EL PROYECTO DE PLAN DEL TAJO Y EL TRASVASE TAJO

EL PROYECTO DE PLAN DEL TAJO Y EL TRASVASE TAJO-SEGURA
¿BENEFICIA A ESPAÑA?
El proyecto de plan hidrológico del Tajo sometido a información pública eleva a 400
hm3 el umbral de las aguas no trasvasables al Acueducto Tajo-Segura (ATS). La
Memoria justifica el incremento en las nuevas demandas de abastecimiento a la
población de la Comunidad de Madrid y Toledo (80 hm3), de manera que quede
asegurado el consumo de dos años, en caso de sequía. ¿Limita esta medida la
operatividad del ATS? ¿Es razonable y tiene fundamento? ¿Beneficia los intereses
generales de España? Para responder estos interrogantes es imprescindible recordar
algunos datos de la historia del ATS.
Los trasvases son un instrumento de gestión del agua, utilizables cuando las
circunstancias lo aconsejen (al igual que los embalses, la reutilización, la desalación,
etc.). El ATS es la mayor infraestructura hidráulica construida en España, aunque no la
única de este género. Interconecta las cuencas del Tajo, Júcar, Segura, Guadiana,
cuencas internas valencianas (Marina Baja) y Almanzora (Cuencas mediterráneas de
Andalucía). Su funcionamiento resulta fundamental para la gestión del agua de una
parte importante de España. En los casi 34 años de funcionamiento se ha convertido en
un «instrumento vertebrador del territorio», que ha contribuido a paliar el déficit
estructural de agua que padece el Levante español, sosteniendo el desarrollo de la
agricultura más competitiva de España y una actividad turística que contribuye a la renta
nacional. Además ha socorrido las Tablas de Daimiel, consecuencia de la
sobreexplotación del Acuífero 23 y abastecerá a la población de la Llanura manchega.
Los datos de la rentabilidad del ATS son tozudos y pese a la campaña sistemática de su
paradójica «demonización» frente a otros trasvases «buenos» (nadie cuestiona —
afortunadamente— que Bilbao, Santander o la mayor parte de Tarragona beban agua del
Ebro o que Barcelona beba agua del Ter, por citar solo algunos ejemplos de trasvases,
pues existen otros), su utilidad y rentabilidad están fuera de toda duda.
El ATS no es, como se repite con gran desconocimiento, una imposición de la
dictadura franquista, sino una idea plasmada en el Plan Nacional de Obras Hidráulicas,
de 1933, promovido por el ministro socialista, Indalecio Prieto. Fue concebido por
Manuel Lorenzo Pardo, redactor del Plan, para corregir los desequilibrios entre las
cuencas atlánticas y mediterráneas, como pieza maestra de un ambicioso proyecto
nacional de transformación agraria y desarrollo social. El ministro Prieto, en un célebre
discurso, en Alicante (1933), calificó de «miserables traidores a España» a quienes se
opusieran al proyecto por ser una obra de la República y reclamó el apoyo de todos para
esta gran obra cuya ejecución llevaría años. El hundimiento de la economía española a
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consecuencia de la guerra (in-civil), no supuso el abandono del proyecto y hay una
continuidad administrativa, pues, acabada ésta, se proyectan y ejecutan (inicios años
40), en la cabecera del Tajo, los embalses de Entrepeñas (1956) y Buendía (1957), que
suman 2.500 hm3, imprescindibles para el funcionamiento del ATS que se proyectará en
1967 y se concluirá en 1979. La enorme capacidad de estos dos embalses solo es
explicable para abastecer al ATS.
El Proyecto de ATS, a partir del estudio de las aportaciones de la cabecera del Tajo,
consideró trasvasables 1.000 hm3/año. No obstante, la primera ley del ATS (Ley
21/1971) autorizó trasvasar, en una primera fase, un volumen máximo de 600 hm3/año,
de «aguas reguladas excedentarias» (esto es, declaradas por ley, excedentarias), gracias
a la regulación de Entrepeñas y Buendía. Los datos de aportaciones históricas
confirmaban esa disponibilidad y, en 1979, primer año de funcionamiento del ATS, se
almacenaban más de 2000 hm3. La segunda fase (hasta los 1.000 hm3) quedó
condicionada a «obras complementarias», nunca autorizada.
Ya en la etapa democrática, se aprueba la ley que regula el régimen económico del
ATS (Ley 52/80), y se adopta un cambio fundamental, en parte explicable por los
recelos «democráticos» a una obra identificada —erróneamente, como he dicho— con la
dictadura. El volumen de aguas excedentarias habría de fijarlo el plan hidrológico del
Tajo, atendiendo al conjunto de las necesidades presentes y futuras de la cuenca, que
considera preferentes, con el límite máximo de 600 hm3. Esta operación es clave y como
era previsible ha resultado muy compleja y motivo permanente de conflictos por varias
causas. Primera, las necesidades —siempre preferentes— de la cuenca pueden ser, en
abstracto, infinitas y, con esa lógica, nunca habría excedentes; la cuestión es concretar
con realismo esas necesidades de acuerdo con los distintos sistemas de explotación de la
cuenca y en esa hipótesis pueden resultar «aguas excedentarias». Segunda, la notable e
inesperada disminución de las aportaciones de la cabecera del Tajo (un 47% menos
respecto al pasado, en la serie 1980-2006), con varios períodos de extrema sequía, que
obligó a gestionar con cautela. Tercera, las tensiones territoriales por el uso del agua de
la cabecera del Tajo: las legítimas expectativas de los usuarios del ATS, obligados a
transformar sus tierras bajo amenaza de expropiación en aplicación de la legislación de
reforma agraria, que no pueden disponer de la preciada y prometida agua, junto a la
creciente presión política del gobierno de Castilla-La Mancha para que se atiendan las
necesidades de agua de la región, incluidas otras cuencas distintas del Tajo, a la que
reaccionan los gobiernos de las regiones receptoras.
En 1998, con el respaldo político de las regiones afectadas, se aprueba el Plan del
Tajo que fija como excedentarias las que superen el umbral de 240 hm3 en Entrepeñas y
Buendía. Esos 18 años fueron extraordinariamente difíciles para la gestión del ATS (de
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1982-1996 le correspondió a Gobiernos del PSOE y de 1996 a 1998 al PP), gobiernos
que tuvieron que adoptar decisiones comprometidas y valientes. De esa época vienen los
llamados «riegos de socorro» para salvar los cultivos leñosos. Con el Plan de 1998 se
abría una esperanzadora etapa. La aprobación, en 1997, de la Regla de Explotación para
la programación de trasvases, por la Comisión Central de Explotación del ATS, no ha
logrado objetivar, como pretendía, la autorización de trasvases, según estrictos criterios
técnicos (existencias y aportaciones de los meses precedentes). La Regla no ha sido
seguida en la práctica ante la presión política ejercida desde todas las instancias. El
resultado ha sido una alta litigiosidad judicial (decenas de sentencias sobre acuerdos de
trasvases, tarifas, destino del agua, etc., promovida mayoritariamente por la Junta de
Castilla-La Mancha y los usuarios), que no ha servido para apaciguar y resolver el
problema. La derogación del trasvase del Ebro (2004) y la posibilidad de revisar el
umbral no trasvasable del Tajo previsto por la reforma de la Ley del Plan Hidrológico
Nacional (2005) incrementó la confrontación territorial que tuvo su zénit con el
fracasado proyecto de reforma del Estatuto de Castilla-La Mancha, cuya Disposición
Adicional Primera establecía la clausura del ATS en 2015.
Pese a los graves problemas referidos, el ATS se ha convertido en un «instrumento
de vertebración del territorio», de una parte extensa de España, en beneficio de los
intereses generales y de los particulares de las cuencas beneficiarias. La cuenca del Tajo,
en su conjunto, dispone de un volumen considerable de recursos regulados,
especialmente a partir del embalse de Valdecañas y hasta la frontera portuguesa. Esta
constatación evidencia que la cuenca tiene aportaciones suficientes —consúltense los
datos de existencias de cualquier año, incluidos los de sequía severa, para ratificarlo— y
no cabe atribuir al ATS ser la causa de las mermas de cantidad o calidad en el tramo
medio del Tajo.
Los trasvases no son contrarios a priori a la DMA ni su mantenimiento conlleva el
incumplimiento de los objetivos de calidad del agua, como tendenciosamente se ha
venido repitiendo, pues caben excepciones y usos del agua justificados por razones de
interés público superior. Así lo ha ratificado la Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, de 11.9.2012, asunto trasvase de río griego. Y es evidente, para mí, que
el ATS fue y sigue siendo una actuación de interés general de España, plenamente
compatible con las exigencias de la DMA. El Convenio de Albufeira, suscrito con
Portugal para el aprovechamiento de los ríos compartidos, salva precisamente el
volumen máximo del ATS (1.000 hm3), lo que desactiva posibles reivindicaciones en
esa dirección, al tener Portugal garantizados unos determinados volúmenes.
¿Qué supone la subida del umbral del agua no trasvasable? Pues que de repetirse las
aportaciones de la serie histórica corta (1980-2006), se limitará notablemente la
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operatividad del ATS, justificado en un aumento de las garantías para los usos de
abastecimiento (Madrid y Toledo) y caudales ambientales de la cuenca del Tajo, lo que
no significa que exista una mayor demanda real. Percibo en los datos de demandas
ofrecidos una operación de «apaño», pues según algunos técnicos no ha habido, de
acuerdo con los propios datos facilitados por la Confederación Hidrográfica del Tajo,
aumento de la demanda para abastecimiento del Canal de Isabel II y, presumiblemente,
el pinchazo inmobiliario ratificará la menor demanda futura. Y Toledo tiene otras
fuentes de suministros distintas de la cabecera. Brindar esa garantía complementaria a
los abastecimientos parece que es una operación de «maquillaje».
Son, igualmente, discutibles los caudales ambientales, concepto solo referible a ríos
regulados, cuyo volumen no debe superar el régimen natural, salvo que inutilicemos la
capacidad de regulación de los embalses. En este ámbito ha de hablarse con claridad. No
parece razonable, en términos de correcta gestión del agua, vaciar la cabecera del Tajo
para diluir vertidos insuficientemente depurados del área metropolitana de Madrid y de
los corredores industriales de Guadalajara y Toledo que terminan en el Tajo medio. La
actuación del Canal de Isabel II está siendo, en materia de saneamiento, muy positiva y
ambiciosa. Pero es mucho lo que falta por hacer en el ámbito territorial. Hacer pasar por
caudales ambientales lo que son meros caudales de dilución de vertidos para garantizar
el buen estado del Tajo medio constituye un fraude de ley gratuito que perjudica y puede
inutilizar el ATS, lo que considero un error político mayúsculo.
En conclusión, el umbral de aguas no trasvasables fijado por el Plan del Tajo no
parece que facilite un acuerdo estable que permita al ATS cumplir eficazmente los
cometidos para los que se construyó y ha venido desempeñando. Es necesario, un
acuerdo político, asentado sobre bases técnicas firmes, pues considero que en el Tajo
hay agua para atender múltiples necesidades. El discurso partidista practicado por los
dos grandes partidos nacionales, según conveniencias electorales de los territorios desde
los que se habla, debe dejar paso a un acuerdo de Estado, que tome en consideración los
datos técnicos del funcionamiento del Tajo en su conjunto, para la satisfacción de los
intereses generales de España. O lo que es lo mismo, la satisfacción de las necesidades
de los usuarios de todas las cuencas beneficiarias, incluida, por supuesto, la del
Guadiana, pues nadie debe ostentar preferencias que la legislación de aguas no le
reconoce. El Gobierno de la nación debe liderar este acuerdo y no es justificable su
abstención, dejando actuar por libre a cada organismo de cuenca.
Antonio Fanlo Loras
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de La Rioja