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Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa
de los Derechos de la Mujer – Oficina Uruguay
Montevideo, 12 de noviembre de 2003
Estimadas compañeras:
A comienzos del 2003, CLADEM Regional celebró un convenio con UNIFEM a los
efectos de recabar información relativa a los procesos de cambio producidos en el área
de Violencia Doméstica, durante los 10 últimos años (1992-2002) en los 16 países en
los cuales contamos con Oficinas Nacionales, Enlaces o Contactos Cladem.
El estudio abarcó la legislación dictada, las políticas públicas cumplidas, las
respuestas institucionales brindadas, así como las alianzas celebradas y las estrategias
seguidas en el tema, tanto entre organizaciones de la sociedad civil, como entre éstas
y diversos actores estatales y/o privados
Como Oficina Nacional nos correspondió realizar el informe Uruguay, el cual nos
demandó muchos meses de trabajo; recolección de información; realización de
entrevistas; análisis; etc. En todas esas etapas, tuvo un lugar destacado la
investigación sobre la implementación o puesta en marcha de la Ley de Violencia
Doméstica, en tanto de ello depende la efectivización de los Derechos Humanos
regulados, resultando además, una forma adecuada de medir la comprensión
alcanzada sobre los objetivos, la finalidad, y los principios en los cuales se sustenta la
Ley. En poco tiempo más, el trabajo completo podrá ser consultado en la Sección
Nacionales/Uruguay/ de la pagina web de nuestra Red (www.cladem.org), y
esperamos que nos hagan llegan sus comentarios y observaciones en vistas a la
realización de un Foro Nacional que nos proponemos para el año próximo.
En esta oportunidad, les estamos enviando una carpeta que contiene la parte
de esa investigación relativa al balance de la aplicación de la Ley Nº 17.514, a un año
de su aprobación. Es otro aporte a ser incorporado a la carpeta de materiales sobre el
tema, que CLADEM Uruguay les hace llegar cada 25 de noviembre.
Esperamos que sea un material de utilidad para quienes, desde distintos
ámbitos, trabajamos diariamente por la defensa de los derechos humanos de las
mujeres y resulte un apoyo en la tarea de difusión que todas realizamos a lo largo y
ancho del país.
Nos despedimos de Uds. con el afecto de siempre.
CLADEM Uruguay
Adhesión CLADEM URUGUAY a la Campaña
"Por la vida de las mujeres, ni una muerte +”
Bv. J. Batlle y Ordóñez 1733, ap. 402, Montevideo – Telefax prov. 6136401
e-mail: [email protected]
Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa
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CONTENIDO
1. Análisis de la Ley Nº 17.514 y su implementación y aplicación
VIOLENCIA DOMESTICA DESPUÉS DE LA LEY
El año 2002 marcó un punto alto en la lucha de las mujeres uruguayas contra la
violencia doméstica. En el marco de una relación afectiva, las mujeres constituyen la
abrumadora mayoría entre sus víctimas, sin dejar de mencionar a los hombres, niñas y
niños, quienes pueden resultar en ciertos casos, víctimas directas o colaterales de
violencia.
Después de cincuenta años de no adoptarse legislación que contemplara a la mujer por
su condición de tal y con reconocimiento de sus necesidades; después de veinte años
de aprobar un Decreto Ley (Nº 15.164) que incorporó a la legislación la Convención
Sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y,
después de seis años de incorporar a la legislación nacional por la Ley Nº 16.735
normas en idéntico sentido aprobadas en una Convención regional (Belém do Pará),
por las que se comprometía nuestro Estado a legislar en la materia, el parlamento
uruguayo aprobó el 2 de julio de 2002 la Ley Nº 17.514 o Ley de Violencia Doméstica.
Con ella Uruguay dio cumplimiento al compromiso asumido en el ámbito internacional
(CEDAW) veinte años atrás, al reclamo planteado por mujeres y hombres uruguayos
durante mas de diez años desde distintos ámbitos - con conocimiento pleno de la
violencia doméstica, sus consecuencias y la perentoriedad de un marco legal como
instrumento para el efectivo ejercicio de los Derechos Humanos - violados una y otra
vez en el lugar que se supone mas seguro: el hogar.
Es claro entonces que no se trató de una improvisación, o de un golpe de efecto, o de
la concreción de propósitos oportunistas por parte de persona alguna.
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Es claro también que esta Ley - como ocurre con otras que muy pocos cuestionan recogió una demanda social de protección. Valgan como ejemplo las leyes que en el
error o en el acierto, endurecieron las sanciones – imponiendo obligatoriamente cárcel
para quienes cometan hurtos con ingreso a lugares que son domicilios – aun cuando
no exista violencia contra las personas.
De la misma forma que sucede con otras leyes, no soluciona por si sola el problema
que la hace necesaria.
Esta Ley tuvo una primera consecuencia fundamental: colocó la cuestión en el ámbito
de la prevención. Y ya no será necesario esperar que haya mujeres severamente
golpeadas o muertas para buscar la manera de contener la agresión. Especialmente,
que no sea más la única dura respuesta la del derecho penal: procesar para impedir
mas violencia. Esta postura responde al reclamo de defensores y defensoras de
Derechos Humanos, quienes cuestionaban que no se apelara al derecho penal como
último recurso. Bien, ahora, hay otros recursos previos y preventivos.
Sin embargo, no hay que olvidar que la violencia doméstica puede configurar un delito
y así lo dice la propia Ley de Violencia Doméstica cuando define sus manifestaciones
“constituyan o no delito”. Quiere decir que una conducta comprendida en la ley, puede
también ser delito. Entendemos que será una cuestión de “entidad” de la misma; una
cuestión de grados.
“Yo no quiero que mi marido vaya preso, lo que quiero es que me deje vivir tranquila”
Este pedido, repetido por las mujeres que empiezan a peregrinar por la ruta legal que hasta la sanción de la Ley era siempre sólo penal - demuestra que no buscan
venganza, piden justicia; justicia consistente en resolver en términos de igualdad un
conflicto basado en la superioridad de una parte sobre otra y en el derecho
irrenunciable a gozar de una vida libre de violencia.
¿Qué pueden esperar estas mujeres del amparo de la nueva Ley? Debe enumerarse:
1º) La existencia de la definición de violencia doméstica. Ahora las mujeres saben y
todos los operadores del Estado (jueces, juezas, fiscales, abogados del estado o
particulares, área de salud, policías, etc.) no pueden desconocer, qué es violencia
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doméstica y cuales son sus manifestaciones en lo físico, sexual, psicológico, emocional,
patrimonial.
2º) Ante quiénes pueden concurrir y quiénes están obligados a dar una respuesta.
3º) Saben cuáles son las medidas concretas que pueden demandar y obtener.
4º) Tienen derecho a contar con asistencia legal obligatoria.
5º) Tienen la posibilidad de recurrir por distintas vías: civil, penal, de menores.
6º) Saben que el Estado está obligado a adoptar medidas para prevenir, sancionar y
erradicar la violencia doméstica y fomentar el apoyo integral a la víctima. Por tanto, se
puede exigir que cada programa de salud, de educación, de mejora de los servicios de
la justicia, de la policía, en fin, de todos quienes asumen el compromiso de representar
a los habitantes de la República, incluyan medidas y previsiones en tal sentido.
¿Cuánto tiempo deben esperar para obtener estas respuestas? La pregunta lleva
necesariamente a evaluar como funciona la ley en la práctica.
DIFICULTADES, ACUERDOS Y DESACUERDOS
Con la aprobación de la Ley de violencia doméstica, ocurre lo mismo que sucedió al
sancionarse el delito de violencia doméstica. Hay quienes entienden que no es una
solución apropiada del problema.
En tal sentido, es necesario recordar que los Jueces, Fiscales, Defensores, etcétera, no
están llamados a discutir si la solución que brinda es buena o no. Es la Ley y hay que
aplicarla.
La dificultad está en probar lo dicho en apoyo de un pedido. Mucha razón puede
tenerse, pero de poco sirve si no se prueba.
Según la Ley, debe tenerse en cuenta para probar los hechos constitutivos de
violencia, el ámbito en que ocurren (art. 19). ¿Qué quiere decir esto?
Que el Legislador previó que los hechos constitutivos de violencia, generalmente sólo
son conocidos por víctima y victimario, lo cual tampoco constituye una improvisación
de la Ley. Es el dato de la experiencia; el dato de la realidad y especialmente, refiere
a la DIFICULTAD DE RECONOCER por parte de los operadores del sistema
estatal (en todas sus áreas, pero especialmente en la judicial que incluye Poder
Judicial y Poder Ejecutivo por la participación de las Fiscalías):
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los signos de la violencia;

que la misma constituye una violación de Derechos Humanos;

las consecuencias evitables;

la imperiosa necesidad de mirar desde la perspectiva apropiada el problema.
En otras palabras: aunque ocurre en el ámbito privado no es una cuestión privada; le
ocurre a cualquiera; trasciende barreras de clase, etnia, edad, cultura, etc.
¿Es suficiente la aprobación de una Ley para tutelar los derechos de la mujer y de la niñez
a vivir una vida sin violencia?. No. Deberá sensibilizarse a quienes intervienen en la
problemática: asistentes legales, abogados, abogadas, y además, las mujeres deberán
conocer sus derechos para defenderlos y exigir su respeto.
Deberán conocer la ley y comprender el fenómeno de la violencia doméstica, su ciclo, sus
manifestaciones. Para obtener una respuesta adecuada, hay que aprender a discriminar la
demanda y plantearla cuando es necesario; nadie quiere someterse por gusto a transitar la
ruta policial o judicial y esto tiene que ser una postura definida.
¿Ha modificado la Ley los patrones culturales, las creencias que existían hasta el 2 de julio
de 2002? Sabemos que no.
Baste recordar la dificultad en probar el delito de violencia doméstica, la dificultad en
entender el patrón de conducta violenta. Todavía se presume que las mujeres están
protegidas en el marco del matrimonio, y en tanto cumplidoras con el rol preasignado
dentro de la familia, como madres, esposas o hijas, que disponen de su sexualidad en tal
ámbito y no en otro, no se verán expuestas.
VIOLENCIA DOMÉSTICA
El bien jurídico protegido es la personalidad física y moral. Se trata de una categoría
neutra que excluye abuso sexual; el hostigamiento; la privación de libertad; el
maltrato; el trato humillante, inhumano o degradante, y lo sitúa en un ámbito físico,
desplazando el problema de género subyacente.
Estas conductas son abarcadas en otras figuras delictivas: atentado violento al pudor;
violación; violencia privada; amenazas; privación de libertad; lesiones.
A nuestro juicio, ello impide abordar la violencia doméstica o intrafamiliar como tal, sin
abordar aspectos sustanciales para garantizar apropiadamente los derechos y
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libertades fundamentales, consagrados en la Constitución e investigar los hechos,
concluyéndose con el archivo de la investigación o la prevención o exhortación al
agresor. Cabe preguntarse si en esos casos se administró justicia.
Esto ocurre con las amenazas, episodios de violencia verbal y física, luego de ingestas
alcohólicas, en los que por temor, la mujer requiere la presencia de la Policía; el
agresor recupera la libertad y vuelve al hogar. La mujer no denuncia, no insta, no
requiere la intervención del Estado formalmente y la intervención inicial se pierde por
la falta de registros adecuados que refieran a violencia intrafamiliar. La consecuencia
para la o las víctimas es que “no pasó nada”.
Creo que una lectura de este “no paso nada”, es que efectivamente para quien abordó
el tema sometido a decisión “no paso nada”, de modo que nada hay para sancionar
Tomando el “no paso nada” nos preguntamos: ¿la sanción jurídica, específicamente la
respuesta penal, es la única, la mejor o la mas completa de las estrategias?
La respuesta debe ser contextualizada, es decir, si creemos que la violencia contra las
mujeres no existe o es un hecho aislado, la respuesta jurídica, especialmente la penal,
aparece como inadecuada y es resistida.
Olvidamos que no solo se recurre a la justicia para reparar, existen otras razones
válidas: protección de la víctima y la posible eficacia de la acción judicial para
garantizar el control y la rehabilitación del agresor. Este punto es delicado tal como se
enfoca el sistema carcelario, sin embargo, aparentemente preocupa menos en otros
delitos.
Es necesario señalar o recordar que el derecho tiene además de una función
normativa, una importante función legitimadora, por eso la sanción jurídica tiene un
fuerte contenido simbólico para mucha gente. En el imaginario colectivo es la forma
más visible y auténtica de reparación. La sociedad realiza un razonamiento lineal en el
que procesamiento / prisión / castigo / reparación, aparecen con un fuerte significado,
y sucede que nadie lo cuestiona - por ejemplo – en el caso de los delitos contra la
propiedad.
El derecho construye y refuerza visiones y comprensiones del mundo, por eso la
importancia de la ley de violencia doméstica, reconociendo el problema por su nombre
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y dando una respuesta preventiva y el delito de violencia doméstica dando una
respuesta represiva.
Aun cuando no se llegue al procesamiento, lo primero que debe exigir la víctima es ser
tratada dignamente, escuchada dentro del sistema y debe advertir que hay un esfuerzo
o preocupación de parte de los operadores, por establecer las responsabilidades del o
los agresores.
En la práctica, las dificultades que se constatan en los juzgados penales, demuestran
que el tema no esta visualizado, que lo poco visualizado se minimiza, que no se aborda
interdisciplinariamente, que se pretende atribuírsele un carácter excepcional a la
situación, buscando pericias que indiquen a la víctima como mentirosa o al victimario
con un enfermo mental.
Las pruebas periciales se aceptan sin dificultades en otras áreas: la pericia contable en
delitos contra la propiedad; la balística; la fotográfica. Es decir, cuando el enfoque es
de otras disciplinas distintas a la jurídica, pero no se acepta con tanta facilidad en el
área psico - social.
Las mujeres víctimas de violencia deben recordar que todavía resulta más fácil creerle
a su agresor; quienes las asesoren deben recordar que es necesario mantener la calma
y contener la situación, a fin de demostrar su solvencia y ganarse a su interlocutor.
IMPLEMENTACIÓN Y OPERATIVIZACIÓN
1.
IMPLEMENTACION DE LOS MANDATOS RELACIONADOS CON VD
Como se desprende de la descripción de los cambios institucionales ya
realizada, la implementación del mandato derivado de la ratificación de las
convenciones internacionales y regionales, se centró en la aprobación de dos normas
legislativas: el tipo penal de VD agregado al Código Penal en 1995 y la ley No. 17.514,
para “Prevención, Detección temprana y Asistencia de la VD”, aprobada en el 2002.
Las restantes medidas, que se concretaron a través de programas o disposiciones
transitorias, presentan varias dificultades para considerar que, efectivamente, sirvieron
para implementar los mandatos que el país reconoce como tales. La principal
excepción, en materia de programas sobre VD, son los que lleva adelante la Comisión
de la Mujer de la IMM (Intendencia Municipal de Montevideo), en forma permanente y
con recursos genuinos, según fue descripto.
1.1
El tipo penal (ver descripción en Cap. I, 1.2.2, item A)
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En este caso, no por casualidad la propuesta originaria preveía un sujeto
pasivo "mujer" y no "persona" u otra expresión similar. En la propuesta presentada
fueron tenidos en cuenta también, los datos obtenidos a consecuencia del amplio
proceso de investigaciones y consultas iniciadas a partir de 1990 por la Comisión
Interamericana de Mujeres, que puso en evidencia el altísimo porcentaje de mujeres
americanas que viven en situación de maltrato. El que se haya sustituido en el primer
inciso del texto aprobado el sujeto pasivo de la propuesta original "mujer" por
"persona", unido al hecho de haber establecido en incisos separados el agravamiento
de la conducta cuando la víctima fuera una mujer, un menor de dieciséis años o una
persona que por su edad u otras circunstancias tuviera su capacidad física disminuida,
tiene como consecuencia que la descripción típica básica (primer inciso) sólo refiere a
dos posibles situaciones, en las cuales la víctima siempre es un hombre:
o
o
agresor mujer -- víctima hombre
agresor hombre -- víctima hombre (incluye homosexualismo)
Ello demuestra que la figura aprobada no fue pensada para capturar la
conducta que las estadísticas de nivel mundial - elaboradas por la ONU denuncian como ampliamente mayoritaria: cada 100 casos de violencia
doméstica, el 75% de las víctimas son mujeres, el 23% son niños y el 2% son
varones. Mientras que, en Uruguay, en el año 2002, del total de los homicidas
del/la consorte actual o pasada, el 80,6% fueron hombres1.
La ley de Violencia Doméstica (ver descripción en el Cap. I, 1.2.2, item B)2
De acuerdo con dicha descripción, la Ley se ubica en el marco de los
compromisos internacionales suscriptos y ratificados por el país que tienen carácter
vinculante (CEDAW, Belém do Pará, Pacto de San José de Costa Rica, Convención
de los Derechos del Niño, etc.). Además, recoge pronunciamientos subregionales de
los cuales nuestro país ha sido parte, tales como: “Principales obstáculos identificados
en relación a las medidas de implementación de la Convención de Belém do Pará”
(CIM/OEA, Montevideo, 7-8 de diciembre 2000)3; o lo expresado en encuentros
internacionales como el “Foro Mundial de Mujeres contra la Violencia” (Centro Reina
Sofía, Valencia/España, 23-26 de noviembre de 2000)4, habiendo participado en
1.2
Casanova, Z. y Dufau, G. “Antecedentes y análisis del nuevo tipo penal” pp. 106-129. En:
“Violencia Doméstica: un enfoque multidisciplinario”, Montevideo: FCU, 1997, 2ª ed.
2 Se adjunta el texto como Anexo A.
3 “Cosa Juzgada” p. 149 y ss.
4 Ibidem, p. 163 y ss.
1
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ambos eventos, representantes de nuestro país. Es con esos antecedentes que se
puede sostener que la ley concibe a la VD como una violación de derechos humanos,
si bien los mandatos que ella contiene no son los expresamente establecidos para
defender los derechos de las mujeres, reiterándose la invisibilización que se dio con el
tipo penal.
Limitaciones a los mandatos:
a) De género con relación a los sujetos amparados: al igual que en la legislación de la
mayoría de los países de la región - tal como en el tipo penal de nuestro país - si
queríamos lograr su aprobación, había que negociar y admitir que nos invisibilizaran;
que nos disimularan dentro de lo "intrafamiliar", de lo "doméstico", junto a los/las
niños/as, ancianas/os, discapacitados/as, como si la problemática fuera exactamente
la misma, ignorando la diferencia existencial y vivencial de cada una de esas
categorías5.
b) Económico-financieras: con base en la crisis por la que atraviesa la región - y
nuestro país en especial - a fin de lograr el consenso necesario para su aprobación,
fue imposible incluir una instancia especializada de atención a las víctimas (como la
Defensoría planteada en el proyecto de 1991, por ejemplo) y otras propuestas que
hubieran implicado asignación de fondos para solventarlas. La estrategia fue utilizar al
máximo las instancias ya existentes, adjudicándoles nuevos cometidos para atender
las obligaciones que impondría la nueva ley.
c) Jurídicas: relativas a que se realizara el mínimo de modificaciones a la normativa
procesal vigente. Los mayores cambios se operaron respecto a la Ley de Organización
de los Tribunales (LOT), atento a que la competencia en tales asuntos se asignó a la
jurisdicción de familia. Su intervención se entendió fundamental en atención a la
especialización de estos operadores, lo cual permite suponer que les resultará más
fácil distinguir el grado de acumulación de tensiones existente y actuar en forma
preventiva y cautelar, lo cual ya no es posible cuando estamos en la esfera penal. Ello
no obsta señalar la necesidad de contar con operadores no meramente sensibilizados,
sino verdaderamente capacitados para poder evaluar dicho riesgo con el mayor grado
de aproximación, tarea que aún no ha sido emprendida con carácter masivo por el
Poder Judicial.
Estas limitaciones no implican desconocer los avances obtenidos, sino que
tienen la simple intención de hacer consciente los aspectos que por ahora se
encuentran pendientes, sabiendo que en última instancia la posibilidad de superarlos
dependerá de la evaluación que hagamos respecto de la "fuerza" que tenemos o
podemos desarrollar.
5
En nuestra opinión resulta una equiparación lesiva, aunque hubo que admitirla por tratarse de
una condición sine qua non para su aprobación, e implica un retroceso que nuevamente las
normas incluyan a las mujeres junto a los incapaces relativos de derecho, desconociendo la
lucha librada para "salir" de tal categoría conceptual - leyes de igualdad de derechos civiles así como la diferencia entre sujetos/as "vulnerables per se" y las personas (mujeres) que se
encuentran en "situación de vulnerabilidad".
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2. IMPLEMENTACION Y OPERATIZACION DEL MANDATO DE LA LEY Nº 17.514
Se consideró necesario centrar el análisis en la manera que se implementa y
operativiza el mandato de la Ley de VD, ya que sirve para ejemplificar de qué modo la
aplicación puede incluir distorsiones de los objetivos originalmente establecidos. Con
tal finalidad se acudió a diversa información: por un lado, a fuentes documentales como
las Acordadas6 dictadas por la Suprema Corte de Justicia y la propia Ley, confrontando
ambos textos; y por otro lado, se tomaron en cuenta las opiniones de distintos
operadores vinculados con la administración de justicia (encuestas y entrevistas).
2.1
El mandato
Para realizar tal análisis se requiere, previamente, develar el marco de la Ley, la
finalidad que persigue, los fines que la informan, así como los presupuestos en los que
se basó el legislador.
El hecho que el artículo 1º de la Ley declare de “interés general” las actividades
que regula y que establezca que sus disposiciones son de “orden público”, indica que el
legislador entendió que la temática reglada tiene una jerarquía especial.
¿Cuál es la razón de esta afirmación? Se sabe que la declaración acerca de que
ciertas actividades son de interés general indica que el legislador efectúa una valoración
tan especial de ellas que puede habilitar la limitación de derechos del individuo, en
razón de la envergadura del problema social que atiende. Esa valoración la realiza
respecto a la necesidad o utilidad públicas del contenido de la norma, previendo - ante
un eventual conflicto - la primacía de un bien jurídico sobre otro. Se trata de la más
recibida interpretación acerca del carácter no absoluto de los derechos individuales
reconocidos en la Constitución Nacional, confirmada en varios pronunciamientos en los
que la Suprema Corte de Justicia examinó el concepto. A título ilustrativo
mencionamos:


Sentencia Nº 198/98: “... la Corte ha señalado repetidamente el carácter no
absoluto de los derechos instituidos en la Constitución, así como la importancia del
concepto de "interés general" para la determinación por vía legal de los límites de
los referidos derechos”.
Sentencia Nº 42/93: “... asimismo, se parte de la relatividad de los derechos
consagrados en la Constitución de la República. Pues todos los derechos que ella
consagra, todos y no solamente algunos, pueden ser limitados, en tanto y en cuanto,
el propio texto constitucional, afirma que ‘Nadie puede ser privado de estos
derechos sino conforme a las Leyes que se establecieren por razones de interés
general’ (art. 7, último párrafo; además, en lo pertinente, arts. 29, 32, 35, 37, 38,
6
Acordada es la denominación que se utiliza para identificar los actos que dicta la Suprema
Corte de Justicia, reglamentando el funcionamiento de la Oficinas Judiciales, el estatuto de los
Funcionarios Judiciales, el ejercicio de determinadas profesiones ante la Justicia, etc.
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39, 57 y 58 y ss.). Dicho de otro modo, siempre es posible ‘privar’ o – más
exactamente – limitar esos derechos, en la medida en que exista un interés general
superior que se estime adecuado proteger. No es admisible la idea de un derecho
absoluto, pues ‘Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial’ (Linares
Quintana, Gobierno y Administración de la República Argentina, t. 3, pág. 311; Cf.
sentencia No. 01/91)”.
La característica expuesta se afianza al establecer que las disposiciones de la norma
son de “orden público”, ya que – en términos generales – el concepto indica que en
caso de conflicto, ellas priman sobre otras de la misma jerarquía. Mucho se ha escrito
respecto al alcance de este concepto indeterminado, sobre el cual también se ha
pronunciado la Suprema Corte de Justicia en distintas oportunidades.


Sentencia Nº 372/97: “Orden Público, es el conjunto de normas y principios de
derecho privado en que una sociedad asienta su individualidad. Esas normas y
principios abarcan, según el tipo de civilización, ideas filosóficas, religiosas o
políticas, la idiosincrasia particular de cada sociedad, etc. En Uruguay, son de
orden público, por ejemplo: la condición de sujeto de derecho de todo ser humano,
el carácter monogámico del matrimonio, la disolubilidad del matrimonio durante la
vida de los cónyuges, etc. El orden público tal como corresponde a una sociedad y a
una época varía con el movimiento de ideas de cada sociedad”. (...) “En
términos similares concibe la noción en su valioso ‘Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual’ el Prof. Cabanellas, quien sostiene - entre otras acepciones del
término - que ‘por orden público se indica el conjunto de normas positivas
absolutamente obligatorias, donde no cabe transigencia ni tolerancia, por afectar a
los principios fundamentales de la sociedad, de una institución o de las garantías
precisas para su subsistencia’ (Editorial Heliasta, 21a. Edición, 1989, t. 5, pág.
697)”.
Sentencia 373/00, en la cual funda su concepción en la definición de orden público
que da el Prof. Couture en su Vocabulario Jurídico7: “...conjunto de valoraciones de
carácter político, social, económico o moral, propias de una comunidad
determinada, en un momento histórico determinado, que fundamentan su derecho
positivo y que éste tiende a tutelar".
El texto original del artículo 4º de la Ley de VD – tal como fuera aprobado por la
Cámara de Diputados – referido a los criterios de interpretación e integración, indicaba
que los principios de los Tratados de Derechos Humanos ratificados por el país
integraban la norma, haciendo especial mención - entre otros - a la Convención para la
Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer y la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Si bien ese texto luego fue
7
Ed. Depalma, Buenos Aires, 1976, pág. 437
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suprimido por la Cámara de Senadores, es un antecedente indiscutible que junto con los
conceptos jurídicos indeterminados analizados – interés general y orden público –
constituyen el marco y las llaves para comprender el sistema que establece la Ley de
VD.
Respecto a la finalidad de la Ley, es posible afirmar que persigue la protección de
bienes jurídicos tan valiosos como la vida, la seguridad personal, la integridad
física y psíquica, la libertad, así como la integridad patrimonial de las personas
ubicadas en la especial situación que la normativa describe.
En cuanto a los fines que la informan, estimamos que principalmente son:
 Evitar muertes por VD
 Detener el daño actual y prevenir el inminente o futuro
 Evitar daños mayores e irreversibles
 Cumplir con el mandato contenido en los compromisos internacionales suscriptos
por el Estado en la materia
Para efectivizar esos propósitos, organiza un sistema que atiende en forma integral a
las personas que sufren VD y establece los mecanismos cautelares que permiten la
prevención de eventuales riesgos, acudiendo a diagnósticos oportunos que señalen la
existencia de indicadores de VD. Todo ello en base a una concepción amplia de
derechos humanos, según lo prescriben las Convenciones ratificadas por nuestro país
vinculadas a la temática8.
Es posible señalar que el legislador al organizar la norma, parte de los siguientes
presupuestos:
 La VD es una grave violación de los Derechos Humanos (paradigma subyacente)
 La VD es una conducta que sucede en el ámbito afectivo-familiar9, motivo que
habilita su tratamiento por la jurisdicción de Familia.
 Es imprescindible atender a la unidad, tanto de la persona como de la familia, al
organizar la protección de sus derechos (art. 11).
A la hora de legislar, la discusión ocurrida en otros países de la región basada en la
falsa oposición de considerar a la VD como un conflicto familiar y por ende regular su
abordaje sólo desde la jurisdicción de familia; o entender que se trata solamente de una
conducta delictiva y abordarla exclusivamente desde la jurisdicción penal, se resolvió de
forma diferente en Uruguay. Así, la sociedad uruguaya en un primer momento aprobó el
tipo penal, identificando la violencia doméstica como una conducta delictiva
8Entre
las principales: Belem do Pará , CEDAW, de los Derechos del Niño, San José de Costa
Rica, contra la Tortura y otros tratos o penas crueles e inhumanas o degradantes, Estatuto de
Roma, etc.
9 Tomando el concepto “familia” en el sentido amplio que le otorga la doctrina internacional más
recibida.
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merecedora de sanción penal. También entendió que era una forma de hacer visible la
violación a los Derechos Humanos que la misma implica.
A nuestro criterio y a partir de la aprobación de la Ley Nº 17.514, el derecho
positivo nacional en todo caso considera que se trata de una violación de Derechos
Humanos y será la entidad del daño o riesgo la que determinará la(s) jurisdicción(es)
que debe(n) resolver en el caso, según sea de aplicación el artículo 321 bis del Código
Penal y/o lo dispuesto por la mencionada Ley. La misma procura que ese daño o riesgo
lo evalúe un Juez/a de la jurisdicción de Familia en primer término, e informe al
Juzgado Penal de Turno en su caso.
Para obtener la finalidad y fines previstos, desde el punto de vista procesal se
estableció una gran medida cautelar específica (art. 10), en la que se refuerzan algunos
de los principios que informan el Código General del Proceso y se extienden ciertos
límites conceptuales:



Concentración y Celeridad: competencia de urgencia que brinda rápido acceso a la
jurisdicción actuante y evita formalismos dilatorios; concentración y coordinación
de actuaciones; y establecimiento de plazos breves. (arts. 5, 9, 10, 11, 15, 21)
Legitimación: puede dar la noticia “cualquier persona” (art. 8)
Cumplido con la premura en brindar el acceso a la justicia, se priorizó el criterio del
fuero de atracción a fin de atender al principio de unidad de las cuestiones relativas
a una misma familia. Pero ello no significa derogación del criterio general de
prevención instituido para regular la competencia dentro de la misma materia, y que
lógicamente debe primar cuando no existe litispendencia alguna respecto de la
misma familia.
En síntesis, de lo expuesto surge que la norma establece un sistema tuitivo de los
derechos humanos de las personas que sufren VD, de carácter integral. En atención a los
bienes jurídicos en riesgo, le otorga a la temática una jerarquía normativa especial, y a
tales efectos, organiza un procedimiento cautelar específico con características similares
al amparo.
Si además se tienen en cuenta las medidas de prevención y atención integral a la
víctima; la creación del Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la VD en la
órbita del Ministerio de Educación y Cultura que la Ley dispone; así como la figura
penal incorporada a nuestra legislación desde 1995, es posible afirmar que se cuenta en
el ordenamiento positivo del país con un verdadero estatuto jurídico que regula la
situación de las personas implicadas en la VD.
2.2 La implementación del mandato
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A la luz de lo expuesto, cabe analizar de qué forma se implementó y operativizó el
mandato legal, a través de las Acordadas que reglamentaron la Ley Nº 17.514.
Acordada Nº 7.457 del 16 de julio de 200210, que dispone un régimen diverso para
Capital e Interior. Establece:
a. Competencia en la Capital: De dos Juzgados Letrados de Primera Instancia de
Familia que actuarán en turnos semanales, rotativos entre las 28 Sedes que existen.
b. Tomadas las medidas de urgencia y realizada la audiencia evaluatoria por el Juzgado
de Turno, éste debe remitir las actuaciones a la Oficina de Recepción y Distribución
de Asuntos (ORDA) para que les adjudique Nº de ficha y verifique si hay algún otro
Juzgado de Familia que hubiese intervenido en asuntos relativos a la misma familia.
En tal caso, remite a ese Juzgado las actuaciones.
En caso contrario, designa en forma aleatoria el Juzgado de Familia que deberá
intervenir.
c. Competencia en el Interior de la República: Conocerán en VD los Juzgados
Letrados de Primera Instancia con competencia en materia de Familia, que actuarán
en turnos rotativos decenales, conforme a la Planilla de Turnos vigente. En las
localidades en que exista una sola Sede con competencia en la materia, para el
problema de turnos dispone análoga solución a la aplicada en materia penal.
d. Luego de adoptadas las medidas establecidas en la ley y realizada la audiencia
evaluatoria, si anteriormente hubiere actuado otra Sede, quién actuó en VD en
régimen de turnos remitirá las actuaciones al quién ya había intervenido en otras
cuestiones relativas a esa familia.
e. Ello sin perjuicio de la competencia de urgencia de los Juzgados de Paz del Interior
de la República, cualquiera sea su categoría, establecida en el artículo 6º de la Ley
de VD.
f. Horario: Las Sedes de turno atienden en días hábiles, durante el horario normal de
las oficinas judiciales. Los fines de semana y feriados, lo hacen de 9 a 11 horas.
g. Lugar: En la Capital los días hábiles del Turno, se atiende en la Sede habitual del
Juzgado de Familia. Los fines de semana y feriados, se trasladan con sus propios
funcionarios a la Sede de los Juzgados Letrados de Primera Instancia de Menores.
h. En el Interior funcionan siempre en sus Sedes habituales.
i. Diagnóstico de situación de los equipos interdisciplinarios (art. 15 de la Ley de
VD). Transitoriamente, hasta la creación de tales equipos, dispone que en la Capital
se solicite informe al Instituto Técnico Forense, y en el Interior a técnicos
dependientes del Poder Judicial.
j. Coordinación de actuaciones: Cuando fuere necesario a tenor de lo dispuesto por
el art. 21 de la Ley de VD, remitir las actuaciones de sede Penal o de Menores a la
jurisdicción de Familia, deberá efectuarse a la Sede competente en VD que esté de
10
Se adjunta el texto como Anexo B
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Turno al momento de la remisión. Esta redacción fue dada por la Acordada Nº
7.46111 del 4 de setiembre del 2002, modificando el artículo 6º de la Nº 7.457.
k. Defensores de Oficio. La Acordada que se comenta y la Nº 7.467 del 23 de
setiembre de 2002, regularon la participación de estos técnicos, tanto en la Capital
como en el Interior.
De acuerdo a lo expuesto, los dos aspectos más importantes que nos interesa
destacar de la comparación entre la Ley y las Acordadas, son los siguientes:

Respecto a la jurisdicción y competencia.
Acudiendo a los antecedentes de la ley, tales como la discusión legislativa y/o el
texto aprobado en Diputados para ver la redacción del actual art. 4, allí se establecía en
forma precisa que la competencia natural de los juzgados de Familia establecida por la
Ley de Organización de los Tribunales, se ampliaba, asignándoles directamente esta
nueva competencia, en un todo acorde con la finalidad preventiva de la Ley.
De tales antecedentes se desprende claramente que el legislador entendió que la
jurisdicción de principio en VD era la de Familia, por lo cual la reglamentación debió
tenerlo presente y prever la forma en que la situación de VD ingresaría a tales sedes,
teniendo especialmente en cuenta que una de las principales vías de ingreso – como
luego se comprobó – sería la vía administrativa.
Entendemos que de haber comprendido cabalmente cuáles son los presupuestos
y principios de la Ley – que surgen de su letra y espíritu – la reglamentación debería
haber organizado los aspectos prácticos de su aplicación de forma de alcanzarlos.
¿Cuáles son las vías por las que una situación de VD puede llegar a la
jurisdicción competente de principio?.
a. Por la vía administrativa (a través de las Seccionales de Policía).
b. Presentación por escrito ante el Juzgado Letrado de Familia competente por turno.
c. Por remisión de los Juzgados Letrados Penales o de Menores, única hipótesis
prevista por la Ley de VD (art. 21).
La reglamentación (léase Acordada), sólo tuvo en cuenta la remisión de
actuaciones del art. 21 sin percibir que las otras dos formas de ingreso eran materia
propia de su regulación, razón por la cual el legislador no las abordó. Además, al
haberse reglamentado por Acordada lo relativo a esta única vía, sólo se reafirmaron los
mecanismos ya existentes de comunicación entre la instancia administrativa y los
juzgados penales y nada se reguló sobre las dos nuevas formas de acceso.
Dentro de estas observaciones, cabe mencionar que la Acordada Nº 7.461
mejoró la organización de la competencia establecida por la Nº 7.457, corrigiendo el
criterio para fijarla. Sin embargo, en nuestra opinión aún quedan aspectos relativos a la
competencia que merecerían ser atendidos por la reglamentación. Nos referimos a la
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Se adjunta el texto como Anexo C
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aplicación del criterio de “prevención” o de “fuero de atracción” para asignar la
competencia definitiva de la causa, teniendo en cuenta el “principio orientador” que
busca prevenir la victimización secundaria expresamente contenido en el inciso 1º del
artículo 18 de la Ley.
Si está establecido que el criterio de aplicación general para fijar la
competencia dentro de una misma materia es la “prevención” – lo cual sólo se
exceptúa en la jurisdicción de Familia en los casos que corresponda aplicar el “fuero de
atracción” por ventilarse cuestiones relativas a la misma familia en otra sede judicial12–
el artículo 1º de la Acordada Nº 7.457 no sólo modifica dicha disposición sin
explicación aparente, tanto para la Capital como para el Interior del país, sino que
además contradice el mencionado “principio orientador”, ya que en todos los casos –
exista o no litispendencia – no será la sede de Turno que conoció el caso quién resuelva,
sino que los interesados deberán acudir a un nuevo juzgado y repetir ante otro
magistrado la situación que padecen.

Respecto al acceso a la jurisdicción
En el segundo inciso del artículo 5º, la Ley dispuso que la Suprema Corte de
Justicia y la Fiscalía de Corte determinaran el régimen de turnos para atender en horas y
días hábiles e inhábiles, teniendo presente los datos provenientes de la realidad. El
número mayor de agresiones se producen en los fines de semana, los feriados y en horas
inhábiles, por ser esos los momentos en que la mayoría de los integrantes de la familia
se encuentran en el ámbito doméstico, tal como lo revelan los partes policiales o los
informes de todos los llamados “teléfono socorro”.
La única ampliación del horario general de atención al público dispuesta por el
artículo 2º de la Acordada Nº 7.457, consiste en que los días sábados, domingos y
feriados las sedes competentes por Turno, atiendan al público de 9:00 a 11:00 horas.
También se ha detectado en esta área, la necesidad de regular todo lo relativo a
la exigencia o no de tributación cuando el escrito se presenta directamente ante el
Juzgado de Familia competente, estimándose que no debería existir diferencia respecto
de las otras formas de acceso mencionadas13.
Además de lo señalado, se detectan una serie de problemas que no están
vinculados al texto de la Ley, sino a la forma en que se ha operativizado el mandato
legal, tales como:

La falta de recursos e infraestructura adecuados, que derivan en: espacios
locativos inapropiados; falta de equipamiento que permita trabajar con la adecuada
solvencia y celeridad; insuficiencia de personal y recarga de trabajo en el existente;
dificultades de comunicación con otras reparticiones estatales involucradas, etc.
12
Recogido por el inciso final del artículo 11 de la Ley de VD.
En tal sentido, sería necesario lograr la sanción de una norma que así lo dispusiera en
atención a los fines de la Ley 17.514.
13
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


La carencia de apoyos para brindar capacitación continua – a todos los niveles del
funcionariado involucrado - en la temática de género y violencia doméstica desde
una perspectiva de derechos humanos, atento a los fundamentos de la Ley.
La falta de coordinación entre las distintas reparticiones estatales que se
encuentran involucradas en los casos que acceden a la Justicia.
La no implementación de aquellos aspectos que tienen que ver con la creación de
los equipos multidisciplinarios y sus tareas específicas.
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2.
Adhesión CLADEM URUGUAY a la Campaña
"Por la vida de las mujeres, ni una muerte +”
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