esté asociada a tecnologías
ambientalmente adecuadas y, en consecuencia, su crecimiento daría lugar a impactos
positivos en el ambiente de los países en desarrollo. La inversión extranjera directa sería
un mecanismo de transferencia de tecnologías deseables. Estudios empíricos sugieren
que, en economías más abiertas a la inversión extranjera directa, la difusión y adopción
de tecnologías limpias ha progresado mucho más que en economías más cerradas. Esto
se habría probado para el caso de la pulpa y el papel.38
Otro razonamiento es el de que los aranceles escalonados, es decir, aranceles bajos para
los productos en condiciones naturales y crecientes en la medida en que aumenta el
grado de industrialización del producto, son frecuentemente aplicados, lo que representa
un obstáculo a la exportación de bienes menos intensivos en recursos naturales, lo que a
su vez representa una presión sobre dichos insumos.
Se ha argumentado también, que la expansión del comercio permitiría la generación de la
riqueza necesaria para proteger el medio ambiente.
En cuanto al tema agrícola, se alega que “...el proteccionismo de los países
importadores...asociado a políticas de sostén de precios en los Estados Unidos y de los
países europeos, ha favorecido la intensificación del cultivo, y con ellos, el desarrollo de
procesos de artificialización excesiva de los sistemas agrarios contribuyendo a la
degradación de los suelos, la contaminación con agroquímicos, la intervención de
humedales y otros”.39
7.2 En contra de la liberalización comercial y su efecto nocivo para la
protección de los Recursos Naturales
Para otros, la liberalización comercial va a aumentar el intercambio entre los países y
simultáneamente la presión sobre los recursos naturales. La liberalización agrícola va a
incrementar la demanda de tierra y agua, ejerciendo presión sobre zonas no agrícolas.
37
KRISTON (Bengt), Is the Income Elasticity of Enviromental Improvement Less than one?, Enviromental and
Resource Economics, 1995.
38
GTZ-IICA, Comercio Internacional y Ambiente en América Latina y el Caribe, San José, 1996, p. 21.
39
GTZ-IICA, op.cit., p.25.
20
Otros alegan que el intercambio comercial va a aumentar la contaminación por transporte
y el peligro de extensión de plagas y la emigración de empresas contaminantes a países
con bajos estándares ambientales.
La utilización de medidas proteccionistas bajo la justificación de proteger el ambiente
sigue siendo el temor de muchos.
Eduardo Gudynas quien es investigador en el Centro Latinoamericano de Ecología Social,
de Montevideo, Uruguay, señala que se han detectado severos impactos ambientales
producto del aumento de intercambio comercial y principalmente debido a dos
situaciones:
La primera corresponde a los patrones de exportación tradicionales en América
Latina, los cuales se basan en la exportación de productos primarios sin agregarle
ningún valor al producto, lo que hace que el aumento en los ingresos de
exportación se deba al incremento del volumen exportado, aumentando así el
impacto sobre el medio ambiente.
El impacto de lo que el autor llama la integración física de los países, es decir, el
aumento de vías de comunicación tanto acuáticas como terrestres y los efectos
contaminantes que su incremento pueden producir.40
Un ejemplo que
lamentablemente ya es común son los accidentes de buques petroleros como el
de Exxon Valdez en Alaska.
Uno de los mayores problemas que tienen los ambientalistas con la eliminación de
barreras comerciales es la falta de mecanismos adecuados para internalizar los costos
ambientales y sumárselos a todos los otros costos de la producción. De esta forma, “...el
ambiente como bien de consumo y factor de producción muchas veces no pasa por los
mercados y sus precios no reflejan adecuadamente su escasez relativa. Por otro lado,
suelen no haber derechos de propiedad claramente definidos sobre los recursos
ambientales...”41
Se alega además la inequivalencia de las medidas ambientales en cada país, y la
desventaja competitiva que este hecho podría ocasionar a aquellas naciones con bajos
estándares ambientales.
7.3 Mecanismos para Internalizar los Costos Ambientales
No obstante el mercado ha ideado mecanismos con el fin de internalizar los costos
ambientales. Uno de estos instrumentos es la “venta” de servicios ambientales como el
carbono, la biodiversidad, el agua, y reforestación. El caso más conocido de estos es el
del carbono, en donde Costa Rica ha sido pionera al vender bonos en el mercado de
valores estadounidense. Algunos países desarrollados poseen legislaciones nacionales
que obligan a sus empresas a mantener ciertos niveles de contaminación, que de ser
traspasadas deben ser compensadas con la compra de estos servicios ambientales en el
extranjero. Este sistema se inició como una transacción entre gobiernos, en donde el país
comprador otorga el dinero proveniente de estas multas al país exportador para que
40
GUDYNAS (Eduardo), Conservación, Sustentabilidad Ecológica y la Articulación entre Comercio y Medio
Ambiente, San José, Revista Ciencias Ambientales, Nº14, junio 1998, p. 55.
41
GTZ-IICA, op.cit., p. 28.
21
compre los servicios a personas que poseen la tierra con las características necesarias
para brindarlos.
Otra forma de fomentar la protección a los recursos naturales está en manos de los
consumidores, quienes están dispuestos a pagar más por bienes o servicios amigables
con el ambiente. Producto de este comportamiento, en los últimos años ha nacido lo que
se denomina ecocertificado, sello verde, ecomarca, etiquetado ecológico o certificado
ambiental, con el fin de informar al consumidor ya sea los beneficios, o las desventajas
ambientales que ofrece un determinado producto.
Según Sonia León el sello ambiental es "...aquél que pretende establecer de forma
sucinta la utilización de un logotipo o sello que informe a los consumidores que un
producto, procedimiento, alimento o servicio es menos dañino para el medio ambiente que
otros productos, procedimientos, alimentos o servicios de la misma categoría."42
Los certificados pueden ser para señalar aspectos negativos, positivos o neutros de los
productos. Así, "los sellos positivos publicitan los aspectos beneficiosos de productos.
Como podría ser que son biodegradables o que no contienen cloroflurocarbonos. Las
etiquetas neutras revelan toda la información relacionada con el producto sea buena o
mala. Y las etiquetas negativas advierten sobre la naturaleza dañina del producto."43
Las Ecoetiquetas se insertan como mecanismos de mercado que responden a las
modernas tendencias liberalizadoras que pretenden incorporar a los precios los costos
ambientales de la producción y la distribución. Tienen un alcance dispositivo como
instrumentos preventivos para la protección del ambiente y son voluntarios, sin perjuicio
que en algún momento por presión del mercado o por decisión de autoridades
ambientales lleguen a ser parte de la legislación de cada país.
7.4 El deterioro ambiental desde las dos perspectivas
Pese al significativo impacto que pueden llegar a tener estas consideraciones aun no
existe un consenso respecto al efecto del libre comercio sobre el medio ambiente. La
siguiente ilustración aclara mejor este concepto. Ver figura 2.
Es curioso y vale destacar que en paises desarrollados, a pesar de tener un enfoque más
ambientalista por sus niveles de progreso económico, también hacen daño ambiental
indirecto e impactante, al mantener políticas proteccionistas que distorsionan la realidad
agropecuaria, incentivando a un sobreuso de los recursos naturales. Igualmente en los
paises menos desarrollados existen factores condicionantes que producto de las
desigualdades económicas y la pobreza que ejercen presión para la sobrexplotación de
los Recursos Naturales en sistemas ecologicamente frágiles por las grandes masas
desposeidas.
En síntesis, el problema central del deterioro ambiental es consecuencia de las políticas
proteccionistas de los paises desarrollados, por una parte, y de la extrema desigualdad en
la distribución de los ingresos, la falta de oportunidades de acceso a la tierra y la pobreza
42 LEON LEON (Sonia), Etiquetado Ecológico en el Ambito Jurídico Nacional e Internacional, San José, Tesis
para optar el Título de Licenciada en Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1996, p.
27.
43
European Comunity: ECC proposal would require `dangerous for the enviroment labeling', Revista
Internacional Enviroment Reporter, USA, Nº13, 14 de marzo de 1990, p. 91.
22
extrema en los países en desarrollo, por otra. Las políticas proteccionistas en los países
desarrollados han llevado a intensificar
la producción agropecuaria con el uso
indiscriminado de insumos químicos y uso de tierras marginales. La situación de los
países en desarrollo obliga a la explotación y abuso de los ecosistemas frágiles.
El proteccionismo afecta y acelera el proceso de deterioro ambiental y la degradación de
los recursos desde al menos tres perspectivas:
En primer lugar, los subsidios distorsionan la lógica de las decisiones de
producción, concentrando la actividad agrícola en áreas con menores ventajas
naturales que generan una perdida de eficiencia a nivel global y, en muchos
casos, la necesidad de importantes subsidios energéticos para hacer viable la
producción.
En segundo lugar, el proteccionismo ha generado excedentes en los países
desarrollados y continuará haciéndolo en forma creciente, mientras que la
demanda aumenta en los países en vías de desarrollo.
Finalmente, en la mayoría de los casos los países en desarrollo dependen de la
agricultura para su superación económica. En consecuencia, la falta de acceso a
los mercados acentúa el ya grave círculo vicioso entre pobreza y deterioro de los
recursos (Otero, Estefanell y Trigo 1992).
23
FIGURA 2
DETERIORO AMBIENTAL DESDE LAS DOS PERSPECTIVAS
Agricultura
Extractiva
Pobreza
Países en
Desarrollo
SUPERVIVENCIA
Agricultura
Intensiva
Deterioro
Ecológico
Países
Desarrollados
Sobreprotección
CALIDAD DE VIDA
Adaptado de Comercio Internacional y Ambiente en América Latina y El Caribe, IICA , GTZ – San José, Costa Rica 1996. P.
27.
24
CONCLUSION
La agricultura se perfila a ser uno de los temas más importantes de la próxima Ronda
Uruguay . Pese a haberse dado un primer paso en la liberlización de la agricultura, todo
parece indicar que los obstáculos para este objetivo van a ser la incorporación de los
países del Este a la Unión Europea y la creciente conciencia ambiental en las sociedades
actuales.
Para América Latina, la liberalización comercial representa, por un lado, condiciones más
favorables de acceso a los mercados en vista del congelamiento de la ayuda interna y
disminución de los subsidios en países desarrollados y por el otro, un aumento en los
precios que tendrá que pagar por sus importaciones. Pero al ser esta región
tradicionalmente agrícola, todo parece indicar que la liberalización comercial va a brindar
grandes oportunidades a nuestros agricultores.
Sin embargo, hay quienes aseguran que esta tendencia mundial va a redundar en una
catástrofe ecológica y que por lo tanto es necesario limitar la eliminación de todo tipo de
barreras no arancelarias.
Las diferencia entre los estándares ambientales de los países desarrollados y los
latinoamericanos son muy grandes. Hay quienes alegan que las naciones desarrolladas
han adquirido esta conciencia ambiental luego de que han acabado con sus propios
recursos naturales y que si quieren que los países subdesarrollados continúen con la
protección al medio ambiente, deben compensarles los sacrificios en los que deben
incurrir.
La degradación ambiental parece venir con la liberalización, sin embargo, creo que el
mismo mercado se va a encargar de limitar tal deficiencia y de asignar los costos
ambientales de una manera más exacta.
25
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Ginebra, 1986.
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26