el principio de complementariedad en el estatuto de roma algunas

EL PRINCIPIO DE COMPLEMENTARIEDAD
EN EL ESTATUTO DE ROMA
ALGUNAS DE SUS CONSECUENCIAS
EN EL ÁMBITO INTERNO
Eduardo González Cueva *
Voy a permitirme hacer una descripción muy breve de las provisiones del
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional referentes al principio de
complementariedad, para luego concentrarme en sus consecuencias en las
condiciones que el principio impondrá a la protección de los derechos fundamentales por parte de los Estados. Sabemos que la Corte Penal
Internacional actuará solamente en casos muy extremos referidos a las violaciones más egregias del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos. A nadie escapa, además, que se tratará de un organismo que
no podrá asumir cientos de casos en todos los países que se hagan parte de
su estatuto. Si todo esto es así, y suponiendo que no tengamos que enfrentarnos en el futuro a una catástrofe política o humanitaria de tal magnitud
que lleve al país en que vivimos a ser objeto de investigación por la corte,
entonces, ¿cuál es la importancia de ratificar este instrumento, aparte de la
previsión de una posible catástrofe? y, más importante aún: ¿cómo cambiará
la entrada en vigor de la corte nuestro trabajo cotidiano por la defensa de los
derechos humanos? Esto es lo que me interesa discutir en esta tarde. En
* Eduardo González Cueva es el coordinador para los países del sur en la Coalición de ONGs
para el establecimiento de la Corte Penal Internacional (CCPI).
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diversas partes de esta conversación, me basaré liberalmente en opiniones
escuchadas a lo largo del proceso de acompañamiento al establecimiento de
la corte que he hecho en los últimos dos años, así como a los excelentes
estudios sobre complementariedad y sobre legislación habilitadora del estatuto realizados por John Holmes! y Bruce Broomhal12.
Funcionamiento de las previsiones de complementariedad de acuerdo al
estatuto
La corte es definida desde las primeras líneas de su estatuto como" ...complementaria a las jurisdicciones nacionales..." (preámbulo, arto 1) lo que significa que la corte sólo actuará en aquellos casos en los que los sistemas
nacionales sean incapaces de llevar adelante sus obligaciones con la justicia
de una manera efectiva.
Durante los trabajos preparatorios de la conferencia y durante 'la conferencia misma, esta provisión del estatuto fue objeto de intenso debate desde
distintas posiciones:
a) una restringida, de delegaciones para quienes la CPI debería actuar
únicamente en casos de patente incapacidad de los sistemas nacionales de
producir una decisión judicial, vgr. colapso del sistema judicial, desaparición del control del Estado sobre su territorio, magnitud extraordinaria de
las atrocidades cometidas. Para entender este supuesto, podríamos pensar en
la situación de Ruanda luego del genocidio, cuando era patente que el sistemajudicial mandés estaba incapacitado para enfrentar por sí solo latarea de
hacer justicia en el caso de un crimen masivo cometido por una amplísima
cantidad de perpetradores y que dejó al Estado en ruinas.
Independientemente de la voluntad del Estado mandés de investigar y castigar los crímenes cometidos, era obvio que estaba en la incapacidad material de hacerlo;
b) una expansiva, de otras delegaciones para quienes la CPI debería ser
1 Holmes, John "The Principie of Complemcntarity", en Lee, Roy (ed.) The International
Criminal Court. The Making cf the Rome Statute. lssues, Negotiations, Results. Kluwer, La Haya,
1999.
2 Broomhall, Broce "La Corte Penal Internacional: una guía para su implementación nacional"
en Basiouni, Cherif (ed.) CPI. Ratificación y legislación nacional de actuación Association ioternationale de droit penal, 1999
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capaz de actuar -además de en las condiciones arriba mencionadas- en aquellos casos en los que fuera evidente que existía una falta de voluntad de parte
del Estado de llevar adelante sus obligaciones con la justicia. Su preocupación, que era compartida por las ONGs observadoras del proceso de negociaciones, era la posibilidad de juicios fraudulentos por parte de tribunales
políticamente controlados, la sistemática denegación de justicia, etc.
Podríamos, para entender esta segunda postura, pensar en el caso de la exYugoslavia, en la qne buena parte de los perpetradores gozaban (y gozan) de
impunidad, puesto que ningún juez en su sano juicio sería capaz de arriesgar la vida en el fútil intento de desafiar al poder político de una república
post-yugoslava, en donde tales perpetradores bien pueden ser considerados
héroes nacionales y aliados de los poderes de turno, protegidos por mecanismos de impunidad de facto o de jure. En este caso, inverso al de Ruanda
aunque materialmente existieran los sistemas judiciales nacionales hipotéticamente capaces de llevar adelante un juicio, no existía la menor posibilidad política de hacerlo, lo que fue confirmado por la total falta de
cooperación de la Yugoslavia de Milosevic y de la Croacia de Tudjman con
el Tribunal Penal Internacional establecido por el Consejo de Seguridad.
Es claro que la primera posición tiene raigambre en una concepción tradicional de la soberanía estatal, en la que uno de los atributos centrales e
indeclinables del poder soberano es adjudicar. Llevada a su extremo lógico,
esta postura no se preocuparía de la calidad de los procedimientos llevados
a cabo por los sistemas judiciales nacionales, sino únicamente de la existencia misma de esos procedimientos y de sus resultados: las sentencias.
Algunas de las delegaciones plantearon su cercanía a la posición restringida de complementariedad, basada en obligaciones constitucionales que
consagraban el principio de cosa juzgada. Para estas delegaciones era problemático aceptar que una CPI pudiera eventualmente decidir que los procedimientos judiciales nacionales o las decisiones adoptadas fueran
fraudulei.tas, incompatibles con el debido proceso, injustificadamente lentas, etc. A estas delegaciones les parecía central, el negar la posibilidad de
que la CPI se convirtiera en una gran corte mundial de apelaciones, capaz
de determinar la calidad de sus sistemas nacionales.
Durante las negociaciones que llevaron a la adopción del Estatuto, el
debate, obviamente, se centró no en aquello que era consensual, vale decir
la posibilidad que un sistema judicial quedase materialmente incapacitado
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para funcionar, sino en lo controversial: la hipótesis de que existiera falta de
voluntad genuina de parte de un Estado de llevar adelante sus compromisos
con la justicia. ¿Cómo definir esta falta de voluntad? ¿Qué indicadores de
falta de voluntad podría encontrar la CPI? ¿Qué oportunidad tendrían los
Estados de cuestionar las posturas de la Corte si esta decidiese que un
Estado no tenía la genuina voluntad de hacer justicia?
El estatuto final enfrenta estos problemas de una manera muy equilibrada, como resultado de las cuidadosas negociaciones y de las concesiones
mutuas de uno y otro lado en múltiples frentes, tales como la determinación
de la admisibilidad de un caso, el principio de cosa juzgada y la posibilidad
estatal de objetar la admisibilidad. Los artículos 17 y 20 del estatuto se
encargan de estos asuntos.
La formulación del estatuto sobre admisibilidad, en el arto 17, es negativa. Se determina que un caso es inadmisible cuando el mismo ya está siendo juzgado por un Estado que tenga jurisdicción sobre el mismo, cuando ya
ha sido investigado y se ha decidido no acusar a la persona concernida o
cuando la conducta ha sido ya juzgada y adjudicada. Pero en cada caso se
especifica claramente que cada uno de estos supuestos de inadmisibilidad
parten de que el Estado es genuinamente capaz o tiene la genuina voluntad
de hacer justicia.
Pero ¿qué sucede cuando esta capacidad o la voluntad estatal no existen?
El supuesto de la incapacidad no fue, como hemos dicho, demasiado
problemático: ésta se define en el estatuto como la imposibilidad de llevar a
cabo el proceso, ya sea debido al colapso total o sustancial del sistema
nacional o a que éste no se encuentre disponible. Vale decir, nos referimos
a una incapacidad material de actuar.
La falta de voluntad se define fundamentalmente como el supuesto de
una inconsistencia entre el proceso y la intención genuina de hacer justicia.
Ya sea porque el procedimiento judicial "o la decisión nacional" -en la formulación del estatuto- tienen como objetivo escudar al acusado de su responsabilidad penal, porque hay una demora injustificada o porque los
procedimientos no se conducen de una manera independiente o imparcial.
terio de complementariedad: es la situación en que, a juicio de la corte, el
caso en cuestión no revista la suficiente gravedad para justificar su admisibilidad. Se entiende que esta es una manera de referirse a acusaciones triviales o a casos claramente bajo el límite de sistematicidad o generalidad
señalado en los artículos referidos a los crímenes de competencia de la corte.
El art. 20 del estatuto, referido al principio de ne bis in idem señala que
una persona no será juzgada por una conducta por la que ya fue juzgada con
anterioridad. Esto se aplica tanto a la CPI, que no podrá juzgar conductas ya
juzgadas en otras cortes, o a otras cortes, que no podrán juzgar a la persona por conductas ya juzgadas por la CPI.
Pero, una vez más (y esta fue una fuerte causal de preocupación para una
serie de delegaciones, entre ellas México), el estatuto plantea claramente
que la cosa juzgada debe ser genuina. La corte no conducirá un nuevo juicio para una persona por la misma conducta ya juzgada anteriormente en
otra corte, pero es natural que tengan que existir ciertos criterios concretos
para determinar que tal juicio anterior ha sido unjuicio con sustancia, unjuicio real, de lo contrario, estaríamos frente a una situación de cosa juzgada
fraudulenta y bastaría a cualquier poder político en control de un aparato
judicial obsecuente el ordenar juicios falsos para absolver o adjudicar sentencias benévolas a los perpetradores de graves crímenes. Por esta razón el
estatuto deja claro que la corte no juzgará a nadie que haya sido ya juzgado
anteriormente por la misma causa a no ser que el juicio anterior haya sido
conducido con la intención de escudar a la persona de su responsabilidad
penal, o no haya sido conducido con independencia o imparcialidad.
Es importante señalar que la corte se obliga a evaluar la posible falta de
voluntad de los sistemas nacionales de llevar a cabo procesos genuinos partiendo de criterios muy estrictos. De ninguna manera puede hablarse de una
corte que arbitrariamente decida que existe falta de voluntad por parte de un
Estado. En los artículos 17 y 20 se señala que los procesos judiciales en
cuestión deben ser conducidos de acuerdo a ce .. .las normas de debido proceso reconocidas por el derecho internacional". Si la corte decidiera en un caso
concreto la falta de voluntad de un estado, tendría que demostrarlo, sustentándose en normas tales como las contenidas en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y los principios básicos de la ONU sobre la
independencia judicial, por ejemplo.
Existe otra causal de inadmisibilidad que no está relacionada con el cri-
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Una pregunta necesaria en este punto es qué sucedería en el caso de decisiones políticas, tales como las amnistías, o las administrativas (tales como los
perdones e indultos). Esta fue una pregunta de tal sensibilidad política que las
delegaciones pronto se dieron cuenta de que seda extremadamente difícil Ilegar a consensos y que el riesgo de llegar a una situación que rompiera los
acuerdos alcanzados en otras áreas era muy grande. La decisión adoptada por
las delegaciones fue la de callar sobre el punto, lo que ciertamente puede llegar a tener la consecuencia de que sea la misma corte la que -enfrentada a
casos particulares- decida y siente jurisprudencia sobre el asunto.
A este respecto, la corte podría eventualmente tener que analizar sus propios presupuestos de acción bajo los artículos 17 y 20.
En efecto, aunque para algunos pueda ser claro que las decisiones a las
que se refiere la corte, cuando se ocupa de las instancias nacionales, son
decisiones judiciales, esto no es necesariamente así. El artículo 17. núm
2.inc. a, declara que la corte examinará las circunstancias que rodean el
caso, tal como" ... que la decisión nacional haya sido adoptada con el propósito de sustraer a la persona que se trate de su responsabilidad penal por crímenes de la competencia de la corte ... "
La referencia es potencialmente interesante para efectos de nuestra pregunta, que distingue "el juicio" y "la decisión nacional". ¿Podda la corte
considerar dentro del concepto de "decisión nacional" no solamente las sentencias judiciales, sino también las decisiones políticas o administrativas
tomadas por los poderes legislativo y ejecutivo de un determinado pais?
En el caso de la garantía de cosa juzgada, a mi manera de ver, sería imposible aplicarla a aquellos casos como las amnistías donde -por definición- no
existe ninguna cosa juzgada, sino la decisión política de no llevar a cabo una
investigación. Otra cosa, y potencialmente muy desgraciada, sería la posibilidad de los perdones luego de la ejecución de un proceso acorde a ley. En
efecto, si un estado hipotéticamente llevase a cabo un juicio mínimamente
correcto desde el punto de vista del debido proceso y pronunciase una sentencia no reñida con el principio de proporcionalidad a la ofensa, pero poco
después un perdón liberase al criminal, ¿podríamos considerar que la
garantía de cosa juzgada consagraría el resultado? En tal caso, sugiere
Holmes, habría que preguntarse si un perdón inmediato no podría considerarse como una muestra de que todo el proceso conducía hacia tal fin, vale
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decir hacia el escuda miento del acusado de sus responsabilidad penal.
Estas son cuestiones sumamente espinosas -más aún para un lego en
derecho como lo soy YO-, pero el legislador de Roma, al decidir no incluir
una postura en el estatuto decidió dejar a los jueces la posibilidad de desarrollar por sí mismos el futuro del instrumento.
Existen algunas otras cuestiones conexas al principio de complementariedad, sobre las que no puedo abundar por límites de tiempo, que son las tratadas en los artículos 18 y 19, en que la corte se obliga a dar nota a los estados
que normalmente ejercerían su competencia y se obliga a cerciorarse de que
-efectivamente- como Corte Penal Internacional tiene competencia.
Pero, volvemos al punto -tal vez excesivamente ambicioso- con el que
empecé esta ponencia: ¿cuál es el sentido de todas estas provisiones en el estatuto, aparte de darle garantías a los Estados que participaron en la negociación? ¿cuál es el potencial impacto que tendrán en nuestra diaria tarea como
defensores de derechos humanos, educadores, juristas, o simplemente como
ciudadanos que necesitan claros mecanismos de protección de sus derechos?
La sola formulación de la pregunta nos permite intuir la respuesta. ¿Por
qué estarían interesados los estados en tener garantías de que sus sistemas
nacionales tendrán siempre la primera oportunidad de juzgar una causa?
Independientemente de lo que pensemos acerca de las concepciones de
soberanía que están asociadas a esta pretensión estatal, es evidente que los
Estados siempre preferirán llevar a cabo las causas por sí mismos, debido a
los potenciales costos políticos de ser juzgados como incapaces de hacerlo
o -peor aún- de ser puestos en evidencia como cómplices de situaciones de
impunidad.
Por supuesto, pueden existir casos en los que un Estado prefiera, en efecto, que la CPI asuma una causa, pero esos serán casos extremos. Pensemos,
por ejemplo en la situación enfrentada por Camboya, en la que el gobierno
podría preferir que los crímenes del Khmer Rouge sean juzgados por un tribunal con una mayor imagen de imparcialidad, antes que por los mismos tribunales nacionales. En situaciones normales, los Estados prefieren siempre
mantener su rol como administradores de justicia en los casos en los que tienenjurisdicción, esto es políticamente evidente.
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La consecuencia directa de este deseo, en el contexto de la existencia de
una Corte Penal Internacional, es que los Estados descubrirán que es de su
mejor interés político el asegurarse que los sistemas judiciales cumplan con
todas las garantías de eficacia, independencia e imparcialidad que hagan de sus
decisiones, decisiones ejemplares imposibles de ser impugnadas por la CPI.
y esta consecuencia, no solamente operará respecto a los Estados parte:
dado que la corte puede operar también por referencia del Consejo de
Seguridad y tales referencias pueden potencialmente afectar a un Estado no
parte, estará también en el mejor de los intereses de aquellos Estados el
reforzar la independencia de sus poderes judiciales, modernizar los códigos
penales, especificar las figuras penales existentes para adecuarlas al estatuto de la corte, etc.
Tenemos un ejemplo a la vista en la complicada posición política en la
que se encuentra el gobierno de Chile ante la opinión pública mundial. Chile
trata de demostrar que su sistema judicial nacional sí está en la capacidad
material y política de juzgar al general. Pinochet. A la vez, una serie de países insisten en sus pedidos de extradición, y la comunidad mundial de defensores de los derechos humanos mantienen una actitud vigilante,
precisamente, porque existen serias dudas de que Pinochet pueda ser efectivamente juzgado en su país. Si los Estados quieren evitar el encontrarse en
la posición en la que se halla Chile, que es potencialmente costosísima en
términos políticos, tendrán que asegurarse de que sus sistemas judiciales
sean patentemente eficientes e imparciales.
Así pues, la creación de la CPI, aún cuando quede mucho camino por
recorrer tendrá un innegable efecto salutario en la modernización de los sistemas judiciales nacionales y en la mejor protección de los derechos de las
personas. Yo diría a este respecto que, por ejemplo, las mujeres debieran ser
las primeras interesadas en la creación de la CPI, dado que su estatuto consagra en el derecho internacional una serie de figuras penales que incluyen
la violencia sexual que habían sido antes ignoradas u obviadas. Estos crímenes deberán ser ahora también reconocidos en las instancias nacionales,
lo que significará un gran avance en la protección de los derechos de las
humanas.
En suma: el principio de complementariedad es una de las piedras angulares del complejo edificio de la CPI. Incluso las posturas más tradicionalmente soberanistas -que vean en este principio una garantía de la primacía
de los sistemas nacionales- tendrán que reconocer que la consagración de
este principio pone una serie de tareas a la orden del día. El resultado no
puede ser mejor para los ciudadanos y para el estado de derecho.
Al mismo tiempo, los Estados deberán ocnparse de que existan las condiciones técnicas mínimas para que la complementariedad pueda ser ejercitada de manera efectiva; es decir, para que tengan siempre la primera
oportunidad de juzgar. ¿De qué les serviria tener un eficiente sistemajudicial si se comete un crimen que no está tipificado internamente? Los crímenes de competencia de la corte deberán hacerse, entonces, crímenes de
competencia de las cortes nacionales, a través de su tipificación en los códigos penales y de justicia militar. En ese sentido, cabe saludar el anuncio
hecho el día de ayer en este seminario por el Embajador González Gálvez
sobre el papel inspirador que el Estatuto de Roma ha tenido en el actual proceso de reforma del código de procedimientos penales y el código de justicia militar en México.
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