La justicia administrativa en el marco del Sistema Nacional

La justicia administrativa en el marco del
Sistema Nacional Anticorrupción.
Luis Octavio Martínez Quijada
Abstract
De acuerdo con estudios recientes, el servicio público en México tiene un nivel
de percepción negativo en cuanto a corrupción se refiere. Ello motivó al
Congreso de la Unión a reformar catorce artículos de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos instituyendo un Sistema Nacional Anticorrupción
que vincula las funciones de los gobiernos Federal, estatales y municipales.
Dentro de estas reformas, se contienen disposiciones novedosas que integran a
los Tribunales de Justicia Administrativa a las tareas de combate a la
corrupción.
Introducción
En una acepción tradicional, el estado de derecho es ampliamente entendido
como una situación de la vida pública en la que las leyes son cumplidas a
cabalidad y se da una correcta división del poder, es decir, el poder no se
encuentra concentrado en una sola persona u órgano –como antaño sucedía
con el monarca en la época del absolutismo francés- y en cambio, existe una
distribución de las funciones legislativa, judicial y ejecutiva.
En una visión más amplia, el estado de derecho se entiende como el conjunto
de principios y valores sociales que van evolucionando a la par de la sociedad y
cuya exigencia de salvaguarda legitiman la existencia del Estado.
Ello nos conduce a reflexionar sobre cuáles son los valores que conforman el
estado de derecho en los tiempos actuales en que la sociedad se caracteriza
por estar rodeada de constantes avances tecnológicos y el acceso cada vez
más cercano y variado a los medios de comunicación y las redes sociales; por

Magistrado de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México
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estar consciente de sus derechos y libertades; y por la exigencia de una
adecuada conducción de su gobierno.
En definitiva, el derecho, las leyes y todos los aportes de la ciencia de la
administración pública, tienden a diluirse si no existe una voluntad ética para
hacerlos efectivos. Para cualquiera de nosotros es fácil poner las manos al
fuego por una persona o grupo de personas a quienes conocemos como
dotadas de una conducta ética y garantizar que nunca incurrirían en un acto de
corrupción. Pero esa posibilidad se reduce en la medida en que es más grande
ese grupo de individuos llegando a ser, como en el servicio público, un cuerpo
integrado por miles de personas entre las cuales muy probablemente se
encuentren algunas que tienden a caer en la debilidad, a la que Voltaire se
refiere como la de pensar que el dinero lo hace todo y terminar haciéndolo todo
por el dinero.
Tales conductas deslustran el esfuerzo del grueso de las servidoras y
servidores públicos con vocación que desde sus trincheras dan lo mejor de sí
mismos para cumplir con sus tareas. Se trata de una minoría de personas cuyo
actuar ensombrece, no solo al resto de los empleados públicos, sino a la
sociedad en general.
Si entendemos a la corrupción como una forma de injusticia, cabe traer a
colación las palabras que Martin Luther King, escribió en su Carta desde la
Cárcel de Birmingham:La injusticia en cualquier parte es una amenaza a la
justicia en todas partes. Estamos atrapados en una red ineludible de
reciprocidad, atados en una sola prenda del destino. Lo que afecta a uno
directamente, afecta a todos indirectamente.1
1
Martin Luther King. (1963). Letter from the Birmingham Jail. Fecha de consulta 9 de agosto de 2015, de Martin Luther
King, Jr., Research and Education Institute Sitio web:
http://okra.stanford.edu/transcription/document_images/undecided/630416-019.pdf
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En efecto, la corrupción nos afecta a todos y cada uno de nosotros en lo
económico, pues limita la creación y crecimiento de las empresas generadoras
de empleos, así como la inversión de los capitales nacionales y extranjeros; en
lo social, pues lesiona los intereses del público ciudadano, quien se ve limitado
en la efectividad de la administración pública; y en lo político, pues compromete
la legitimidad del gobierno.
El Sistema Nacional Anticorrupción
Es claro que no necesitamos acudir a las estadísticas para darnos cuenta que
la corrupción es un problema que la sociedad mexicana sufre en su vida
cotidiana. No obstante, hay un estudio en particular que en fechas recientes ha
trascendido en los ámbitos académicos y políticos.
Transparencia Internacional (Transparency International) es una organización
no gubernamental con sede central en Berlín y más de cien delegaciones en
diversos países. De acuerdo con su portal de internet, su misión radica en dar
voz a las víctimas y testigos de la corrupción.2
Esta organización realiza anualmente un estudio al que denomina Indice de
Percepción de la Corrupción, cuyos resultados se centran en aportar una
evaluación a cada uno de los países que son analizados, en la que un resultado
de 100 corresponde a very clean (muy transparente, muy limpio) y un resultado
de 0 es el de higly corrupt (altamente corrupto). Para ilustrar lo anterior, en el
estudio realizado en el año 2014, el país que tiene el primer lugar en calificación
es Dinamarca con 92 puntos, mientras que el país que se encuentra en último
lugar es Somalia con 8 puntos.
2
Transparency International Sitio web: https://www.transparency.org/about/. Fecha de consulta 9 de agosto de 2015.
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Dentro de estos resultados, México se ubicó en el lugar 103 de 175 países
estudiados a nivel global, con una calificación de 35 puntos. Esta puntuación a
su vez nos remite al lugar 21 de entre 31 países analizados a nivel de
Latinoamérica.3 Dentro de la lista del grupo de países miembros de la OCDE,
México se encuentra en un deshonroso último lugar.
Este estudio realizado por Transparencia Internacional es una de las bases
argumentativas del proceso legislativo que incluyó las iniciativas de diversos
partidos políticos, la aprobación de ambas Cámaras del Congreso y el aval de
veinticuatro legislaturas estatales, para concluir en la aprobación de un decreto
a través del cual se reforman catorce artículos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
A partir de estas reformas, se faculta al Congreso de la Unión para expedir la
Ley que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional
Anticorrupción, el cual busca ser una instancia de coordinación entre las
autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y
sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la
fiscalización y control de recursos púbicos, según puede leerse en el dictamen
emitido
por
las
Comisiones
Unidas
de
Puntos
Constitucionales;
de
Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación, y de Estudios
Legislativos del Senado de la República.4
Con ello, se amplía el campo de atribuciones de diversos órganos de gobierno,
específicamente el de la Auditoría Superior de Fiscalización, el Tribunal de
3Visualising the corruption perception index 2104. Consultado el 7 de agosto de 2015, de Transparency International
Sitio web: http://www.transparency.org/cpi2014/infographic#compare
4
(2015) DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE ANTICORRUPCIÓN Y
PARTICIPACIÓN CIUDADANA; DE GOBERNACIÓN, Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA, SOBRE LA
MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE
COMBATE A LA CORRUPCIÓN. Fecha de consulta: 9 de agosto de 2015, de Senado de la República Sitio web:
http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos2/docs/dictamen_140415.pdf
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Justicia Administrativa, los órganos de control y la Fiscalía Especializada en
Combate a la Corrupción, así como la integración de un Comité Coordinador del
Sistema Nacional Anticorrupción y un Comité de Participación Ciudadana.
De acuerdo con los artículos 113 y 116 de la propia Constitución reformada, así
como de su CUARTO transitorio, las Legislaturas de los Estados deben
establecer sistemas análogos al Sistema Nacional, dentro de un plazo de ciento
ochenta días posteriores a la entrada en vigor de las leyes por las que la
Federación emita la normatividad necesaria para regular las reformas
constitucionales en materia de anticorrupción.
Reformas constitucionales en materia de justicia administrativa y
responsabilidades de servidores públicos.
Con la vigencia de estas reformas a nuestra Carta Fundamental, es previsible
que el esquema de justicia del Estado de México habrá de tener un cambio
sustancial. Para entender sus alcances, es necesariopartir del análisis de las
modificaciones estructurales que sufrirá el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (incluyendo su inminente cambio de denominación), así como en
materia de responsabilidades de servidores públicos, lo cual hace previsibles
las funciones del que muy pronto se denominará Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de México.
En ese tenor, las reformas federales más relevantes en cuanto a justicia
administrativa se refiere son las siguientes:5
a) La facultad del Congreso de la Unión para expedir la Ley General que
establezca las bases del Sistema Nacional Anticorrupción (Art. 73
fracción XXIV);
5
En este listado se dejan de lado otras reformas importantes como las que se refieren a las facultades de la Auditoría
Superior de Fiscalización, a efecto de concretar el tema de justicia administrativa que nos ocupa.
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b) La Transformación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (Art. 73
fracción XXIX-H);
c) La competencia de dicho Tribunal para imponer sanciones a servidores
públicos de la Federación, estados y municipios vinculados a
responsabilidades administrativas graves, así como para fincar el pago
de indemnizaciones y sanciones pecuniarias por daños económicos
causados al erario público. La investigación y trámite de los
procedimientos corresponde a la Auditoría Superior de Fiscalización, los
órganos internos de control y por sus homólogos de las entidades
federativas. La facultad para resolverlos se atribuye a una Sección de la
Sala Superior en las que se encuentra dividido el Pleno de ese
Organismo Jurisdiccional (Art. 73 fracción XXIX-H y 109 fracción II);
d) La clasificación de responsabilidades administrativas graves en contra de
servidores públicos y particulares (Art. 73 fracción XXXIX-V y 109
fracción II);
e) La facultad de la Auditoría Superior de Fiscalización para promover
responsabilidades administrativas graves ante el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la
Corrupción (Art. 79 fracción IV);
f) La procedencia del recurso de revisión en contra de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y el Tribunal
de Justicia Administrativa del Estado de México, por las que se impongan
sanciones a servidores públicos. La competencia para conocer de estos
medios de impugnación corresponde a los Tribunales Colegiados de
Circuito, siguiendo el trámite previsto en la Ley de Amparo (Art. 104
fracción III);
g) La obligación de los servidores públicos de presentar, además de su
declaración patrimonial, una declaración de intereses;
h) En las leyes penales, la institución de las penas de decomiso y privación
de la propiedad para el delito de enriquecimiento ilícito (Art. 109 fracción
II);
i) Se establecen sanciones para los particulares vinculados a
responsabilidades administrativas graves, tales como: la inhabilitación
para participar en contratos públicos; el resarcimiento de los daños
económicos ocasionados al erario público; y la suspensión de
actividades, disolución e intervención cuando se trate de personas
morales (109 fracción IV);
j) La creación de un Comité Coordinador del Sistema Nacional
Anticorrupción, el cual se encuentra integrado por los titulares de la
Auditoría Superior de Fiscalización; de la Fiscalía Especializada en
Combate a la Corrupción; de la Secretaría de la Función Pública; el
Presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; el
presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales; un representante del
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Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación
Ciudadana;
k) La ampliación del término de prescripción de las facultades para
sancionar responsabilidades administrativas graves, el cual no deberá
ser menor a siete años (anteriormente se preveía que ese tiempo no
debería ser menor a tres años)
De esta forma, ante la obligación de la Legislatura Local del Estado de México
de adecuar el orden jurídico vigente a las reformas constitucionales en materia
federal, es previsible que éste se verá homologado al modelo federal. Incluso,
es necesario que esa reforma se aplique desde la Constitución Política del
Estado de México, en la que se incluyan bases para la institucionalización de un
Sistema Estatal Anticorrupción.
Así, algunos de los puntos a discutir para adecuar la normatividad en el rubro
de justicia administrativa son los siguientes:
a)La transformación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.Más allá de un
cambio de denominación de nuestro órgano jurisdiccional, se instituye una
nueva época en la impartición de justicia administrativa. Tradicionalmente, la
justicia administrativa se ejerce a través de juicios en los que se analiza la
validez de los actos administrativos y en caso de que éstos sean contrarios a
derecho, el contencioso administrativo puede dictar sentencias en las que se
ordene la restitución de los derechos violados en perjuicio de los particulares.
Ahora, este modelo se amplía para dar facultades al órgano jurisdiccional para
dictar sentencia en las que se resuelva sobre la existencia o inexistencia de
responsabilidades graves con la consecuente imposición de sanciones.6
Aquí, conviene recordar que anteriormente, la Ley de Justicia Administrativa del
Estado de México, derogada en el año 1997 a partir de la vigencia del actual
6
De acuerdo con la reforma al artículo 116 fracción V de la Constitución Federal.
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Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, contemplaba
la procedencia de juicios de responsabilidad en los que el Tribunal Fiscal del
Estado de México dictaba sentencias imponiendo sanciones a servidores
públicos. Esta facultad se abrogó para dar paso a las funciones de las
contralorías internas.
Sin embargo, no cabe afirmar que la aplicación de las reformas constitucionales
constituye una regresión a un modelo anterior, pues ahora la visión es
completamente distinta, ya que la función jurisdiccional se ejerce como parte de
un Sistema a nivel Nacional cuya meta es mejorar la praxis del servicio público
y evitar daños económicos, políticos y sociales. Se trata de juicios en los que el
bien jurídico a tutelarse es el bien común, tienen una etapa de instrucción a
cargo de las autoridades de control interno que actualmente vienen funcionando
y son turnados al Tribunal de Justicia Administrativa cuando se trata de casos
graves.
En este orden, las facultades sancionatorias del Tribunal, recaen, no solamente
sobre servidores públicos, sino también respecto de particulares vinculados con
faltas administrativas graves.7
Es importante destacar que a partir de la reforma a la fracción V del artículo 116
de la Constitución, se establece la obligación de los estados de instituir
Tribunales de Justicia Administrativa, usando sin lugar a dudas la palabra
“deberán”, a diferencia del vocablo “podrán” que se contenía en el texto anterior
y que dio lugar a justificaciones endebles de algunos estados de la federación
para abstenerse de crear tribunales administrativos, como en el caso de Puebla,
en donde hasta la fecha no existe.
7
Actualmente, los órganos de control interno tienen facultades para imponer responsabilidades resarcitorias a efecto
de indeminzar los daños económicos ocasionados con su conducta, tanto a servidores públicos como a personas físicas
y morales, de conformidad con los artículos 2 y 74 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de México y Municipios.
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Es claro que a partir de estas facultades, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de México deberá crecer también en lo operativo,
pues el ejercicio de sus nuevas funciones obliga a pensar en un incremento de
su presupuesto.
Aunado a ello, para cumplir a cabalidad con las disposiciones constitucionales y
homologar nuestra normatividad al modelo federal resulta indispensable que el
nuevo Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México tenga
reconocida autonomía financiera respecto del Poder Ejecutivo Estatal. Ello
permitiría garantizar a la ciudadanía una plena independencia en el dictado de
sus fallos.
b) La clasificación de conductas graves y no graves susceptibles de
responsabilidad administrativa.En los Códigos Penales suele existir un
artículo en el que se enumeran los delitos que se consideran graves y cada uno
de ellos se encuentra definido con exactitud, así como las penas que proceden
en caso de encontrarse demostrados. Sin embargo, en el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos no es tan sencilla una distribución
de ese tipo, pues ello es imposible frente a la enorme diversidad de atribuciones
que corresponden a cada puesto.8
No obstante, la experiencia nos dicta que las responsabilidades administrativas
de mayor gravedad coinciden con aquellas que motivan la imposición de las
sanciones de mayor severidad de entre las previstas por el artículo 49 de la Ley
8
El sistema de responsabilidades funciona mediante la previsión de un código de conducta que se encuentra en el
artículo 42 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos el cual contiene obligaciones previstas de
manera general para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio público.
Algunas de esas obligaciones se prevén de manera general y otras de manera específica. Como ejemplo de ello, en la
fracción I de ese artículo se encuentra la obligación prevista de manera general para los servidores públicos,
consistente en “Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u
omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo,
cargo o comisión”; mientras que en la fracción XIX se establece una obligación específica consistente en “Presentar con
oportunidad y veracidad la Manifestación de Bienes en los términos que señala la ley”.
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de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, que
son la destitución y la inhabilitación. Ello nos da una pista para advertir que las
responsabilidades administrativas graves pudieran ser aquellas que se
encuentren respaldadas de elementos suficientes para considerar que es
procedente una de esas dos sanciones o ambas.
Respecto de estas infracciones graves, es viable ampliar el plazo de
prescripción a siete años cuando se trata de infracciones graves, el cual es
superior a los plazos de uno y tres años que se prevén en el artículo 71 de la
Ley de Responsabilidades local. Con ello se extiende en el tiempo el margen de
actuación de las autoridades para dar inicio o continuar los procedimientos de
responsabilidades relacionadas con las normas anticorrupción.
c) La creación de una Ley que instituya el Sistema Estatal Anticorrupción
A partir de esta ley deberán establecer las bases para la coordinación de las
tareas a cargo de los entes públicos vinculados a las tareas de anticorrupción.
Para dar claridad en las tareas a seguir, en la nueva ley será recomendable
incluir un glosario de términos relacionados con anticorrupción.
De igual manera, deberá instituirse un Comité Coordinador del Sistema Estatal
Anticorrupción, del cual uno de sus integrantes será el Presidente del Tribunal
de Justicia Administrativa del Estado de México, quien trabajará de manera
colegiada con el Titular del Organismo Superior de Fiscalización; el Secretario
de la Contraloría; el Comisionado Presidente del Instituto de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de
México y Municipios (INFOEM); así como representantes del Consejo de la
Judicatura del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, de la
Procuraduría General de Justicia y del Comité de Participación Ciudadana.
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Entre las facultades destacables de este Comité, deberá encontrarse la de
emitir recomendaciones no vinculantes a los entes públicos a efecto de
implementar
medidas dirigidas al fortalecimiento institucional para la
prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como al
mejoramiento de su desempeño y del control interno.
Igualmente, deberá preverse la integración y el marco de actuaciones de un
Comité de Participación Ciudadana integrado por cinco ciudadanos que se
hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas
o el combate a la corrupción.
Conclusiones
En el Estado Constitucional de Derecho, la legitimidad de la administración
pública no se consigue a partir de la sola relación entre el poder político y el
gobierno, sino en la ética de su actuación y el cumplimiento efectivo de los
grandes objetivos
La corrupción es un
cáncer que merma las posibilidades de desarrollo
económico, social y político. Y si bien no puede exterminarse, lo menos que se
espera es que se reduzca y se controle.
Las recientes reformas constitucionales constituyen una esperanza real de
avance. El reto sustancial no se encuentra en cambiar las estructuras de
gobierno, sino en cambiar la cultura de servicio y colocarlo a la altura de las
exigencias de la vida pública moderna.
No debemos perder de vista que la corrupción es un tipo de injusticia. Ello nos
trae a la memoria las palabras del poeta Bertold Bretch: la injusticia es humana
pero más humana es la lucha contra la injusticia. Hagamos que nuestro esfuerzo
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revele lo mejor de nuestra calidad humana para el bien de las generaciones
actuales y futuras de ciudadanos mexiquenses.
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