INFRACCION URBANISTICA - Falta de vinculación a propietario

INFRACCION URBANISTICA - Falta de vinculación a propietario:
citación que no afecta actuación / CADUCIDAD DE LA FACULTAD
SANCIONATORIA - Falta de prueba sobre la fecha de la obra /
NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE - Inexistencia
de caducidad de la facultad sancionatoria
La alegada falta de vinculación de la señora Jane Francis Quiroga Velásquez
no tiene asidero alguno por cuanto como lo advierte el a quo, ella fue citada a
rendir descargos en cuanto su condición de propietaria del inmueble, según
comunicación enviada a quienes tenían esa calidad, visible a folio 13 del
expediente, de 17 de abril de 2001 y, como consta en el plenario ella también
era propietaria, estaba comprendida en la citación, la cual sólo fue atendida por
el señor José Numael Bello, lo que indica que fue recibida por sus
destinatarios. Por lo tanto su omisión no puede serle favorable y afectar la
validez de la diligencia. En cuanto a la prescripción o caducidad de la acción
sancionatoria, se debe tener en cuenta que los actores no aportaron prueba de
que la obra en cuestión se hubiera realizado en 1993, siendo que como se trata
de un hecho que aducen en su favor debieron allegarla en la actuación
administrativa del asunto o, por lo menos, en este proceso, como lo exige el
artículo 177 del C. de P.C., a cuyo tenor “Incumbe a las partes probar el
supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas
persigue”. Sólo se han limitado a afirmar la ocurrencia de ese hecho sin el
debido respaldo probatorio. Como quiera que el acto fue expedido el 23 de
junio de 2001 y los actores se notificaron del mismo por conducta concluyente
el 11 de enero de 2002, día en que el señor José Numael Bello Pereira solicitó
copia del expediente y de la resolución acusada, la cual identifican
correctamente, indicando así de manera inequívoca que tenían conocimiento
de la misma, se tiene que entre la época de terminación de la obra y la
expedición del acto, e incluso de su notificación, transcurrió menos de 3 años,
por lo tanto no hubo vencimiento del término previsto en el artículo 38 del
C.C.A., luego no tuvo ocurrencia la caducidad de la facultad sancionatoria
reclamada por los actores. Este cargo, por lo tanto, tampoco prospera.
INFRACCION URBANISTICA - Sustitución por el juez de decisiones
anuladas: proporcionalidad y razonabilidad de la sanción /
SUSTITUCION DE MULTA EN INFRACCION URBANISTICA Sustitución
de
multa
por
demolición
/
SUSTITUCION
DE
DECISIONES ANULADAS - Facultad del juez administrativo
En lo concerniente a la pretendida improcedibilidad de la decisión tomada por
el a quo, se pone de presente que en virtud del artículo 170 del C.C.A. el juez
contencioso administrativo está facultado para adoptar disposiciones en
sustitución de las decisiones anuladas en acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, atendiendo las circunstancias procesales, y en este caso el
Tribunal halló que una forma de ajustar la decisión acusada a la situación
procesal en cuanto a la proporcionalidad y legalidad de la misma y restablecer
el derecho de la parte actora es la sustitución de la multa impuesta en dicha
decisión por la que considera proporcional y ajustada a la normativa pertinente,
lo cual la Sala considera acertado, pues estando acreditada la infracción
urbanística y confrontando la incidencia económica de la multa y de la
demolición del muro que la generó, se encuentra que es más razonable y
proporcional a los hechos que los infractores procedan a demolerlo, aplicando
al efecto el numeral 5º del artículo 104 precitado, que prevé como una posible
sanción la “demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o
de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la
licencia”, amén de que resulta más pertinente a la obra ejecutada, dado que a
simple vista se observa que la demolición tiene una menor valor económico
que la multa, lo cual es una forma de restablecer el derecho afectado con la
parte anulada de la decisión, es decir, de imponer como sanción la multa en la
cuantía anotada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., primero (01) de octubre del dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-0411-01
Actor: JANE FRANCIS QUIROGA VELÁSQUEZ Y OTRO
Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandada contra la
sentencia proferida el 15 de mayo de 2003 por la Subsección “B” de la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró la
nulidad parcial del acto acusado.
I.- ANTECEDENTES
1. La demanda
Jane Francis Quiroga Velásquez y José Numael Bello Pereira, mediante
apoderado, en ejercicio de la acción que establece el artículo 85 del C.C.A.,
solicitan al Tribunal de Cundinamarca que acceda a las siguientes
1. 1. Pretensiones
Primera.- Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 00000049 de 23 de
junio de 2001, de la Alcaldía Local de Engativá, de Bogotá D.C., mediante la
cual declara infractor de las normas urbanísticas al señor JOSE NUMAEL
BELLO PEREIRA, con cédula de ciudadanía núm. 19.396.788, como
responsable y propietario de las obras adelantadas en la calle 86 Núm. 114-99,
Interior 92, y le impone una multa por $20.020.000.oo.
Segunda.- Que, como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho,
se disponga que los actores no están obligados a pagar la sanción impuesta
mediante dicha resolución, y se condene a la entidad demandada a pagar las
agencias en derecho y demás costas procesales que se caucen en el plenario.
1.2. Hechos u omisiones
Como tales se expone la secuencia de las diligencias que se surtieron en el
procedimiento administrativo dentro del cual se expidieron los actos acusados
por unas obras en el inmueble ubicado en la calle 86 Núm. 114 – 99, Interior
92, supermanzana H, agrupación de vivienda “Quintas de Santa Bárbara,
Urbanización El Cortijo de Bogotá, de la ciudad de Bogotá, del cual se dice que
los actores son sus propietarios, y a cuyo trámite se le endilga una serie de
omisiones e inexactitudes, tales como la no vinculación de ellos al trámite
administrativo respectivo, entre otros aspectos.
1. 3. Normas violadas y el concepto de la violación
Indican como violados los artículos 2, 6, 13, 29, 58, 83 y concordantes de la
Constitución Política; 14, 34, 35, 38, 44, 46, 47 y 48 del C.C.A., y 99 y 194 de la
Ley 388 de 1997, porque la señora JANE FRANCIS QUIROGA VELÁSQUEZ
nunca fue vinculada a la actuación administrativa a pesar de tener interés
directo en el resultado de la misma por su condición de propietaria del inmueble
sobre el cual recayó la sanción, ni le fue notificado por medio alguno el acto
sancionatorio, el cual tampoco se le notificó debidamente al señor JOSE
NUMAEL BELLO PEREIRA, pues no se surtió la notificación personal ni se le
hizo la citación por correo certificado de que trata el artículo 44 del C.C.A.
La citación se hizo a través de una señora Omaira Cáceres, quien aparece
recibiendo la citación según consta en copia de la misma, pero no existe
persona alguna con ese nombre que labore al servicio del conjunto residencial.
La sanción se impuso después de vencidos los 3 años previstos en el artículo
38 del C.C.A., pues los hechos ocurrieron en 1993 y los descargos del señor
JOSE NUMAEL BELLO PEREIRA fueron rendidos el 15 de marzo de 2001,
cuando la Administración había perdido competencia temporal para sancionar.
Los actores nunca realizaron actividad alguna de las señaladas en el artículo
99 de la Ley 388 de 1997, pues no ejecutaron obras de construcción,
ampliación, modificación o demolición de edificaciones, y menos desarrollaron
actividades de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión
urbana o rurales, sino que sólo hicieron un muro en la parte posterior de una
edificación de 3 pisos.
Hubo errónea e indebida motivación por cuanto los hechos ocurrieron en 1993,
de allí que no era posible exigirle la licencia de construcción prevista en el
artículo 99 de la Ley 388 de 1997, esto es, imponer una sanción con base en
una norma posterior, y las actividades realizadas por el sancionado no han
puesto en peligro los derechos colectivos, ni tiene relevancia ni afecta el
ordenamiento urbanístico
edificación de 3 pisos.
por tratarse de un trabajo realizado en una
Por lo anterior la sanción no es razonable ni proporcional a los hechos.
2. Contestación de la demanda
El Distrito Capital, mediante apoderado, manifiesta que los actos acusados se
profirieron de acuerdo con la Ley 388 de 1997 y las normas reglamentarias, en
especial el Decreto 1052 de 1998, y que fue producto de las pruebas
recopiladas en la investigación iniciada por queja de un tercero, presentada el 8
de marzo de 2001, de modo que se pudo determinar que el actor sí es
responsable de los hechos investigados y por ende infractor de las normas
urbanísticas.
En escrito adicional propuso extemporáneamente y sin sustentación alguna la
excepción de caducidad de la acción.
II.- LA SENTENCIA RECURRIDA
Debido a la extemporaneidad en su formulación, el a quo examinó oficiosamente
la excepción de caducidad, concluyendo que como la notificación por edicto no se
hizo en debida forma no puede considerarse para contar el término de caducidad,
y en su lugar tuvo en cuenta el último día del mes de enero de 2002 por cuanto
los actores manifiestan que en ese mes tuvieron conocimiento del acto acusado.
Considera que la señora Jane Francis Quiroga Velásquez sí fue vinculada
debidamente al proceso por cuanto la citación para descargos se hizo dirigida a
los propietarios del inmueble, y como tal acudió el señor José Numael Bello
Pereira.
En cuanto a los cargos de la demanda sólo acogió el último, consistente en la
errónea e indebida motivación del acto acusado por cuanto no es cierto que la
multa sea menos dispendiosa y traumática para el sancionado que la orden de
demolición o adecuación de la construcción, estando ya terminada, pues dicha
demolición resulta mucho más rápida, fácil y económica, mientras que el pago de
la multa resulta más dispendiosa tanto para el administrado como para la
Administración. Al efecto cita el artículo 104 de la Ley 388 de 1997.
En consecuencia, declaró la nulidad parcial de la resolución enjuiciada, en cuanto
a la clase de sanción, para en lugar de la multa imponerle a los actores la
demolición del muro en un término máximo de 3 meses, de conformidad con la
aludida disposición.
III.- EL RECURSO DE APELACIÓN
Las partes apelaron en tiempo la sentencia, quienes manifestaron lo siguiente:
1. El apoderado de la parte demandada sostiene que según las normas
pertinentes es viable imponer multa por infracción de las normas urbanísticas, sin
perjuicio de la orden de demolición de las obras que se realicen sin licencia de
construcción cuando ésta es necesaria. Al respecto cita los artículos 1, 4, 9, 10,
parágrafo 2º, 83 y 84 del Decreto 1052 de 1998, y 99 y 104 de la Ley 388 de
1997. Por lo tanto solicita que se revoque la sentencia en cuanto a la modificación
adoptada en ella.
2. El apoderado de los accionantes advierte que su apelación sólo se refiere al
aparte tercero de la sentencia en cuanto ordena la demolición del muro, y aduce
que no hay lugar a imponer la sanción de demolición prevista en el artículo 104,
numeral 5, de la Ley 388 de 1997, pues no hace parte de las pretensiones de la
demanda ni de las excepciones propuestas; que no se trata de nulidad parcial por
cuanto en la resolución atacada no se impuso esa sanción, y lo que se está
decretando en realidad es la nulidad total de la misma; que sus representados no
han incurrido en ninguna de las situaciones previstas en la norma citada;
controvierte algunas consideraciones y conclusiones relativas a los cargos que no
prosperaron, de los cuales dice que reitera y que a ellos se remite.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION
1. La Alcaldía Distrital se ratifica en lo expuesto en la sustentación del recurso y
agrega que la Alcaldía Local de Engativá ha protegido los derechos de los
ciudadanos del conjunto residencial donde habitan los actores y que la
resolución se profirió dentro de la ley y la Constitución Política.
2. Los demandantes precisan que el recurso se circunscribe al aparte del numeral
tercero de la parte resolutiva de la sentencia, que ordena la demolición del muro,
sobre lo cual recaban en la improcedencia de esa sanción y en las razones que al
respecto expuso en la sustentación del recurso. Por lo demás vuelve a exponer
los cargos de la demanda.
3.El Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.
V.- DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a
decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
1ª. El acto acusado
Se trata de la Resolución Núm. 00000049 de 23 de junio de 2001, de la
Alcaldía Local de Engativá, de Bogotá D.C., mediante la cual declara infractor
de las normas urbanísticas al señor JOSE NUMAEL BELLO PEREIRA, con
cédula de ciudadanía núm. 19.396.788, como responsable y propietario de las
obras adelantadas en la calle 86 Núm. 114-99, Interior 92, y le impone una
multa por $20.020.000.oo.
Según el concepto técnico de la visita practicada al inmueble dentro de las
pruebas ordenadas en la actuación administrativa, que sirvió de fundamento a
dicho acto y visible a folio 31 del expediente, fechado 15 de marzo de 2001, se
trata de una casa medianera de 3 pisos antigua de más de 10 años de
construida con una alcoba, un baño en aislamiento posterior de esa misma
época y basada en plano aportado por la misma constructora. Pero que la
“intervención” más reciente data de hace 2 ó 3 semanas y se trata del
levantamiento de un cerramiento de aproximadamente 1.00 mt. de altura sobre
la construcción descrita en el aislamiento posterior de la misma, y que esa
intervención se llevó a cabo sin Licencia de Construcción tramitada ante la
Curaduría Urbana.
Por ello, en el acto acusado se da como infringido el artículo 99 de la Ley 388
de 1999, según el cual es necesario solicitar la respectiva licencia de
construcción expedida por la Curaduría Urbana “para adelantar obras de
construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones,...”. En
consecuencia le impuso al señor JOSE NUMAEL BELLO PEREIRA la sanción
prevista en el artículo 104, numeral 2, de la citada ley.
2.- Examen de los cargos
2.1. La alegada falta de vinculación de la señora Jane Francis Quiroga
Velásquez no tiene asidero alguno por cuanto como lo advierte el a quo, ella
fue citada a rendir descargos en cuanto su condición de propietaria del
inmueble, según comunicación enviada a quienes tenían esa calidad, visible a
folio 13 del expediente, de 17 de abril de 2001 y, como consta en el plenario
ella también era propietaria, estaba comprendida en la citación, la cual sólo fue
atendida por el señor José Numael Bello, lo que indica que fue recibida por sus
destinatarios. Por lo tanto su omisión no puede serle favorable y afectar la
validez de la diligencia.
2.2.- En cuanto a la prescripción o caducidad de la acción sancionatoria, se
debe tener en cuenta que los actores no aportaron prueba de que la obra en
cuestión se hubiera realizado en 1993, siendo que como se trata de un hecho
que aducen en su favor debieron allegarla en la actuación administrativa del
asunto o, por lo menos, en este proceso, como lo exige el artículo 177 del C. de
P.C., a cuyo tenor “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las
normas que consagran el efecto jurídico que ellas persigue”. Sólo se han
limitado a afirmar la ocurrencia de ese hecho sin el debido respaldo probatorio.
En cambio, existe prueba en el plenario de que la obra era reciente al inicio de
la investigación administrativa, según el informe técnico de la visita que en
desarrollo de la misma fue practicada al inmueble, en el cual se dice
claramente que la “intervención más reciente data de hace 2 o 3 semanas y se
trata del levantamiento de un cerramiento de aproximadamente 1.00 mt. de
altura sobre la construcción descrita”.
A lo anterior se agrega que por tratarse de un aislamiento posterior y en el
último piso de la construcción, que por lo mismo se encuentra en un lugar que
no resulta visible a las autoridades competentes en la materia, éstas sólo
tuvieron conocimiento de la misma en virtud de la queja que fue presentada el
8 de marzo de 2001, luego desde esa fecha es que cabría contar el término
respectivo, pues al encontrarse ocultas para las autoridades, éstas no podían
adelantar la actuación respectiva o, en el peor de los casos, a partir de la época
en que se informa en el concepto técnico atrás comentado, esto es, desde tres
semanas atrás del 15 de marzo de 2001, que es la fecha de ese concepto, el
cual es la única prueba sobre la época en que los actores terminaron la
ejecución de dichas obras.
Como quiera que el acto fue expedido el 23 de junio de 2001 y los actores se
notificaron del mismo por conducta concluyente el 11 de enero de 2002, día en
que el señor José Numael Bello Pereira solicitó copia del expediente y de la
resolución acusada, la cual identifican correctamente, indicando así de manera
inequívoca que tenían conocimiento de la misma, se tiene que entre la época
de terminación de la obra y la expedición del acto, e incluso de su notificación,
transcurrió menos de 3 años, por lo tanto no hubo vencimiento del término
previsto en el artículo 38 del C.C.A., luego no tuvo ocurrencia la caducidad de
la facultad sancionatoria reclamada por los actores. Este cargo, por lo tanto,
tampoco prospera.
2.3. Lo anterior sirve, a la vez, para resolver la alegada inaplicabilidad de la Ley
388 de 1997, en el sentido de que por estar probado que los hechos ocurrieron
bajo su vigencia ya que el dictamen técnico los ubica en marzo de 2001, es
indudable que se encuentran sujetos a las normas pertinentes de esa ley, como
son sus citados artículos 99 y 104, que a la letra dicen, en la parte que interesa:
“ARTICULO
99.
LICENCIAS.
Se
introducen
las
siguientes
modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9ª de
1989 y en el Decreto-Ley 2150 de 1995 en materia de licencias
urbanísticas:
1. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y
demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en
terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere
licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el
Distrito Capital, el departamento especial de San Andrés y
Providencia o los curadores urbanos, según sea del caso.”
“ARTÍCULO 104. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:
Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las
sanciones que a continuación se determinan, por parte de los
alcaldes municipales y distritales y el gobernador del departamento
especial de San Andrés y Providencia, quienes las graduarán de
acuerdo con la gravedad de la infracción y la reiteración o
reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:
(...)
2o. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos
(400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen,
urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones,
sin licencia, además de la orden policiva de suspensión y
sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de
1994”.
2.4. En lo concerniente a la pretendida improcedibilidad de la decisión tomada
por el a quo, se pone de presente que en virtud del artículo 170 del C.C.A. el
juez contencioso administrativo está facultado para adoptar disposiciones en
sustitución de las decisiones anuladas en acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, atendiendo las circunstancias procesales, y en este caso el
Tribunal halló que una forma de ajustar la decisión acusada a la situación
procesal en cuanto a la proporcionalidad y legalidad de la misma y restablecer
el derecho de la parte actora es la sustitución de la multa impuesta en dicha
decisión por la que considera proporcional y ajustada a la normativa pertinente,
lo cual la Sala considera acertado, pues estando acreditada la infracción
urbanística y confrontando la incidencia económica de la multa y de la
demolición del muro que la generó, se encuentra que es más razonable y
proporcional a los hechos que los infractores procedan a demolerlo, aplicando
al efecto el numeral 5º del artículo 104 precitado, que prevé como una posible
sanción la “demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o
de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la
licencia”, amén de que resulta más pertinente a la obra ejecutada, dado que a
simple vista se observa que la demolición tiene una menor valor económico
que la multa, lo cual es una forma de restablecer el derecho afectado con la
parte anulada de la decisión, es decir, de imponer como sanción la multa en la
cuantía anotada.
En consecuencia, la sentencia impugnada se ha de confirmar, como en efecto se
hará en la parte resolutiva de esta providencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por
autoridad de la Ley,
F
Primero.- CONFIRMASE el fallo apelado, de 15mayo 3 por la Subsección “B” de
la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual declaró
la nulidad del acto acusado en cuanto impuso una multa por infracción urbanística
y, en su lugar, dispuso ordenar a los actores demoler la obra objeto de la sanción.
Segundo.- En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión 1°
de octubre 4
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
OLGA I. NAVARRETE BARRERO
PIANETA
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT