TSJ Castilla-León (sede Valladolid) Sala de lo

TSJ Castilla-León (sede Valladolid) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª,
S 3-11-2004, nº 1495/2004, rec. 1393/2000. Pte: Castro García, Santos Honorio de
RESUMEN
La Sala, con estimación parcial del recurso contencioso interpuesto, reconoce el
derecho del recurrente a percibir el importe correspondiente a la subvención solicitada
para el proyecto de instalación mixta eólica-fotovoltaica, sin perjuicio de que aporte la
justificación exigida en la convocatoria. Pues el hecho de que se haya producido
demora en la tramitación, motivado por la necesidad de subsanar cierta
documentación, no puede erigirse en causa suficiente para la denegación de la
subvención, no siendo imputable al actor la existencia de una dilación indebida, toda
vez que fue requerido para subsanar determinados documentos.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y recibido el
expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los
hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado
de una Sentencia estimatoria del recurso en la que, anulando la resolución por ser
contraria al ordenamiento jurídico, se declare el derecho del demandante por hallarse
acreditado para recibir la cuantía correspondiente por el importe de la ayuda a la que
tenía derecho y que no le fue concedida y subsidiariamente, ordene la revisión del
expediente con retroacción de los trámites al momento en el que debe resolverse por la
Consejería disponiendo de los informes favorables del EREN y la Dirección General y
con las subsanaciones presentadas por el solicitante, con expresa condena en costas a la
parte demandada si se opusiere con temeridad.
Por OTROSI, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.
SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de
derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia
por la que se desestime el presente recurso, por ser el acto administrativo en cuestión
conforme a derecho, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte actora.
TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el
resultado que obra en autos.
CUARTO.- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del
presente recurso el día 29 de octubre del presente.
QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones
legales, salvo los plazos en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo
que soporta la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en este proceso la resolución desestimatoria presunta de la
solicitud presentada por el aquí recurrente el día 27 de enero de 1998 ante la Consejería
de Industria, Comercio y Turismo, de una subvención convocada por Orden de fecha 17
de diciembre de 1997, para el proyecto de instalación mixta eólica-fotovoltaica cuyo
objeto era abastecer una nave de ganado porcino.
Los argumentos que emplea la parte recurrente en apoyo de la pretensión que deduce
son, en esencia, los siguientes:
a) que en la tramitación del procedimiento se han producido irregularidades;
b) vulneración del principio de igualdad; y c) que la Administración se ha apartado
injustificadamente del cumplimiento del fin de la norma.
Pero las alegaciones verdaderamente relevantes, a los efectos de resolver esta litis, son
las siguientes: que su solicitud cumple con todos los requisitos que se establecen en la
Orden de 17 de diciembre de 1997, publicada en el BOCyL número 246 de 23 del
mismo mes, por la que convocaban y establecían las bases reguladoras para la concesión
de las subvenciones para 1998 contenidas en el Programa de Ahorro, Sustitución,
Cogeneración y Energías Renovables (PASCER), motivo por el que entiende ha de
reconocérsele el derecho a ser acreedor de las ayudas; que no obstante haberse
constatado algunas deficiencias en la solicitud, las mismas habían sido subsanadas; y
que el hecho de que se haya rebasado la fecha límite que se establecía en las bases de la
convocatoria para dictar resolución no pudo erigirse en causa suficiente para que por la
Administración no se dictara la correspondiente resolución concediendo la subvención,
como lo prueba el hecho de que incluso después de dicho plazo se llegara a dictar la
propuesta de resolución.
Por su parte el defensor de la administración demandada, en la contestación a la
demanda, interesa la desestimación de la pretensión del escrito rector, argumentando al
respecto que en la petición del actor se constataron deficiencias con relación a los
certificados de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, así como
contradicciones en los datos relativos a otras ayudas, y que tal y como se hizo constar en
la tercera nota de reparos emitida por la Intervención Delegada no precedía la concesión
ya que se trataba de una subvención correspondiente a la convocatoria del ejercicio
1998, ya finalizada. Viene a decir con ello que la denegación surge exclusivamente por
el transcurso del plazo para resolver.
SEGUNDO.- Lo primero que ha de advertirse es que, por lo menos de forma expresa,
en esta litis no se ha planteado contienda alguna en lo relativo a la concurrencia en el
aquí demandante de los requisitos establecidos en las bases de la convocatoria para la
concesión de la subvención.
Y en este sentido ha de significarse que dicha parte, con relación a esta cuestión, aduce
que el proyecto objeto de financiación se refiere al área del uso racional de la energía y
dentro de las energías renovables de Castilla y León, tal y como venía exigido en el
apartado 1 de la convocatoria, que la actividad está encuadrada en el apartado 3.a) como
instalación mixta de energía eólica y fotovoltaica , que reúne las condiciones para
ostentar la condición de beneficiario establecidas en el apartado 2, que se ha respetado
el plazo de ejecución que se señala en el apartado 4, ya que en la fecha de solicitud no
se había iniciado aún la ejecución de las obras, que el proyecto merece el calificativo de
prioritario, ello según el apartado 6, que la instalación es imprescindible para la
consecución del objetivo, tal y como se deduce del apartado 7, que la solicitud, con
todos los requisitos, fue presentada dentro de plazo y que se ha cumplido con la
finalidad de la subvención.
En este hilo de argumentos recuerda que tanto el informe del EREN como la propuesta
de la Dirección General de Industria fueron favorables a la concesión de la subvención.
Pues bien, y esto interesa advertirlo, pese a tales pormenorizadas alegaciones, en las que
el recurrente trata de demostrar que concurren cuantos requisitos venían establecidos
para conceder la subvención, como ya se ha apuntado, las mismas no llegan a ser
cuestionadas por el representante de la Administración, quien centra la defensa en los
argumentos que hemos expuesto. Ello sería suficiente para considerar acreditado que el
actor reunía todos los requisitos establecidos para ser acreedor de la subvención.
Pero, y con independencia de ello, no es ocioso recordar la existencia de un informe y
de una propuesta favorables a la concesión de la subvención; así sucede con el informe
del Ente Regional de la Energía de Castilla y León (EREN) de fecha 21 de julio de
1998, en el que se hace constar que “el solicitante ha aportado al procedimiento, en
tiempo y forma, la documentación que se exige en el artículo 15 de la Orden de 15 de
diciembre de 1997, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se
establecen las normas para la concesión de las subvenciones, y en el apartado 9 de la
Orden de 17 de diciembre de 1997, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo,
por la que se convocaron las subvenciones para 1998 contenidas en el Programa de
Ahorro, Sustitución, Cogeneración y Energías Renovables (PASCER)”; concluyendo
que “informa favorablemente” la concesión de la subvención, por lo que propone “que
se conceda a D. Roberto la cantidad de 280.330 ptas. en concreto de subvención”.
En la propuesta de resolución del Director General se relataron los siguientes hechos:
“1. Que la solicitud de subvención ha sido presentada en tiempo y forma, en el Registro
Oficial correspondiente;
2. Que la solicitud de subvención efectuada es para la Instalación Mixta EólicaFotovoltaica aislada de 180 W eólicos y 440 WP fotovoltaicos para abastecer una nave
de ganado porcino, a ubicar en Rabanales. “L Montico Nuevo”, en la provincia de
Zamora, con una inversión que asciende a 1.676.200 ptas. y un presupuesto de 1.445.00
ptas., y que es una actividad subvencionable que se encuadra dentro del área técnica A5;
3. Que el proyecto de inversión se considera como prioritario de acuerdo con la
planificación energética nacional y europea”.
Asimismo se señaló “que el solicitante ha aportado al procedimiento, en tiempo y
forma, la documentación que se exige en el artículo 15 de la Orden de 15 de diciembre
de 1997, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se establecen las
normas para la concesión de las subvenciones, y en el apartado 9 de la ya mencionada
Orden de 17 de diciembre de 1997 de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo”
y “que las obras de ejecución se iniciarán en fecha 2/02/98, y terminarán en fecha
25/02/98, y por tanto, se cumple lo establecido en el apartado 4 de la Orden de 17 de
diciembre”.
De todo ello concluyó también con una propuesta favorable a la concesión de la
subvención por el mismo importe ya señalado de 280.330 pesetas.
TERCERO.- Partiendo de lo anterior, la contienda planteada queda reducida al
problema de si el hecho de que se haya producido demora en la tramitación, motivado
por la necesidad de subsanar cierta documentación, puede o no erigirse en causa
suficiente para la denegación de la subvención.
Aduce el recurrente al respecto que aún cuando la tramitación se haya demorado más de
lo debido y a pesar de que no se haya dictado resolución expresa dentro del plazo
establecido, ello no debe ser obstáculo para reconocerle la subvención, por cuanto
concurren todos los requisitos establecidos en las bases, y si bien en un principio se
apreciaron deficiencias en su solicitud, es lo cierto que dio cumplida respuesta a cuantos
requerimientos de subsanación se le formularon.
Señala a este respecto el no haberse dictado resolución expresa la ha supuesto una
privación del conocimiento de las razones de tal denegación, recordando la doctrina
jurisprudencial que señala que la normativa reguladora de la subvención constituye una
autorregulación que veda la discrecionalidad de la Administración.
En el artículo 22.1 de la Orden de 15 de diciembre de 1997, a cuya regulación se remite
de la Orden 17 del mismo mes y año, se establece:
“las solicitudes serán resueltas en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo
de presentación de aquellas. “ Y en el art. 22.2, “... Transcurrido el plazo máximo
establecido para resolver el procedimiento sin que haya recaído resolución expresa, se
entenderá desestimada la solicitud”.
Así las cosas, con la tesis de la Administración parece sustentarse la idea de que
transcurrido el plazo para resolver, sin que recaiga resolución expresa, la resolución
necesariamente habrá de ser desestimatoria, sobre todo en este caso en el que considera
que la demora es imputable a la actuación del propio administrado.
La Sala no puede mostrar su acuerdo con tal modo de razonar, ya que, y como ha
señalado con reiteración la Jurisprudencia, el transcurso del plazo para resolver no
puede acarrear una excusa del cumplimiento de la obligación de dictar resolución
expresa que recae sobre la Administración, pues, y según la redacción originaria de la
Ley 30/1992, que es la aplicable, la imposibilidad de resolver sólo tenía lugar una vez
transcurridos los veinte días desde la solicitud del certificado de acto presunto, lo que
trasladado al caso que nos ocupa supone que una vez solicitado por el recurrente la
certificación de acto presunto, ningún obstáculo existía para que la Administración
dictase la correspondiente resolución, pese ha haberse rebasado el plazo.
Y si después de transcurrido el mismo ya no era posible dictar resolución -siempre en el
régimen anterior a la reforma de la Ley 4/1999-, ello no debe ser entendido sino como
una ficción, establecida en beneficio del mismo administrado, para posibilitar que pueda
articular los correspondientes recursos, evitando así que tenga que estar sine die a la
espera de que la Administración decida dictar resolución.
Por tanto la demora no puede conllevar perjuicios para el administrado, siendo el efecto
- cuando el silencio es negativo-, que el ciudadano pueda considerar desestimada su
petición y deducir el correspondiente recurso.
Advertimos no obstante que en el nuevo régimen de la Ley 4/1999 en los casos de
silencio administrativo negativo nada impide que la Administración pueda dictar
resolución expresa una vez rebasado el plazo sin necesidad de sujetarse al sentido del
silencio; y si el efecto fuere positivo, podrá entonces dictar resolución respetando el
sentido del silencio, quedando vedada la posibilidad de hacerlo en sentido contrario.
En tal sentido de cuanto venimos diciendo, no está de más recordar, como señaló la
sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2000, que “... el acto presunto
constituye una ficción legal en beneficio del particular ante una falta de cumplimiento
por parte de la Administración de su deber de dictar el acto expreso y que el acto
presunto se produce con eficacia constitutiva por el mero transcurso del plazo sin que la
certificación tenga otra virtualidad, como dijimos en sentencia de esta Sala de 18 de
julio de 2001, que la de constituir un justificante formal de los efectos estimatorios o
desestimatorios producido por el transcurso del plazo para resolver expresamente un
determinado procedimiento, y así está confirmado por el tenor vigente del artículo 43.3
de la Ley 30/1992 cuando dispone que la estimación por silencio administrativo tiene a
todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.
Precisamente por la creación de la figura de silencio el administrado puede, como
hemos dicho, entender desestimada su petición y articular contra la misma los
correspondientes recursos, como así ha ocurrido en el caso que nos ocupa.
CUARTO.- Añadamos a lo dicho que el hecho de que la Administración no llegue a
dictar resolución en plazo no puede suponer una limitación de las facultades de control
de la legalidad de la actuación de la Administración que corresponde a los Jueces y
Tribunales, como misión que les encomienda el artículo 103 de la Constitución.
En este sentido la doctrina jurisprudencial es unánime al declarar que “la naturaleza
revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar condicionada
por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo contrario, la
Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad
jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que ésta encomienda el artículo 106.1
de la Constitución” y, en consecuencia, “el único presupuesto exigible para el ejercicio
de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer
la queja, el agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión,
dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando
esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de
impugnación de resoluciones presuntas no consiente, como solución, la nulidad de
actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los
trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones
formuladas” (SSTS de 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993, 4 de diciembre de
1993, 18 de abril de 1995, 15 de julio de 1995, 30 de septiembre de 1995 y 14 de
noviembre de 1995, entre otras).
QUINTO.- Ha de señalarse también que en la documentación remitida en periodo
probatorio consta el expediente que nos ocupa como “archivado”, lo que nos podría
hacer pensar que la Administración aplicó al mismo la institución de la caducidad.
Y sobre ello ha de recordarse que conforme a lo que establece el artículo 92 de la Ley
30/1992, para que pueda declararse la caducidad es preciso que se haya producido una
paralización por causa imputable al administrado, en cuyo caso se establece que “la
Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del
mismo”, y que, “consumido este plazo sin que el particular requerido realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitación la Administración acordará el
archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado”, lo que, como veremos
enseguida, no se ha producido en el caso que nos ocupa, en que los distintos
requerimientos de subsanación fueran atendidos.
SEXTO.- En lo que hace a la alegación de la Administración demandada de que la
demora en la tramitación es imputable al propio administrado, lo primero que se
advierte es que de esa sola afirmación no se deduce que se tenga que dictar una
resolución desestimatoria, sino que, y conforme a lo que acabamos de ver, habría sido
preciso un previo acto de advertencia por parte de la Administración no atendido por el
administrado, lo que no se ha producido.
Y decimos que no se ha producido porque si bien en un primer momento se aprecio la
existencia de algunas deficiencias en la solicitud de la subvención, sin embargo, tras
formularse el oportuno requerimiento para la aportación de varios documentos (folios
17 y siguientes del expediente), el mismo se cumplimentó mediante escrito de 13 de
mayo (documento número 6) al que se adjuntaron los omitidos, recayendo después la
propuesta del EREN a que nos hemos referido en sentido favorable a la subvención. Lo
mismo hizo el administrado después, tras emitirse una primera Nota de Reparos por la
Intervención Delegada (documento número 10) en la que se objetaba la existencia de
una contradicción en los datos aportados en relación a la solicitud de otras ayudas para
la misma finalidad y que no constaba que el beneficiario hubiese autorizado a la
Consejería a solicitar los certificados acreditativos de estar al corriente en las
obligaciones tributarias y frente a la seguridad Social, lo que motivó que por parte del
EREN se le solicitara nueva subsanación por el mismo plazo de diez días, que también
fue contestado con el documento número 12 intitulado “declaración de ayudas”, en que
manifestó expresamente que “no ha solicitado ni le han sido concedidas otras ayudas
para la misma finalidad en cualquier Administración”, autorizando al mismo tiempo a la
Consejería de Industria Comercio y Turismo a solicitar los certificados acreditativos de
estar al corriente en las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social con lo que
se cumplió con lo solicitado en el requerimiento.
Y pese a ello, se volvió a emitir con fecha 25 de noviembre de 1998 nueva nota de
reparos -la tercera-, poniendo otra vez de manifiesto la Intervención Delegada que en el
impreso de solicitud declaraba haber solicitado otra ayuda, lo que dio lugar a que el aquí
recurrente presentara nuevo escrito con fecha 3 de diciembre de 1998 (documento
número 15) manifestando que pese a tener intención de solicitar la ayuda IDAE, por lo
que indicó en el impreso de solicitud que la misma estaba en trámite, sin embargo no la
llegó a solicitar, ello amén de que la Administración pudo realizar las correspondientes
comprobaciones, para lo que estaba facultada.
Por último, cuando fue remitido de nuevo el expediente a la Intervención se puso el
reparo de que “se trata de una subvención correspondiente a la convocatoria del
ejercicio 1998, ya finalizada”, de lo que ya no se deducía posibilidad de subsanación
alguna para el administrado.
Frente a tales contundentes datos, no cabe admitir el argumento esgrimido por la
Administración, ya que, si la solicitud del actor adolecía de determinadas deficiencias,
que como hemos visto se referían sobre todo a certificados acreditativos del
cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social y a la necesidad
de aclarar si había solicitado otras ayudas, no puede concluirse que se haya producido
una demora que merezca el calificativo de indebida, pues si la Administración aprecia
su existencia y requiere la subsanación al administrado, es lógico y necesario que
transcurra el tiempo que se le concede para dar la correspondiente respuesta, sin que
podamos olvidar que la exigencia de efectuar tales requerimientos de subsanación viene
impuesta por mor de lo establecido en el artículo 71 de la Ley 30/1992, lo que por otro
lado, y conforme a lo dispuesto en el artículo 42.5 del mismo texto normativo, según la
nueva redacción, provoca la suspensión del plazo máximo para resolver.
Esto es, si bien el actor presentó en un primer momento una petición que pudiera ser
calificada de defectuosa, sin embargo no se puede prescindir de que tras los
requerimientos que le fueron formulados evacuó, con relación a cada uno de ellos, la
correspondiente respuesta, con lo que no cabe ya achacar a dicha parte el
incumplimiento que se denuncia por la demandada, ni por ende una dilación indebida.
Y si bien es verdad que la tramitación se demoró, probablemente en exceso, ante la
existencia de los nuevos defectos que eran puestos de manifiesto por los órganos de la
Intervención, sin embargo adviértase que se trataba de defectos que no fueron puestos
de manifiesto en el primer requerimiento y que eran subsanados por el administrado una
vez que era advertido de ellos.
Por todo ello, ha de colegirse que no puede perjudicar al administrado el hecho de que
se demorase la tramitación más allá del ejercicio 1998, que era el cubierto por la
convocatoria, ello, en primer lugar, porque no puede tildarse de demora indebida el
tiempo necesario para cumplimentar el trámite de subsanación, que como dijimos es un
trámite que está previsto en la Ley, en segundo lugar porque una vez dada respuesta a la
última nota de reparos había aún tiempo suficiente para dictar resolución expresa sin
rebasar el ejercicio 1998, en tercer lugar porque la concurrencia de los requisitos ha de
ser apreciada en el momento de la solicitud, lo que aquí ni siquiera se ha cuestionado, y
en cuarto lugar, y más importante, porque la institución del silencio administrativo en sí
misma no puede perjudicar el administrado.
En tal sentido ha de señalarse, como pone de manifiesto el actor en el escrito de
conclusiones, que se ha acreditado que en otros expedientes se dictó resolución
favorable después de transcurrido el año 1998, invocándose, precisamente por ello, el
principio de igualdad.
La conclusión de todo lo dicho es que si el recurrente cumple con los requisitos
necesarios para ser acreedor de la subvención (ya hemos dicho que tal extremo no se
discute y es muy elocuente que se llegara a elaborar la resolución favorable del
Consejero que no llegó a ser firmada, cuyo borrador se ha aportado con la demanda), no
cabe otra cosa que la estimación de este recurso, y ello sin perjuicio de que por el
recurrente se aporte la pertinente justificación que venga exigida en la convocatoria.
SÉPTIMO.- La Sala considera que los razonamientos expuestos son suficientes para
fundar la temeridad de la Administración a los efectos de hacer expresa imposición de
las costas, ya que pretender sustentar el mantenimiento de una resolución en la figura
del silencio, que es una ficción establecida en beneficio del propio administrado, supone
un olvido de reiterados pronunciamientos jurisprudenciales a que hemos hecho alusión.
Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con
sede en Valladolid;
FALLO
Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la
representación procesal de D. Roberto, contra la resolución reseñada en el
encabezamiento de esta sentencia, debemos anular y anulamos la misma, por no ser
conformes a derecho, y reconocemos el derecho de dicha parte a percibir el importe
correspondiente a la subvención solicitada en el expediente con referencia
27/ADE/ZA/98/A2, sin perjuicio de que aporte la justificación exigida en la
convocatoria.
Se imponen las costas de este proceso a la parte demandada.
A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al Órgano de procedencia con
certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Ezequías
Rivera Temprano.- Jesús Bartolomé Reino Martínez.- Santos Honorio de Castro García.
Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado
Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión
pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Castilla y León, de lo que doy fe.