1 “La iniciativa legislativa, es la facultad atribuida a diferentes

Asunto:
COMENTARIOS PROYECTOS DE LEY No. 084 DE 2010
1. Sector que conceptúa: Desarrollo Económico.
2. Título de la Ley: “Por el cual se crea el fondo de compensación y equidad regional (FCER) en Colombia y se dictan otras
disposiciones”
3. Autores: Honorable Senadora: Piedad Zuccardi.
4. Objeto del proyecto de Ley: “Impulsar el desarrollo de municipios, distritos y departamentos situados en la periferia
de Colombia, la cual concentra el 44% de la población total y el 60% de los habitantes con necesidades básicas
insatisfechas NBI”
5. Análisis jurídico:
Bajo el prisma del Estado Social de Derecho y la realización de sus fines y principios, y de conformidad con el artículo 150,
numeral 11 de la Constitución Política, corresponde al Congreso hacer las leyes que establecer las rentas nacionales y fijar los
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gastos de la administración. Con respecto a este tipo de leyes, el texto constitucional estableció una iniciativa restringida . Así, en
el modelo democrático colombiano es el Gobierno Nacional el único autorizado para proponer leyes que ordenen participaciones
en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (artículo 154).
Así, teniendo que el proyecto de ley busca establecer un fondo de compensación regional que distribuya con equidad, continuidad
e integralidad recursos, de forma que un porcentaje del presupuesto general de la Nación y que un porcentaje de los recursos de
regalías se distribuyan con ese propósito, se tiene que la iniciativa de ley del presente proyecto presentado a instancias de la
senadora Piedad Zuccardi no sería adecuada ya que podría estar viciada de inconstitucionalidad.
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6. Análisis técnico
Es indudable que Colombia es un país que registra grandes diferencias en el grado de desarrollo económico, social e
institucional a lo largo y ancho de su territorio. Estas disparidades regionales han persistido durante los últimos 50
años en la nación, por lo que se puede afirmar que al interior del país el proceso de convergencia que predice la
economía neoclásica no se ha registrado. Según los modelos de crecimiento neoclásicos las regiones más rez agadas
crecerán más que las más prosperas y por lo tanto las economías convergerán en el largo plazo.
En este sentido, se identifican principalmente dos corrientes para explicar la no convergencia: i) basados en el modelo
de crecimiento neoclásico, uno de los obstáculos principales para que este proceso no se haya presentado en
Colombia, es que las zonas más rezagadas económicamente del país están conformadas por zonas con graves
problemas de integración al circuito económico nacional, en gran medida porqu e sufren las consecuencias de una
insuficiente y limitada infraestructura física que no permite su incorporación efectiva con la economía nacional; ii) otra
corriente para explicar este fenómeno es la de la economía regional, en este sentido, las disparida des en el ingreso y
en el desarrollo económico de las regiones se explican por los procesos de aglomeración de la población y de la
actividad económica, economías de escala, mayor eficiencia en el mercado laboral, y liderazgo en actividades de
investigación y desarrollo.
Algunas cifras que ponen en evidencia las significativas desigualdades en términos de bienestar de la población al
interior del territorio colombiano son las siguientes: 22 de los 33 entidades territoriales muestran un PIB por habitante
inferior al promedio nacional; 15 de ellos conforman la periferia del país e individualmente registran un PIB per capita
inferior al 78% de la media colombiana. Igualmente, al analizar el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI),
se tiene que 23 de los 33 entes territoriales presentan un índice superior al nacional.
“La iniciativa legislativa, es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar
proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación”.
Sentencia C-1707/00 Magistrado Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER. Bogotá, D.C., doce (12) de
diciembre de dos mil (2000).
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Basados en Bonet y Alvis (2007). Bases para un fondo de compensación regional en Colombia. Banco de la República.
Así mismo, existen diferencias importantes en los ingresos fiscales por habitante de las diferentes entidades
territoriales, inclusive la mayoría de entidades territoriales se encuentran por debajo del promedio nacional en este
rubro.
Queda claro que los esfuerzos redistributivos del gobierno nacional a través del instrumento de las transferencias y del
proceso de descentralización no han sido suficientes para lograr la equidad regional en términos de la calidad de vida
de la población. En este sentido, se hace necesario estudiar otras estrategias que permitan canalizar recursos
adicionales para lograr disminuir las profundas desigualdades que se registran entre las distintas regiones de l territorio
colombiano; el Fondo de Compensación Regional se convierte entonces en una alternativa de política válida para
lograr tal fin.
Sobre el proyecto de ley en particular que busca crear dicho Fon do, es importante señalar que el articulado debería
contemplar de manera explícita quienes serían los beneficiarios del fondo a partir de unos criterios de asignación, que
tampoco son claros en el proyecto. El proyecto señala que son beneficiarios del fondo los municipios distritos y
departamentos de la periferia, señalados en el artículo primero, sin embargo, nunca queda claro cuales son o cuáles
componen la periferia. Así mismo el proyecto no contempla los criterios de asignación de los recursos del FCER.
En el documento Bases para un fondo de compensación regional en Colombia Bonet y Alvis definen que los
beneficiarios del FCR serán aquellos municipios que posean un NBI mayor o igual al 150% del promedio nacional. En
una primera aproximación, el FCR cobijaría a 580 municipios en 29 departamentos, por lo que no solo se tienen en
cuenta los departamentos y municipios de la periferia como establece el proyecto de ley. Bonet y Alvis (2006)
excluyen los municipios cuyas regalías representan más del 40% de sus ingresos totales, por lo que el número de
localidades beneficiadas se reduce a 567 en el mismo número de departamentos. En definitiva, la población
beneficiaria en el 2005 asciende aproximadamente el 24,3% de la población nacional.
Adicionalmente, sería pertinente incluir otro indicador que mida el bienestar de la población diferente al NBI que
permita estar acorde con las últimas tendencias en medición de calidad de vida de la población, por ejemplo el Índice
de Desarrollo Humano
De igual forma, se hace necesario establecer unas metas asociadas al pr opósito del proyecto de ley, con el fin de
dejar claro cuando se hará extensivo a los demás municipios, distritos y departamentos que sobrepasen el índice de
NBI promedio del país.
En relación con la creación del Administrador del fondo de compensación y equidad regional, encargado de
administrar los recursos del Fondo, sería pertinente que quedaran claras sus competencias y funciones en el
articulado. Dentro de estas sería conveniente ejercer el monitoreo seguimiento y supervisión de los r ecursos y de los
usos que se le den a estos por parte de las entidades territoriales, así como generar las instancias de participación
ciudadana en la supervisión de los recursos.
De hecho tal y como se plantea en el proyecto de ley, el enfoque de administración, asigna ción de recursos y
proyectos a financiarse a través del FCRE, tiende a fortalecer un manejo centralizado en contraría a la
descentralización y la autonomía regional. La distribución no debería hacerse siguiendo un plan de inversiones
elaborado en los escritorios del DNP, buscando nivelar la distribución regional de recursos para financiar proyectos de
impacto regional (así definidos por el DNP), sino de alguna manera intergrandolos a los planes de desarrollo local y
territorial, prioritariamente en sus estrategias de inversión social y desarrollo productivo que propendan por la
erradicación de la probreza en esas regiones. El objetivo último del FCER debe ser nivelar la calidad de vida (NBI) y
no la distribución de recursos per se.
En este sentido este proyecto de ley debería integrarse al proyecto de ley que modifica el regimen de distribución de
regalías, que precisamente pretende que una parte de de estas se distribuya más equitativamente entre las entidades
territoriales a partir de sus niveles de necesidades básicas insatisfechas.
Se hace necesario también brindar capacitación a las entidades territoriales en temas de gestión pública y manejo
eficiente de los recursos. En este sentido, es imperativo que los entes territoriales demuestren un buen desempeño
fiscal como condición necesaria para acudir al FCER, tal como lo establece el articulado.
En cuanto a los proyectos que se financiaran con el FCER , a saber: Educación y fortalecimiento del capital humano,
fomento productivo y empleo, reducción de la desnutrición infantil, infraestructura de transporte, saneamiento básico y
desarrollo institucional, es pertinente que el Administrador del Fondo apoye a las entidades territoriales en la
formulación y priorización de los proyectos dependiendo de las necesidades de las mismas, así como en la elaboración
de los planes de acción necesarios para la ejecución de los proyectos . Igualmente sería pertinente ampliar el rango de
proyectos para incluir aquellos orientados a la integración regional o de cará cter regional.
De igual forma, resulta importante mencionar que este proyecto debe estar articulado con la Ley de Ordenamiento
territorial, en el sentido que es necesario que existan las regiones para que este proyecto sea viable. Las regiones
deberían ser las encargadas de administrar los recursos del Fondo con el objetivo de profundizar el proceso de
descentralización y no volver a un esquema centralizado.
7. Costo económico
Sin lugar a dudas el proyecto de ley implica costos asociados a la implementación, puesta en marcha y funcionamiento del FCER.
Si bien el proyecto de ley establece las fuentes de recursos, a saber: a) un porcentaje del presupuesto nacional, b) Un porcentaje
de los recursos del Fondo Nacional de Regalias, c) Un porcentaje de las utilidades generadas por las concesiones y los procesos
de privatización, d) un porcentaje del impuesto de renta y e) todas las demás que considere el gobierno nacional, no menciona el
costo anual del FCER. Al respecto Bonet y Meisel (2006) señalan que el FCR, tal como ellos lo plantean, le costaria al Gobierno
Central recursos por al menos un 0,3% del PIB, un nivel que según ellos no comprometería la estabilidad macroeconómica
nacional.
Por otra parte, resulta pertinente dejar de manera explícita en el articulado cuales serían las fuentes de financiación del Fondo.
8. Viabilidad del proyecto.
Teniendo en cuenta el objeto y el alcance del mismo, La Secretaria Distrital de Desarrollo Económico considera
pertinente la creación de un Fondo de compensación regional que bien podría ser un de los llamados cajones de lo
que sería el nuevo Fondo Nacional de Regalías, de acuerdo a la Ley de regalías que actualmente se tramita en el
Congreso, que permita reducir la pobreza y reducir las profundas desigualdades de la población colombiana, que la
concentración espacial de las actividades genera . No obstante, tal como está redactado el proyecto de ley no es viable
por todos los comentarios y observaciones presentadas en los numerales 6 y 7 del presente documento .
MARIELA BARRAGÁN BELTRÁN
Secretaria de Despacho
Proyectó: José María Roldán R. contratista/ DESR
Camilo Umaña – Abogado Contratista DespachoMauricio Valdiri / contratista/OAP
Revisó: Alfredo Bateman S. Director Estudios Socioeconómicos y Regulatorios
Diana Parra Jefe/OAJ
Carlos Arturo Ordoñez