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IberForo .............................................................................................................. Opinión
Sobre la posibilidad
de obligar a un Ayuntamiento
a iniciar expediente expropiatorio (I)
ANTONIO PERALES PIZARRO
(IberForo-Madrid)
1.
¿EXISTE ALGÚN PROCEDIMIENTO
LEGAL PARA OBLIGAR
A UN AYUNTAMIENTO A INICIAR
EXPEDIENTE EXPROPIATORIO
DE DETERMINADAS FINCAS?
En nuestro Derecho existen instrumentos
para reaccionar frente a la pasividad del
Ayuntamiento en el ejercicio de la potestad
expropiatoria y para exigirle que lleve a cabo
la expropiación de determinadas fincas.
Tal exigencia podrá fundamentarse:
El régimen urbanístico del derecho de
propiedad viene determinado por el contenido de la legislación vigente en materia de
suelo y ordenación urbana y por lo establecido en los Planes de Ordenación, como expresamente establece el artículo 2.1 L.S. 98,
del siguiente tenor literal:
A)
«Artículo 2. Facultades del derecho de propiedad.—1. Las faculta des urbanísticas del derecho de pro piedad se ejercerán siempre dentro
de los límites y con el cumplimiento
de los deberes establecidos en las le yes o, en virtud de ellas, por el pla neamiento con arreglo a la clasifica ción urbanística de los predios».
B)
Además no existe en nuestro Ordenamiento Jurídico ningún precepto que obligue a la Administración a programar la expropiación de los bienes calificados como
expropiables por un Plan de Ordenación,
dentro en un plazo de tiempo máximo y determinado.
Primero, y principalmente, en el artículo 69 T.R.L.S. 76, que reconoce
expresamente el derecho del propietario afectado a iniciar el correspondiente expediente expropiatorio si
transcurridos 5 años desde la fecha
de aprobación del Plan que previó la
expropiación ésta no se hubiese llevado a cabo.
Segundo, y complementaria o subsidiariamente, en el artícul o 58
T.R.L.S. 76, que consagra el principio de la obligatoriedad de observancia de los Planes, en cuya virtud se
puede exigir al Ayuntamiento el cumplimiento y la ejecución del Plan de
Ordenación aprobado, y por tanto,
que realmente se ejecuten las expropiaciones previstas.
Ahora bien, aún cuando ambos preceptos constituyen el fundamento legal para
exigir al Ayuntamiento que expropie una serie de fincas, el contenido del derecho que
en los mismos se reconoce es muy distinto,
por lo que el ejercicio de uno u otro exigirá
la concurrencia de diferentes presupuestos,
dará lugar a procedimientos también muy
diferentes y permitirá alcanzar unos u otros
efectos.
No obstante lo anterior y sin perjuicio de
ello, es evidente que si un Plan de Ordenación impone, en virtud de las expropiaciones previstas, no una simple restricción o
gravamen en el ejercicio de los derechos y
facultades dominicales, sino una auténtica
privación del derecho de propiedad sobre
las fincas afectadas, la no ejecución de
aquellas expropiaciones o la excesiva dilación en su materialización, constituyen un
atentado contra los más elementales principios de justicia, equidad y obligatoriedad de
observancia de los Planes Urbanísticos,
pues la ordenación urbanística aprobada
acaba convirtiéndose en una amenaza de la
expropiación, que no llega a consumarse, pero que niega al propietario el ejercicio
de las facultades más elementales que integran su derecho de propiedad sobre los
bienes.
Procede ahora, por tanto, estudiar las
concretas particularidades de cada uno de
estos derechos.
2.
DERECHO A INICIAR
EL EXPEDIENTE EXPROPIATORIO
(ART. 69 T.R.L.S. 76)
El artículo 69 T.R.L.S. 76 reconoce expresamente al propietario de los bienes declarados expropiables el derecho a iniciar el
procedimiento expropiatorio si el mismo no
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es incoado por la Administración expropiante.
A.2.
¿Podría admitirse la legitimación para incoar el procedimiento con fundamento en
este precepto de otros interesados, en los
términos del artículo 31.a) L.P.A.? En principio, y aunque existiesen otras personas distintas del propietario y sus causahabientes,
con indiscutible interés legítimo, personal y
directo, como por ejemplo titulares de derecho de usufructo, de servidumbres, arrenda tarios, etc., la letra del artículo parece excluir
tal posibilidad al referirse expresamente al titular de los bienes o sus causahabientes;
expresión que puede interpretarse como
una derogación de las normas generales de
legitimación en materia administrativa y urbanística.
Así resulta en efecto del tenor literal del
mencionado precepto; y así lo ha confirmado
nuestro TRIBUNAL SUPREMO en una firme,
reiterada y consolidada doctrina expuesta
entre otras en sus SENTENCIAS de 8 de
mayo de 1.995 y de 21 de octubre de 1991.
Ahora bien, según resulta del artículo 69,
la posibilidad de actuar el derecho que en el
mismo se reconoce e iniciar con ello el
expediente expropiatorio está supeditada a
la concurrencia de muy concretos presupuestos, y su ejercicio deberá articularse a
través del procedimiento que el mismo establece.
Por tanto, el artículo 69 limita al titular del
derecho subjetivo de propiedad y a sus
causahabientes la legitimación para incoar
el procedimiento, lo que por otra parte resulta perfectamente lógico y congruente
con la finalidad perseguida por el requerimiento que el precepto prevé y las consecuencias que del mismo pueden derivarse.
PRESUPUESTOS
Los presupuestos que deben concurrir
para que sea posible solicitar al Ayuntamiento que lleve a cabo las expropiaciones
previstas en el correspondiente Plan de Ordenación, con base en este artículo 69
TRLS 76, y conseguir por tanto que aunque
no se atienda esta solicitud se inicie efectivamente el expediente expropiatorio por
efecto de la Ley, son los siguientes:
A)
A.1.
PRESUPUESTOS
Interesados
Estarán legitimados para ejercitar el derecho que reconoce el artículo 69 T.R.L.S. 76
y formular el requerimiento a que se refiere,
según disposición expresa del mismo «el ti tular de los bienes o sus causahabientes».
Por tanto, con base en este precepto y
en el ejercicio del derecho que en el mismo
se reconoce se podrá solicitar al Ayuntamiento que expropie las fincas con el resultado de que si el Ayuntamiento no atiende
tal solicitud, tal expropiación se producirá
por ministerio de la Ley.
2. 1.
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No son aplicables, por tanto, las normas
generales sobre legitimación de la L.P.A. Y
mucho menos la amplia legitimación admitida
en el artículo 304 T.R.L.S. 92, que reconoce
la acción pública en materia urbanística.
En ejercicio de esta acción pública podrá
solicitarse el cumplimiento de la Ley y la
ejecución de los Planes, lo que aplicado a
las previsiones de expropiación que los mismos contengan permitirá exigir que materialicen y ejecuten tales expropiaciones. Pero
el derecho a formular el requerimiento formal expresamente contemplado por el artículo 69 T.R.L.S. 76 corresponde única y
exclusivamente al propietario de las fincas
afectadas por la previsión expropiatoria.
SUBJETIVOS
Órgano Administrativo
El apartado 1, del indicado artículo 69
T.R.L.S. 76, se limita a establecer que «el ti tular de los bienes o sus causahabientes ad vertirán a la Administración competente de
su propósito de iniciar el expediente de jus tiprecio».
B)
Como en definitiva lo que ha de decidirse
ante el requerimiento del interesado es la incoación o no del expediente expropiatorio,
es evidente que la competencia para adoptar tal decisión corresponderá a la Administración con potestad para expropiar, y
dentro de ésta al órgano competente para
ejecutar el Plan y ejercer la potestad expropiatoria. Esta Administración será, por tanto,
el Ayuntamiento del lugar donde se encuentren las fincas.
B.1.
PRESUPUESTOS
OBJETIVOS
Plan que motivó la afectación
Más que un requisito, la existencia de un
Plan de Ordenación que determine unas limitaciones de las facultades dominicales es un
supuesto de hecho. Sin una limitación previa
de tales facultades, carece de todo sentido
el sistema de garantías que el precepto establece. Ha de existir, pues, un Plan.
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B.2.
Afectación de la finca respecto
de la que se solicita la expropiación
llevado a efecto la expropiación, sin
hacer mención alguna al pago del
justiprecio.
II. Para proteger a los administrados
ante la pasividad de la Administración expropiante en el pago del justiprecio, nuestro Ordenamiento arbitra
otros medios (art. 58 L.E.F.) de
contenido y naturaleza bien diferente al que consagra el artículo 69
T.R.L.S. 76.
III. La propia lógica del contenido del
precepto: si el mismo reconoce el
derecho a iniciar el expediente expropiatorio y el procedimiento para
la fijación del justiprecio cuando la
Administración no actúe en este sentido dentro del plazo fijado, es obvio
que no tiene ningún sentido plantear
que tal derecho sigue reconociéndose cuando tal procedimiento ya se
ha iniciado, o cuando el justiprecio
ya ha sido fijado, aún cuando no
haya sido pagado.
Para poder ejercitar el derecho reconocido en el artículo 69 T.R.L.S. 76 no es suficiente con que un Plan de Ordenación haya
afectado a determinadas fincas, sino que es
necesario que se produzca una determinada
forma de afectación.
En efecto, el artículo 69.1 T.R.L.S. 76 se
refiere a «los terrenos que, con arreglo a su
calificación urbanística no sean edificables
por sus propietarios, ni hayan de ser objeto
de cesión obligatoria por no resultar posible
la justa distribución de los beneficios o car gas en el polígono o unidad de actuación».
Por su parte el TRIBUNAL SUPREMO
confirma la necesidad de que exista esta
forma de afección, entre otras en sus SENTENCIAS de 17 de diciembre de 1985 o de
13 de marzo de 1992
B.3.
Inactividad de la Administración
El artículo 69.1 T.R.L.S. 76 reconoce el
derecho del propietario a solicitar la iniciación del expediente expropiatorio exclusivamente el en supuesto de que hubiese
transcurrido el plazo que a tal efecto se determina.
C)
TRANSCURSO
DEL PLAZO DE CINCO AÑOS
El plazo que debe transcurrir para que el
propietario ejerza el derecho que se le reconoce en el artículo 69 es de cinco años
desde la entrada en vigor del Plan correspondiente.
A tal efecto se especifica que «cuando
transcurran cinco años, desde la entrada en
vigor del Plan o Programa de Actuación Ur banística, sin que se llevase a efecto la ex propiación de los terrenos».
D)
ADVERTENCIA
A LA
ADMINISTRACIÓN
Y CUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS ULTERIORES
Así lo exige también el TRIBUNAL SUPREMO en reiterada doctrina, expuesta entre otras en sus SENTENCIAS de 16 de
mayo de 1985 o de 15 de abril de 1983.
Además, el transcurso del indicado plazo
de cinco años no provocará por sí solo la
real y efectiva iniciación del expediente expropiatorio.
Se plantea no obstante la cuestión de saber si esta inactividad de la Administración
debe ser total o es suficiente con que sea
parcial. O dicho de otra manera ¿podrá ejercitarse el derecho reconocido en este artículo única y exclusivamente cuando no se
hubiese incoado el expediente expropiatorio
ni llegado a iniciarse la fase de justiprecio, o
por el contrario, podrá también ejercitarse el
mismo cuando, aún habiéndose iniciado el
expediente expropiatorio, el mismo no estuviese finalizado en todas sus fases, incluido
el pago, con anterioridad al indicado plazo
de cinco años?
El transcurso de dicho plazo exclusivamente permitirá requerir al Ayuntamiento la
ejecución de las expropiaciones previstas
en el Plan de Ordenación. Sólo después de
que transcurran otros 2 años desde que se
efectúe tal requerimiento sin que el mismo
sea atendido por el Ayuntamiento podrá iniciarse realmente el expediente expropiatorio, aunque el Ayuntamiento siga oponiéndose al mismo, mediante la presentación de
la correspondiente hoja de aprecio de las
fincas a expropiar.
La necesidad de observar este nuevo
plazo de otros 2 años resulta no solo de la
letra de la ley sino también de la jurisprudencia desarrollada sobre este particular, según
resulta de la SENTENCIA del TRIBUNAL SUPREMO de 25 de mayo de 1993.
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La primera parece ser la respuesta correcta, y ello por las siguientes razones:
I. El tenor literal del precepto, que únicamente alude a que no se hubiese
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