Gasto Público Social Colombia 2000-2010

Gasto Público Social
Colombia 2000-2010
(Informe Final)
Alberto CARDONA LÓPEZ
Introducción
El comportamiento del Gasto Público resulta de la mayor importancia por que comprende
el destino de los recursos fiscales y en tal medida la voluntad que tienen los sucesivos
gobiernos de proveer bienes y servicios a la sociedad. En tal sentido el Gasto Social sería
una de las alternativas de su aplicación. Para el documento CONPES 020/93 el Gasto
Público Social (GPS) es aquella parte del gasto público que cumple con dos condiciones:
“1) se refiere a bienes y servicios en cuya distribución aplican los mecanismos de mercado
y existe, por algún motivo, exclusión y rivalidad, y 2) tiene un efecto directo sobre el nivel
de vida de los hogares”. Tal definición excluye el gasto en bienes públicos puros de libre
acceso a los que no aplica el criterio de exclusión y bienes cuya limitación de acceso es su
ubicación espacial.
La definición también distingue los gastos dirigidos al apoyo de
actividades empresariales no familiares o a promover el desarrollo regional económico
general. Así las cosas, el GPS afecta el bienestar y la redistribución del ingreso y de la
riqueza por la manera heterogénea de su asignación y por su proporcionalidad con la
contribución fiscal. El presente estudio se ocupa de la evolución y del análisis del GPS
colombiano en el nivel nacional, para la recién concluida primera década del siglo XXI.
Está compuesta de siete partes de las cuales la primera es esta introducción, la segunda se
ocupa de la discusión teórica y los conceptos acogidos, mientras que los aspectos
constitucionales, legales e institucionales se resumen en la tercera parte. Se hacen algunas
precisiones sobre metodología y fuentes en la cuarta parte y el análisis de las cifras en la
quinta. En la sección sexta se compara el Gasto Social de Colombia con algunos países de
América Latina y el Caribe y por último se extractan algunas conclusiones.
2
Discusión teórica y conceptual
Alternativa a la visión de Pareto fue la de Pigou, quien sostuvo que la distribución es
factor necesario para alcanzar un óptimo social, vale decir, una situación de máximo
bienestar colectivo1. Este último depende de la distribución pero también del ingreso
nacional. Su método analítico examina la interdependencia entre estos dos factores y la
manera de impactar de su interacción. Entre dos extremos oscila la gama de posibilidades:
uno en el cual crecer a costa de la participación de los más pobres pudiera, antes que
aumentarlo, reducir el bienestar. En el otro extremo, mejorar el ingreso de los más pobres
a costa del producto nacional, puede reducir el bienestar colectivo, pero también el del
grupo que se espera beneficiar.
La corriente dominante del pensamiento económico
acogió el esquema analítico pigouviano para el abordaje de las divergencias entre el
beneficio/costo privado y el beneficio/costo social, esencia de las externalidades,
adoptándolo como herramienta de diagnóstico y de política en fallas del mercado como las
ambientales, los bienes públicos y los monopolios.
No así en lo relacionado con la
distribución del ingreso y de la riqueza, temas para los cuales fue acogido el enfoque
paretiano, según el cual la maximización del bienestar social puede definirse sin
considerar la distribución del ingreso y de la riqueza. La política social colombiana ha
girado en torno a la capacidad redistributiva del ingreso que se asume tiene el gasto social.
En esta discusión teórica enmarca el presente estudio sobre la evolución del Gasto Social
en Colombia en la primera década presente siglo.
El Gasto social en Colombia
La Sentencia C-151 de 1995 de la Corte Constitucional define la Inversión social como
aquella que “se compone de aquellos recursos destinados a mejorar el bienestar general y
satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales
discriminados que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del
1
Este comentario se vale de lo planteado por el profesor Homero Cuevas en un artículo titulado Teoría
económica y problemática ambiental, aparecido en el libro La roca y las Mareas, IDEA, Universidad Nacional
de Colombia, 2001, Bogotá.
3
desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas”2, mientras que el artículo 41 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto define el GPS como “aquel cuyo objetivo es la solución
de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población”3. Esto no implica que sean sociales todos los gastos provenientes de
fondos estatales: el GPS está constituido por transferencias a los hogares (bienes, dinero o
servicios) bajo la modalidad de subsidios a la demanda como recursos cuya distribución
se verifica a través de las instituciones que las atienden con financiamiento público. Los
rubros sociales serían entonces: educación, salud y nutrición, capacitación laboral,
seguridad social y vivienda. Otras aplicaciones que cumplen esta condicionalidad y que a
veces no se contabilizan, son: agua y saneamiento básico, recreación y cultura, apoyo a
empresas familiares y distribución de tierras. Cabrían de acuerdo con la consagración de
los derechos sociales del mandato constitucional del 91, como se desarrolla a continuación,
los relativos a educación, cultura y capacitación laboral, salud, agua, saneamiento
ambiental y servicios domiciliarios, seguridad social, vivienda, trabajo, protección de la
familia, recreación deporte y tiempo libre, y atención a poblaciones. La figura del GPS
innova en materia presupuestal, el artículo 350 de la Constitución Política Nacional de
1991 marca una nueva orientación constitucional, por primera vez hace juicios de valor
definiendo este tipo de gastos como más importantes que otros al considerar prioritario el
GPS sobre los demás tipos de apropiaciones salvo en situaciones de guerra o de seguridad
nacional. Esto impulsó la duplicación del GPS que pasó del 8.2% del PIB que era el dato
para 1990 al 15.8% del PIB de 1999, gasto orientado a educación, salud, agua potable,
vivienda y seguridad social (incluye pensiones, asistencia y bienestar).
El período abarcado por este estudio incluye 3 gobiernos y sendos Planes Nacionales de
Desarrollo (PND): 2000-2002 (Cambio para construir la paz, Ley 508/99), 2002-2006 (Hacia
un Estado comunitario, Ley 812/03) y 2006-2010 (Estado comunitario: desarrollo para
todos, Ley 1151/07).
Con respecto al GS el primero de ellos, dentro del ajuste
macroeconómico, propone incrementarlo hasta llegar al 13% del PIB, así como mejorar su
eficiencia para desarrollar el principio constitucional que consagra la educación como
2
3
Fuente Minhacienda.gov.co preguntas más frecuentes sobre PGN. Fecha de Actualización: 29-ENE-2008
Fuente Minhacienda.gov.co preguntas más frecuentes sobre PGN. Fecha de Actualización: 29-ENE-2008
4
derecho fundamental y corregir la regresividad del GPS observada en algunos sectores en
Colombia. En el acuerdo logrado con el FMI se establece que teniendo en cuenta el gasto
que implicará el Fondo de Emergencia Social el GS aumentará como porcentaje del Gasto
Total. Por su parte ninguno de los capítulos de Hacia un Estado comunitario, ni el texto
mismo de la Ley que lo consagra, hacen alusión alguna a GS, GPS o Gasto de Inversión
Social (GIS). En cambio Estado comunitario: desarrollo para todos, estable que el GS es la
condición mínima de la política social para lo cual urge aumentar la eficacia de GP.
Menciona las estrategias para que los grupos más vulnerables puedan acceder a los
beneficios de GS el cual, para beneficiar a los pobres, exige medidas de intervención que
priorizan su acceso a los servicios del Sistema de Promoción Social. Afirma también que la
estructura tributaria que se aprobó permite financiar el GS. En cuanto a GPS se afirma que
existe prelación del gobierno en cuanto a la definición de aquel destinado a la atención
gradual y progresiva de la Población desplazada. El concepto GIS no aparece como tal,
pero sí se menciona que la Inversión social debe consultar los criterios de seguridad y que
el tipo de crecimiento con el cual se compromete el gobierno crea las condiciones de acceso
al empleo formal.
Este a su vez permite la generación de ingresos sostenibles,
propiciándose así el ingreso al círculo del fortalecimiento del Capital Humano.
“La
Seguridad Democrática se ha desarrollado bajo el principio de que el gasto en ella crezca
menos que la Inversión Social”. Así, la seguridad viabiliza mayor recaudo de impuestos lo
cual se traduce en más Inversión Social que permite la satisfacción de las necesidades del
ciudadano y la generación de mayor bienestar. Por su parte la Ley 1151/07 que consagra
este plan dispone en su artículo 114 que los Entes Territoriales (ET) hagan público los
beneficiarios de los proyectos sociales favorecidos con recursos provenientes del PGN.
Además el artículo 153 dispone que para los proyectos de GPS en Salud, Educación y
Agua Potable de PND que requieran cofinanciación de los ET se podrá autorizar vigencias
futuras en el último año del gobierno para garantizar el cumplimiento de las metas en
materia de GPS.
Advierte a los ministerios y entidades descentralizadas sobre la
necesidad de revisar los lineamientos de focalización del GPS y aclara que Deporte y
Recreación constituyen GPS.
5
Nota metodológica y fuentes
Casi todos los documentos revisados citaban como fuente de datos el “registro F-400 del
DANE”. De hecho Sarmiento y Delgado (2005, pg.56) adoptan para su análisis del GS por
finalidades, el período 1975-2001 en razón su disponibilidad del F-400. Esta información,
está prácticamente desaparecida. Desde el punto de vista institucional la competencia de
recoger la información de gasto departamental y municipal pasó a ser de la Contaduría
General de la Nación (CGN) y en este contexto el código de finalidad de gasto dejó de ser
prioritario. Si bien esta entidad introdujo en su plan de cuentas la llamada cuenta 0, “la
metodología utilizada difiere notablemente de las series anteriores y no cubre las mismas
entidades”.
Para Sarmiento y Delgado (2005, pg.75) la ventaja del F-400 era que su
información permitía establecer la eficacia y la eficiencia por finalidad y por nivel
administrativo del Estado. Ante estas circunstancias se consultó al DANE acerca de la
naturaleza y continuidad del F-400 a lo cual respondieron: “El registro F400 era un registro
(sic) que llevaba a cabo el DANE para medir el gasto social por finalidades y de esa forma
poder cambiar la visión de los gastos desde la fuente hacia una donde domina las
finalidades. Este registro dejo (sic) de funcionar desde el 200-2001 porque el DANE en la
búsqueda por tener información de mejor calidad decidió trabajar de la mano con la
Contaduría General de la Nación. Este registro era muy importante para el país para
poder establecer mediciones más certeras del gasto social y de la distribución del mismo.
Actualmente, el DANE se encuentra desarrollando una investigación que permita tener
información similar a la que se podía recoger con la F400 y se espera tener los primeros
resultados este año”.
Así las cosas se adoptó como fuente la CGN. Los informes titulados: “Situación financiera
y de resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de…” revelan el resultado del proceso
de consolidación de la información contable reportada por las entidades que conforman el
Nivel Nacional que incluyen (sobre la base de las normas definidas en el Plan General de
Contabilidad Pública-PGCP ) los estados contables consolidados como son el Balance
General, el Estado de Actividad Financiera, Económica y Social, y el Estado de Cambios en
el Patrimonio, de la Nación comparativos con el año anterior.
Lo anterior en
cumplimiento del artículo 354 de la Constitución y de lo enunciado en el artículo 7º la Ley
6
298 de 1996, que define el Sistema Nacional de Contabilidad Pública. De estos informes se
fueron
extractando los datos anuales
correspondientes y relacionados con el Gasto
Público y con el Gasto Social, se consolidó una base de datos para analizar su evolución.
Las cifras y su análisis
Para el abordaje del tema del estudio hubo que remontarse una y hasta dos décadas para
observar el tratamiento dado al asunto del GPS. En la década que acaba de terminar las
cosas parecen haber variado un poco. El gasto público total (GT) es una medida del
tamaño del Estado. Para el caso colombiano, pasó de representar el 46.5% del PIB en 2000 a
solo 34% (el más bajo del período 2000-2009) en el año siguiente. Este indicador muestra
alta variación, hasta lograr una relativa estabilización entre 2006 y 2009. Para este último
año se ubicó en el 41% del PIB. El crecimiento anual estuvo muy por encima del aumento
poblacional, significando el 9.4% para el Gasto Total y el 7.8% para el Gasto Total percápita promedio. El gráfico 1 muestra la evolución del GTpc (Gasto público Total percápita) y del GP como % porcentaje del PIB. El GPT-PC, luego de caer en 2001, mostró en
el período estudiado un incremento sostenido al pasar de $ 2 millones en 2000 hasta $ 3.5
millones en 2009.
7
gráfico 1
Gasto Público Total 2000-2009
4.000.000,0
50,00%
45,00%
3.500.000,0
40,00%
3.000.000,0
35,00%
2.500.000,0
30,00%
2.000.000,0
25,00%
20,00%
1.500.000,0
15,00%
1.000.000,0
10,00%
500.000,0
5,00%
0,0
Gasto Público Total como % PIB
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0,00%
Gasto Público Total per cápita
Elaboración propia con base en datos de la CGN.
La evolución de los componentes del GT y su comparabilidad se muestra en la gráfica 2
que viene a continuación en la cual puede verse cómo Otros gastos crece acelerada y
permanentemente es especial desde 2006. Otra tendencia de rápido incremento es la de
Transferencias.
8
Gráfico 2
Evolución del GT por componentes 2000-20009
60.000,0
$ Miles de millones
50.000,0
40.000,0
30.000,0
20.000,0
10.000,0
0,0
Administración
2000
17.981,5
2001
18.381,6
2002
21.129,8
2003
22.650,1
2004
22.525,5
2005
27.274,4
2006
27.787,5
2007
26.904,4
2008
21.653,7
2009
24.067,0
Operación
11.247,5
5.180,6
5.577,9
7.792,1
9.081,5
11.159,8
12.210,5
16.148,7
16.056,2
16.937,0
Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones 14.055,0
9.859,8
12.146,0
11.131,4
15.496,2
12.764,6
19.362,5
8.900,2
11.864,1
10.199,5
Transferencias
10.317,1
12.871,4
14.129,0
15.809,2
16.352,7
16.359,8
19.908,5
24.568,6
31.744,8
39.871,9
Gasto social
2.179,6
2.848,8
3.020,9
3.862,9
6.318,3
5.999,6
7.296,5
11.346,0
15.647,5
14.752,1
Operaciones interinstitucionales
646,4
106,8
121,4
387,1
314,1
185,1
208,2
191,8
202,6
558,6
14.798,5
29.125,0
22.167,0
30.193,2
25.074,5
39.808,4
49.033,0
58.944,8
59.336,0
Otros gastos
24.976,5
Operación
11.247,5
5.180,6
5.577,9
7.792,1
9.081,5
11.159,8
12.210,5
16.148,7
16.056,2
16.937,0
Gasto social
2.179,6
2.848,8
3.020,9
3.862,9
6.318,3
5.999,6
7.296,5
11.346,0
15.647,5
14.752,1
Elaboración propia con base en datos de la CGN
Corroborando lo observado para el GT en la tendencia del GTpc puede verse El gráfico 3
que viene a continuación ilustra la tendencia mostrada por los diferentes componentes del
GTpc: puede verse como pese a lo oscilante que resulta es Otros Gastos el componente que
más crece, seguido por las Transferencias. Frente a estos la tendencia del Gasto Social
resulta moderada.
9
grafico 3
Tendencia componentes del GPT-PC
2000-2009
1.400.000,0
1.200.000,0
GP-PC $ pesos
1.000.000,0
800.000,0
600.000,0
400.000,0
200.000,0
2009
2008
2007
2006
año
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0,0
Otros gastos
Administración
Operación
Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones
Transferencias
Operaciones interinstitucionales
Gasto social
Elaboración propia con base en datos de la CGN
El consolidado nacional de los Estados de actividad financiera, económica, social y
ambiental de la CGN tratan por aparte los conceptos de Gasto Público Social (GPS) y de
Gasto de Inversión Social (GIS) por cambios en el Plan General de Contabilidad Pública.
En los agregados, los dos conceptos conforman el Gasto Social (GS). Para el caso del GIS
se cuenta con información para los años 2001 a 2006. Las gráficas 4 y 5 que vienen a
continuación ilustran la composición porcentual de los componentes para estos dos
conceptos, las cifras están dadas en miles de millones de pesos corrientes:
10
Gráfico 4 Gasto Público Social por componentes 2000‐2009
100%
90%
80%
70%
% de GPS
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Otros
Subsidios asignados
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0,1
24,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2009
0,0
1.340,5
670,4
456,2
582,6
881,3
997,7
876,9
3.353,9
6.731,2
3.695,1
Medio ambiente
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
522,5
687,9
621,8
Desarrollo Comunitario y bienestar social
0,0
13,9
116,8
248,4
293,7
424,0
517,9
1.384,8
1.943,1
2.751,9
Cultura
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
40,8
54,2
65,3
Recreación y deporte
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
63,3
89,6
130,1
Vivienda
0,0
0,0
0,0
0,0
5,1
3,7
4,4
16,0
29,5
31,4
Agua potable y saneamiento básico
0,1
0,1
0,0
0,0
1,1
2,5
0,8
339,1
344,1
274,9
839,0
1.920,7
1.820,4
2.022,4
2.466,8
2.973,1
3.021,6
4.990,9
5.073,3
6.693,0
0,0
10,4
12,4
76,2
34,7
23,2
34,9
634,6
694,6
488,6
Salud
Educación
Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN
En cuanto al GPS, descuella la participación mayoritaria aunque menguante de la Salud y
en segundo orden la correspondiente a Subsidios asignados. Desarrollo comunitario y
bienestar social muestra un ascenso progresivo a partir de 2002.
11
Gráfico 5 Gasto de Inversión Pública por componentes 2001‐2006
100%
90%
80%
70%
% del GIP
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
OTROS
41,1
0,0
0,0
0,0
0,0
2006
0,0
CIENCIA Y TECNOLOGÍA
0,1
0,1
0,0
0,1
0,1
15,2
GOBIERNO, PLANEACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL
68,4
165,6
246,3
318,5
290,4
362,1
ENERGÉTICO Y MINERO
1,1
3,6
3,6
95,2
133,4
190,4
COMUNICACIÓN, TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA VIAL
8,1
33,6
17,3
1.687,1
468,7
619,1
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
5,8
70,3
0,0
0,0
0,1
0,4
DESARROLLO AGROPECUARIO, INDUSTRIAL, COMERCIAL Y TURÍSTICO
50,1
76,4
269,7
120,8
77
412,0
JUSTICIA, DEFENSA Y SEGURIDAD
1,0
3,4
2,5
3,6
1,5
5,0
DESARROLLO COMUNITARIO, EQUIPAMIENTO Y PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
42,8
172,8
93,8
137,5
87,8
154,4
VIVIENDA
0,0
0,3
3,7
5,5
7,8
18,5
MEDIO AMBIENTE, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
15,4
8,9
59,5
72,6
301,1
492,5
EDUCACIÓN, ARTE Y CULTURA Y RECREACIÓN Y DEPORTE
9,5
33,9
96,9
109,3
184,1
554,5
SALUD
30,9
46,2
143,5
85,5
23,4
16,0
Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN
Para el caso del GIS son interesantes los datos de vivienda que para 2004 representó más
del 60% del total; Gobierno, planeación y desarrollo institucional; y el repunte del rubro
Medio ambiente, agua potable y saneamiento básico.
Con relación al Gasto social, Gasto total y el PIB, se quiso observar que si el GT y el PIB
varían en la misma dirección y verificar la función estabilizadora de aquel frente a cambios
de este. Para el efecto y siguiendo la metodología propuesta por Sarmiento y Delgado
(2005) con base en el instrumento analítico de CEPAL (2001) se calculan las elasticidades
del GT y del GS por variaciones gasto y del GS por variaciones del GT. Para observar si
las variaciones del GT y del PIB señalan direcciones iguales (procíclico) o contrarias
(contracíclico), revelando si el gasto cumple su función estabilizadora, se calculó la
elasticidad gasto/PIB. Solo en 2001 el gasto fue contracíclico, en 2003 y 2005 no tuvo
12
efecto y en los demás años el comportamiento fue procíclico. La regresión que se indica en
la gráfica 6 muestra que cerca de 90% de las variaciones del GT son explicadas por
variaciones en el PIB:
Gráfica 6
Variación GT vs. Variación PIB 2001-2009
0,4
var.anual GT
0,3
0,2
0,1
0
‐0,10,000
0,020
0,040
0,060
0,080
0,100
‐0,2
‐0,3
Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0,140
y = 4,6453x ‐ 0,3578
R² = 0,8916
Var anual PIB
var GT
0,120
Lineal (var GT)
var GT
‐0,213
0,331
‐0,017
0,197
‐0,015
0,281
0,083
0,139
0,062
var PIB
0,021
0,128
0,078
0,123
0,079
0,123
0,107
0,116
0,101
Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN
Para el Gasto Social se hizo similar ejercicio para medir su importancia dentro del PIB. La
correlación entre ambos es pequeña (0.35) y las variaciones del PIB explican menos del
12.5% de las variaciones del gasto social. La elasticidad gasto social/PIB mayor que 1
indica que en el período estudiado la participación de GS dentro del PIB creció. Para 2002
y en 2009, años en los cuales el PIB no creció, el GS disminuyó, mientras que la mayor
variación del GS fue en 2007 cuando más creció el PIB, como puede verse en la gráfica 7 y
su tabla de datos correspondiente.
13
Gráfica 7
Variación GS vs. Variación GT 2001-2009
2,000
var anual GS
1,500
y = ‐0,4597x + 0,3404
R² = 0,0242
1,000
0,500
0,000
‐0,300
‐0,200
‐0,100
0,000
‐0,500
0,100
0,200
0,300
0,400
var anual GT
var GS
Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Lineal (var GS)
var GS
0,211
‐0,089
0,218
0,257
0,201
0,007
1,546
0,379
‐0,057
var PIB
0,078
0,079
0,123
0,128
0,107
0,123
0,116
0,101
0,021
Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN
La relación entre las variaciones anuales del GS y del GT arroja una elasticidad GS/GT de
-0.46 (como referencia la encontrada por Sarmiento y Delgado (2005,60) para el período
1975-2001 que fue de 0.57). Lo anterior estaría indicando que para el período 2000-2009 la
participación del GS dentro del GT disminuyó. En 2002 cuando más creció el GT el GS
disminuyó y en 2001, mientras el GT varió de manera negativa, el GS aumentó, como
puede verse a continuación en el gráfico 8 y su tabla de valores correspondiente:
14
Gráfica 8
Variación GS vs. Var iación PIB 2001-2009
2,000
var anual GS
1,500
1,000
y = 5,1475x ‐ 0,2038
R² = 0,1255
0,500
0,000
0,000
‐0,500
0,020
0,040
0,060
0,080
0,100
0,120
0,140
var anual PIB
Var GS Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Lineal (Var GS )
var GS
0,211
-0,089
0,218
0,257
0,201
0,007
1,546
0,379
-0,057
var GT
-0,213
0,331
-0,017
0,197
-0,015
0,281
0,083
0,139
0,062
Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN
La metodología que se sigue permite medir la interrelación de PIB, GT y GS de manera
conjunta, para diferenciar las variaciones del GSpc por efecto del crecimiento (PIB), por
aumento del GT, llamada presión presupuestaria (PP) y por aumento de la proporción del
GS sobre el GT, llamada prioridad fiscal (PF). La suma de PP y PF se llama prioridad
macroeconómica o PM. Para separar los efectos se deja variar el factor cuyo efecto se
quiere medir dejando constantes a los otros dos. El resultado del ejercicio se puede ver a
continuación en la gráfica 9 y su correspondiente tabla de datos, las cuales muestran para
el período 2000-2009 las curvas de cada uno de los factores que contribuyeron al
crecimiento del gasto social por persona. Son estos el efecto del crecimiento, el de la
presión presupuestaria, el de la prioridad macroeconómica (crecimiento+PP) y el de la
prioridad fiscal.
El crecimiento del GS durante la década fue contínuo hasta 2004,
declinando en 2005 y retomando la tendencia alcista hasta 2008, cuando de nuevo declina.
Los factores asociados con el crecimiento observado fueron la presión presupuestaria y el
crecimiento económico. No así la prioridad fiscal ni la macroeconómica:
15
Gráfica 9
Factores que explican el crecimiento del GSpc 2000-2009
400,0
350,0
300,0
250,0
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
GSpc ($miles/hab)
GSpc por crecimiento
GSpc por presión presupuestaria
GSpc por Prioridad macroeconómica
2009
GSpc por prioridad fiscal
Factores crecimiento GSpc
GSpc ($miles/hab)
GSpc por crecimiento
GSpc por presión presupuestaria
GSpc por Prioridad macroeconómica
GSpc por prioridad fiscal
2000
53,8
0,0
53,8
53,8
53,8
2001
69,2
12,1
53,8
57,1
31,5
2002
72,2
11,6
66,2
60,6
52,6
2003
91,0
23,9
76,7
67,1
42,6
2004
146,5
72,0
134,3
74,5
45,7
2005
137,1
55,8
116,3
81,2
34,1
2006
164,3
74,4
150,7
89,9
60,7
2007
251,7
152,9
234,4
98,8
45,1
2008
342,3
235,0
326,4
107,3
48,0
2009
318,2
210,2
305,9
108,0
67,1
Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN, siguiendo a Sarmiento y Delgado (2005)
El GPS en América Latina
Para comparar a Colombia con otros países de características parecidas se recurre a la
CEPAL que entre otras confronta los datos de Gasto Público Social de los países de
América Latina y el Caribe como porcentaje del Gasto Público Total y como porcentaje del
Producto Interno Bruto:
16
Gráfica 10
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): GPS como % del GT
90
80
Gasto Social como % de Gasto Total
70
60
50
40
30
20
10
0
Argentin
Bolivia b/ Brasil
a
Chile Colombia
Costa Rica
Cuba
Repúblic
América América El Trinidad a Guatema Hondura Jamaica Nicaragu
Venezuel Latina y Latina y y Tabago Uruguay
Ecuador Salvador México
Panamá Paraguay Perú e/
Dominica
el Caribe el Caribe la
s
d/
a
a
c/
f/
na
g/
h/
1990‐1991
62,2
0
48,9
61,2
28,8
38,9
35,6
42,8
0
29,9
40,7
26,8
41,3
34
38,1
33,9
39
38,4
40,6
62,3
32,8
40,4
46,6
1992‐1993
63,4
0
47,2
62,8
32,2
41,2
34,7
48,5
32,1
33,3
36,6
23,2
50,2
38,5
50,6
42,9
41,3
37
40,6
67,7
40,1
42,6
48,8
1994‐1995
65,6
39,7
58,6
64,2
39,9
38,2
39,4
33,7
31,6
41,3
40,6
20,6
53,1
39,9
48,6
43,3
46,6
45,4
42,8
70,8
35,3
44,2
55
1996‐1997
65,4
44,1
51
65,2
41,8
42
45,7
27,6
35,6
42,7
40,5
19,2
52,3
37
39,6
47,1
46,8
45,6
40,7
70,8
35,4
44,2
51,7
1998‐1999
64,2
50
55,8
65,7
32,7
40,7
44,8
21,7
40
45,1
39,5
0
59,4
37,1
46,4
44,5
49,5
43,3
0
69,5
36,6
45,7
54,3
2000‐2001
62,7
54,4
61,6
67,5
33,2
40,5
47
20,9
34,9
47,3
45,4
17,1
61,3
38,4
42,5
38,3
49,7
47,5
70,8
66,6
37,8
46,9
56,8
2002‐2003
66,2
60,1
69,3
67,6
32,8
37,5
51,4
25,2
30,9
50,4
49,9
17,3
57,8
42
39,1
41,6
51,4
41,4
73,2
57,7
38,6
47,7
59,3
2004‐2005
64,1
63
72
66,9
0
35,8
53
28,5
31,2
53,8
52,8
16,3
58,6
47,9
39,3
40,2
50,8
34,5
76,4
57,4
41
48,4
48,4
Elaboración propia con base en datos de la CEPAL
En la Gráfica 10 puede observarse la evolución del GPS como porcentaje del Gasto Total
para 21 países de Latinoamérica y el Caribe. Para el caso colombiano, las cifras indican
que el país se encuentre muy por debajo de los promedios regionales (simple y
ponderado), pero además muy lejos respecto a países como Argentina, Brasil, Chile,
México y Uruguay.
17
Gráfica 11
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): GS COMO % DEL PIB
35
30
Gasto Social como % del PIB
25
20
15
10
5
0
Argenti
na
Bolivia
Brasil
Chile
Colombi
a
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Guatem Hondur Jamaica México Nicarag Panamá Paragua
Salvado
ala
as
ua
y
r b/
Perú
Repúbli Trinidad Uruguay Venezu América América ca y ela
Latina y Latina y Dominic Tabago el el ana
Caribe Caribe
4,3
6,9
16,8
8,8
9,7
12,9
1990‐1991
19,3
0
18,1
12,7
6,6
15,6
27,6
7,4
0
3,3
7,5
8,4
6,5
6,6
7,5
3,2
3,9
1992‐1993
20,1
0
17,6
12,8
7,9
15,2
32,8
8
4,1
4,1
7,6
8
8,1
6,5
9,3
6,6
5,1
5,9
7,3
18,9
9,2
10,8
1994‐1995
21,1
12,4
20,4
12,4
11,5
15,8
28,5
6,1
4,8
4,1
6,6
8,2
8,9
7,2
8,3
7,8
6,5
6,7
6,6
20,2
7,8
11,1
14,9
1996‐1997
19,9
14,6
19,4
12,8
15,2
16,8
25
5,6
5,2
4,3
6,6
9
8,5
6,5
8,8
8,7
6,9
6,9
6,4
21,3
8,6
11,3
14,6
1998‐1999
20,9
16,2
21,6
14,2
13,7
16,4
24,3
4,9
5,4
5,9
7,4
0
9,2
7,6
9,7
9,1
7,4
7,1
0
22
8,8
11,8
15,5
2000‐2001
21,8
18
21,1
15,1
13,2
18
22,2
4,9
6,1
6,1
10
9,5
9,7
8,1
9,5
8
8,3
7,7
9,1
22,2
11,6
12,4
15,7
2002‐2003
19,5
19,4
21,8
14,7
13,7
18,6
24,7
5,5
5,6
6,5
11,3
9,5
10,2
9,3
8,3
9,1
9,5
7,6
9,7
20,8
11,7
12,7
15,8
2004‐2005
19,4
18,6
22
13,1
13,4
17,5
28,7
6,3
0
6,3
11,6
9,9
10,2
10,8
8
7,9
8,9
7,1
9,4
17,7
11,7
12,6
15,9
13,5
Elaboración propia con base en datos de la CEPAL
En la Gráfica 11 puede observarse la evolución del GPS para 21 países de América Latina
como porcentaje del PIB. Colombia se encuentra muy por debajo de países como Cuba,
Uruguay, Argentina y Brasil. El promedio Latinoamérica (simple o ponderado) ha ido en
ascenso permanente, mientras que en Colombia fuera del repunte por el mandato
constitucional, la tendencia ha sido plana y casi constante.
Conclusiones
El Gasto Social como prioridad presupuestal, una de las mayores innovaciones de la
Constitución de 1991, no parece haber inspirado las medidas de política económica que se
tomaron en la década revisada (a la fecha, las cifras de 2010 solo se han consolidado hasta
marzo de dicho año).
18
Los Planes de Desarrollo que la década estudiada abarca y que expresan la intención de
los gobiernos que se sucedieron, se refieren de una manera casi marginal al Gasto Social o
al Gasto Público Social. En los PND revisados, son los aspectos relacionados con ajuste
macroeconómico los que más se ocupan de estos temas.
La información tomada de los estados financieros preparados por la Contaduría General
de la Nación, resulta útil para establecer la evolución del Gasto Total y del Gasto Social en
diferentes niveles de consolidación, para el lapso transcurrido entre la desaparición del
registro F-400 del DANE y la solución sobre la cual se trabaja interinstitucionalmente.
La estabilidad que pretendía el paquete de reformas de los años noventa, no parece
haberse logrado en la década examinada, caracterizada por su volatilidad en cuanto al
crecimiento del producto. Esto se reflejó de manera necesaria en el comportamiento del
Gasto Social. Mayor volatilidad supone mayor vulnerabilidad de los grupos sociales que
se busca favorecer. El mejoramiento de algunos indicadores sociales no fue sostenible en
el sentido que se desarrollaran con suficiencia los activos humanos y físicos que
protegieran a los grupos más pobres para los años críticos con que cerró la primera década
del presente siglo.
Que el Gasto Público Social gane o pierda participación con relación al Gasto Público Total
o con respecto al crecimiento del Producto Interno Bruto no son circunstancias suficientes
que permitan hacer afirmaciones sobre su efecto redistributivo. Este tópico sería objeto de
otro estudio que permita darle continuidad a los trabajos adelantados sobre Colombia,
entre otros: Selowsky en 1979, Vélez en 1996, Sánchez & Núñez en 1999, Lasso en 2004 y
Núñez en 2009.
19
Bibliografía
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Panorama social de América Latina 200-2001.
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http://www.contaduria.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=97&It
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http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PND.aspx.
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Sánchez, F. y Núñez, J. Descentralización, pobreza y acceso a los servicios sociales. ¿Quién
se benefició del Gasto Público Social en los noventa?, en Coyuntura Social Número 20
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SÁNCHEZ, Martha. Evolución del Gasto Social 1980-1996. Departamento Nacional de
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Sarmiento, A. y Delgado, L. (2005). Análisis del gasto social 1975-2001. En Revista Economía
Colombiana No.311 nov.-dic. 2005 , Contraloría General de la República, Bogotá.
20
ÍNDICE
Introducción, 2
Discusión teórica y conceptual, 2
Gasto social en Colombia, 3
Nota metodológica y fuentes, 5
La cifras y su análisis, 6
Gasto Público Social en América Latina, 15
Conclusiones, 17.
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1: Gasto Público Total 200-2009, 7
Gráfico 2: Evolución del Gasto Total por componentes 2000-2009, 7
Gráfico 3: Tendencias componentes del Gasto Público Total 2000-2009, 8
Gráfico 4: Gasto Público Social por componentes 2000-2009, 9
Gráfico 5: Gasto de Inversión Social por componentes 2001-2006, 9
Gráfico 6: Variación de Gasto Total vs. Variación del PIB 2001-2009, 10
Gráfico 7: Variación del Gasto Social vs. Variación de PIB 2001-2009, 11
Gráfico 8: Variación del Gasto Social vs. Variación de Gasto Total 2001-2009, 12
Gráfico 9: Factores que explican el crecimiento de Gasto Socia per cápita 2000-2009, 13
Gráfico 10: América Latina y el Caribe (21 países) GPS como % del GT, 14
Gráfico 11: América Latina y el Caribe (21 países) GPS como % del PIB, 15.
21