el presupuesto público en la ejecución de sentencias contra el

EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN LA EJECUCIÓN
DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO
PEDRO ABERASTURY
416
Série Cadernos do CEJ, 23
L
a Constitución Argentina, como
la del resto de los estados
considerados democráticos,
incluyen una serie de derechos y
garantías a través de los cuales los
ciudadanos se encuentran en
condiciones de reconocer un ámbito
exclusivo de conductas dentro de su
ámbito privado. El Estado, por otra parte, como persona omnipresente, en
forma frecuente, se esfuerza en invadir
esta esfera de derechos restringiendo
los mismos hasta el límite de disponer
su inexistencia.
El balanceo de estas disyuntivas se encuentra a cargo del Poder
Judicial, en la medida que es al Juez a
quien le corresponde imponer los
límites correspondientes; por lo que la
tarea de control se encuentra asignada
a este último y la declaración de
inconstitucionalidad de la norma, que
restringe irrazonablemente la esfera de
derechos y garantías, será la sanción
que permita al individuo convivir dentro del Estado y restablecer el equilibrio
para lograr la super vivencia de la
sociedad organizada.
El reconocimiento por parte de
la sociedad del ejercicio de esta sanción
permite sostener que, cuanto mayor se
encuentre plasmado intrínsecamente
en el individuo y sostenido por la
jurisprudencia y la doctrina, la
seguridad jurídica, entendida ésta dentro del sentido que el control que realice
el Juez obstaculizará cualquier exceso
del Ejecutivo y/o del Legislativo, se
incrementará y el estado democrático
saldrá favorecido frente al ejercicio de
poderes absolutistas, con los que los
latinoamericanos nos hemos habituado a convivir.
Dentro de este contexto, el tema
del presupuesto y la ejecución de las
sentencias dictadas contra el Estado
se debe abordar a partir del
reconocimiento que, en un sistema de
gobierno, representativo y libre, no se
concibe que el Estado pueda legitimar
el ingreso de las rentas públicas, a través de impuestos desigualitarios e injustos como así tampoco gastar las
rentas nacionales o invertirlas a su capricho sin autorización alguna de los
representantes directos del pueblo, que
provee las fuentes de donde dimanan
aquéllas1.
Es decir, el presupuesto que
debe prever el reconocimiento del crédito que emana de una sentencia firme y que se encuentra amparado dentro de la noción del derecho de
propiedad no puede desconocer, por
razones de gobierno o de falta de recursos (por atender otras cuestiones
aún, por cierto, con un contenido de
razonabilidad indiscutible) este derecho
Execução contra a Fazenda Pública
colocando a otros en distinto grado de
prelación y es deber del Poder Judicial
controlar la constitucionalidad del
presupuesto, no sólo en la forma que
se realicen los ingresos, sino también
en base a la razonabilidad de los gastos que esta norma ordena realizar anualmente, es decir, la adecuación de la
ley presupuestaria a la Constitución y
no la subordinación de los derechos
constitucionalmente reconocidos a
dicha ley2.
Ello así, en tanto y en cuanto,
nuestro ordenamiento constitucional
dispone que es el Poder Legislativo
quien anualmente fija el presupuesto
de gastos y cálculo de recursos en base
al programa general de gobierno y del
plan de inversiones públicas. En efecto,
las atribuciones del Poder Legislativo
se encuentran previstas en el artículo
75 de la Constitución Nacional y, dentro de ellas, en lo que respecta al tema
en estudio, merecen destacarse las
facultades de imponer contribuciones
directas e indirectas como asimismo
el arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación (cfr. incisos
2 y 7). Para ello, fija anualmente el
presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración
Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones
públicas y aprueba o desecha la cuenta
de inversión.
417
Por ello, es necesario la
aprobación del presupuesto por parte
del Legislativo, donde se encuentre
establecida la partida del gasto
correspondiente a los efectos de proceder a abonar una acreencia.
Bidart Campos expresa que el
contenido del presupuesto se divide en
dos grandes grupos: ingresos y
egresos; ubicándose entre los ingresos
la autorización para recaudar
impuestos, y entre los egresos la
autorización para efectuar gastos e
inversiones, el reconocimiento de créditos a los particulares, la autorización
para hacerlos efectivos, etc.3 Tanto los
ingresos como los egresos –tributos y
gasto público- se encuentran sujetos
al mismo conjunto de principios4, dentro de los cuales se resalta la igualdad
y el respeto al derecho de propiedad y
la no confiscatoriedad.
Dentro de este contexto, es
necesario mencionar las previsiones
contenidas en los artículos 4 y 16 de
la Constitución Nacional, donde se
establece el principio de igualdad en el
régimen tributario argentino al
establecer que el Gobierno federal
provee a los gastos de la Nación con
los fondos del Tesoro Nacional, a través de contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y que
418
Série Cadernos do CEJ, 23
la igualdad es la base del impuesto y
de las cargas públicas.
Ello en cuanto a los recursos
que recauda el Estado, cuestión específica al derecho tributario pero que
adquiere su importancia a la hora de
confeccionar el presupuesto pues a través del mismo será quien se encontrará a cargo del manejo de los fondos
públicos.
El presupuesto, como tal,
entonces, puede ser estudiado desde
distintas ópticas o sea como un
ordenamiento del sistema contable, en
cuanto al cálculo de los gastos y recursos como asimismo como programa de
gobierno o política de gobierno o dentro del contexto normativo, en cuanto
se adecue y respete el sistema constitucional de gobierno.
Adquiere, entonces, particular
relevancia si el mismo es proporcional y congruente y si va a presentar
un superávit o un déficit. El estado de
equilibrio se pretendió asumir desde
un criterio nominalista y donde se vivió
un período de estabilidad, bajo la
paridad del signo monetario, cuando
en 1991 se dictó la ley de
convertibilidad,
Nº
23.928,
estableciendo en la misma un sistema
de reservas en divisas que garantizara
la base monetaria.
Pero la quiebra del sistema
producido a principios del año 2002
se debió a que los presupuestos del
Estado Nacional de la última década
reflejaron un déficit y un endeudamiento público que determinó,
por la falta de recursos para abonar los
servicios de la deuda que el Estado
Argentino cayera en default. Si se
hubiera respetado la norma que
establece que todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el
Poder Ejecutivo Nacional, debe contar
con el financiamiento respectivo otro
hubiera sido el desarrollo económico
del país5. Es decir, la totalidad del gasto y no aquel denominado el causifiscal.
Por eso, el presupuesto debe ser
analizado no sólo como un régimen
legal que autoriza el establecimiento de
un recurso y del consiguiente gasto sino
conforme su carácter político donde
se apunta a una directriz determinada6.
Así, la noción actual de presupuesto es
distinta a la que nos encontramos en
los autores de fines del siglo pasado,
ya que éstos hacían incapié, principalmente, en el aspecto político, relacionado con el ejercicio de la soberanía
por parte del parlamento, conforme la
tradición británica de los siglos XVII y
XVIII, y en el aspecto financiero, como
factor ordenatorio de la hacienda pú-
Execução contra a Fazenda Pública
blica. Posteriormente, se consideró al
aspecto jurídico pero es una cuestión
moderna el considerarlo como una
herramienta de la acción directa sobre
la economía. Por eso es que la diferencia entre el concepto tradicional de
presupuesto – presupuesto financieroy el actual es que al presupuesto se lo
considera dentro de una denominación
mas amplia, como presupuesto
económico de la Nación y dentro de esta
noción, en los países capitalistas, se lo
encuentra en un plano intermedio entre el presupuesto financiero y el
intervencionismo económico7.
Por otra parte, la naturaleza jurídica del presupuesto también ha
evolucionado, a partir de la noción tradicional seguida por Duguit y Jèze en
cuanto la ley formal solo se
correspondía con un acto de previsión
y de autorización y, a veces, se lo
consideró como un simple acto administrativo, a partir de la particular
concepción de la división de poderes
que opera en el derecho constitucional
continental, donde se ha negado al
Legislativo el derecho absoluto e ilimitado de votar el presupuesto por no
concebir una negativa total a dotar al
Ejecutivo de los elementos necesarios
para la atención de sus necesidades y,
de esta manera conducir a la traba del
Estado. Por ello, para esta línea
doctrinaria, se lo consideró como una
419
simple norma de administración con el
carácter de ley formal y sin los alcances derogatorios de las normas
generales. Como afirma Giuliani
Fonrouge, las diversas opiniones
oscilan entre considerarlo como una ley
con todos los alcances y efectos
atribuibles a una norma de esta
naturaleza, desde el punto de vista formal y material y aquella que sostiene
que el Presupuesto sólo tiene una
apariencia
de
ley
por
ser
intrínsecamente un acto administrativo,
una operación administrativa8.
En Argentina, si bien podría
considerarse que el Presupuesto como
ley formal que dispone los ingresos y
egresos del Estado, tendría parte de
ambos conceptos, pues por un lado
condice con la noción de ley formal y
por otra el plan financiero se lo puede
considerar como acto administrativo, la
jurisprudencia ha aceptado la
posibilidad de introducir modificaciones
a leyes existentes al momento de sancionar la ley presupuestaria y, de hecho,
ello ha ocurrido en numerosas ocasiones, a pesar de la prohibición contenida
en la ley general que regula el tema9.
Por otra parte, la discusión
parlamentaria es similar a la de
otras leyes pero, evidentemente, la
facultad de no estar obligado a realizar
todo aquello que se encuentra previsto
420
Série Cadernos do CEJ, 23
en la norma presupuestaria lo diferencia del resto de la normativa pero ello
no trae por consecuencia el postulado
de admitir el desconocimiento de los
dispuesto en la norma en relación a los
gastos sustanciales, tales como los
de inversión patrimonial o gastos
de personal o de trabajos públicos,
no puede apartarse del contenido
obligatorio de la norma presupuestaria10.
Cabe mencionar, también que,
en nuestro régimen constitucional, el
pueblo no delibera ni gobierna sino
por medio de sus representantes y autoridades creadas por la Constitución,
conforme lo establecido en el art. 22
de la Constitución Nacional y si bien
en la reforma constitucional de 1994
se ha regulado en el Artículo 39 la
posibilidad de que los ciudadanos
tengan el derecho de iniciativa para
presentar proyectos de ley en la Cámara
de Diputados estableciendo la
obligación que se le debe dar
tratamiento dentro del término de doce
meses como también la posibilidad de
someter a consulta popular un proyecto
de ley con la característica de que el
voto afirmativo del proyecto por el
pueblo de la Nación lo convertirá en
ley y su promulgación será automática, estas particularidades excepciones
permiten afirmar que podremos
encontrarnos ante un presupuesto
denominado participativo11 pues se
trata de la implementación de una
democracia semidirecta, anteriormente
vedada al pueblo.
LA FORMACIÓN DEL PRESUPUESTO
Hemos referidos que la
Constitución Nacional establece, dentro de las atribuciones del Poder
Legislativo la facultad de imponer
contribuciones directas e indirectas
como asimismo el arreglar el pago de
la deuda interior y exterior de la Nación,
conforme a la regla de la igualdad de
las cargas públicas. De esta manera,
fija anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de
la Administración Nacional.
La ley 24.156, denominada de
administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional y la ley de 11.672, denominada
Complementaria Permanente del
Presupuesto, constituyen los dos
ordenamientos generales, que regulan
el régimen presupuestario del Estado
Nacional.
El equilibrio presupuestario,
que nos encontramos como directiva
ética en el art. 28 de la ley 24.156, de
Administración Financiera del Estado,
supone un determinado cálculo de gastos y de ingresos de recursos razón por
Execução contra a Fazenda Pública
lo cual presenta dos aspectos: 1) debe
ser autorizado por el legislador y es
siempre de carácter preventivo y 2) en
cuanto explica los resultados obtenidos
en su aplicación es consuntivo12.
A efectos de una mejor claridad
del tema, debemos mencionar que la
ley 24156 dispone que, conforme la
tradición de los anteriores regímenes
normativos que reglamentaban el tema
que la Oficina Nacional de Presupuesto,
órgano dependiente del Poder Ejecutivo
Nacional, es el órgano rector del sistema
presupuestario del sector público
nacional y quien prepara el proyecto
de ley de presupuesto general y
fundamenta su contenido y en forma
conjunta con la Tesorería General,
dispone la programación de la ejecución
del presupuesto de la administración
nacional preparada por las jurisdicciones
y entidades que la componen13;
Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales
figurarán por separado y por sus
montos íntegros, sin compensaciones
entre si. Mostrarán el resultado
económico y financiero de las
transacciones programadas para ese
periodo, en sus cuentas corrientes y de
capital, así como la producción de
bienes y servicios que generarán las
acciones previstas14.
421
Los presupuestos de recursos
contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes
de financiamiento, incluyendo los
montos estimados para cada uno de
ellos en el ejercicio mientras que en los
presupuestos de gastos se utilizarán las
técnicas más adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de
bienes y servicios de los organismos del
sector público nacional, así como la
incidencia económica y financiera de la
ejecución de los gastos y la vinculación
de los mismos con sus fuentes de
financiamiento15.
El Poder Ejecutivo Nacional es
el que fija anualmente los lineamientos
generales para la formulación del
proyecto de ley de presupuesto general y sobre la base de los anteproyectos
preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los
ajustes que resulte necesario introducir,
la Oficina Nacional de Presupuesto confecciona el proyecto de ley de
presupuesto general16.
Dicho proyecto de ley debe ser
presentado ante la Cámara de
Diputados de la Nación, antes del 15
de setiembre del año anterior para el
que regirá y teniendo en cuenta que el
período de sesiones ordinarias del
Congreso se ha establecido desde el
primero de marzo hasta el treinta de
422
Série Cadernos do CEJ, 23
noviembre17, la lógica indicaría que el
tratamiento debe ser efectuado en el
año anterior a su vigencia y, de no
alcanzar este período, ello autoriza a
que el Presidente de la Nación convoque un período extraordinario o prorrogue sus sesiones. En el caso que no
se alcanzare a efectuar su tratamiento,
la ley 24.156 ha establecido que rige
el que estuvo en vigencia el año anterior, con los ajustes establecidos en
la misma
ello, la declaración de inconstitucionalidad será su sanción.
EL CRÉDITO RESULTANTE
DE UNA CONDENA JUDICIAL
De acuerdo con lo expuesto y
siguiendo a Bielsa podemos afirmar
que el presupuesto es el cálculo legal
de ingresos y gastos públicos autorizados para ser realizados en un determinado período financiero (año
financiero)18.
Las sentencias dictadas contra
el Estado pueden ser clasificadas como
declarativas, ejecutorias y de condena. Dentro de esta clasificación, nos
encontramos con que la reglamentación legal, solo se ha ocupado
de aquellas por las cuales el Estado
debe entregar una suma de dinero
pero no así del resto, situación que en
el caso de las ejecutorias puede tratarse
de una obligación de hacer y/o de dar
una contraprestación, caso de las condenas de escriturar, de restituir una
cosa mueble y/o inmueble, etc.
Ello determina que, desde la
órbita del derecho administrativo,
siendo la competencia la aptitud legal
para obrar19, el Ejecutivo sólo puede
recolectar sus recursos y efectuar los
gastos dentro de los términos de la ley
previa autorizante que le asigna tal
competencia. Es decir, potestad tributaria equitativa y proporcional y
razonabilidad de los gastos son dos
principios dentro de los cuales el Estado puede establecer tanto sus recursos como sus gastos. El trastrocamiento de los límites se encuentra
sujeto al control judicial y, conforme a
El art. 22 de la ley 23.982
estableció la posibilidad de ejecutar el
crédito emanado de una sentencia judicial, en la medida que no se encontrara comprendido dentro de la
declaración de emergencia efectuada
por la misma, que consolidó las
acreencias hasta un plazo máximo de
16 años, para aquellas que la causa de
la misma fuera anterior al 31.3.1991,
pero le posibilitó al acreedor novar su
crédito y obtener su pago en bonos de
consolidación de la deuda pública.
Igualmente, para aquellas obligaciones
de dar sumas de dinero por el período
Execução contra a Fazenda Pública
correspondiente entre el 1.4.1991 y el
31.12.2001, que se encuentran sujetas
al pago en bonos de consolidación por
la ley 25.344 en caso que el particular
no optara a esperar similar plazo máximo establecido.
Hemos expuesto que el principio general sentado en la norma es que
las sentencias condenatorias son
susceptibles de ser ejecutadas por lo
que se debe analizar el procedimiento
a seguir a tal fin, en el caso que el Estado demore su pago20.
Primeramente, debe destacarse
que el diferimiento en el pago no es
aplicable al cumplimiento de una sentencia con contenido expropiatorio pues
ello significaría dar prevalencia a una
norma de menor rango normativo ya
que el art. 17 de la Constitución Nacional dispone que, en estos casos, el
pago de la indemnización debe ser previa a la desposesión.
El análisis del precepto legal
comentado contiene dos partes: la
primera es la obligación legal de comunicar al Poder Legislativo la
existencia de un crédito contra el Estado. La segunda es la sanción en caso
que no se lo incluya en el presupuesto
anual o que, habiéndolo incluido, no
hubiera sido abonado.
423
Este principio se encuentra abonado por lo dispuesto en el art. 42 de
la ley 24.156, de Administración
Financiera del Estado, por lo que la
omisión, negligente o dolosa, de incluir
una acreencia derivada de una sentencia judicial le llevará al funcionario a
incurrir en responsabilidad por mal
desempeño.
La norma trata de evitar de que
el Ejecutivo oculte el pasivo de las
cuentas públicas, a través de la omisión
de comunicar su existencia. De esta
manera, la obligación establecida constitucionalmente en el hoy art. 75 inc. 7,
por la cual es facultad exclusiva y
excluyente del Congreso de la Nación
arreglar el pago de la deuda interna y
externa de la Nación como, asimismo,
el inciso 8 del referido artículo en
cuanto le corresponde fijar anualmente el presupuesto general de gastos y
cálculo de recursos de la administración
nacional, podrá ser cumplida cabalmente por el Legislador.
EL incumplimiento del Estado
permite la ejecución coactiva del crédito, a partir del momento en que se
produce la clausura del período de
sesiones ordinarias del Congreso en el
que debería haberse tratado la ley de
presupuesto que contuviere el crédito
presupuestario.
424
Série Cadernos do CEJ, 23
El Código de Procedimientos en
lo Civil y Comercial de la Nación,
aplicable al contencioso administrativo
federal a falta de código específico,
prevé como la mayoría de los códigos
de procedimiento la posibilidad de
ejecutar las sentencias en la jurisdicción
del juez de la causa, de otra jurisdicción
nacional y/o extranjeras, como
asimismo los laudos arbitrales. Sin
embargo, la sentencia se torna en
ejecutoria en la medida que se
encuentre vencido el plazo fijado para
su cumplimiento. Es decir, que es
necesario que haya transcurrido el
plazo establecido en la sentencia para
poder proceder a iniciar el proceso de
ejecución de sentencia21.
Hemos expresado que el plexo
normativo arriba reseñado establece
que es necesaria la autorización del
gasto, en forma previa a que el mismo
sea abonado. Anteriormente, la
entonces denominada Ley de
Contabilidad22 preveía que en caso de
una condena judicial firme, el Poder
Ejecutivo podía autorizar la apertura de
créditos presupuestarios con la
obligación de dar cuenta al Congreso
de la Nación, es decir, el incremento
del gasto presupuestario se efectuaba
en forma automática ante el dictado de
una sentencia condenatoria al pago de
una suma de dinero.
La doctrina jurisprudencial,
emanada del fallo “Pietranera”, exigió
que se intimara al deudor para que este
informara el plazo para abonar la
acreencia bajo apercibimiento que, en
caso de silencio o de solicitar un plazo
irrazonable, el Juez debía disponer el
plazo de cumplimiento.
Con el dictado del art. 22 de la
ley 23.982, que actualmente nos rige,
surge que se ha innovado al respecto
y ya no se prevé la autorización automática de la apertura de un crédito
presupuestario sino que se ha
establecido la postergación de su
exigibilidad, no al plazo determinado
en la sentencia sino al plazo previsto
legalmente.
Por lo tanto, esta norma ha
establecido un privilegio en favor del
Estado Nacional, a través del
establecimiento de un diferimiento de
la exigibilidad del crédito, emanado de
un pronunciamiento judicial firme hasta tanto se haya producido la clausura
del período ordinario de sesiones en el
que debería haberse tratado la ley de
presupuesto que contuviese el crédito
presupuestario respectivo23.
Esta norma fue modificada por
el art. 68 de la Ley Permanente de
Presupuesto24 que por un lado ratificó
Execução contra a Fazenda Pública
la vigencia del sistema establecido en
la Ley Nº 23.982, y por el otro estableció
que el pago de estas acreencias se realizará dentro de las autorizaciones
para efectuar gastos contenidas en el
Presupuesto.
Sin embargo, el segundo
párrafo dispuso que en caso que el
Presupuesto correspondiente al
ejercicio financiero en que la condena
deba ser atendida carezca de crédito
presupuestario suficiente para
satisfacerla, el Poder Ejecutivo deberá
efectuar las previsiones necesarias a fin
de su inclusión en el del ejercicio
siguiente, para lo cual la Secretaria de
Hacienda deberá tomar conocimiento
fehaciente de la condena antes del día
31 de agosto del año correspondiente
al envío del proyecto.
Del juego de ambas normas,
en principio, surge que se habría
innovado en el plazo del diferimiento
de pago, prorrogando la posibilidad
de no cumplirlo para un siguiente
ejercicio financiero pero, de ninguna
manera, posibilita su diferimiento sine
die, tal cual lo resaltara la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el
caso “Giovanolli”. En efecto, la ley de
Administración Financiera del Estado
dispone en el artículo 42 que los gastos devengados y no pagados al 31
de diciembre de cada año se
425
cancelarán, durante el año siguiente.
con cargo a las disponibilidades en
caja y bancos existentes a la fecha
señalada lo cual implica, primeramente,
establecer el cómputo de comienzo de
la obligación de abonar una acreencia
dineraria, emanada de una sentencia
firme, y por otra parte, la obligatoriedad
de abonarla en un determinado lapso
temporal.
Esto nos plantea un tema por
demás relevante, tal cual es si el crédito emanado de una sentencia, como
derecho, es particularmente distinto a
los restantes créditos que regularmente atiene el Estado o dicho de otra
manera, si el Juez al condenar al Estado al pago de una suma de dinero o a
la entrega de un bien que le insume
un costo al Estado, se encuentra
invadiendo una zona de reserva de otro
poder estatal.
Se trata de la reedición de una
controversia que se diera al principio
de la constitucionalización de nuestro
País –1864-25, cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación expresó
que “El poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera y administra con
independencia los otros dos poderes
que participan del gobierno de la república pues por el artículo 86 de la
Constitución se declara que es el jefe
supremo de la nación quien tiene a su
426
Série Cadernos do CEJ, 23
cargo la administración del país”. Si se
le imponen restricciones y se lo condena al pago de reparaciones civiles, el
poder judicial se colocaría en una
superioridad inconciliable con la
supremacía que la constitución acuerda
al jefe de la nación
Esta concepción doctrinaria se
basó, principalmente, en el derecho
administrativo francés, que le impide
al Juez judicial o administrativo avanzar
sobre decisiones del Ejecutivo como
otra manera de entender el principio
de la separación de poderes. La
prohibición de ejecutar el crédito declarado en la sentencia, al otorgarle el
carácter de declarativo se apoyó en la
doctrina francesa que sostiene que
ningún poder que no sea el legislativo
puede disponer sobre la forma, tiempo
y orden en que deben ser pagadas las
deudas del estado o del municipio26.
Así, era jurisprudencia imperante que
no correspondía dictar emplazamiento
contra la nación, ante los preceptos de
la constitución que atribuye al poder
legislativo y sólo a él la facultad de crear
recursos, la de arreglar el pago de las
deudas del estado y determinar, en
general, el destino de las rentas que
aquellos produzcan27.
Pero partir de 1965 esta
concepción jurisprudencial cambió radicalmente pues a partir de la
armonización de los altos intereses
públicos y los derechos individuales
comprometidos es cuando el Juez debe
entrar a ponderar la conducta estatal28.
O sea, privó el principio de la
razonabilidad y del control judicial sobre las decisiones del Legislativo y del
Ejecutivo, sujetando a la Ley de
Presupuesto al control de constitucionalidad.
LA EJECUCIÓN COACTIVA
DEL CRÉDITO
El nuevo art. 43 de la
Constitución Nacional constituye un
intento escrito de establecer un derecho
nuevo, el derecho a la tutela judicial
efectiva que subyace actualmente y que
abreva de los principios de los derechos
humanos establecidos en los tratados
internacionales y ello tiene directa
incidencia con el tema tratado.
Hemos referido en otra
oportunidad que el efecto declarativo
de la sentencia significaba enervar la
posibilidad que el juez ejerciera su
imperium 29 . Ello fue modificándose
legislativamente y, actualmente, nos
encontramos con que, en el referido
art. 43, se ha incorporado a la acción
de amparo junto con los institutos que
regulan la acción de habeas corpus y
la de habeas data y este conjunto de
acciones permiten afirmar que se ha
Execução contra a Fazenda Pública
exteriorizado el reconocimiento de un
derecho de tutela por parte de los
constituyentes de 199430.
Los remedios procesales existentes en el artículo 43 se encuentran
establecidos dentro de un nuevo capítulo que se ha denominado “Nuevos
Derechos y Garantías”, y así como una
interpretación acabada del derecho
permite presuponer la existencia de una
garantía, la existencia de estas
herramientas garantísticas permiten
presuponer la creación de un nuevo
derecho, que hemos denominado
derecho de tutela.31. No es mas que la
aplicación del principio del derecho de
la persona a que se haga justicia.32
Dentro de esta concepción, y
reconocimiento que el derecho a la tutela judicial efectiva puede comprende
distintos aspectos, como los ha puesto
de resalto el Prof. Juan Carlos
Cassagne, coincidimos con este autor
que de lo que se trata es el ejercicio
pleno de la jurisdicción33.
Conforme a ello, el incumplimiento de una orden judicial ocasiona responsabilidades a los funcionarios
públicos que no la atacan, tanto de índole civil como penal como el delito
receptado en el artículo 240 del Código Penal.. Sin perjuicio de ello, y
teniendo en cuenta el incumplimiento,
427
el Juez puede adoptar distintos
recaudos que se encuentran a su alcance, desde comunicar al superior del
agente público el hecho para que se
adopten las medidas disciplinarias
como sucede en aquellos casos que se
incumple la orden del juez en caso del
amparo por mora legislado en el artículo 28 de la ley 19.549 34 o la
comunicación de los hechos al Juez
penal para que efectúe la averiguación
si se ha cometido un delito como
también adoptar conductas que
impliquen el pleno ejercicio de su
imperium.
La imposición de sanciones
conminatorias o astreintes, previstas en
el artículo 666 bis del Código Civil en
beneficio de la parte, ha sido aceptado
inclusive por nuestro mas Alto Tribunal, en base a las facultades
ordenatorias e instructorias previstas en
el código de procedimientos35, mas aún
en las obligaciones de hacer y/o dar
cosas que no son dinero36.
Pero, en realidad, el problema se ha planteado desde la óptica
procesal pues, una vez dispuesta la
coacción sobre la administración, el
funcionario en principio cumple la
orden impartida aunque se trate de
ener var sus efectos utilizando los
resortes procedimentales a su
alcance.
428
Série Cadernos do CEJ, 23
No se trata del incumplimiento
de la orden impartida sino del
reconocimiento del límite de su
ejercicio37. Ello es así pues la posibilidad
de ejercer coacción por medios
indirectos 38, es decir a través de la
aplicación de astreintes, ha sido realizada por nuestros tribunales sin
mayores tropiezos. En forma similar lo
ha desarrollado el derecho español.
Recientemente, la ley 25587
intentó reglamentar las facultades de
los jueces de hacer efectivas medidas
cautelares en lo que se ha denominado el corralito financiero, es decir
aquellas imposiciones en entidades
financieras afectadas a reprogramación
por la pesificación de los depósitos realizados en dólares y , conforme con la
Ley N° 25.561 se estableció que sólo
será admisible la medida cautelar de
“prohibición de innovar”, reglada por
el artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación de tal
manera que se pretendía impedir que
el juez restituyera la imposición sujeta
a reprogramación en la moneda de
origen de la imposición.
Asimismo, se pretendió impedir
que con la medida cautelar se agotara
la acción pues se reguló que el dictado
de este tipo de medidas no era procedente cuando tuvieran idéntico objeto que el perseguido respecto de lo que
deba ser materia del fallo final de la
causa, ni consistir en la entrega, bajo
ningún título, al peticionario de los
bienes objeto de la cautela. Finalmente para tratar de enervar cualquier
conducta del Juez, se declaró a la
disposición de orden público.
Indirectamente, se trató de demorar el dictado de las cautelares pues
se dispuso la realización de un trámite
previo ante la autoridad monetaria para
que ésta informara sobre la existencia
y legitimidad de la imposición efectuada
ante la entidad financiera, los saldos
existentes a la fecha del informe en la
cuenta de la parte peticionaria, como
así también el monto y la moneda de
depósito pactada originalmente. Finalmente, utilizando las herramientas
formales, se dispuso que la apelación
de la medida tendría efectos
suspensivos hasta tanto el tribunal superior se expidiera al respecto.
Ello determinó, en forma
prácticamente inmediata a su sanción,
que los Jueces se resistieran a su
aplicación, declarando esta restricción
a sus facultades inconstitucional,
basándola en que el derecho a la tutela judicial efectiva debía ser entendida
como el derecho de ocurrir ante un
órgano judicial en procura de justicia,
y teniendo en cuenta que el derecho a
la jurisdicción no se agota,
Execução contra a Fazenda Pública
simplemente, con la posibilidad de
acceder al órgano jurisdiccional sino en
que la eficacia real de la jurisdicción
concretada en la sentencia no resulte
ilusoria, es decir, que sea oportuna y
eficaz. Así, se consideró que vedar, en
forma generalizada, la posibilidad de
los jueces de ejecutar sus mandatos
implica el avasallamiento del derecho
a la tutela judicial efectiva.39
CONCLUSIONES
Hemos
examinado
los
principios presupuestarios y hemos
sostenido que ellos, por mas que se
señale una zona de reserva, se deben
adecuar al contexto garantístico que
emana de los derechos reconocidos a
los ciudadanos.
Hemos evidenciado desbocados intentos legislativos que estaban
destinados a maniatar y sojuzgar la labor asignada a los Jueces a las
necesidades de gobierno momentáneas. Esta cuestión no es novedosa,
han existido numerosos exponentes
de este tipo de conflictos. Así puede
señalarse el dictado de la ley 23.462
que dispone que el pago de las
prestaciones emanadas de la previsión
social se encuentran comprometidos
para su financiación por la respectiva
ley de presupuesto pero suspende el
cumplimiento de las sentencias
429
condenatorias en caso de agotamiento
de los recursos presupuestarios del
año fiscal de que se trate40. Al decir de
Corti, “estas disposiciones legislativas
expresan descarnadamente un nuevo
principio jurídico: los derechos
reconocidos se encuentran protegidos
sí y sólo sí hay recursos suficientes
para ello...Enunciado de manera general, el principio viene a postular que
el sistema constitucional de los
derechos individuales posee una
validez
condicionada,
al
ser
dependiente de los recursos públicos
asignados mediante la legislación
presupuestaria”41.
Aceptar esta caracteropatía de
derechos constitucionales es controvertir el sistema constitucional dentro del cual se encuentran centrados
los principios que deben emanar del
presupuesto, no se gobierno para uno
sino que se gobierna para todos. En la
medida que se posibilite al Estado a
ser el único que va a disponer el pago
de sus deudas, el respeto al estado de
derecho se desvirtúa. Ha señalado Juan
Bautista Alberdi que “...Todo dinero
público gastado en otros objetos que
no sean los que la Constitución señala
como objetos de la asociación política
argentina, es dinero malgastado y
malversado...Encerrado en ese límite el
tesoro nacional, como se ve, tiene un
fin y santo supremo; y quien le distrae
430
Série Cadernos do CEJ, 23
de él, comete un crimen, ya sea el
gobierno cuando lo invierte mal, ya sea
el ciudadano cuando roba o defrauda
la contribución que le impone la ley del
interés general42.
El Presupuesto, como ley formal
autorizante del gasto, no puede ser
desconocido o desvirtuado por el Poder Ejecutivo. La sujeción de esta ley al
contexto constitucional es obligatorio
y por tanto no puede existir el axioma
que condicione el reconocimiento de
los derechos individuales a las
necesidades económicas de los
gobiernos de turno.
_____________________________________
PEDRO ABERASTURY: Professor Doutor da Universidade de Buenos Aires,
Argentina.
______________________________________________
Dalla Via, Alberto, El Presupuesto y la Participación, inédito.
.Corti, Horacio Guillermo, La ley de presupuesto ante la Constitución, Lecciones y Ensayos, Depto de Publicaciones,
Fac.
de Derecho, UBA, Nº 77, año 2002, pag.75.
3
BIDART CAMPOS, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino” Ediar. Buenos Aires.
4
Corti, Horacio G,La ley de presupuesto cit, pag. 49
5
. Cfr. art. 28 ley 24156
6
. Porta, Carlos, De Abgelis, Eduardo, Schafrik, Fabiana, Sideris, Eugenio, La formulación presupuestaria. Ley 24.156,
Revista Impuestos, 1998-B-2738.
7
. Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, Tª I, 7ª ed., pag. 159, Bs As.8 Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho
Financiero ci..,pag.172.
9
. Cfr. Art. 20 ley 24156.
10
. Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero ci.., pag.180.
11
. Dalla Via, Alberto, El Presupuesto y la Participación, inédito.
12
Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, Tomo II, Bs As, 1964, Ed. La Ley, 6ª ed., pag. 496.13 Art. 17 ley 24156.
14
Art. 12 ley 24.156.
15
Art. 13 y 14 ley 24.156.
16
Art. 24 y 25 ley 24.156.
17
Artículo 63 de la Constitución Nacional.
18
Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, op.cit. pag. 500.
19
Art. 3 ley 19549.
20
. Aberastury, Pedro, Consolidación ...cit., pag. 135 y ss.
21
. Cfr. Art. 499 del Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Nación.
22
. Ley 12.961 y dec. ley 23.354/1956, art. 17.
23
. La norma textualmente prescribe: “ A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional deberá
comunicar al Congreso de la Nación todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa
o título posterior al 1 de abril de 1991 que carezcan de créditos presupuestarios para su cancelación en la ley de presupuesto
del año siguiente al del reconocimiento. El acreedor estará legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a
partir de la clausura del período de sesiones ordinario del Congreso de la Nación en el que debería haberse tratado la ley
de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo”.
24
. Ley 11.672, t.o. por dec. 689/1999. El mismo incorporó como artículo 68 a los arts. 19 y 59 de la ley 24.624.
25
. “Vicente Seste y Antonio Seguich”, del 29/09/1864, Fallos: 1:322.
1
2
Execução contra a Fazenda Pública
431
Roselli Eliseo c/ Fisco Pcia. de Bs. As. , del 5/12/34. En este caso se sostuvo que: “”es (el (egislativo) el poder único, por la
naturaleza propia de su misión y por el alcance de sus facultades, que está en condiciones de ordenar las finanzas públicas
dentro de un plan de conjunto que contemple los múltiples intereses que se ponen en juego y las posibilidades de que se
puede disponer. El interés primordial del buen servicio público, el derecho, más o menos amplio, del acreedor particular,
respecto al estado y respecto a los demás acreedores, los recursos que es posible obtener, según las circunstancias de cada
caso, para solventar las deudas, son tópicos diversos que han de estudiarse separada y conjuntamente, para que las
resoluciones o providencias que se dicten no tengan el efecto de perturbar la buena ordenación de las finanzas del estado,
o de perjudicar el servicio público, o de menoscabar o anular un interés tan legítimo como el que se tratara de satisfacer....
En este orden de ideas, la doctrina ha llegado hasta declarar inembargables los bienes del dominio privado del estado,
porque esos bienes producen rentas y esas rentas forman parte de los recursos de que el estado puede disponer para hacer
los servicios públicos. En Francia es un principio que todo crédito se arregla por ordenanza administrativa. El acreedor no
puede embargar los bienes de la administración, ni aún los directamente afectados a un servicio público. El poder legislativo
y los consejos deliberantes, según se trate de la nación o de las municipalidades, tienen exclusivamente la misión de arbitrar
los fondos para el pago de las deudas públicas, y hasta, según lo dice el mismo profesor, el gobierno central tiene una
intervención directa en las providencias que los poderes locales tomaran o dejaran de tomar al respecto, lo que sin duda
comporta una garantía más para los acreedores particulares. La doctrina, sin duda, tiene sólidos fundamentos; pero habría
que averiguar para aplicarla, si es concordante con los principios de nuestro derecho escrito y si es la que mas conviene al
estado de desarrollo y perfeccionamiento de nuestras instituciones federales. Desde luego, la disposición del artículo 42 del
código civil se levanta como un obstáculo insalvable a la aplicación de tal doctrina, cuando dice: “Las personas jurídicas
pueden ser demandadas por acciones civiles, y puede hacerse ejecución en sus bienes”. Dentro de términos tan claros como
categóricos, la disposición comprende todas las personas jurídicas, sean de existencia necesaria o no. Los jueces, llamados
a aplicar la ley escrita, no pueden eludir su imperio, y tan solo les es permitido darle el sentido lógico y razonable con que
este tribunal la ha interpretado en los diversos fallos a que se ha hecho referencia. Por lo demás, sería tal vez aventurado
afirmar que esa doctrina es la mejor para un país nuevo como el nuestro, donde se necesita dar plenas garantías a los
capitales invertidos en los servicios públicos o en obras del estado, y en que, pese a los grandes progresos realizados no
puede decirse que las deliberaciones del gobierno se desenvuelvan siempre en un ambiente sereno, exento de sugestiones
banderizas o personales, que sea propicio a las soluciones de justicia en casos delicados, cuando el interés individual se
contrapone al interés colectivo”.
27
. Fallos 193-337.
28
Novaro de Lanus, Noemí y otros c/ La Nación s/ desalojo, del 29/12/65, disidencia del Dr. Pedro Aberastury.
29
. Aberastury, Pedro, Ejecución de sentencias contra el Estado, ed. Abeledo Perrot, Bs. As., 2001, pag. 48.
30
. Aberastury, Pedro, Derecho de Amparo, en La Protección Constitucional del Ciudadano–Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Cista Rica y Venezuela-, Fundación Konrad Adenauer, Bs. As. 1999, pag. 18
31
. Haba, Enrique P, Tratado Basico de derechos Humanos, Tomo II, editorial Juricentro, Costa Rica, 1986, pag:
Pag.
495/ 498.
32
. Gonzalez Perez, Jesús,
Comentarios a la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, t.1., p.17, Madrid 1998.
33
. Cassagne, Juan Carlos, La tutela judicial efectiva. Su incompatibilidad con el dogma revisor y con la regla del agotamiento
de la vía administrativa, Revista de Derecho Administrativo, Nº 32, pag. 527, Ed. Depalma, Bs.As., 1999.
34
. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 29 de la ley 19.549 dispone: “La desobediencia a la orden de
pronto despacho tornará aplicable lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 1285/58”.
35
. Si bien el artículo 22 de la ley 23.982 no formula distinciones, no abarca a las obligaciones emergentes de sanciones
impuestas por los jueces en ejercicio de las facultades que les acuerda el artículo 37 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, ya que, de lo contrario, el instituto creado como vía legal de compulsión para que el
36
. C.Nac. Cont. Adm. Fed., Sala III “Baigorria, Raúl y otros c/ E.N. (Min. de Educación) s/ juicio de conocimiento”, del 03/08/
93.
37
. Aberastury, Pedro, La suspensión de la ejecución de las sentencias contra el Estado, Rev. La Ley 1989-D- Sec.
Doctrina- pág. 1375.
38
. Mendes da Silva, Ricardo Perlingeiro, Execuçao contra a fazenda publica, Malheiro editores, Sao Paolo, Brasil, 1999,
pág. 138.
39
. Causa Nro. 29.225/02 “Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN - PEN - Dtos. 1570/01 y 1606/01 s/ Amparo”, del 25/07/
2002, Juzgado Contencioso Administrativo Federal Nº 9, no encontrándose firme.
40
. Arts. 16 y 22 de la ley 23463.
41
Corti, Horacio G,La ley de presupuesto cit, pag. 71.
42
ALBERDI, Juan Bautista “Sistema Económico rentístico”...cit.
26