fallo PERALTA - UAIDerechoAdministrativo

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Los Decretos de Necesidad y Urgencia en la Doctrina Judicial de la Corte Suprema de
Justicia Argentina
I. ACRECENTAMIENTO DE LOS EJECUTIVOS
II.
1. Desde los orígenes de nuestros antecedentes institucionales, ya sea en la época colonial como
en la de la independencia y posterior organización nacional, el órgano ejecutivo ha poseído una
acentuada envergadura con cierto predominio sobre el rol gubernamental de los órganos
legislativo y judicial. Esta tendencia histórica, llevó a Alberdi a definirlo como un "Ejecutivo
fuerte", afirmando la necesidad de un "presidente constitucional" que pueda asumir las facultades
de un rey, en el instante que la anarquía le desobedece como "presidente republicano"......."En
vez de dar el despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley. Ya es una mejora el que la
severidad sea ejercida por la Constitución y no por la voluntad de un hombre"...."Dadle al P.E.
todo el poder que sea necesario, pero dádselo a través de la Constitución"1. ( 1 Bases y puntos
de partida para la organización política de la República Argentina, Editorial Castellví, Santa
Fe, 1957, pp. 132 a 137.
2. A la vez, este fortalecimiento originario, se vio acrecentado por un largo proceso de
concentración de poderes, en el que fueron perdiendo entidad, por una parte, el Congreso de la
Nación, en la relación horizontal y funcional de las competencias del Gobierno Federal, y por
otra parte, las Provincias, en la relación vertical y territorial de los poderes de los Gobiernos
Provinciales con el Gobierno Federal, procesos ambos que nosotros hemos denominado,
respectivamente, como la "Ejecutivización" o "Concentración" en el Poder Ejecutivo de
funciones del Gobierno Nacional, y la "Desfederalización" o "Centralización" de atribuciones de
los Estado Provinciales Federados, que progresivamente fueron absorbidas por el Estado
Federal2.( 2 Haro, Ricardo, "Reflexiones en torno al Presidencialismo Argentino", en "Memorias del IV Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional", Universidad Nacional Autónoma de México, año 1992, pp. 353/74)
III. LAS FACULTADES COLEGISLATIVAS
Una de las manifestaciones de este fortalecimiento de las atribuciones del Poder Ejecutivo es la
que se refiere al ejercicio de facultades colegislativas ya sea a través del creciente ejercicio del
derecho de iniciativa con el envío de la gran mayoría de los proyectos de leyes que son
sancionados, ya lo sea por el ejercicio de veto parcial y total sobre los mismos, o finalmente y a
partir de la Reforma Constitucional de 1994, mediante la facultad que se le ha otorgado
explícitamente el art. 80 CN de promulgar parcialmente las partes no observadas de un proyecto
de ley, si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad
del proyecto sancionado por el Congreso.
Es preciso señalar que de antaño y hasta la Reforma Constitucional de 1994, en la doctrina y en
la práctica institucional argentina, se aceptaba la facultad del órgano ejecutivo de dictar
"reglamentos" o "decretos de carácter general", entre los que se encontraban los "reglamentos de
necesidad y urgencia", como una de las categorías de los diversos reglamentos que podía dictar
el Poder Ejecutivo, a saber: a) Reglamentos de ejecución; b) Reglamentos autónomos o
constitucionales; c) Reglamentos delegados; y d) Reglamentos de necesidad y urgencia.Éstos, como "los delegados", tienen contenido legislativo, es decir, como señala Miguel S.
Marienhoff, que la materia sobre la cual versan son propias del legislador e integra la
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competencia de éste. En el "reglamento delegado", el asentimiento del Congreso aparece
expresado "a priori", a través de la ley que contiene la delegación, mientras que en los
"reglamentos de necesidad y urgencia", por tener fundamento jurídico en el "estado de necesidad
y urgencia" súbita y aguda, dicha aprobación es "a posteriori"; pero en ambos supuestos se
requiere esa conformidad o aquiescencia del Congreso.
De modo que, sigue diciendo el jurista, tales reglamentos no tienen una base jurídica positiva; su
fundamento lo constituyen "hechos" específicos que concretan un estado de necesidad y urgencia
de las características mencionadas. Pero cabe agregar -y en esto no estamos de acuerdo con
Marienhoff- que el Poder Judicial carece de potestad y competencia para decidir si, en la especie,
han concurrido o no la "necesidad y urgencia" indispensables para autorizar la emanación del
respectivo reglamento, toda vez que tal valoración que hace a la prudencia y oportunidad, escapa
al conocimiento del P.J.3 (3 Tratado de Derecho Administrativo, Edit. Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 1965, t. I, pp. 254 y ss.)
L
A REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
Con este trasfondo histórico jurisprudencial, bueno es recordar la nueva disposición
constitucional de la reforma de 1994, que en las partes pertinentes de los párr. 2do,. y 3ro.
del inc. 3 del art. 99 CN, regulan los llamados «decretos de necesidad y urgencia» (DNU).
Allí se dice:
«El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros. El Jefe de Gabinete de
Ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la
Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las
representaciones políticas de cada Cámara... Una ley especial... regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso»
EL FALLO –COMENTADOEl caso “PERALTA LUIS Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL (Ministerio de Economía –
Banco Central) s/ amparo”
Sentenciado por la CSJN el 27 de diciembre de 1990
(Fuente: Suplemento universitario LA LEY, 1ª ed· febrero de 2001)
Antecedentes del caso:
En el año 1989, bajo el gobierno de Raúl Alfonsín, la hiperinflación produjo una
situación límite que obligó a traspasar anticipadamente el mando al nuevo presidente electo,
Carlos S. Menem.
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El nuevo gobierno logró, por escaso tiempo, un relativo control de la situación que, sin embargo
y tras el cambio de tres ministros de Economía, no impidió volver a una nueva hiperinflación.
Ante la necesidad de tomar medidas contundentes, el P.E.N. dictó el 3 de enero de 1990
el Decreto 36/90 (llamado Plan Bonex) por el que dispuso que todas las entidades financieras del
país satisficiesen las obligaciones derivadas de los depósitos en australes a plazo fijo, mediante la
entrega de bonos externos 1989, así como también el canje de las obligaciones de la deuda
pública interna vigentes al 28 de diciembre de 1989, en dichos bonos externos
A la fecha del dictado de éste decreto, el gobierno precedente (Raúl Alfonsín) había
emitido, entre 1983 y 1989 un total de 10 decretos de necesidad de urgencia, instituto que no fue
incluido en la Constitución Nacional hasta la reforma posterior de 1994.
La actitud tolerante de nuestro máximo Tribunal y la complacencia del Congreso,
facilitaron que durante la gestión de Carlos S. Menem aquella cifra de 10 se elevara a 545 entre
1989 y 1999 y que el siguiente Presidente, Fernando de La Rúa, pronunciase 73 en menos de tres
años (1999-2001) Eduardo Duhalde emitió entre 2002 y 2003, 158 decretos de necesidad de
urgencia y el actual Presidente, Néstor Kirchner, entre 2003 y 2005 solamente, otros 140.
Luis Arcenio Peralta y otros interpusieron acción de amparo contra esta medida a fin de
proteger sus ahorros, caso que llegó a la Corte Suprema de Justicia de la Nación con su nueva
integración de nueve miembros, conocida como la Corte de mayoría automática.
Trascendencia del fallo:
La importancia de este fallo radica en haber reconocido al Poder Ejecutivo amplias
facultades para legislar en situaciones de emergencia, con fundamentos sumamente endebles y
que merecieran la crítica generalizada del espectro político y de la doctrina.
Al solo efecto de facilitar la comprensión del fallo por alumnos de segundo año de la
carrera, a continuación se analizan los principales argumentos expresados por la Corte para
justificar las medidas del Poder Ejecutivo nacional, seguidas de la crítica doctrinaria
Fundamentos del fallo y crítica:
1. Afirma la Corte: Los derechos constitucionales no son absolutos y están limitados,
como surge del art. 14 de la CN. El derecho de propiedad que los actores consideran
vulnerado, es también un derecho no absoluto y por consiguiente no está eximido de
limitación-
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a. Esta afirmación no es novedosa. La CSJN lo viene sosteniendo desde el caso “Ercolano y
Avico c/ de La Pesa”: el derecho de propiedad puede ser limitado en el ejercicio del poder de
policía.
b. Lo que el fallo omite es referirse al plazo de 10 años durante el cual los depositantes de plazos
fijos no podrán disponer de sus ahorros. Si este extenso plazo es admitido, en el futuro se podrían
suspender derechos constitucionales sine die.
c. Al convalidar la Corte la constitucionalidad del “canje forzoso”, que es una medida extrema,
no quedan casi restricciones para que en el futuro el Ejecutivo pueda imponer otras nuevas.
d. Hasta el momento la Corte venía sosteniendo en otros precedentes que cualquier medida que
originase mermas o quitas de más del 33% del capital o renta, resultaba confiscatoria. En
“Peralta” pasa por alto que los Bonos externos 1989 entregados a los depositantes en sustitución
de sus acreencias, cotizaban a la fecha del fallo con una pérdida mayor al 33% del capital
original.
2. El fallo sostiene que los decretos de necesidad y urgencia son válidos en la medida en que
se comunique su dictado al Congreso y éste no se expida en contrario.
a. Es una innovación de la Corte que toma al silencio prolongado del Congreso como acto
ratificatorio de la validez de un decreto de necesidad y urgencia.
La jurisprudencia norteamericana, frecuentemente seguida por nuestro máximo Tribunal,
ha sostenido en “Youngstown Sheet and Tube v. Sawer” lo contrario:
El Presidente Eisenhower dictó en su momento una medida similar disponiendo la toma
de posesión y operación de acerías, en razón de una huelga de trabajadores del sector que
afectaba seriamente la economía nacional y la comunicó al Congreso posteriormente, arguyendo
peligro para la seguridad nacional y la paralización de la industria metalúrgica.
La Corte norteamericana falló en contra de la decisión presidencial sosteniendo que:
a. El Poder Ejecutivo no es legislador;
b. Los fundadores de la Nación confiaron el poder de legislar al Congreso, tanto en tiempos
buenos como malos.
c. El Poder Ejecutivo debe someterse a la ley y la ley sólo se puede hacer por deliberación
parlamentaria.
3. Agrega la Corte: La emergencia económica obliga a interpretar la Constitución para
adecuarla a circunstancias impensadas por los constituyentes.
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a. Es difícil sostener que las crisis económicas fuesen circunstancias impensadas por los
constituyentes. Alberdi dedicó capítulos enteros en sus obras, que sirvieron de antecedentes a los
constituyentes, a la recurrencia cíclica de las crisis económicas en la Argentina.
b. Es precisamente en las emergencias donde los gobernantes avasallan los derechos individuales
y, justamente por ello los constituyentes quisieron ponerles límites, por ejemplo estableciendo la
inviolabilidad de la propiedad privada en el art. 17, la garantía del art. 18. contra la confiscación
o el 29 que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias a los gobernantes.
4. Sostiene la Corte que el decreto de necesidad y urgencia no ha violado el principio de
igualdad porque:
I.- Lo realizado es equivalente a una devaluación de la moneda, que afecta a todos y que el
Gobierno resuelve por los fundamentos técnicos que él conoce.
II.- Que existe una correlativa capacidad económica de todos aquellos que han depositado
tales importantes sumas de dinero (supuesto de que cuentan con mayor capacidad
contributiva).
a. No son ciertas estas afirmaciones. Una devaluación afecta a todos los habitantes. El decreto
impugnado, en cambio, a todos los ahorristas, sean ricos o pobres.
b. El Poder Ejecutivo disponía de otras modalidades técnicas menos gravosas para afrontar la
crisis (por ejemplo: una reprogramación de los vencimientos de los depósitos en plazos más
breves)
c. La mayor capacidad contributiva de los habitantes permite al Estado exigirles más a través del
impuesto, no de la confiscación. Por otra parte quienes realmente tienen grandes fortunas, ni
entonces ni ahora poseen sus riquezas depositadas en el país.
5. Sigue el fallo afirmando que la norma del PEN es razonable porque los medios
arbitrados no parecen desmedidos en relación a la finalidad que persiguen, ni son, en
sustancia, novedosos.
a. Error: la Corte valoró los motivos del PEN para dictar el decreto de necesidad y urgencia
solamente en relación a la situación coyuntural, pasando por alto otros fines esenciales del
Estado.
b. Prima facie existían otras medidas menos restrictivas de los derechos constitucionales para
lograr los mismos fines.
Por ejemplo, en el caso norteamericano “Dean Milk c/ City of Madison” una norma local
obligaba a los tambos a radicarse dentro de las 5 millas del ejido urbano, a fin de facilitar el
control estatal de la pasterización. La Corte declaró la inconstitucionalidad de la medida ya que
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era seriamente limitativa de los derechos económicos de los tamberos. Resultaba más sencillo
que fuesen los inspectores que se trasladasen a la distancia que fuere, dentro de la jurisdicción,
para realizar los controles.
c. El decreto de necesidad y urgencia contempla una solución desmedida porque con ella el
Estado se deshizo de parte de su deuda (entregando los bonos a cambio de dinero efectivo);
condenó a un sector casual de la sociedad (los depositantes) a soportar la carga de dicha deuda y,
pudiendo optar por un plazo de devolución de los depósitos menos exagerado, lo hizo por todo el
tiempo del mandato constitucional del Presidente y unos años más aún.
6. Lo dispuesto por el Decreto impugnado es una medida esencialmente monetaria, cuyo manejo
ha sido delegado por el Congreso al Poder Ejecutivo, desde hace larga data.
a. No es una medida monetaria: afecta el derecho de propiedad.
b. Las facultades del PEN en la materia no son discrecionales.
c. Si se admiten tales facultades, en el futuro el Ejecutivo podrá dictar otras medidas directas de
confiscación, alegando que son simplemente monetarias.