PROYECTO DE LEY de Buenos Aires sancionan con fuerza de

PROYECTO DE LEY
El Senado y la Honorable Cámara de Diputados de la provincia
de Buenos Aires sancionan con fuerza de
LEY
Artículo 1: Modificase el Artículo 51 de la Ley Nº 12.008 y sus
modificatorias, el que quedara redactado de la siguiente manera:
Artículo 51.- Costas.:
1.-Principio general. La parte vencida en el juicio debe pagar todos los
gastos de la contraria, aun cuando esta no lo hubiese solicitado.
Sin embargo, el puede eximir total o parcialmente de esta responsabilidad
al/la litigante vencido, siempre que encontrare mérito para ello, expresándolo en su
pronunciamiento, bajo pena de nulidad
2.- Cuando la parte vencida en el proceso fuere un agente público o quien
hubiera reclamado un derecho previsional, en causas promovidas en materia de
empleo público o previsional, las costas le serán impuestas sólo si hubiere litigado con
notoria temeridad".
3.- Establécese la gratuidad de las actuaciones en sede administrativa y
judicial promovida por un agente público o quien reclame un derecho previsional.
Asimismo en causas promovidas en materia de empleo público o previsional los
agentes públicos tendrán acordado el beneficio de litigar sin gastos, con todos sus
alcances, de pleno derecho.
Artículo 2: Modifícase el artículo 13 de la Ley 10.397 y sus modificatorias
(Código Fiscal TO Res. 120/04), el que quedará redactado de la siguiente manera:
Art. 13. – En cualquier momento podrá la autoridad de aplicación solicitar
embargo preventivo, o cualquier otra medida cautelar en resguardo del crédito fiscal,
por la cantidad que presumiblemente adeuden los contribuyentes o responsables.
En tal circunstancia, los jueces deberán decretarla en el término de
veinticuatro (24) horas sin más recaudos ni necesidad de acreditar peligro en la
demora, bajo la responsabilidad del Fisco.
En tal circunstancia, los jueces deberán decretarla en el término de
veinticuatro (24) horas, bajo la responsabilidad del Fisco.
Para la efectivización de las medidas que se ordenen, la autoridad de
aplicación podrá, por intermedio de la Fiscalía de Estado, proponer la designación de
oficiales de justicia “ad hoc”, los que actuarán con las facultades y responsabilidades
de los titulares.
La caducidad de las medidas cautelares, se producirá si la autoridad de
aplicación no iniciase la ejecución fiscal transcurridos sesenta (60) días hábiles
judiciales contados de la siguiente manera:
1. Desde la fecha de notificación al contribuyente del rechazo de los
recursos interpuestos contra la determinación de oficio sea el recurso de
reconsideración ante el director provincial de Rentas, sea el recurso de apelación ante
el Tribunal Fiscal.
2. Desde que la deuda ha sido consentida por el contribuyente, al no
interponer recursos contra su determinación o liquidación administrativa, dentro de
los plazos establecidos.
Cuando el contribuyente o responsable cancele o regularice la deuda
cautelada, o solicite la sustitución de la medida trabada, las costas ser a su cargo. El
Juez podrá eximir total o parcialmente del pago de las costas al vencido, siempre que
encontrare mérito para ello, expresándolo, fundadamente, en su pronunciamiento,
bajo pena de nulidad.
Artículo 3: Los efectos de los artículos anteriores podrán aplicarse a los
procesos judiciales que, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, se
encuentren pendientes de sentencia definitiva
Artículo 4: De forma.
FUNDAMENTOS
Las costas procesales son aquellos gastos que, debiendo ser pagados por
las partes de un determinado proceso, reconocen a este proceso como causa
inmediata y directa de su producción.
Si bien, según ha quedado dicho, la obligación de pagar las costas por las
partes resulta indiscutida, cuál sea el sistema de distribución de aquéllas entre los
litigantes no es, ni mucho menos, pacífico.
Según Chiovenda1, se pueden distinguir tres sistemas: 1) que cada parte
pague las costas causadas a su instancia; 2) que pague todas las costas el vencido en
juicio, y 3) que pague todas las costas el litigante temerario o de mala fe.
En efecto, tal como lo señalan Morello y Grillo Ciocchini2 cada una de
estas reglas, cualquiera sea la variante propuesta no es de la escencia del proceso ni
del sistema de costas. Son una regla elegida por el legislador entre otras tantas
posibles. Al respecto la Corte Suprema de la Nación ha dicho que “(…) el tema en
debate es materia de carácter procesal y puede ser resuelto por leyes en la forma que
considere más justa.3”
Visto ello observamos que de acuerdo a lo establecido en el régimen
procesal civil y comercial de la provincia de Buenos Aires el principio que rige es el de
costas a la parte vencida. Conforme lo dispone el art. 68: "Principio general. La parte
vencida en el juicio deberá pagar todos los gastos de la contraria, aun cuando ésta no
lo hubiese solicitado. Sin embargo, el juez podrá eximir total o parcialmente de esta
responsabilidad al litigante vencido, siempre que encontrare mérito para ello,
expresándolo en su pronunciamiento bajo pena de nulidad".
1
La condena en costas, trad. esp , Madrid. 1928, p 210
2
“Costas. Un sistema flexible que debe discriminar su imposición”,Acceso al Derecho Procesal Civil,
Librería Editora Platense,2007,pag,1060.
3
Fallos: 320:2794
Sin embargo ese principio no es absoluto pudiendo el juez eximir de dicha
responsabilidad al vencido cuando encuentra mérito de ello. Sobre dicho esquema
que admite un principio general y, simultanemente, la facultad de excepcionarse
cuando lo ameritn las circunstancias del caso hablaremos más adelante.
Previamente hago un breve raconto histórico. La ley provincial 2961 que
regulaba el Código Procesal Contencioso Administrativo, vulgarmente conocido como
“El Código Varela”, establecía en su art. 17 un régimen de costas donde se las imponía
a la parte que sostuviese su acción en el juicio o promoviese incidentes con notoria
temeridad. El principio que regía en esta regulación procesal de "costas por su orden"
apartándose del principio de "costas a la vencida", que adopta, como vimos, el proceso
civil y comercial.
El “Código Varela” establecía un modelo de justicia administrativa limitado
al acto más que un fuero especializado en la decisión de controversias regidas por una
rama específica del Derecho Público4.
La llamada "justicia contencioso administrativa" en la provincia de Buenos
Aires a partir de la reforma constitucional, (art 15, 166 y 215 y cctes) de 1994 sufrió
modificación estructural que afectó sus características más arraigadas. Como sostiene
el Dr. Osvaldo H. Bezzi “se monto un moderno sistema de justicia administrativa, una
configuración técnica del proceso administrativo sobre la base de la igualdad procesal
de las partes, cuyo eje es el acceso a la tutela judicial efectiva.”5 (El subrayado nos
pertenece)
La ley 12008 (LA 1998-A-553), en su redacción original, disponía en su art.
51 lo siguiente: "Costas. 1. El pago de las costas estará a cargo de la parte vencida en
el proceso. Sin embargo, el tribunal podrá eximir total o parcialmente del pago de las
costas al vencido, siempre que encontrare mérito para ello, expresándolo en su
pronunciamiento, bajo pena de nulidad; 2. Cuando la parte vencida en el proceso fuere
un agente público o quien hubiera reclamado un derecho previsional, en causas
4
BOTASSI, Carlos,” El nuevo proceso administrativo bonaerense”, RAP n º 205, pág 9.
5
Anales Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP, La Plata, 2005, pág. 82.
promovidas en materia de empleo público o previsional, las costas le serán impuestas
sólo si hubiere litigado con notoria temeridad".
La norma, mantenía el principio constitucional de gratuidad de las
actuaciones en beneficio del trabajador6. Este principio se encuentra reforzado en el
art. 51, ya que tampoco se le hace cargar al trabajador estatal con las costas del juicio,
aun cuando pierda el pleito, siempre que no haya litigado con notoria temeridad.
El Código Procesal Administrativo sufrió una modificación estructural
mediante la reforma efectuada por ley 13101 (LA 2003-D-4723), que lo hizo más rígido
y formal, atentando contra la garantía de tutela judicial continua y efectiva dispuesta
en el art. 15 Carta Magna local.Esta contrarreforma, calificada de inconstitucional por
la doctrina7 , modificó el régimen de las costas, volviendo al principio de costas por su
orden y derogando la especial protección de los agentes públicos que litigasen en el
fuero contencioso administrativo.
Si nos remitimos a los fundamentos de la ley 13.101, donde se sostiene
que respecto al artículo 51 se “propone su modificación estableciéndose una
regulación similar a la del Código Varela pero con matices que la hacen más flexible y
apropiada al tiempo de transición a iniciar con la puesta en marcha del Fuero.
También se exime del pago de costas a las personas comprendidas en el artículo 1
cuando éstas se allanen en el plazo de contestar demanda en forma efectiva, total e
incondicional a la pretensión del actor.”, estos resultan vagos y dogmáticos.
La adopción del principio objetivo de la derrota, propuesto por el
presente proyecto de ley, en materia del contencioso administrativo no resulta
novedosa toda vez que es el principio rector en la mayoría regimenes del orden
local8.
6
CABRAL, Pablo O, “Los principios del Derecho Laboral y su operatividad en la relación de empleo
público, con particular referencia al derecho a la estabilidad” LNBA 2005-6-654.
7
BOTASSI, Carlos, "Contrarreforma del proceso administrativo bonaerense (inconstitucionalidad parcial
de la ley 13101)", JA 2004-IV-1271.
8
Ciudad de Buenos Aires,( ley 189) art 62;Catamarca ( ley 2403),art 65; Entre Ríos,(decreto ley 7061), art
88; Jujuy( ley 1888) art 110; La Pampa( ley 952) art 70; La Rioja ( ley 1005) art. 103; Misiones ( ley 3064)
art 108; Santa Fe (ley 11330) art 24; Santiago del Estero (ley 2297) art 97;. Asimismo otras remiten al
Como sostenía Rafael Bielsa9 …el Estado, o sea la Administración como
órgano de derecho se halla sujeto a los principios generales, ya que lo contrario
implicaría considerar a la justicia como una carga pública que deba ser soportada en
silencio”. En efecto, el particular no debe pagar sus costas cuando han sido causado
por errores de la autoridad pública. Este beneficio de justicia debe ser íntegro y no
tener como contrapeso la carga de las costas, considerándose que ellas son
aplicables al Estado cuando este es vencido en el litigio 10.
Como sostenía Chiovenda, José11 “Mientras la mayoría de los escritores y
la casi unanimidad de los jueces en Italia prediquen y apliquen respectivamente las ya
limitadas teorías aún en boga sobre esta responsabilidad, y con admirables pero no
laudables esfuerzos de razonamiento y de doctrina se siga intentando someter el
Derecho racional y el positivo a distinciones que ni el primero aconseja ni el segundo
contiene, y que muchos repiten sin entender bien ni su concepto ni su alcance; hasta
que el lento pero seguro progreso de la ciencia moderna en esta materia no haya
hecho adoptar en todas partes como lo ha sido en algunas, la afirmación de que el
Estado debe responder de los actos de sus representantes que causen daños
susceptibles de resarcimiento y de que el acto de autoridad no está, como tal, libre de
esta responsabilidad, será difícil llegar al convencimiento general de que toda
declaración de derecho en contra de la Administración Pública debe ir acompañada de
la condena en costas ( el subrayado nos pertenece)
La reforma del 13101 y el art 51 vigente en la materia no sólo constituye
un esquema de distribución de costas inequitativo sino además extremadamente
rígido pues no deja posibilidades al juez de morigerarlo, ya sea cuando son en el
Código Procesal Civil y Comercial donde rige el mismo principio tales como Tucumán ( ley 6205) art 89,
Tierra del Fuego (ley 133) art. 86,Neuquén ( decreto ley 1305/1981) art 78; Mendoza ( ley 3968) art 76,
etc.
9
Ideas Generales sobre lo contencioso administrativo, citado por LOPEZ DEL CARRIL, Julio, La condena
en costas, Abeledo Perrto, Buenos Aires, 1959, pág 170.
10
11
LOPEZ DEL CARRIL, Julio, ob cit.
Ob cit, pag.266/267.
orden causado12 o los casos expecionales de principio objetivo de la derrota. El
presente proyecto por el contrario establece un principio no sólo más acorde sino
que admite excepciones debidamente fundadas.
No debe dejar de señalarse que el litigio es, pues, cada vez con más
frecuencia, una pura regla de cálculo. Al proceso sólo se acudirá cuando exista una
proporcionalidad entre el resultado que en él se espera obtener y las cargas que
comporta.
La lucha contra la injusticia tiene, pues, en el coste de los procesos un serio
enemigo. La satisfacción de una pretensión legítima o la simple posibilidad de una
victoria se queda, en no pocas ocasiones, en puro deseo por la imposibilidad de
financiación. Pero no es, ya, sólo la regla de cálculo o proporcionalidad de que hablaba
antes, sino la falta de recursos económicos que impide al justiciable siquiera acudir a
un técnico del derecho para plantear la viabilidad de su pretensión ante lo que él
considera una injusticia13.
Hemos procurado extender una situación de especial protección a los
asuntos vinculados al empleo público y de seguridad social (incisos 2 y 3).
Consideramos, escenciales, estas disposiciones.
El
Sistema
Interamericano
de
Derechos
Humanos
(Convención
Interamericana de Derechos Humanos) ha identificado un principio de igualdad de
armas como parte integrante del debido proceso legal, y ha comenzado a delinear
estándares con miras a su respeto y garantía. Este principio es sumamente relevante,
por cuanto el tipo de relaciones reguladas por los derechos sociales suelen presentar
y presuponer condiciones de desigualdad entre las partes de un conflicto -12
Ese abosulto determinismo resulta evidente irritante para el caso del amparo por mora (art 76). El
derecho a peticionar a la autoridad y la finalidad que este persigue cuyo consecuente jurídico es la
obligación de la administración de dar trámite y resolver la pertinente cuestión no puede recaer en el
administrado vícitma de la inactividad de esta recaer, en todos los supuestos y sin matizaciones, sobre él
las costas. Ampliar lo sostenido en BARROSO, Juan P, Maliani, María C, “ Las Costas en el proceso
contencioso Administrativo”, Revista de la Asociación Bonaerense de Derecho Adminsitrativo, Año Int.:
1 Nro.: 1-2 (Ene./Agos., 2007), pág 89/92. Respecto a las variantes y complejidades en la materia de
amparo por mora y de las costas, especialemente, los cambios jurisprudenciales de la Suprema Corte de
la Provincia, desde el caso “Ortiz Basualdo” a “ Orazi”, ver, MELAZZI, Luis, “ El amparo por mora en la
Provincia de Buenos Aires”, LNBA 2008-5-497.
13
CANSINO, “Las costas en el proceso contenciosoadministrativo y el derecho a la tutela judicial
efectiva”
trabajadores y empleadores-- o entre el beneficiario de un servicio social y el Estado
prestador del servicio. Esa desigualdad suele traducirse en desventajas en el marco
de los procedimientos judiciales.
La Corte Interamericana ha establecido que la desigualdad real entre las
partes de un proceso determina el deber estatal de adoptar todas aquellas medidas
que permitan aminorar las carencias que imposibiliten el efectivo resguardo de los
propios intereses.
La Comisión Interamericana también ha remarcado, que las particulares
circunstancias de un caso, pueden determinar la necesidad de contar con garantías
adicionales a las prescritas explícitamente en los instrumentos de derechos
humanos, a fin de asegurar un juicio justo. Para la CIDH, esto incluye advertir y
reparar toda desventaja real que las partes de un litigio puedan enfrentar,
resguardando así el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de
discriminación14.
Hemos intentado abonando esta idea además armonizar en su aplicación
concreta la regulación de costas y el otorgamiento del beneficio de litigar sin gastos,
estatuido en la ley provincial 12.200.
El derecho administrativo mantiene una diferencia de trato y protección
entre los empleados públicos y el resto de los contratistas del Estado, pero,
contrariamente a lo que dispone nuestro ordenamiento jurídico, en desmedro de los
primeros. A los contratistas se les respeta el equilibrio económico financiero del
contrato, pero no sucede lo mismo en el contrato de empleo público "Se observa
entonces, una distinta valoración jurisprudencial del derecho de propiedad: hay
derechos de propiedad superlativos (depósitos bancarios), de mediana intensidad
(contratistas del Estado), restringidos (empleo público), etc. Es decir, hay una evidente
desigualdad, y, consecuentemente, una violación al art. 16 CN."15
14
Así lo ha indicado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe “ El acceso a la
justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales.Estudio de los estándares
fijados por el sistemainteramericano de derechos humanos”, 2007, OEA, Ser.L/V/II.129
Doc. 4.
15
ARIAS, Luis Federico," Emergencia y empleo público: una distorsión ideológica en la teoría de la
contratación administrativa y los derechos sociales”, LL, Suplemento especial, 2004.
En el artículo hemos procurado modificar el art 13 in fine en virtud del cual
"cuando el contribuyente o responsable cancele o regularice la deuda
cautelada, o solicite la sustitución de la medida trabada, las costas serán a su
cargo".
Resulta claro que la regla de imponer las costas al contribuyente en todos
los casos, aún cuando hubiera existido un ejercicio abusivo del derecho por el fisco,
vulnera derechos constitucionales y pretender su aplicación mecánica constituye un
privilegio injustificado de la administración16.
De hecho existen pronunciamientos judiciales que han declarado
incostitucional tal norma17.
Por último hemos procurado trasladar los efectos atendiendo a razones de
economía procesal y, fundamentalmente, de seguridad jurídica respecto a todos los
procesos que no tengan sentencia definitiva.
Por los motivos expuestos solicitamos a los Señores Diputados nos
acompañen en la aprobación del presente proyecto de ley.
16
17
MANASSERO, Natalia Cora, “Cautela con las costas”. Adm. 2008 (julio), 54-LA LEY 2008-D, 515.
“Provincia de Buenos Aires c. Frimsa S.A. y otros” Juzgado de 1ra. Instancia en lo
Contenciosoadministrativo Nro. 1 de La Plata 2008/06/04