(RUPAER - Der. Uso Tierras Cultivables) Dra. Guadalupe Romano

Proyecto de ley (RUPAER - Der. Uso Tierras Cultivables)
Dra. Guadalupe Romano
En función del análisis preliminar efectuado en relación con el “derecho de uso de
tierras cultivables” establecido por ley 9816 de la Provincia de Entre Ríos, de
acuerdo con la modificación que se proyecta y que recibiera recientemente media
sanción del Senado provincial, efectuamos las siguientes consideraciones:
1) Antecedentes. Marco Normativo
Ley Provincial No 8.318
En el año 1989, la Provincia de Entre Ríos sancionó la Ley de Suelos No 8.318, por
la que se declaró de interés público y sujeto a uso y manejo conservacionista a los
suelos de la provincia que por sus condiciones naturales manifiesten síntomas o
susceptibilidad de degradación.
Dicha norma establece que será competencia de su Autoridad de aplicación
(Secretaría Ministerial de Asuntos Agrarios - Dirección de Suelos y Aguas), entre
otras, la elaboración de un catálogo de prácticas conservacionistas, la aprobación
de los planes de conservación y manejo de suelos, la potestad para controlar su
cumplimiento y aplicar sanciones, la determinación de áreas de conservación y
manejo de suelos clasificadas según la magnitud de su proceso erosivo.
La ley 8.318 establece que en la resolución de creación de un Área de Conservación
y Manejo se dejará constancia de su clasificación (como voluntario, obligatorio o
experimental), nómina de predios incluidos y prácticas que serán promovidas o
desalentadas y, si correspondiera, las que resulten obligatorias o prohibidas.
Se contempla asimismo el otorgamiento de créditos y estímulos para los trabajos
de conservación por parte de los propietarios, arrendatarios, tenedores,
contratistas, aparceros, usufructuarios de inmuebles rurales ubicados en dichas
Áreas de Conservación y Manejo de suelos. En particular, se prevé la reducción del
impuesto inmobiliario (Cap. 4 ley 8.318).
Ley Provincial No 9.816
La ley 9816, sancionada el 5 de diciembre de 2007, introdujo un nuevo Capítulo 10
a la Ley 8.318, a través del cual, en sustancia: (a) creó un Registro Único de
Propietarios y Productores Agrícolas de Entre Ríos (“RUPPAER”), y (b) estableció un
denominado “derecho de uso” por la utilización de tierras cultivables (definidas
como superficies que se destinen, total o parcialmente, al cultivo de cereales,
oleaginosas y/o forrajeras para la obtención de granos).
(a) La ley 9816 establece que en el RUPPAER deben inscribirse:
(i) las personas de existencia física y jurídica que sean titulares registrales de
tierras cultivables, ubicadas en el territorio de la Provincia de Entre Ríos (PER), y
que utilicen las mismas como tales, por cuenta propia o por terceros;
(ii) las personas de existencia física, jurídica y demás entes domiciliados en
PER, que no siendo titulares registrales de tierras cultivables ubicadas en
ellas utilicen las mismas como tales, bajo cualquier instrumento contractual.
Ambos grupos resultan obligados (solidariamente) a la ejecución de los
Programas de Uso y Conservación de Suelo (PUC) que implemente la Autoridad de
Aplicación (AA). Se prevé la exclusión del Registro de aquellos que no cumplan con
las prácticas obligatorias y/o con obligaciones emanadas de la ley o su
reglamentación.
Se faculta al Poder Ejecutivo Provincial (PEP) a dictar las normas necesarias para la
implementación y funcionamiento del citado Registro.
(b) Se establece que por la utilización de tierras cultivables ubicadas en PER se
abonará un “derecho de uso de tierras cultivables”, siendo los sujetos pasivos de
dicha obligación (i) los titulares registrales de las tierras cultivables y (ii) quienes no
siéndolo las utilicen como tales bajo cualquier instrumento contractual.
Se exime del pago del impuesto a: (i) titulares registrales que se encuentren
inscriptos en el RUPPAER, siempre que no cultiven en inmuebles arrendados una
superficie mayor a la propia, (ii) personas físicas o jurídicas y demás entes que
utilicen las tierras cultivables como tales bajo cualquier modalidad contractual, se
domicilien en PER y se encuentren inscriptos en el RUPPAER, y (iii) administradores
de patrimonios ajenos, constituidos bajo cualquier instrumento contractual, que se
encuentren domiciliados en PER e inscriptos en el RUPPAER y siempre que la
mayoría de los fondos administrados provengan de personas físicas o jurídicas
domiciliadas en PER.
Es decir, las exenciones conforme la ley 9816, están básicamente supeditadas a: (i)
la inscripción en el RUPPAER y el domicilio en PER, en el caso de quienes no son
titulares registrales, y (ii) la inscripción en el RUPPAER y el hecho de no explotar
superficies arrendadas mayores a la propia, en el caso de los titulares registrales.
La alícuota prevista es del 3% del valor de los granos a transportar (aplicado sobre
precio de pizarra promedio del año anterior, de la Cámara del Mercado de Rosario),
y se prevé que la obligación de pago se perfecciona con el traslado fuera de la
jurisdicción provincial. Se establece multa del 100% para el caso de
incumplimiento, sanción que también se impone al transportista en caso de no
contar con la documentación que acredite el pago.
No se vincula el cumplimiento de este “derecho de uso” con los estímulos
establecidos en el Cap. 4 de la ley 8.318 (reducción del impuesto inmobiliario,
créditos, etc.).
2) El Proyecto de ley
La modificación de la ley 9816 que se propicia podría sintetizarse como sigue:
(i) La tierra cultivable no es ya la que efectivamente se destina para el cultivo sino
aquélla con aptitud para ser destinada total o parcialmente al cultivo (esto podría
tener efectos vía reglamentación).
(ii) Los obligados a inscribirse en el RUPPAER (ahora denominado RUPAER) son los
propietarios, arrendatarios, contratistas, aparceros, usufructuarios o quienes
exploten, por cualquier título legítimo, por cuenta propia o de terceros, “tierras
cultivables” en el territorio provincial con el objeto de cultivar cereales, oleaginosas
y/o forrajeras para la obtención de granos (en la ley vigente la obligación de
inscripción para quienes no son titulares registrales se limita a los que se domicilian
en PER).Los inscriptos quedan obligados a la ejecución de los PUC que anualmente
determinará la AA. Se faculta al PEP a que, a través de la AA, establezca
“requisitos” (vinculados a categorías de productores, diversidad y rotación de
cultivos, uso de agroquímicos, desmontes, entre otros) dirigidos a objetivos de
política económica general, delegándose así en una repartición administrativa la
forma de evaluar e implementar dichos objetivos a través de la imposición de
requisitos que podrán afectar la explotación, y sin especificarse su finalidad ni la
relación que pueden tener con la inscripción en el RUPAER (los efectos de esta
disposición surgirán más claramente de la reglamentación).
(iii) La obligación de pago del derecho de uso de tierras cultivables se perfecciona
con el traslado de los granos fuera de las tierras explotadas.
(iv) Los sujetos pasivos del derecho de uso de tierras cultivables son los
responsables o titulares de los granos (y solidariamente los transportistas, ver pto.
v). El momento y forma de pago del derecho y la definición final de los sujetos
pasivos está sujeta a reglamentación (en la ley vigente se prevé que se abonará en
forma previa al traslado fuera de la jurisdicción provincial).
(v) Se establece la solidaridad de los transportistas por el pago del tributo, en caso
de no contar con la documentación que acredite el pago del derecho o la exención
(en la ley vigente no se prevé la solidaridad del transportista en el pago del tributo
sino únicamente se lo considera sujeto pasivo de la sanción).
(vi) La alícuota sube al 6% del valor total de los granos obtenidos por la explotación
de tierras cultivables. Se delega en el Poder Ejecutivo la disminución de la alícuota
hasta el 4.5% según el tipo de cultivo y la degradación del suelo. También está
sujeta a reglamentación la determinación del valor del grano (sobre base precio
FAS teórico).
(vii) La exención del derecho se restringe y se aplica a los sujetos que
concurrentemente cumplan con estos requisitos: a) Se encuentren radicados en
Entre Ríos (presencia física, inversiones, administración y permanencia, sujeto a
reglamentación); b) Desarrollen las prácticas de manejo y conservación del suelo
definidas por la Autoridad de Aplicación (sujeto a reglamentación); c) Acrediten la
compra o contratación de, como mínimo, el 80% de los insumos, servicios agrícolas
y de transporte de granos a personas, empresas u otras entidades radicadas en
Entre Ríos; d) Entreguen al menos el 80% de la producción de granos para su
utilización, acopio y/o acondicionamiento a personas, empresas u otras entidades
radicadas en Entre Ríos. Las condiciones previstas en los Incisos c y d se tendrán
por cumplidas en el caso de pequeños y medianos productores agrícolas (concepto
a ser reglamentado por el PEP, adelantándose que no serán considerados tales los
productores cuyo volumen de producción exceda el equivalente en valor a 1.200
toneladas de soja de 1ª en promedio últimas tres campañas).
(viii) Se mantiene la multa por incumplimiento en el pago (100%), aplicable al
obligado y al transportista que traslade sin la documentación que acredite el pago.
(ix) Se establece que la Administradora Tributaria Provincial será el organismo
encargado de la recaudación del derecho de uso, quedando facultado para disponer
instrumentos de fiscalización, etc. Se establece la aplicación subsidiaria del Código
Fiscal provincial.
(x) Se establece que los sujetos que no estén exentos del derecho de uso, no
tendrán los estímulos que dispuso la ley original 8318 cuando el productor cumplía
las tareas de conservación (disminución del impuesto inmobiliario, entre otros).
3) El “derecho de uso” de tierras cultivables. Ilegitimidad de imposición de un
derecho sobre el espacio privado
El Proyecto en tratamiento y la ley 9816, califican a la obligación pecuniaria que
establecen a cargo de los productores y a favor del Estado provincial como un
“derecho de uso” impuesto por la utilización de tierras cultivables.
Es claro que no es una tasa, ya que no hay contraprestación.
Por otro lado, el derecho de ocupación es el canon que el Estado cobra a un
particular por la ocupación y/o uso del espacio público.
Las “tierras cultivables” no son inmuebles de dominio del Estado, sino de dominio
privado de particulares, por lo que el Estado provincial no tiene derecho a la
percepción de un canon por el uso de tales tierras. De acuerdo al Código Civil, es el
titular del derecho de dominio de la tierra quien puede usar, gozar y disponer de
ella y entre sus facultades se encuentra la de ceder el uso de la misma a terceros y
convenir las condiciones (entre ellas las económicas) de dicha cesión.
No obstante, el tributo que establece la ley bajo examen es el “derecho de uso” de
las tierras cultivables. No hay en la configuración del hecho imponible ningún
elemento que lo asemeje a una especie tributaria diferente, siquiera a un tributo
ambiental, en tanto la imposición de este derecho se desvincula de las obligaciones
de conservación de las superficies establecidas por la norma original. Estos deberes
de conservación tienen previsiones específicas; de un lado los incentivos con la
reducción del impuesto inmobiliario, del otro la pérdida de los incentivos y las
multas por su incumplimiento. En cambio, este denominado “derecho de uso” se
agrega como una obligación autónoma e independiente del cuidado que se le brinde
a la tierra cultivable.
De manera que la primera conclusión es que dado que el derecho de ocupación sólo
puede recaer sobre bienes del dominio público, no es legítima la pretensión de la
PER de gravar la ocupación de las tierras cultivables que forman parte del dominio
privado.
Se suma entonces, al exceso jurisdiccional de la competencia tributaria provincial,
la vulneración del art. 75 inc. 12 de la CN (Cláusula de los Códigos) y de la
supremacía de las leyes que sanciona el Congreso de la Nación —arts. 31 y 75 inc.
12º, 126 CN—, desde que el ordenamiento civil reconoce el derecho de uso para el
propietario del bien cedido.
Si, por caso, se pretendiera la recalificación del tributo como especie que, en
definitiva recae sobre la producción del grano, entonces podría invocarse la
vulneración del régimen de coparticipación federal (que impide a las Provincias
imponer impuestos análogos a los nacionales coparticipables) por su analogía con el
IVA. (Este tema merecería profundización especializada).
4) Vulneración de principios y derechos constitucionales
Establecimiento de aduana interior. Violación de la libre circulación y de la igualdad
de las cargas públicas
Además de resultar el tributo en sí mismo impugnable por lo expuesto en 3, su
forma de imposición revela un tratamiento más favorable para los sujetos radicados
en territorio provincial, en detrimento de los productores, arrendatarios, etc., que
explotan tierras cultivables sin estar radicados en Entre Ríos.
Esta diferenciación se proyecta en dos aspectos: (i) por un lado en la posibilidad de
estar exento para el sujeto radicado en la Provincia (posibilidad que no posee el no
radicado); (ii) por el otro, en la sujeción del beneficio de la disminución del
impuesto inmobiliario a la previa condición de sujeto exento frente al derecho de
uso de las tierras cultivables.
Dicha forma de imposición actúa como una aduana interna con efectos
discriminatorios, vulnerando el derecho a la libre circulación territorial y la
prohibición de la instalación de aduanas interiores —arts. 8, 9, 10, 11, 12, 75 inc.
1º y 126 CN—.
Asimismo, contraría la facultad privativa del Congreso para regular el comercio de
las provincias entre sí –art. 75 inc. 13º CN o Cláusula Comercial-, y la solidaridad
federal –art. 75 inc. 2º CN-.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado reiteradamente la
inconstitucionalidad de las normas provinciales cuando imponen tributos que
implican un trato discriminatorio, el establecimiento de aduanas interiores, o bien
impedían o dificultaban el libre tránsito (CSJN, 01/07/1997, “Hidroeléctrica El
Chocón S.A. c/Provincia de Buenos Aires” Fallos t. 320:131; CSJN, 31/05/1994
“Transportes Vidal c/ Provincia de Mendoza”, Fallos t.306:518, La Ley 1984-C-225,
“Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina
(AGUEERA) v. Provincia de Buenos Aires y Otro”, sentencia del 19/08/99, entre
otros).
Por otra parte, la forma de imposición del tributo resulta discriminatorio y vulnera el
derecho de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas –art. 16 CN-, lo cual
resulta evidente en el caso de los no residentes y podría invocarse también
respecto de productores que no encuadren en la categoría de pyme en función de la
futura categorización que el PEP efectúe y del parámetro límite que el proyecto
incluye (1200 tn. de soja de primera) y que conforme la información técnica
recibida dista mucho del impuesto por la normativa nacional (Resolución SEPYME
Nº 21/2010),para la categorización de pymes agropecuarias.
Se vulnera asimismo el principio de razonabilidad –art. 28 CN-, la protección de la
competencia y de los consumidores y usuarios mediante la posibilidad de libre
elección y condiciones de trato equitativo y digno –art. 42 CN-, y el rechazo de
cualquier forma de discriminación –art. 43 CN-.
A su vez, el régimen puede afectar los derechos de trabajar, ejercer industria lícita
y comerciar –art. 14 CN- al obligar a operar y comercializar de forma determinada
sin razones válidas que lo justifiquen, lo cual seguramente se evidenciará con
mayor claridad a través de la reglamentación a dictarse.
Confiscatoriedad
El grado de imposición (alícuota del 4,5 al 6% sobre el valor del grano obtenido) es
además desproporcionado y confiscatorio, al absorber una parte sustancial de la
renta, vulnerando el derecho de propiedad (art. 14), el principio de no
confiscatoriedad (art. 17 CN) y el principio de capacidad contributiva –que se infiere
de la equidad y la proporcionalidad que en materia de contribuciones exige el art. 4
CN-, agravando la presión fiscal global que sufre el productor.