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LA INDUSTRIA DE LA
MAQUILA EN CENTROAMERICA
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II
CONTENIDO DE LOS ESQUEMAS DE ACCESO EN LA
INICIATIVA PARA LA CUENCA DEL CARIBE, LA
RONDA URUGUAY Y EL TLCAN
II.1 Introduccion
Para sistematizar la exposición y ubicarnos en un contexto más amplio con referencia a la
maquila discutiremos brevemente acerca de los sistemas preferenciales que benefician a los
países centroamericanos de diversas maneras en Estados Unidos. Esto se justifica en la medida
en que las ventas del sector se dirigen en más de un 90 por ciento hacia ese mercado. Un
tratamiento específico del Sistema Generalizado de Preferencias europeo se encuentra en
Fallas, Gitli y Vargas (1997). No obstante, hemos considerado de interés agregar hacia el final
del capítulo algunos comentarios acerca del régimen equivalente a la maquila estadounidense
en la Unión Europea.
Es conveniente tener en cuenta al analizar tales esquemas, que se pueden ver afectados tanto
por la cuestión del monto del arancel como del nivel o la posibilidad de ver limitadas las
exportaciones hacia Estados Unidos con base en cuotas u otras restricciones a las mismas
preferencias. Distinguimos entonces cuatro niveles de sistemas de acceso: a) el esquema de la
Nación Más Favorecida (NMF), b) el esquema del Sistema Generalizado de Preferencias, c) el
esquema de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), y d) el esquema de maquiladoras.
Todos ellos pueden tener cruces entre sí, pero es necesario tener claro que son diferentes en su
base legal y en su operatividad.
II.1.1 El esquema de la Nación Más Favorecida (NMF).
Los Estados Unidos, a diferencia de otros países, han conservado un arancel diferenciado para
la NMF y para el resto del mundo. Todas las naciones que están en el GATT-OMC y algunas
que no lo están, gozan de tal preferencia. Quienes no tienen este beneficio pagan un arancel
que puede ser substancialmente elevado a la hora de exportar hacia Estados Unidos. La
diferenciación se creó en el pasado como un instrumento de castigo hacia las naciones
comunistas. Hoy en día su valor consiste en la amenaza de hacer perder tal status, con base en
motivos políticos, a ciertos países como China. Por su parte, los productos que entran en la
columna de aranceles de NMF pueden tener desde aranceles cero, hasta niveles de 40-50 por
ciento y aún más, dependiendo del producto, con un promedio general sumamente reducido,
que oscila alrededor del 4 por ciento. En los casos en los que el arancel NMF es cero,
2
obviamente todos los países que comercian con Estados Unidos bajo este tratamiento están en
igualdad de condiciones y no tiene sentido hablar de preferencias, a menos que el producto esté
sujeto a cuotas preferenciales, de las que existen muy pocos casos.
II.1.2 El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)
Este esquema prevé exoneración de derechos de importación en los Estados Unidos para
aproximadamente 4,500 productos de 134 países en desarrollo designados beneficiarios. El
programa comenzó a operar el l de enero de 1976 con base en la Ley Comercial de 1974 por un
período de 10 años. La autorización fue renovada con la Ley Comercial de 1984 y hasta julio
de 1993. A partir de esa fecha hubo renovaciones por períodos relativamente cortos, a veces
con demoras tales que se debieron enfocar con carácter retroactivo. La última renovación en
momentos de escribir estas líneas, es del 20 de agosto de 1996 y se extenderá hasta el 31 de
mayo de 1997.
El SGP es una concesión unilateral de preferencias arancelarias basada en una propuesta
efectuada años atrás por la UNCTAD. Estas preferencias son concedidas por países
desarrollados a los países en desarrollo bajo un sistema "generalizado". Esto es, cada país
desarrollado tiene una lista diferente de productos a los que brinda acceso preferencial (sobre
una base en principio no discriminatoria) a naciones en desarrollo (los países de la Unión
Europea comparten una misma lista). Este acceso preferencial es solamente arancelario. No
contiene previsones ni compromisos sobre cuotas. Por ejemplo, el azúcar en Estados Unidos
forma parte del SGP, lo cual no impide que su acceso sea restringido por un sistema de arancelcuota.
Los productos que se benefician del SGP tienen sin embargo algunas limitaciones que
conviene tener en cuenta (esto es válido para Estados Unidos solamente; para el caso europeo
véase Fallas, Gitli y Vargas 1997).
i.
ii.
iii.
Un país puede "graduarse", es decir, quedar fuera del SGP por ser declarado
suficientemente competitivo en función -entre otras posibles variables- de su PIB per
cápita. Tal resultado ocurrió con los cuatro "tigres" del sudeste asiático.
El producto debe cumplir con los requisitos de tener un mínimo de 35 por ciento de
valor agregado nacional, y no puede ser resultado de un mero acto de ensamblaje. De lo
contrario no se beneficia del esquema.
El razonamiento de las naciones industriales es que el SGP existe para apoyar el
crecimiento de la competitividad de los países en desarrollo. Así, cuando de acuerdo a
ciertos indicadores el país llega a ser suficientemente competitivo en determinado
producto, pierde elegibilidad para tal producto para el siguiente período. De este modo,
el año entrante podrá continuar sus exportaciones del SGP para todos los demás bienes
elegibles. En cambio, este artículo en particular deberá pagar el arancel de la NMF. Tal
limitación se conoce como la "cláusula de la necesidad competitiva". Como regla
general se pierde la elegibilidad si a) las importaciones provenientes de un país
específico representan más de un 50 por ciento del total de importaciones de Estados
Unidos de ese producto, o b) las importaciones de ese bien de determinado país
exceden de un cierto valor recalculable anualmente de acuerdo al crecimiento del PIB
de Estados Unidos, y que fue de alrededor de 114 millones de dólares en 1994. Para
países relativamente más desarrollados el límite llega al 25 por ciento o a
aproximadamente 37 millones de dólares. Si los bienes no son producidos en los
Estados Unidos se puede obtener una dispensa de esta limitación, así como en el caso
3
de que las importaciones sean muy bajas (de minimis). México y Brasil son los países
más frecuentemente afectados por los límites de la "necesidad competitiva". De los
países de la Cuenca del Caribe la República Dominicana es el que ha tenido algunas
limitaciones, las que como veremos después han sido resueltas mediante el mecanismo
de la ICC.
II.1.3 La Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC).
La Ley para la Recuperación Económica del Caribe fue aprobada en agosto de 1983 y entró en
vigencia el 1 de enero de 1984. En pocas palabras consiste en una concesión unilateral por
parte del Gobierno de los Estados Unidos de exoneraciones arancelarias (casi todas ellas a cero
arancel) para una gran parte de sus productos, con un conjunto de excepciones definidas:
textiles y vestuario, calzado, atún, petróleo, ciertos relojes y artículos de cuero.(39)
La diferencia central con el Sistema Generalizado de Preferencias vigente desde 1974 es que en
el SGP los productos que entran en la lista (que es general para todos los países en desarrollo
beneficiarios) lo hacen de manera individual, luego de un estudio por parte del Gobierno de
Estados Unidos. Si bien las excepciones obligatorias son similares a las de ICC, existen
muchos productos, especialmente agrícolas que forman parte de ICC, pero no del SGP.
Existen varias diferencias de matiz entre el SGP y la ICC que podrían ser objeto de un análisis
aparte. Por ahora nos concentraremos en las siguientes:
•
•
•
•
La extensión en materia de productos de la ICC es muy superior a la del SGP. Todos
los productos beneficiados por el SGP forman parte de ICC, pero el caso inverso no es
cierto.
En la ICC no existen mecanismos explícitos de graduación para países ni hay referencia
a la cláusula de la necesidad competitiva. De esta manera, en los casos en que un
producto pierde elegibilidad para el SGP por exportarse -digamos- más de 114 millones
de dólares desde un mismo país de la Cuenca, la mantiene bajo la ICC. Esto ha ocurrido
con la República Dominicana en varios oportunidades.
Si bien en ambos casos se trata de esquemas de preferencia no contractuales
(unilaterales), a partir de las modificaciones a la Ley efectuadas en agosto de 1990, la
ICC tiene carácter permanente. El SGP depende de sucesivas renovaciones.
En los casos en que un país cualquiera o varios países subsidian sus exportaciones de
productos específicos y si están todos ellos sujetos al Código sobre Subsidios y
Derechos Compensatorios, Estados Unidos debe demostrar a) la existencia del subsidio,
y b) que causa daño a su producción. Algo similar ocurre cuando los productos son
objeto de dumping, es decir, cuando se venden a precios inferiores "a su justo valor".
En ambos casos, para aplicar una medida compensatoria (un arancel adicional que
compense al dumping o al subsidio) se debe demostrar el daño que causa la práctica de
comercio desleal, y para ello se pueden acumular las exportaciones de varios países que
incurran en tales prácticas. De esta manera se hace más fácil imponer tal sanción. Por el
contrario, en el caso de los países de la ICC, desde la enmienda de 1990 solamente se
pueden acumular para tales efectos las exportaciones de países que sean todos ellos
beneficiarios de la ICC (40) En 1993 Trinidad Tobago se benefició de tal disposición en
un caso de acusación de dumping en las exportaciones de varillas de acero de ese país
en conjunto con Brasil, Canadá y Japón. La decisión de la Comisión de Comercio
Internacional fue de existencia de daño, pero se excluyó a Trinidad Tobago de
responsabilidad (Gitli 1994). Resulta difícil suponer una situación en que las
4
exportaciones de países de la Cuenca lleguen a causar daño en el mercado de Estados
Unidos (41)
II.1.4 Programas de maquilado.
El término actual utilizado en la nomenclatura oficial de Estados Unidos es "producción
compartida" (del inglés "production-sharing") y en el tratamiento común se hace referencia
simplemente a las "subpartidas 9802.00.60 y 9802.00.80" del Sistema Armonizado de
Clasificación Arancelaria (SAC). Estas subpartidas tienen significado exclusivamente aduanero
y permiten un tratamiento especial para ciertos productos de Estados Unidos procesados o
ensamblados fuera de ese país para luego ser regresados. Los derechos aduaneros a pagar son
los normales de la NMF, pero se calculan solamente sobre el valor agregado de los productos.
En otras palabras, la parte de valor incluida en el insumo retornado no paga derechos al
reingresar a Estados Unidos.
El proceso de maquila -como régimen de importaciones en Estados Unidos- hizo su aparición
en los años cincuenta, cuando la economía estadounidense comenzó a afrontar la competencia
internacional. La fracción 806.30 se inició en 1956, en tanto que la 807.00 empezó en 1963
(CEPAL 1995:5). Cuando los problemas de rentabilidad se hicieron sentir, inicialmente se
sustituyó mano de obra por capital. Empero, esto no fue suficiente y se comenzó un proceso de
relocalización de industrias hacia donde los salarios eran menores. El proceso productivo se
segmentó entre fases más intensivas en capital y conocimiento, y actividades intensivas en
mano de obra, las que casi invariablemente se concentraban en el exterior (42)
Es de extrema importancia, para efectos conceptuales entender que, a pesar de haberse incluido
la maquila como un régimen preferencial en esta clasificación (que lo es desde el punto de vista
aduanal), no es tanto una concesión efectuada a otros países, como una forma de expandir las
exportaciones del país que establece el sistema. Consiste en una especie de apuesta a la
utilización de insumos intermedios nacionales. Por ejemplo, si el país A estableció un arancel
de 17 por ciento al producto x, donde el valor de mercado es de $100, el importador deberá
pagar $17 al ingresar el producto y el saldo comercial del país A será de $-100. En cambio, si
el país establece que cuando el insumo y producido en el país A forma parte del producto x, no
pagará arancel al regresar a su país, y si y entra en x en una proporción de 60 por ciento,
entonces el arancel de 17 por ciento se calculará solamente sobre el componente extranjero,
que es de $40. En este caso, el importador en A deberá pagar solamente $ 6.8 (17 por ciento de
$ 40)(43) Pero ahora el balance comercial será de $- 40, dado que en A se fomentó la
exportación de $60. No sólo estamos viendo una mejora del saldo comercial, sino el
crecimiento en el empleo en el país A que acompaña el crecimiento de sus exportaciones. Este
sería el enfoque estructural convencional.
Empero, el enfoque directamente empresarial tiene una importancia similar, sino mayor. Desde
este ángulo, las operaciones de intercambio descritas en el párrafo anterior son menos
relevantes. Lo que ha ocurrido en realidad es que el productor del país A desplazó a otro
competidor del país C (asiáticos o hasta europeos) al estar en condiciones de producir el
producto x en $100. Si hubiera insistido en elaborar el producto íntegro dentro de sus plantas
domésticas, su costo final probablemente hubiera sido de $140, con lo que sería desplazado del
mercado interno por un producto que entra con un precio de $117. En este caso, la maquila
constituye un eje central de la estrategia de supervivencia de la firma del país A. En una
presentación escrita por Larry K. Martin, presidente de la AAMA (American Apparel
Manufacturers Association, que representa más del 70 por ciento de la producción de prendas
de vestir de Estados Unidos) sostenía:
5
"Es importante comprender que la producción que se trasladó de Estados
Unidos [hacia México y los países de la ICC] ya no era viable en Estados
Unidos. Sin los incentivos del 807, el TLCAN, y esperamos que la paridad para
los países de ICC, esta producción se hubiera ido al Lejano Oriente, donde las
compañías americanas tienen poco que ver con el proceso de manufactura"
(Larry K. Martin, c. 1996)(44)
Conviene aclarar que el sistema de producción compartida no tiene nada que ver con el SGP o
la ICC. Se trata de un sistema con el cual en un pasado no muy lejano uno de los principales
beneficiarios era la República Federal Alemana, así como algunos países asiáticos(45) . Sin
embargo, acompañando a la ICC existen algunos beneficios adicionales que es necesario tomar
en cuenta y que veremos más adelante.
II.2 LA RAMA TEXTIL-VESTUARIO: UN CASO ESPECIAL A TRAVES
DE LOS DISTINTOS REGIMENES DE ACCESO
II.2.1 La especificidad de la rama Textil-Vestuario
Para los países desarrollados la rama Textil-Vestuario es sin duda la más sensible(46) entre las
industriales. Si bien durante años estos países han sustraído los productos agrícolas de la esfera
de las disciplinas del GATT, entre los no agrícolas se destaca esta rama por ser intensiva en el
uso de mano de obra y un primer paso obligado para casi toda nación en vías de
industrialización. La ironía de la historia radica en que se trata de la misma rama con la que
Inglaterra inició la expansión del capitalismo a nivel mundial y cuyo comercio se buscó
liberalizar desde el siglo pasado para fomentar precisamente dicha expansión.
Los países industrializados no han tenido grandes crecimientos en la productividad del sector,
que también en ellos es considerado atrasado y poco competitivo. Por este motivo, presionaron
exitosamente para detener la expansión del comercio en estos bienes en el flujo "sur-norte". En
1962 se negoció el Acuerdo de Largo Plazo sobre el Comercio Internacional en Textiles de
Algodón (ALP) bajo la égida del GATT. En diciembre de 1973, representantes de 50 naciones,
también reunidos bajo la égida del GATT negociaron el Acuerdo Multifibras sobre el
Comercio Internacional de Textiles (AMF) -sucesor del anterior- el que entró en vigencia el 1
de enero de 1974 por un período de 4 años. Fue renovado una y otra vez con varios cambios,
hasta incluir productos de algodón, lana, de fibras artificiales, vegetales y de seda, y de hecho,
está integrado dentro de la Organización Mundial del Comercio, a través de los compromisos
establecidos en el Acta de Marrakesh.
Conviene destacar que el AMF es prácticamente el único acuerdo negociado dentro del GATT
que determina restricciones no arancelarias bajo la forma de cuotas. EL GATT -recordemosnació precisamente para eliminar las cuotas del comercio internacional, entre otras cosas. Las
restricciones estuvieron dirigidas, en el AMF, desde los países industrializados contra los
países en desarrollo, con el pretexto de "permitir la expansión ordenada del comercio mundial
de textiles".
El AMF es solamente un cuerpo acordado de disciplinas para negociar acuerdos bilaterales
entre países industrializados y países en desarrollo. Dentro de este marco, Estados Unidos
negoció acuerdos bilaterales con 28 naciones. También tienen acuerdos similares con 9 países
no firmantes. Todos estos convenios regulaban aproximadamente un 68 por ciento de las
importaciones de la rama en 1989.
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Los aranceles de importación para este grupo de productos en Estados Unidos se encuentran
entre los más elevados, pudiendo llegar hasta 60 por ciento ad valorem(47) . No existen
diferencias entre los aranceles que se recaudan de países desarrollados o en desarrollo, ni a
favor de uno o de otro (los productos de la rama no están incluidos tampoco en sistemas
preferenciales como en el SGP o ICC). En el Recuadro II-1 se aprecian los aranceles promedio
de la rama, que en cada categoría son superiores a los promedios de la industria en general. De
esta manera, 14 capítulos, de un total de 97 que componen el Sistema Armonizado de
Designación y Codificación de Mercancías cubriendo todo el universo del comercio exterior,
tienen un arancel promedio de 17.2 por ciento frente a un promedio general de 3.5 por ciento.
En el capítulo I, cuadro I-3, vemos los aranceles de la Nación más Favorecida en 1997,
pagados efectivamente por los países centroamericanos. El promedio para toda la región fue de
18.5 por ciento (ponderado por las importaciones efectivas de 1995), lo que indica que -Ronda
Uruguay mediante- no se notan diferencias en los aranceles generales que enfrenta el sector de
la confección.
Los acuerdos bilaterales establecidos al amparo del Acuerdo Multifibras son bastante variados
en su forma y contenido. Algunos establecen un techo "agregado" sobre la totalidad de
exportaciones de textiles o vestuario, o sobre exportaciones de la rama basadas en algodón,
lana, etc. Otros topes pueden ser establecidos por grupos de productos, o categorías específicas
de "productos sensitivos". Cada renovación del AMF ha permitido agregar nuevos productos a
la lista, cubriendo mayores proporciones del comercio mundial de textiles. Un acuerdo bilateral
contiene varios tipos de restricciones cuantitativas entre las que destacan de manera general las
siguientes(48) .
a. Límites Específicos. Son las cuotas físicas automáticas establecidas de antemano en
cada acuerdo, con una tasa autorizada de crecimiento anual de 6 por ciento y
reglamentaciones para trasladar a otros años porciones no utilizadas.
b. Niveles de Consulta Designados. Son niveles restrictivos cuantitativos de índole no
automática. Al llegar a tales niveles se pueden discutir las posibilidades de acceso de
cantidades adicionales.
7
Recuadro II - 1
Aranceles promedios pagados por México en Estados Unidos previo a la
vigencia del TLCAN
Los aranceles promedios ponderados por el comercio para el acceso de productos mexicanos
bajo el sistema de Nación Más Favorecida, eran los siguientes:
Vestuario
18.3 %
Confección
simple
9.0 %
Telas
8.9 %
Hilados
10.6 %
TOTAL
14.0 %
Fuente: Bannister & Low (1992, p. 5).
Nota: Estos promedios son similares a los que enfrenta el resto de los países, en particular los centroamericanos,
y han variado en muy poco como resultado de la Ronda Uruguay (véanse las secciones I.4.2 en el capítulo I y la
II.2.4.5 más adelante). Se puede apreciar el escalonamiento de los aranceles: a mayor valor agregado mayor
aramcel. En 1992 el promedio ponderado de los aranceles estadounidenses de la rama con respecto al resto del
mundo era de 17.2 por ciento, en tanto que el promedio general de todos los bienes era de 3.5 por ciento (USITC
1994, p. 2-14).
Cada acuerdo contiene además disposiciones de consulta y una cláusula que establece que sus
importaciones no serán restringidas en beneficio de otros países con los cuales no existen
acuerdos similares
El Comité de Textiles adoptó el 9 de diciembre de 1993 la decisión de mantener en vigor el
Acuerdo Multifibras por un período de 12 meses adicionales. Por lo tanto finalizó el 31 de
diciembre de 1994 y fue sustituido por el Acuerdo de Textiles de la Ronda Uruguay.
II.2.2 La maquila en el sector textil-vestuario
En 1963 Estados Unidos introdujo un programa de maquilado conocido como ingreso aduanero
"806.30" y "807.00". Bajo este programa de "producción compartida" (Production Sharing, es
su nombre oficial en inglés), los insumos salen de Estados Unidos y regresan luego de haber
sido objeto de alguna operación elemental, intensiva en mano de obra(49) . Al regresar, causan
derechos de internación (aranceles) solamente en relación al valor que ha sido añadido en el
exterior (v.g., por el valor del "servicio")(50) .
Desde el 1 de enero de 1989, con la entrada en vigencia del Sistema Armonizado para la
Designación y Codificación de Mercancías (SA) en Estados Unidos, el régimen pasó a
pertenecer al capítulo 98 y los esquemas pasaron a ser designados como "9802.00.60" y
"9802.00.80".
Bajo la provisión 9802.00.80 (51) los bienes importados por Estados Unidos utilizando
componentes manufacturados en Estados Unidos son objeto de derechos de importación por el
valor agregado, independiente de si requieren luego procesamiento adicional o no. Las
operaciones que se realizan fuera del país deben ser consideradas "asociadas con el proceso de
ensamble, pero no deben constituir operaciones de manufactura".(USITC, 1994, p. 1-1).
8
Cuadro II - 1
Porcentaje del valor total importado bajo el régimen 9802.00.80 que
entran sin pagar derechos de internación en Estados Unidos. Año 1994
Vestuario
62
Calzados
15
Vehículos
10
Cableado eléctrico para
56
vehículos
Televisores, radios y
partes
33
Electrodomésticos
51
Computadoras
30
Componentes
microelectrónicos
55
Equipos médicos
43
Total ponderado
33
Fuente.- USITC 1996, p. 2
La regla general es que los componentes deben ser productos de Estados Unidos. Sin embargo,
materiales provenientes del exterior (por ejemplo telas) pasan a ser estadounidenses si son
cortados en ese país. Podemos concluir entonces que la tela para el maquilado puede provenir
de cualquier lugar, en tanto sea cortada en Estados Unidos. En la sección II.2.3 de este capítulo
veremos que para programas de cuotas menos restrictivas en los casos de países de la Cuenca
del Caribe o de México, se exige que la tela sea originaria de Estados Unidos, pero solamente a
efectos de las cuotas ampliadas. En otras palabras, basta que la tela sea cortada en Estados
Unidos para que la prenda de vestir cosida fuera del país califique bajo el régimen 9802.00.80,
pero en el caso de México y los países de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), el que
la tela haya sido fabricada o no en Estados Unidas determina diferencias en el sistema de
cuotas y también en los esquemas de desgravación negociados bajo el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN).
II.2.3 La maquila en el sector textil-vestuario y la ICC
II.2.3.1 Aspectos generales
La rama Textil-Vestuario no es objeto de preferencias ni en el Sistema Generalizado de
Preferencias (SGP) ni en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC y es así por voluntad
expresa de los legisladores estadounidenses. Por lo tanto, cualquier cambio en el status actual
de excepción depende de éstos. La máxima ironía consiste en que la rama -sin preferenciasexplica más de la mitad del valor de las importaciones de Estados Unidos desde los países
centroamericanos (véase el cuadro I-1 en el capítulo I).
9
En la ley que reformó la ICC en 1990 se produjo un cambio sustancial por el cual se alteró el
esquema del maquilado solamente para estos países. De acuerdo al nuevo sistema (nota 2,
Subcapítulo II del Capítulo 98 del SAC) ya no se paga el arancel sobre la parte del valor
agregado (quedando exceptuados de este beneficio los productos de la rama de textil-vestuario
y petróleo y derivados). Esta disposición ha permitido en los últimos años incrementar las
exportaciones de calzados (maquilados) hacia Estados Unidos, sobre todo desde la República
Dominicana (recordemos que los calzados originarios de la Cuenca están también excluidos de
los beneficios de exoneración de ICC y por lo tanto pagan el impuesto normal de la Nación
Más Favorecida).
II.2.3.2 El Programa de Acceso Especial y el Régimen Especial
Aunque los productos de la rama textil-vestuario están en general excluidos de la ICC, los
Estados Unidos han venido negociando acuerdos bilaterales desde 1986 con varios países de la
Cuenca con el objeto de mejorar el acceso de sus productos en el mercado estadounidense,
dentro del contexto global de la política textil de Estados Unidos. El Programa de Acceso
Especial (Special Access Program) para la Cuenca del Caribe fue anunciado el 26 de febrero de
1986 por el presidente Reagan. Está disponible para todos los países designados beneficiarios
de la ICC. Los acuerdos contienen:
a. Límites Específicos, o Niveles de Consulta Designados. Los primeros se incrementan en
un porcentaje anual predefinido, mientras que los segundos se incrementan solamente
luego de consultas bilaterales. Estos límites son comunes en el Acuerdo Multifibras y se
aplican a los productos que a) son originarios de la ICC (que no entran como productos
de maquilado), o b) son productos de maquilado pero con telas fabricadas fuera de
Estados Unidos, importadas en ese país, cortadas y enviadas a los países ICC para
coser. Los límites o los niveles de consulta se aplican por producto y solamente a partir
del momento en que el país exportador comienza a "llamar la atención" por su
dinamismo.
b. Niveles de Acceso Garantizado (Guaranteed Access Levels o GALs). En estos casos
también existen cuotas, pero que gozan de un sistema más liberal en el que pueden ser
elevadas a solicitud del país exportador, excepto en casos graves de desorganización del
mercado. Esta parte de las cuotas se aplica solamente a los productos de maquilado que
utilizan tela fabricada en Estados Unidos y tienen la clasificación especial
9802.00.80.10 (9802.00.80.15 en 1994).
Es fácil observar que el primer conjunto de restricciones es típico del Acuerdo Multifibras, en
tanto que los Niveles de Acceso Garantizado en la práctica permiten que una buena parte de la
actividad maquiladora quede casi enteramente fuera del sistema de cuotas(52) . De no existir los
GALs, los artículos elaborados bajo el régimen de maquilas entrarían en las cuotas normales
del AMF.
Es importante reiterar que para calificar en el Programa de Acceso Especial, la prenda debe ser
ensamblada con tela producida en Estados Unidos, aunque el hilado puede ser importado. De
esta manera, el requisito para ampliar la cuota es más estricto que bajo el programa simple de
maquilado.
10
Conviene recordar que en su momento, a solicitud mexicana se creó un programa similar
para su sector textil-vestuario denominado Régimen Especial (febrero de 1988). De esta
manera, ya hay un antecedente de una concesión que se dio a México para equipararse con
los países beneficiarios de la ICC.
Estos esquemas especiales promovieron el traslado de instalaciones productivas desde el
Lejano Oriente, con estrechas cuotas que limitaban el crecimiento de los embarques hacia
Estados Unidos. Por otra parte, la proximidad geográfica de México y las naciones del Caribe
permiten no solamente abaratar los costos del transporte, sino un mayor control sobre la
producción y menores plazos de entrega.
Estas cuotas, aunadas a problemas de costos laborales crecientes han inducido a productores
orientales a invertir en el Caribe en la producción de ropa para el mercado estadounidense.
Según informes de la Federación de Industrias Textiles de Corea, ya a mediados de 1992, las
inversiones coreanas en la región eran de 23 millones de dólares en Guatemala, $15 millones
en República Dominicana y $14 millones en Honduras. Desde entonces, las cifras de
inversiones coreanas en Honduras pueden haber disminuido debido a problemas culturales y
laborales.
Las operaciones de los inversionistas asiáticos en el Caribe difieren en principio de las
operaciones de maquila. Los requisitos formales del régimen aduanero estadounidense
establecen que la tela debe salir de ese país cortada y lista para coser. La actividad realizada
fuera es precisamente la de cosido. Según informaciones del USITC (1994, p. 2-19) las firmas
asiáticas envían a los países del Caribe la tela para efectuar todo el proceso en éstos, generando
mayor valor agregado para la región, mayores niveles de inversión y fomentando un mayor
desarrollo de habilidades(53) .
II.2.4 La rama textil-vestuario en la Ronda Uruguay
II.2.4.1 El objetivo negociador de Estados Unidos
La Ronda Uruguay tuvo entre uno de sus grandes objetivos el de incorporar los productos de la
rama Textil-Vestuario a las disciplinas del GATT. Se entiende por tal cosa la eliminación total
de las barreras no arancelarias (como las cuotas) de tal manera que la única interferencia con el
mercado esté dada por la presencia del arancel de importación.
El 15 de abril de 1994 se firmó el Acta Final de la Ronda, la cual provee para el sector el
desmantelamiento total de las barreras no arancelarias durante un período de transición de diez
años.
Los negociadores estadounidenses fueron muy insistentes en los siguientes cinco puntos:
i.
ii.
iii.
iv.
Que de por sí el pasaje de un sistema de cuotas a un sistema de libertad de mercado era
una concesión tan importante que las reducciones arancelarias debían mantenerse en el
mínimo posible.
Que el desmantelamiento del AMF debería efectuarse de manera gradual para permitir
el ajuste de su propia industria (que en teoría se está "ajustando" desde 1973).
Que los mercados extranjeros también deberían abrirse a los productos de la rama
provenientes de Estados Unidos.
Que Estados Unidos debería retener el control de qué productos integraba a las
disciplinas del GATT en cada etapa de la eliminación de cuotas.
11
v.
Se debería incluir un fuerte sistema de salvaguardas a efectos de proveer protección en
el caso de elevación súbita de importaciones durante el período de desmantelamiento.
El Embajador Kantor declaró estar satisfecho en la consecución de estos objetivos de
negociación(54) .
II.2.4.2 Eliminación de las barreras no arancelarias
Según lo acordado en la Ronda Uruguay, la eliminación de las barreras no arancelarias se
producirá en cuatro etapas:
1. Desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio (el
1 de enero de 1995) cada país integrará a las disciplinas del GATT productos que hayan
representado no menos del 16 por ciento del volumen total de las importaciones
realizadas en 1990.
2. El primer día del cuarto año se integrará otro 17 por ciento del volumen de las
importaciones de 1990.
3. El primer día del octavo año se integrará otro 18 por ciento.
4. El primer día del onceavo año se habrán eliminado todas las restricciones.
En síntesis, durante los primeros cinco años se incorporarán artículos que representen un 33
por ciento de las importaciones de 1990; al octavo año se habrá incorporado un 51 por ciento.
Es de suponer que la eliminación definitiva de las cuotas de los productos considerados más
sensibles se produzca prácticamente en las últimas horas del décimo año. Lo que significa que
el impacto más fuerte de la apertura se comenzará a sentir hacia fines del período de transición.
Si bien en el Acta Final se establece que en cada incorporación se deben incluir productos de
los cuatro grandes grupos de la rama (hilados, tejidos, confección simple y prendas de vestir),
no hay proporciones obligatorias para este proceso.
II.2.4.3 Niveles de crecimiento para las cuotas
El Acuerdo establece tasas de crecimiento más elevadas para las cuotas. Cualquier coeficiente
de crecimiento concertado al amparo del AMF se aumentará anualmente en un 16 por ciento
durante los primeros tres años, en un 25 por ciento durante los siguientes cuatro años y en 27
por ciento durante los tres últimos años. Esto significa que si se había acordado que la cuota se
elevara anualmente en un 6 por ciento, durante los tres primeros años se deberá elevar en un
mínimo de 6.96 por ciento durante los tres primeros años (0.06 x 1.16), y así sucesivamente
(Art. 2).
Para pequeños abastecedores cuyas exportaciones estén sujetas el día anterior a la fecha de
entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, a restricciones que representen el 1.2 por ciento o
menos del volumen total de las restricciones aplicadas por un miembro importador al 31 de
diciembre de 1991, se prevé una mejora significativa del acceso avanzando una etapa en los
coeficientes anteriores. Esto significa que si el crecimiento acordado de la cuota era de 6 por
ciento, éste se elevará a 7.5 por ciento (0.06 x 1.25).
12
II.2.4.4 Régimen de salvaguardas
Durante el período de transición se aplica un mecanismo de salvaguarda específico que es
equivalente de alguna manera al mantenimiento del AMF. Los productos que ya se hayan
integrado al GATT-OMC de acuerdo a los procesos descritos con anterioridad no gozarán de
este privilegio, sino que deberán adscribirse al régimen general de Salvaguarda establecido en
el artículo XIX del GATT.
La salvaguarda específica permite imponer nuevas restricciones en los casos en que las
importaciones de productos de la rama causen o amenacen causar un perjuicio grave a la
producción nacional de artículos identificados. Se aplicará miembro por miembro, debiéndose
conceder un trato "considerablemente más favorable" a los países menos adelantados (Art. 6,
sec. 5). También obliga a un "trato diferenciado y más favorable" a los miembros cuyo
volumen total de exportaciones de textiles y vestido sea relativamente pequeño.
Siguiendo la ruta del AMF, también se establece que se fijará para las limitaciones un nivel que
no será inferior al de las importaciones desde un país durante un período de 12 meses que
finalice dos meses antes en que se haya hecho la solicitud de consulta.
Las medidas adoptadas de conformidad con régimen de salvaguarda específica (Art. 6) tendrán
un vigor máximo de tres años sin prórroga, o hasta que se incorpore el artículo al GATT.
Se puede concluir entonces que, desde el punto de vista de los resultados de la Ronda Uruguay,
estamos por entrar a un período de transición que no tendrá demasiado impacto en los
mercados mundiales hasta finalizar los diez años. De lo que no debe quedar duda es que la
industria Textil-Vestuario de cada país deberá quedar afianzada y bajo condiciones de
competitividad a medida que se acerque el plazo final.
II.2.4.5 Desgravación arancelaria en la Ronda Uruguay por parte de Estados Unidos.
La desgravación promedio en todas las fracciones arancelarias por parte de Estados Unidos,
comprometida en la Ronda Uruguay fue de 34 por ciento. En el caso de la rama TextilVestuario la disminución será de menos de 12 por ciento. Se trata de promedios, donde en los
casos de productos sensitivos, el recorte ha sido aún considerablemente menor .
Por otra parte, en los casos de productos no agropecuarios, las reducciones arancelarias
acordadas por cada miembro se aplicarán mediante cinco reducciones anuales; la primera, al
entrar en vigencia el acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (1
de enero de 1995), y cuatro etapas anuales adicionales. De este modo, la reducción se
completará en cinco años.
En conclusión, el cambio más importante en la rama parece estar dado por el desmantelamiento
de las cuotas, el que tomará importancia hacia el final del período de 10 años. Aún así, no está
muy claro aún, hasta donde el régimen de Salvaguarda no es otra cosa que un Acuerdo
Multifibras mejorado. La desgravación arancelaria -completada en cinco años- tiene menos
relevancia, aunque no deja de ser un elemento a incluir en cualquier análisis.
Los representantes de la industria en Estados Unidos siempre han manifestado una gran
preocupación por lo negociado en la Ronda Uruguay, considerándolo una apertura mucho
mayor que la negociada en el TLCAN. Esto se debe a que la primera, si bien menos profunda,
13
mejora el acceso a los productos del Lejano Oriente, el principal competidor. En tanto que el
TLCAN fue negociado a la medida de los intereses de su propia industria en México.
II.2.5 La rama textil-vestuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN)
II.2.5.1 Introducción
El 1 de enero de 1994 entró en vigencia un nuevo sistema para el acceso de los productos de la
rama Textil-Vestuario de México a Estados Unidos. Es necesaria una descripción exhaustiva
para comprender su alcance y limitaciones(55) .
Para llevar una primera aproximación que aclare el rumbo del Tratado destacamos lo siguiente:
•
•
•
•
•
El período de transición al máximo de apertura negociado es de 10 años.
En los productos que cumplan con las normas de origen ("originarios") se eliminan las
cuotas de inmediato y se establece una desgravación gradual a 10 años.
En los productos que no cumplan con las normas de origen no hay desgravación, pero sí
hay eliminación total de cuotas gradual en 10 años. Como excepción, existe un
subconjunto de estos bienes en la parte de vestuario que tendrán la misma desgravación
que los originarios, pero sujeta a cuotas.
Los productos artesanales tendrán desgravación inmediata no sujeta a cuotas.
Los productos de maquilado que utilicen tela fabricada y cortada en Estados Unidos
tendrán eliminación inmediata de aranceles y de cuotas. La definición de maquila será
ampliada.
En el Recuadro II-2 se ha ordenado la información proveniente del propio texto del TLCAN de
manera de facilitar su comprensión. Es conveniente tener en cuenta que explícitamente el
Tratado establece (Sección 1.2) que prevalecerá sobre el AMF u otro tratado que le suceda. No
prevalecerá sobre el GATT o la Organización Multilateral de Comercio excepto en las materias
que cuente con dispensa especial.
Para efectos analíticos de este documento hemos dividido a los bienes en dos clases: 1)
originarios, y 2) no originarios. Por ahora sólo agregaremos que las reglas de origen
constituyen una complicada disciplina que sirve para determinar cuándo, a juicio de ambas
partes, un producto que utiliza insumos importados de fuera de la región (v.g. fuera de EEUU
o México o Canadá) agrega procesos que significan una transformación substancial para los
insumos importados. También enunciaremos que en este Tratado, las normas de origen para la
rama son muy difíciles de cumplir (en general, para que una prenda de vestir sea originaria,
debe ser originario desde el hilado en adelante).
II.2.5.2 Productos originarios
Los artículos que cumplan con las normas de origen quedan libres de cuotas (del AMF o
cualquier otras) de inmediato. En cambio, el proceso de desgravación tomará 10 años de
manera gradual (y lineal) en tres grupos: a) de inmediato, b) a cinco años y c) a 10 años. Un
punto que vale la pena destacar es que en las desgravaciones (b) y (c) comienzan con una
primera reducción desde el inicio y se establece que al 1 de enero de 1994 el arancel máximo
de la rama será de 20 por ciento(56) . Este punto de partida significa una ventaja para México,
en la medida en que la rama tiene picos arancelarios que aunados llegan a niveles cercanos al
60 por ciento ad valorem.
14
Estados Unidos eliminó inmediatamente los aranceles a las fracciones que representan 45 por
ciento del valor de las exportaciones a ese país desde México. En cambio sólo se desgravó de
inmediato el 20 por ciento del valor de las exportaciones estadounidenses a México (Serra
Puche 1992).
La maquila constituye un caso muy especial que hemos agrupado dentro de los artículos
originarios, aunque tiene una serie de matices a tomarse en cuenta.
Según el Tratado, los productos de maquila de la rama Textil-Vestuario quedan de inmediato
exentos de aranceles (esto es, de los aranceles que se pagan sobre el valor agregado), siempre y
cuando la tela haya sido fabricada en Estados Unidos. En otras palabras, se desgravan
completamente las importaciones efectuadas bajo el item arancelario 9802.00.80.10 que
corresponden al Régimen Especial de México (en 1994 fue cambiado a 9802.00.80.90) o al
Programa de Acceso Especial (los GALs) del Caribe. Las importaciones bajo el régimen de
maquilado con telas no fabricadas en Estados Unidos continuarán entrando bajo el régimen
normal de maquila, pagando el derecho correspondiente por el valor agregado (a los aranceles
decrecientes del Tratado) y sujetas a cuotas globales.
Por otra parte, el Tratado amplía las posibilidades de elevar el valor agregado en vestuario bajo
el régimen de maquila al permitir el blanqueado, teñido de la prenda, lavado a la piedra, lavado
al ácido, o planchado permanente (Apéndice 2.4 del TLCAN).
Concluimos entonces que la apertura mutua en la rama parece altamente significativa, pero las
restricciones de las normas de origen constituyen un elemento proteccionista que incentivará
las inversiones en la región para calificar a lo largo de la cadena productiva; sin duda
empeorará la situación para el resto del mundo. Esto afectará de manera más fuerte a los
exportadores de productos del subsector textil provenientes de fuera de la región. En lo que
respecta a los países ICC, cuyo peso principal de exportaciones está en el subsector de
vestuario (véase el capítulo I) el impacto dependerá de la velocidad con que crezca la
productividad en México. El mejorar las posibilidades de exportar productos originarios
cuando no se dispone de una industria textil eficiente (el caso de México) parece difícil, por lo
menos en el corto y mediano plazo(57) . No obstante, la maquila puede avanzar rápidamente
aprovechando en su conjunto las reducciones arancelarias. Obviamente que la cercanía a sus
mercados de destino, así como sus salarios relativamente bajos, aunados a la devaluación de
fines de 1994, podrán provocar grandes desvíos de producción hacia ese país.
15
Recuadro II - 2
Tratado de libre comercio de America del Norte
Sintesis del anexo 300 - B : Textiles - Vestuario (EEUU - MEXICO)
Classificcion
Desgravacion
Cuotas
Observaciones
1. Originarios
1.1 Regla general
originarios
Categorías a
Libre de inmediato
desgravar [Apéndice
2.1]:
A- Inmediata a cero
1/1/94
B6- Gradual: primera
reducción 1/1/94 y 5
etapas iguales hasta
cero el 1/1/2003.
C- Gradual: 10 etapas
anuales iguales desde
1/1/94, llegando a
cero el 1/1/2003.
D- Son los que están
exentos desde antes
del TLC
-Se establece una tasa arancelaria
máxima inicial al 1/1/94 de un 20%
[Ap. 2.1]
- Hay algunas excepciones en la forma
que adquiere la desgravación con
respecto a las cuatro categorías, ya sea
por comenzar desde 25% ó por no ser
lineales las etapas. [Ap. 2.1]
1.2 Maquila de
telas hechas en
EEUU
Inmediata 1/1/94
[Apéndice 2.4]
Libre de inmediato
- Se amplía la definición de maquila:
blanqueado, teñido, lavado [Ap. 2.4]
2.1 Regla general
para no originarios
No hay
Se mantienen en cuotas
y restricciones sólo
durante 10 años y serán
eliminadas en 3
categorías:
1.- 1/1/94
2.- 1/1/2001
3.- 1/1/2004
[Apéndice 3.1]
- Se especifica para cada categoría de
las ramas las restricciones para 21
categorías de las cuales:
3 - límites específicos
18 - niveles de consulta
- Se elimina el Acuerdo Bilateral
Textil existente entre ambos países.
- Ampliación de cuotas de acuerdo a
criterios AMF en general
2.2 Vestuario.
Capítulos 61 y 62
cortados y cosidos
en el territorio,
cuando la tela ó el
hilado provienen de
fuera de la región
Igual al de bienes
originarios (arancel
preferencial)
a) Vestuario y
confección (MCE)
a.1 - De algodón y
fibras 45.0
a.2 - De lana 1.5
a.3 - Bajo
9802.00.80.60 25.0
b) Telas y confección
24.0
c) Hilado I.T.M.
[MCE = millones de
metros cuadrados
equivalentes][Apéndice
6]
- La restricción a.3 finaliza al
eliminarse las restricciones bajo el
AMF
2. No Originarios
3. Artesanales
[Apéndice 6]
De inmediato, en la
No hay
medida en que se
vayan identificando y
acordando entre las
partes [Sección 2]
- Hay varias excepciones, como la
ropa que usa mezclilla azul, etc. [Ap.
6]
16
II.2.5.3 Productos no originarios
Como regla general, los artículos de la rama que no sean originarios, no estarán sujetos al
proceso de desgravación. Lo importante -sin embargo- es que en forma gradual, durante los 10
años se eliminarán todas las cuotas fijadas al amparo del Acuerdo Multifibras. Se establecen
tres categorías de eliminación de cuotas y restricciones, las cuales se habían creado en el
Acuerdo Bilateral Textil de 1988 y sus enmiendas. La primera eliminación opera de inmediato,
la segunda al l de enero del año 2001, y la tercera al l de enero del año 2004 (Apéndice 3.1 del
TLCAN). En principio, esto coincide con los compromisos tomados por los países
desarrollados en la Ronda Uruguay, para eliminar completamente las cuotas en 10 años. No
obstante hay una buena diferencia en la medida en que en la Ronda se establece una reducción
muy lenta de las categorías sujetas a restricciones durante los primeros años, en tanto que el
peso de la eliminación fuerte de cuotas estaría al final del período. En el caso del Tratado, al
comenzar su vigencia quedarán sin cuota 97 categorías. De las restantes 14, diez se eliminarán
en siete años y cuatro en diez años.
Durante la etapa de transición, los criterios de ampliación de cuotas para México se asemejan a
los existentes en el marco del AMF, corregidos por la OMC.
Los productos cuya eliminación de cuota será en el plazo más extenso son las telas tejidas de
lana, abrigos tipo saco para hombres y niños, trajes de lana para hombres y niños y telas
artificiales de fibrana. Para enero del 2001 serán eliminadas las cuotas de camisas y blusas,
pantalones, trajes y otros abrigos.
No obstante, una vez establecida la regla general, existen excepciones bajo la forma de un
arancel preferencial aplicable a los capítulos 61 y 62 cortados o cosidos en el territorio, cuando
la tela o el hilado provienen de fuera de la región. En estos casos se establece un arancel
preferencial (Tariff Preference Levels, TPL) que es igual en cada período al arancel
correspondiente de los bienes originarios, sujeto a determinados límites cuantitativos
(Apéndice 6). No cubre la totalidad del contenido de los capítulos mencionados y está sujeta a
restricciones cuantitativas predeterminadas (Apéndice 3.1). En otras palabras, los TPL
implican utilizar los aranceles negociados para el TLCAN en casos de productos no originarios
de la confección hasta un cierto límite, luego del cual se restablece el arancel de NMF.
Esta concesión es importante en la medida en que las cuotas establecidas son bastante elevadas
y permitirían un crecimiento de estas partidas en un 50 por ciento en comparación con lo
efectivamente exportado en 1992 (Bobbin Contexpo 1994, p. 301.)
II.2.5.4 Productos artesanales
Sin dar fechas precisas, se establece que en cualquier momento, las partes pueden identificar
artículos de producción artesanal, los que entrarán libres de impuestos. Esto incluye telas y los
artículos elaborados con ellas así como los productos tradicionales o "folklóricos" (Sec. 1.3).
Se aclara especialmente que no estarán sujetos a cuotas (Apéndice 3.1 al TLCAN).
Por otra parte, se mantendrán las restricciones a la importación de ropa usada, sobre todo
México, quien en virtud del diferencial de riqueza podría ser invadido por tales productos.
17
II.2.5.5 Reglas de origen
Las normas generales (a todo el Tratado) para la determinación de las Reglas de Origen se
encuentran en el Capítulo 4 del Tratado. El Anexo 300-B referente a la rama Textil-Vestuario
tiene aclaraciones adicionales. Finalmente, en el Tomo 2 del Tratado se establece la norma de
origen para cada item arancelario, junto a todos los demás artículos.
Las normas de origen se establecen en todo tratado de este tipo en la medida en que no se desea
que un país de fuera de la zona de libre comercio se beneficie del acceso mejorado al mercado
sin dar nada a cambio. Cuando se aprovecha la existencia del libre comercio sin efectuar
ningún proceso productivo adicional, se trata de una simple "triangulación", acerca de cuyo
impedimento es fácil ponerse de acuerdo(58). En cambio, cuando productos de fuera de la
región sufren una transformación dentro de ella, es necesario llegar a un acuerdo acerca de que
tipo de transformación confiere origen y cual no es más que una extensión del proceso de
triangulación. Este proceso de definiciones tiene un alto grado de discrecionalidad por parte de
los negociadores (Gitli 1995).
Las reglas generales para las normas de origen son alternativamente:
1. El bien ha sido enteramente producido en el territorio de una o más de las partes (ej.
productos agrícolas, minerales, etc.).
2. Si en la producción del bien se utilizan materiales no originarios de la región (de fuera
de cualquiera de los tres países), el artículo que se exporta debe situarse en una
clasificación arancelaria distinta a la de sus insumos intermedios importados. Esta regla
se conoce como "salto arancelario".
3. Cuando la clasificación de partida (a cuatro dígitos) describe al bien y a sus partes y no
tiene subdivisiones o el insumo fue objeto de una operación de ensamble en el país sin
cambiar de item, en estos casos se admite la utilización del sistema de determinar un
contenido regional mínimo en valor, el cual no debe ser menor a 50 por ciento del costo
neto, o 60 por ciento del valor de transacción. Este sistema no cubre los capítulos 61 a
63 (vestuario y otros textiles confeccionados).
4. Se establece expresamente que el diluido en agua u otra sustancia no confiere origen.
A efectos de evitar discusiones acerca de pequeños rubros de costos que no cumplan con el
concepto de salto arancelario se establece un valor máximo de insumos no originarios en estas
condiciones, cuyo valor total no debe superar el 7 por ciento del valor de transacción del bien
que se exporta. Esta disposición se conoce como de minimis.
El concepto de "salto arancelario" es altamente subjetivo y resultado de una confrontación de
fuerzas en la cual hay muchos intereses en juego. Esto explica que en algunos casos el insumo
importado tenga que pasar de un capítulo a otro (dos dígitos de clasificación), al transformarse
en otro producto más elaborado para que éste último califique como originario. En otros casos
el salto debe ser de partidas (cuatro dígitos), subpartidas (seis dígitos) y hasta items
arancelarios (8 dígitos). No existe ninguna fórmula matemática ni económica, son los
negociadores los que definen la magnitud del "salto" en cada caso.
La transformación bajo la regla del salto arancelario puede ser simple o múltiple (Bannister &
Low 1992). Es simple cuando el insumo importado cambia de clasificación arancelaria al ser
directamente transformado en otro producto. Es doble transformación cuando el insumo
también debe pasar el examen de origen. Y es triple cuando el origen se debe comprobar
también para el insumo del insumo.
18
En textiles y vestuario bajo la transformación simple, existiría origen cuando la tela importada
es cortada y cosida en la región.
La doble transformación requiere que la ropa sea cortada y cosida y de tela proveniente de la
región.(59) La transformación triple requiere que el hilado provenga de la región. Podríamos
imaginar una cuadruple transformación si se exigiera que la fibra (por ejemplo el algodón)
fuera originaria de la región.
El criterio general para las normas de origen en la rama Textil-Vestuario en el TLCAN ha sido
el de la triple transformación, o sea el de considerar a los productos originarios de América del
Norte si están hechos con hilados fabricados en la región. Al ir hacia atrás, el criterio sería de
doble transformación; por ejemplo para que la tela sea originaria, también se exige que el
hilado sea originario.
Hay dos excepciones -también generales- a estos principios generales: la seda y el lino, al no
producirse en ninguno de los países de la región debe siempre ser importada. Por este motivo
en estos casos los negociadores establecieron que la prenda puede ser originaria a pesar de que
la tela sea importada.
II.2.5.6 Régimen de salvaguardas
Cuando dos países o más firman acuerdos de tipo comercial siempre dejan abiertas válvulas de
escape para enfrentar casos en que a uno de ellos le resulte difícil cumplir con sus
compromisos en algún producto específico. Para estos casos se predefinen los pasos,
metodologías y procedimientos necesarios para suspender alguna concesión, dando otra a
cambio. Tal sistema se conoce como "régimen de salvaguardas", o "medidas de emergencia".
La suspensión de la concesión siempre debe estar sujeta a una temporalidad determinada.
Para los casos de daño serio o amenaza de tal a una industria nacional por causa de las
importaciones se establece en el texto general del Tratado la posibilidad de recurrir a la
cláusula de salvaguarda del GATT, cumpliendo con todas sus disciplinas. Es de especial
importancia la que establece que la aplicación de la restricción no debe conducir a una
situación en la cual se alteren las participaciones relativas de cada país en el mercado del que
impone la medida.
Pueden producirse desequilibrios en la cadena textil-vestuario claramente atribuibles al
Tratado. Para este caso se diseñaron medidas de emergencia bilaterales que solamente se
podrán aplicar durante la vigencia del período de transición sectorial de diez años. Estas
medidas son de dos tipos: arancelarias (para bienes originarios) y no arancelarias (para bienes
no originarios).
i.
OriginariosSe permite elevar el arancel hasta el previo a la entrada en vigor del TLC o
al actual de la NMF (el menor de ambos). La acción tiene una duración máxima de 3
años y no se puede tomar más de una vez por producto. Al terminar la acción se
restablece el arancel que debiera regir un año después de tomada la acción y se
continuará la desgravación como estaba planeada o redividiendo las reducciones en
montos iguales para finalizar en cero en la fecha original fijada en el Tratado. El país
que aplique la salvaguarda deberá otorgar concesiones comerciales equivalentes dentro
de la propia rama (Sección 4).
19
ii.
No originarios En este caso las restricciones serán cuantitativas (incluye los artículos
no originarios que tienen aranceles preferenciales). Se establece en principio la
realización de consultas y la posibilidad de llegar a un nivel de restricciones
mutuamente acordado. De lo contrario se podrán aplicar de manera unilateral. No
obstante, se establecen, dentro de la misma sección criterios para determinar tal
restricción, así como las tasas de crecimiento admisibles (6 por ciento, estilo AMF) y la
duración máxima de 3 años (Sección 5).
II.3 EL FUTURO DE LA MAQUILA EN MEXICO COMO REGIMEN
LEGAL BAJO EL TLCAN
Como se ha tratado de mostrar a lo largo de este texto, el sistema aduanal de Producción
Compartida no es exclusivo de países en desarrollo, ni resulta tampoco una concesión especial.
Es un sistema orientado a promover las exportaciones estadounidenses de insumos intermedios.
Por lo que no se negoció su derogación bajo el TLCAN, ya que no había ninguna necesidad.
Sin embargo, hay un par de cambios que es bueno tomar en cuenta.
1. - En primer lugar, recordemos que históricamente la maquila surgió en México como un
esquema arancelario especial, orientado a complementar y aprovechar las disposiciones
correspondientes de la fracción 807.00 en Estados Unidos. Desde este punto de vista, el
gobierno mexicano siempre trató de restringir las ventas de las maquiladoras dentro del país.
En general, se permitía ingresar los productos al país, luego de pagar los impuestos
correspondientes, hasta en un 20 por ciento de su producción. Este porcentaje se elevó, con el
paso del tiempo, a un 50 por ciento en los años noventa, y finalmente, como resultado de la
negociación del TLCAN, se establece un cronograma para integrar a la maquila dentro de las
posibilidades de ventas nacionales. Esto no aparece como un compromiso, sino paradójicamente- se presenta como una restricción inicial, por la que ningún operador de
maquila podrá vender dentro del país en los inicios de la vigencia del Tratado, más del 55 por
ciento de lo que vendió el año anterior. Un año después, este porcentaje asciende a 60 por
ciento, y cada año aumentará en cinco puntos porcentuales, hasta llegar al séptimo año, luego
del cual no habrá ninguna restricción de porcentaje. Aunque el acuerdo no lo dice, se supone,
que este arreglo solamente funciona a efectos del porcentaje de ventas interno. Por tanto, si el
producto no llega al libre comercio entre ambos países luego del séptimo año, pagará los
derechos arancelarios correspondientes.
2. - En segundo lugar, se establece que no se podrá introducir ningún pago especial por
concepto de uso de aduanas ("custom user fee", o "merchandise processing fee"). Los
existentes, deberán ser eliminados en el comercio recíproco para el 30 de junio de 1999.
Por tanto, con el paso de los años, la tendencia es que el régimen de maquila -como esquema
aduanero- se dejará de utilizar para ambos lados al irse perdiendo su necesidad objetiva. Como
estrategia empresarial obviamente se mantendrá y hasta se irá expandiendo. En estos casos, la
primera "víctima" son las estadísticas, en la medida en que ya no registrarían los productos de
las maquiladoras mexicanas como ingresados bajo el item arancelario 9802.00.80. No obstante,
quedan algunas interrogantes administrativas del lado mexicano. Por ejemplo, si la tela
estadounidense traída para las maquiladoras mexicanas no es originaria (a pesar de venir desde
EEUU), no podría entrar a México sin pagar aranceles, los cuales a su vez podrían ser
reembolsados cuando el producto regresa en su forma final. En este caso, habría un costo
20
financiero asociado al pago. Son pequeños detalles a los cuales el sector privado le suele poner
mucha atención. No sería sorprendente entonces, que el régimen de maquila mexicano se
mantenga como tal, a efectos de facilitar los procedimientos aduaneros.
II.4 PROGRAMAS DE MAQUILADO EN LA UNION EUROPEA
La Unión Europea presenta esquemas de "producción compartida" (conocidos como esquemas
"Outward Processing Trade", OPT), similares a los de Estados Unidos. Este régimen de
maquilado - visto como un esquema de importación de la Unión Europea (UE) - permite la
exportación temporal de bienes para someterlos a procesos de ensamblaje o transformación, y
ser posteriormente importados con exención del pago de aranceles. Los beneficiarios, deben ser
ciudadanos o compañías europeas y además debe haber previa autorización de la Comisión
Europea. En 1994 se introdujo una reformulación a los esquemas de maquilado, según el cuál
aquellos bienes que se exporten para ser sometidos a procesos de ensamblaje, deben ser
productos de la UE, con no más de 14 por ciento de valor importado.
En Europa, los regímenes de producción compartida, han tomado una orientación "Oeste-Este"
en la década de 1990. Esto es, desde los países de la UE hacia los del Centro-Este europeo
(CE), debido a que allí se han combinado factores tales como liberalización económica,
proximidad geográfica, buen transporte, fuerza de trabajo calificada, salarios competitivos y
compromisos para la modernización y la inversión. Estas son las principales razones por las
cuales se ha dado esa fuerte expansión de los esquemas de maquilado en Europa en la presente
década, ya que es posible encontrarlos desde la Segunda Guerra Mundial. Los productos
principalmente sometidos al ensamblaje en los países del CE son las prendas de vestir, calzado,
los componentes y partes para equipos de transporte y equipo electrónico.
Entre 1991 y 1994, las importaciones de la UE realizadas bajo el régimen de producción
compartida, crecieron en 34 por ciento. Más de la mitad (53 por ciento) de este crecimiento se
debe al incremento de la importaciones de maquila realizadas por Alemania. En conjunto, con
Francia e Italia, estos tres países explican el 81 por ciento de las importaciones de maquila
realizadas por la UE.
Desde el punto de vista de la oferta, Polonia, República Checa, Hungría y Slovakia (Visegrád
States) son los países hacia donde más se dirigen los contratos de maquila de Alemania,
concentrándose los principales productos en las ramas de textiles y vestuario. Francia, por su
parte, tiene vinculaciones con otros países desarrollados como Estados Unidos y Suiza, en
donde se llevan a cabo operaciones de ensamblaje de componentes microelectrónicos,
principalmente. Las importaciones OPT desde estos países crecieron en 59 y 45 por ciento
entre 1991 y 1994, respectivamente. Contrariamente, las importaciones de Italia bajo esquemas
de maquila, desde países desarrollados, decrecieron. Ese descenso, sin embargo, fue más que
compensado por las importaciones realizadas desde Malta, principalemente de
semiconductores.
Como se puede apreciar, el fenómeno de la maquila entre países es algo universal. En
Centroamérica hay muy escasos ejemplos de maquiladoras hacia países europeos, pero sí
existen. Este es un tema al que deberá darse mayor profundización hacia el futuro, en la medida
en que muchos de los productos centroamericanos de la industria maquiladora se encaminan
hacia Europa luego de pasar por Estados Unidos. En realidad, la maquila ha estado tan cerrada
en su encadenamiento con el mercado europeo, que los empresarios ni siquiera han explorado
las posibilidades de exportar bajo el Sistema Generalizado de Preferencias Europeo. Aquí hay
un campo muy interesante donde se puede comenzar por buscar nichos de mercado.
21
II.5 LA ASI LLAMADA "PARIDAD" DE LA ICC CON EL TLCAN
II.5.1 Introducción
En junio de 1991, casi simultáneamente con el anuncio del inicio de negociaciones para un
TLC con México, el presidente Bush proclamó la Iniciativa para las Américas, una política
orientada a lograr el libre comercio de todo el "hemisferio occidental", desde Alaska hasta
Tierra del Fuego (Gitli 1991). Esta posición despertó la expectativa de que las negociaciones
con México constituían solamente un paso, en un designio de bastante más aliento, para lograr
una zona hemisférica de libre comercio. El presidente Clinton abandonó la terminología de
"Iniciativa de las Américas", pero la idea se mantuvo, traduciéndose en el Pacto para el
Desarrollo y Prosperidad de las Américas, firmado en la ciudad de Miami el 11 de diciembre
de 1994 (véase Gitli 1995). Este documento, firmado por 34 jefes de gobierno y estado del así
llamado "Hemisferio Occidental" estableció, entre muchas otras cosas, la decisión de "iniciar
de inmediato el establecimiento del "Area de Libre Comercio de las Américas ", en la que se
eliminarán progresivamente las barreras al comercio y la inversión. Asimismo, resolvemos
concluir las negociaciones...a más tardar en el año 2005, y convenimos en lograr avances
concretos hacia el logro de este objetivo para el final de este siglo" (Declaración de Principios.
Recuadro II - 3
Resultado de la negociación de libre comercio México-EEUU
Acceso para productos mexicanos
Brassieres
Clasificación
arancelaria
al nivel de
6212.10
subpartida
Regla de origen "Un cambio a la subpartida 6212.10 de cualquier otro
capítulo; siempre y cuando el bien esté cortado y cosido
o de otra manera ensamblado en territorio de una o más
de las partes".
Significado: la tela puede ser importada pues está en
varios otros capítulos posibles y al ser cortada y cosida
en el país el bien final es originario (vol. II)
Nota.- Este es uno de los pocos casos en todo el TLC en el cual se
establece (Anexo 300-B) un monitoreo a la subpartida, seguido de
consultas con posterioridad al 1 de abril de 1995. Si hay desacuerdo,
a solicitud de una de las Partes quedará cambiada la regla de origen
a la de las partidas 62.06 a 62.11 (Sec. 7.1(b)), lo cual significa que
desde el hilado en adelante todo deberá ser originario para que el
brassiere sea originario.
Eliminación
de aranceles
para productos
originarios
Producto
62.12.10
Brassieres:
con encaje, tul o
bordado
Arancel
base
TLCAN
Arancel
1997
NMF
Tipo de
desgravación
22
62.12.10.30
62.12.10.50
62.12.10.70
62.12.10.90
Cuotas y
restricciones
70% ó más de
32%
23.8%
A (inmediato)
seda
otros
32%
17.7%
A (inmediato)
Otros brassieres
70% ó más de
18%
13.4%
A (inmediato)
seda
otros
18%
17.7%
A (inmediato)
Los artículos originarios están libre de cuota. Cualquier
cuota que hubiera para "ropa interior" en artículos no
originarios queda eliminada de inmediato. Los productos
de maquila quedan sin cuota.
Arancel especial
para productos
Estos se pueden exportar dentro de los límites
no originarios
establecidos para toda la rama del Vestuario y
(cortados y
Confección (Apéndice 6).
cosidos en la
región)
Recuadro II - 4
Resultado de la negociación de libre comercio México-EEUU
Acceso para productos mexicanos
Pantalones de mezclilla (denim)
Clasificación
arancelaria al
nivel
de item
6203.42.20
6203.42.40B
6204.62.20
6204.62.40B
Regla de
origen
"Un cambio a la subpartida 6203.41 a 6203.49 [de
varones] o a la subpartida 6204.61 a 6204.69 [de mujeres]
de cualquier otro capítulo, excepto de la partida:
51.06 a 51.13 Hilados y Tejidos de pelo y lana
52.04 a 52.12 Hilados y Tejidos de algodón
53.07 a 53.08 Hil. de yute y fibr. vegetales
53.10 a 53.11 Tejidos de lo anterior
Capítulo 54 Hil. y tejidos sintéticos o artif.
55.08 a 55.16 Hil. y tejidos de fibr.discont.
58.01 a 58.02 Terciopelo, felpa y con bucles
60.01 a 60.02 Otros tejidos
Siempre y cuando el bien esté tanto cortado como cosido
o de otra manera ensamblado en territorio de una o más de
las partes".
Significado: Para que un pantalón sea originario, desde la
fibra en adelante deben ser también originarios. Por ej.
23
esto se complementa con las normas de origen de los
tejidos de algodón 52.08 a 52.12 en las cuales se establece
que el hilado 52.05 a 52.06 debe ser originario.
Nota.- Los tejidos seda cap. 50 o de lino 53.09, pueden ser
importados.
Eliminación de
aranceles
de productos
originarios
Producto
6203.42.20
Overoles
(varones)
6203.42.40
Otros*
(varones)
6204.62.20
Overoles
(mujeres)
6204.62.40
Otros*
(mujeres)
Cuotas y
restricciones
Arancel
especial para
productos no
originarios
(cortados y
cosidos en la
región).
Arancel
base
1997
NMF
México
Tipo de
desgravación
11%
10.8%
0%
A (inmediata)
17.7%
17.4%
5.8%
B6 (5 años)
9.5%
9.3%
0%
A (inmediata)
17.7%
17.4%
5.8%
B6 (5 años)
Los artículos originarios no tienen cuota. La restricción
existente para no originarios (Nivel de consulta designado
de 650,000 docenas) se eliminará el 1/1/2001. Los
productos que estaban en el "Régimen Especial" quedan
sin cuota. Se expande la definición de maquilado a
blanqueado, teñido y lavado. Los productos de maquilado
quedan exentos de cuota.
El Apéndice 6 establece como excepciones a todos los
productos que contengan mezclilla azul (blue denim). De
esta manera no existe régimen preferencial en este caso.
*Nota: Las fracciones 6203.42.40 y 6204.62.40 incluyen los pantalones blue denim
Ya en su conferencia de prensa del 30 de noviembre de 1993 el presidente Clinton comentó
que había solicitado al Embajador Kantor que luego de concluida la Ronda Uruguay priorizara
un estudio que recomiende cómo proceder con el resto de América Latina en el proceso de
libre comercio. En esa misma conferencia de prensa, el presidente de Guatemala Ramiro de
León Carpio afirmó que en la reunión sostenida horas antes entre los presidentes de los países
cetroamericanos y de Estados Unidos se le hicieron a éste último dos propuestas: a) iniciar
consultas para la incorporación de Centroamérica al TLCAN y b) que se considerara equiparar
los beneficios de ICC a los de TLCAN(60).
24
El punto de la "paridad" para los países de la ICC se fundamenta fácilmente sobre la base a) del
interés histórico de Estados Unidos en la región, b) de que en ciertas áreas de restricciones
elevadas a las importaciones, la concesión de preferencias especiales a un país como México,
que tiene más de dos veces el tamaño de población de toda la región (de los países ICC),
competitividad similar, cercanía mayor y salarios equivalentes, podría tener efectos
desvastadores en actividades que recién estaban despegando en la Cuenca, c) que de todas
maneras existía una fuerte alianza entre grupos empresariales estadounidenses y los países de
la Cuenca, y d) que todo el hemisferio estaba en camino a la integración, de manera que
cualquier paridad era tan sólo temporal, mientras los países de la Cuenca se adaptaban y se
organizaban para negociar, y Estados Unidos daba sus pasos domésticos legales necesarios.
Para esta equiparación, se han presentado varias propuestas, desde la del representante Sam
Gibbons (D-Fl), a la que se llamó CBI III, para ser incluida en la ley que daba por aprobado el
TLCAN (y que debió retirar para no arriesgar el paquete). Este proyecto de ley se concebía
como una concesión temporal (por tres años, en un plazo bastante optimista) mientras se
negociaba un acuerdo de libre comercio entre los países de la Cuenca del Caribe. Pero resulta
más interesante la propuesta de la administración Clinton, en la medida en que sintetiza
bastante bien la discusión que se estaba dando entre las distintas fuerzas, a favor y en contra, en
Estados Unidos. Si bien, esta propuesta es de 1994, los parámetros de la discusión no han
cambiado.
II.5.2 La propuesta de "paridad" de la Administración Clinton
A fines de mayo de 1994 la Administración finalmente emitió su posición a través de una
propuesta de "paridad" solamente en la rama Textil-Vestuario, como parte de la ley que
aprueba lo negociado en la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales. Esta propuesta
consta de tres secciones -en un total de poco más de cinco páginas-tituladas respectivamente:
1.- Tratamiento arancelario preferencial para bienes ensamblados en los países del la Cuenca
del Caribe beneficiarios del Programa de Comercio Interino.
2.- Ciertos artículos Textil-Vestuario elegibles
3.- Tratamiento de franquicias para ciertas bebidas elaboradas con ron caribeño. Esta última
sección fue introducida a último momento y da tratamiento de franquicias a bebidas
alcohólicas provenientes de Canadá si el ron con que se elaboran proviene de un país
beneficiario o del territorio estadounidense de Islas Vírgenes, siempre y cuando la bebida
exportada a Estados Unidos contiene por lo menos un 90 por ciento de ese ron en su mezcla
final.
Regresando a la rama Textil-Vestuario, esta propuesta es adicional a la ICC actual y no altera
la presente versión. Por lo tanto el nuevo "Programa Interino de Comercio" (PIC) solamente se
constituiría con estos elementos adicionales como un subconjunto de la legislación de la ICC.
Las reglas de origen quedan igual que antes (las nuevas sólo se aplican a los productos de la
rama Textil-Vestuario beneficiarios de este programa) y la pertenencia también. Se agregan
nuevas condiciones para ingresar a este PIC que se establecen al final.
La propuesta de la administración Clinton viene acompañada por una "presentación" del texto
de la ley que es casi tan importante como ella misma. La razón es que una parte de los
beneficios (la concerniente a las restricciones no arancelarias o cuotas) se otorgarán por la vía
25
directa del Poder Ejecutivo en base a legislación ya existente, y otra parte de acuerdo al
proyecto de ley introducido.
Siguiendo la metodología del capítulo 6, ordenamos la propuesta de la administración en el
Recuadro II-5, similar en su estructura al II-2 donde analizamos el TLCAN. La diferencia
principal entre ambos recuadros es que en el caso de los países ICC no se incluyen
disposiciones con respecto a los bienes no originarios, que de este modo quedan fuera del
tratamiento de "paridad".
Otra diferencia que ha sido sentida por empresarios de la región es que los productos que
entran a Estados Unidos bajo el régimen de maquilado, en casos en los que la tela haya sido
cortada en ese país, pero no fabricada, no se benefician de ningún nuevo incentivo. No obstante
en el caso de México, luego del TLCAN, las prendas de vestir (capítulos 61 y 62 del SA) no
originarias pero cortadas y cosidas en la región tienen el mismo arancel que si fueran
originarias, sujeto a límites cuantitativos. Esta ventaja no sería extendida a los países ICC bajo
la propuesta de la administración Clinton.
Acceso de los bienes
En lo que respecta a los bienes originarios, la regla general es que "el presidente puede
proclamar reducciones arancelarias" a bienes que calificarían como originarios y en tal caso se
le aplicaría el mismo arancel que a México (Sección 2 (a)(3) y (a)(4)). Hasta aquí no hay
diferencias con el TLCAN. Sin embargo hay dos cuestiones especiales que merecen ser
señaladas.
i.
ii.
La propuesta establece que el término "país NAFTA" del TLCAN debe traducirse en el
caso de esta ley como "Estados Unidos y cada país beneficiario del Programa Interino
de Comercio"[(3)(A)(i) de la Sección 2]. Esto parece indicar que no se permitiría
acumulación regional entre países de la Cuenca del Caribe para lograr el origen
regional. Por ejemplo, no se podría instalar una fábrica de hilado en Guatemala,
exportar su producción a Costa Rica para hacer allí las telas, cortarlas en Honduras y
coserlas en Nicaragua para exportarlas hacia Estados Unidos. Consultada la oficina del
Representante Comercial de Estados Unidos sobre la materia, especificó por escrito que
su interpretación es que si todos los pasos de la cadena se dan en varios países
beneficiarios y/o en Estados Unidos, el producto califica como originario(61).
En el texto de presentación se aclara que en materia de cuotas para productos
originarios (incluido maquila y productos artesanales), el tratamiento a los países ICC
será idéntico al de México; es decir, se eliminarán las restricciones no arancelarias. La
diferencia substancial radica en que en este caso, la eliminación de las cuotas no
formará parte de la ley creadora del PIC sino que se utilizarán las prerrogativas del
Poder Ejecutivo. En efecto, la autoridad para negociar acuerdos de restricción en
materia de productos textiles proviene de la sección 204 de la Ley Agrícola de 1956. La
presentación de la administración sostiene que bajo esta autoridad, el Comité
[interagencias] para la Implementación de los Acuerdos Textiles (CITA en inglés)
"eliminará las cuotas de importación sobre textiles y vestuario" en las tres categorías
señaladas.
En lo que respecta a los productos de maquila, la propuesta establece una mayor paridad
con el TLCAN. Recordemos que luego de la ICC II en 1990 los productos que entraban
utilizando la provisión 9802.00.80 desde los países de la Cuenca no pagarían arancel tampoco
26
por el valor agregado. No obstante, los artículos de la rama Textil-Vestuario y Petróleo y
Derivados quedaban fuera de esta facilidad. Igualando a México, la administración propone
ahora la apertura de la fracción 9802.00.86 donde se eximen de aranceles (también sobre el
valor agregado) los productos de la rama Textil-Vestuario y se amplía la definición a
blanqueado, teñido, lavado y planchado permanente (Sección 1 (a)(7)). Esta disposición es
solamente para productos maquilados de telas fabricadas en Estados Unidos. Si la tela
proviene de fuera de la región y es cortada en Estados Unidos, se mantiene el arancel y la
posibilidad de implantar cuotas.
En el caso de los productos artesanales textiles la disposición de la propuesta de ley equipara
a los países de la Cuenca del Caribe con México dado que entrarían libres de impuestos. Esta
disposición consolida una situación que ya existe de hecho. En función de las consultas
efectuadas en diversos marcos de comisiones binacionales con Estados Unidos, varios
productos elaborados en forma artesanal por parte de países ICC tienen acceso libre de
impuestos. México por el contrario, obtuvo este acceso por medio de la negociación. Lo nuevo
para los países ICC es la formalización del beneficio mediante la ley.
Régimen de salvaguardas
En todos los casos (siempre dentro del PIC) se establece una Salvaguarda por tiempo
indefinido si las importaciones de los productos beneficiados por las disposiciones de esta ley
desde los países de la Cuenca causan o amenazan causar daño al mercado interno de Estados
Unidos. Estas disposiciones se refieren tanto a los productos entrados bajo régimen de
maquilado como a los originarios.
Empero, en el caso de los productos originarios se establece una salvaguarda parecida a la de
los mexicanos cuando el producto es importado en cantidades crecientes que causan o
amenazan causar daño a la producción interna de Estados Unidos. El presidente puede
proclamar la suspensión de reducciones adicionales y elevar la tasa arancelaria hasta el nivel
menor entre la tasa NMF o la tasa vigente al 31/12/93. Esto significaría que el presidente no
impondría restricciones no arancelarias en los casos de productos originarios.
RECUADRO II - 5
PROPUESTA DE LA ADMINISTRACION SOBRE LA PARIDAD
CON NAFTA PARA PAISES DE LA CUENCA DEL CARIBE 1994
CLASIFICACION
DESGRAVACION
CUOTAS
1. ORIGINARIOS
1.1 Regla general
originarios
1.2 Maquila [Sección 1]
2. NO ORIGINARIOS
3. ARTESANALES
Igual a México en
cada momento
Exento; igual a
México
Compromiso de la
administración de
eliminarlas
Compromiso de la
administración de
eliminarlas
No están incluidos;
ni hay preferencia
alguna.
De inmediato; igual
a México.
Sin cuotas
OBSERVACIONES
- Se define el plazo de beneficio
de acuerdo al programa interino
de comercio
- Salvaguarda en caso de daño
- Se amplía la definición de
maquila: blanqueado, teñido,
lavado, etc.
27
Países beneficiarios
Tal como se estableció con anterioridad, a pesar de que este Programa Interino de Comercio
conformaría una unidad con la legislación de ICC (1984 y sus reformas de 1990) sus
disposiciones mantienen una cierta separación. Además, un país puede ser beneficiario de la
legislación tradicional de ICC y no formar parte del PIC. Esta posibilidad introduciría una
diferenciación de graves resultados para el balance económico de la región.
En principio, el presidente debe declarar al país como "país beneficiario del programa interino
de comercio" [(a)(1)(A) de la Sección 2] para que pueda una nación de la Cuenca participar de
sus facilidades comerciales. No hay entonces nada que impida que un país pueda continuar
siendo beneficiario de las leyes actuales, pero no sea aceptado en el PIC. Los criterios para tal
aceptación son:
1. "Avanzar en los objetivos de la subsección (c) de la Sección 212" de la actual
legislación [(a)(2)(B) de la Sección 2]. En la versión presente de la ICC, el presidente
dispone de una amplia discrecionalidad para permitir el acceso de un país a sus
beneficios. En realidad esta discrecionalidad prácticamente no ha sido utilizada. El
Sistema Generalizado de Preferencias es mucho más agresivo en este sentido, en la
medida en que establece prohibiciones expresas más duras, definidas por el propio
Congreso.
2. "Cumplir con criterios especificados por el presidente para la elegibilidad del
programa" [(a)(2)(A) de la Sección 2]. Estos criterios no figuran en la propuesta de ley,
sino en una presentación atribuída al departamento de Estado y son:
1. -Para comenzar con los beneficios, el país debe acordar por escrito cumplir con lo
siguiente dentro del plazo de un año:
-Disponer de estándares legales internacionales para expropiación y acceso a
arbitraje internacional con obligatoriedad para hacer cumplir dichos
estándares(62).
-Lo acordado en la Ronda Uruguay sobre Aspectos Comerciales de los
Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPs en sigla en inglés) deberá ponerse en
ejecución sin ampararse en los períodos de transición para países en
desarrollo. Deberán protegerse las señales de satélite codificadas que conducen
programas, y deberá proveerse tratamiento nacional completo con respecto a la
protección y cumplimiento de todos los derechos de propiedad intelectual.
-Negociaciones exitosas para todos los casos del "301 especial", peticiones y
temas pertenecientes al SGP y al ICC.
2. -Para continuar el programa, se deberá concluir antes de dos años después de
comenzado:
-un tratado bilateral de inversiones y un acuerdo de propiedad intelectual.
Ambos estarán basados en el modelo de Estados Unidos y puestos en ejecución
dentro de los 18 meses.
28
3. - Además, sin plazos o claros requisitos específicos aún, se agregan los siguientes
criterios:
-Medio ambiente - Acuerdo de trabajar hacia la puesta en práctica de políticas
de comercio e inversión basadas en principios de desarrollo sostenible.
-Derechos laborales - Seguir estándares de derechos laborales
internacionalmente reconocidos en los criterios ICC y aplicarlos a la rama
Textil-Vestuario.
-Acceso a mercado - Expandir el acceso a mercado sobre una base de NMF en
productos de la rama textil-vestuario específicos y aceptar la fórmula de Estados
Unidos para evitar la triangulación ilegal.
Una cuestión conflictiva ausente en todo el borrador de la ley, así como en el texto de
presentación concierne al plazo de vigencia de estas disposiciones del PIC. La presentación
sostiene que estará sujeto a "consideraciones presupuestarias". Obviamente esto llevará a una
buena discusión en ambas cámaras del Congreso estadounidense en relación a problemas
presupuestarios que incluyen el financiamiento de las reducciones arancelarias resultantes de la
Ronda Uruguay.(63) El costo presupuestario del programa -en aranceles rebajados o canceladosdurante cinco años varía entre los 800 millones de dólares estimados por la administración y
los 450 millones estimados por la American Apparel Manufacturers Association.
II.6 CONCLUSIONES
Los esquemas para fomentar las exportaciones de los países centroamericanos hacia Estados
Unidos son bastante diversos: SGP, ICC y el régimen de maquila. Si bien mucho se ha hablado
de la promoción de "exportaciones no tradicionales", así como de recuperar las tradicionales
exportaciones agrícolas, lo cierto es que hoy en día más de la mitad de las exportaciones
provienen de la industria maquiladora. Las frías estadísticas nos dicen que en 1995 el 62 por
ciento de las exportaciones eran industriales, y de estas, el 80.3 eran prendas de vestir. Se
puede estimar que un porcentaje similar entra a Estados Unidos bajo el régimen de maquila
(véase el capítulo I).
Al principio de este texto hemos comprobado cómo el comercio de los productos de la rama
Textil-Vestuario ha sido gobernado por un sistema bastante restrictivo. Los aranceles de
importación son iguales para todos los países y bajo el amparo del AMF se negociaron cuotas
de importación de países industrializados contra países en desarrollo con el pretexto de
"ordenar el mercado".
Según analistas estadounidenses las empresas de la rama son modernas y eficientes. No
obstante esta modernidad no es suficiente para ser competitivo en el sector Vestuario, donde
los salarios bajos de los fabricantes extranjeros se traducen en costos inferiores a los de sus
contrapartes en Estados Unidos. Las argumentaciones de la competitividad de Estados Unidos
en cualquiera de las dos sub-ramas son difíciles de defender mientras el régimen de comercio
no sea abierto y transparente.
Con el objeto de contrarrestar la competencia que a pesar de las cuotas y de los aranceles altos,
llega desde el Lejano Oriente, los fabricantes estadounidenses en el sector de prendas de vestir
han promovido las relaciones preferenciales por la vía de enviar a maquilar parte de su proceso
29
productivo -intensiva en trabajo- a México y los países de la Cuenca del Caribe. De los
productos de la rama que entran bajo el régimen 9802.00.80 un 85 por ciento provienen de
alguna de las naciones de la región. El derecho arancelario pagado es de este modo menor en la
medida en que toma como base solamente el valor agregado en el exterior. Al mismo tiempo,
la definición de actividades que permiten a un producto calificar para este régimen es
sumamente estrecha, dejando lugar para poco valor agregado.
La Ronda Uruguay y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte introducen variantes
importantes en los esquemas de comercialización internacional. La Ronda se traducirá en una
eliminación total de las cuotas para todos los países del mundo en un plazo de diez años,
aunque los productos significativos en el comercio se liberarán hacia el final de ese período. La
desgravación arancelaria comprometida por Estados Unidos será mínima -de 12 por ciento en
promedio- comparada con un 34 por ciento del promedio de Estados Unidos.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte introduce una serie de elementos que será
necesario considerar. En primer lugar, a través de las normas de origen promueve una
integración mayor de la producción mexicana con la de Estados Unidos, hecho que en sí
afectará a los productores de telas e hilados del Lejano Oriente. En segundo lugar genera
ventajas competitivas para México allí donde no existían, al eliminar el arancel pagado por el
servicio de maquilado. A su vez, este fenómeno ocurre en momentos en que el diferencial de
costos de mano de obra hace atractivo para las empresas maquiladoras de la rama trasladarse
hacia los países de la Cuenca. Los costos laborales mexicanos son más competitivos que los del
Lejano Oriente, y mientras se negociaba el TLCAN, hacia 1991, duplicaban los costos
centroamericanos (Gitli 1994b:11). La devaluación mexicana de fines de 1994 puso fin a esta
ventaja, reduciendo los salarios en dólares a niveles cercanos a los de varios países de la
región, inferiores incluso a los de Costa Rica. Hasta el comienzo de la vigencia del TLCAN se
suponía que el crecimiento de la industria maquiladora mexicana ya había llegado a su cúspide.
De allí en adelante la lógica indicaba que debería existir una tendencia (a demás factores
constantes) de movilizar las instalaciones productivas hacia países ICC. Como se ha mostrado
en este documento, si bien los países centroamericanos continuaron ganando mercado, esta
ganancia fue muy inferior a la de México, y algunos países, como Costa Rica y Guatemala
entraron en serios problemas.
La paridad propuesta por la administración Clinton es parcial en el sentido de que solamente
cubre la rama Textil-Vestuario dejando aún sin resolver el sistema de cuotas para las
importaciones de carne que comenzaría a regir en 1995 y el mantenimiento del azúcar en su
cuota mínima, compromisos ambos que ni siquiera fluyen del TLCAN sino de la Ronda
Uruguay. Pero aún así, su beneficio principal consiste en la eliminación de derechos
arancelarios y de cuotas por el servicio de maquilado, siempre que la tela sea fabricada en
Estados Unidos y la ampliación de la definición de tal actividad a otras operaciones conexas,
como el blanqueado, teñido, lavado y planchado permanente. Con esto ayudan a cerrar las
puertas a hilados y telas de otros países, promueven su producción nacional y se hacen más
competitivos en fases del proceso productivo intensivos en mano de obra.
La "paridad" con el TLCAN no solamente es incompleta porque no incluye más que los
artículos de la rama Textil-Vestuario, sino que además tampoco incluye todos los beneficios
que ha obtenido México. En particular ha causado disgusto en esferas empresariales regionales
la exclusión de los productos que entran a Estados Unidos bajo el régimen de maquila, pero
con tela que originalmente había sido importada en Estados Unidos. Esto es a diferencia de
México, en cuyo caso dichos productos se desgravarán como si fueran originarios, aunque
sujetos a una cuota -por cierto generosa.
30
Centroamérica necesita una estrategia a largo plazo en lo que concierne al marco regional y las
relaciones con Estados Unidos. La política de búsqueda permanente de márgenes de
preferencia arancelaria como instrumentos de promoción de exportaciones y de inversiones se
está agotando rápidamente. El caso de la rama Textil-Vestuario constituye solamente un
ejemplo.
Adicionalmente, Estados Unidos entrará en negociaciones de libre comercio con otros países
como Chile, los que también gozarán de ventajas en la rama. El punto central estriba en
recordar que si no hay un crecimiento fuerte en la productividad y una mayor integración de la
rama al nivel regional, difícilmente se pase del estadio del maquilado y se estará buscando
siempre la preferencia como la panacea de todos los males del subdesarrollo.
Uno puede estar de acuerdo con VanGrasstek (1994) en que ha habido en la región un
desproporcionado énfasis en el aspecto "preferencias" de la política de Estados Unidos en
detrimento de asuntos más importantes. Empero, el énfasis de este autor en llegar a un acuerdo
de libre comercio con Estados Unidos debe ser matizado, en la medida en que los movimientos
de este país son bastante lentos e impredecibles. A más de tres años de comenzada la vigencia
del TLCAN no ha habido aún un pronunciamiento acerca del comienzo de las negociaciones
entre Chile y Estados Unidos, aunque éste es el único país señalado por el presidente Clinton
como mencionable para iniciar pláticas de libre comercio. Lo que indica que el proceso para el
resto de los países puede ser más lento y quizá engorroso, haya o no un "ALCA" por medio.
A pesar de estas consideraciones es conveniente tener siempre presente que la designación de
"Programa Interino de Comercio" se debe a que es considerado en círculos estadounidenses
como un mecanismo de transición hacia una zona ampliada de libre comercio a partir del
TLCAN. Un funcionario del gobierno estadounidense advirtió recientemente que el concepto
de "transición" es de transición a la "reciprocidad". Agregó que
"esto no es solamente una apertura...en exportaciones de textil-vestuario de
países de la Cuenca del Caribe hacia Estados Unidos. Involucra una buena parte
de lo que se negoció en NAFTA y esto implica otras reformas económicas y
comerciales, en Propiedad Intelectual, etc."(64)
Dentro de esta reciprocidad, el cumplimiento de las condiciones impuestas por Estados Unidos
como quid pro quo para obtener los beneficios del PIC es algo que debería ser discutido desde
un punto de vista unificado al nivel de todos los países ICC. Por ejemplo, las propuestas
estadounidenses en materia de derechos de propiedad intelectual incluyen una serie de temas
que van más allá de lo negociado en la Ronda Uruguay y probablemente más allá de lo
negociable en el corto plazo como los derechos sobre la biodiversidad.(65)
Resulta de particular interés encontrar nuevos criterios y mecanismos que eliminen la
unilateralidad en las revisiones efectuadas por el gobierno estadounidense en materia de
derechos laborales, medio ambiente, expropiaciones, etc. Centroamérica va a tener que
convivir con todos estos temas como asuntos centrales durante las próximas décadas. Sin
embargo no se ha hecho mucho por unificar criterios.
Podría ser de interés tomar el ejemplo del gobierno mexicano, quien ya desde antes de finalizar
las negociaciones con Estados Unidos estaba diseñando un "Programa para Promover la
Competitividad e Internacionalización de la Industria Textil y de la Confección", presentado el
26 de mayo de 1992. Este programa fue producto de un esfuerzo de concertación y
31
coordinación entre autoridades e industriales para conformar una alianza estratégica para
desarrollar la rama.
Estas ideas van más allá de la cuestión coyuntural de la paridad. Se relacionan con un mundo
que está cambiando; con una Organización Mundial del Comercio que significará que las
naciones en desarrollo que pertenecen al GATT entrarán a los diferentes códigos adicionales;
con países que deberán modernizarse bajo la amenaza de dejar de recibir inversiones; con un
mundo en negociación casi permanente durante los próximos diez a veinte años. El impasse en
las negociaciones para el libre comercio de todo el hemisferio, unido al PIC darán cierto
tiempo para definir mejor la estrategia. Es necesario tener claro sin embargo que la
incorporación al PIC constituirá el primer paso de una negociación para la que hay que
prepararse desde ahora discutiendo una posición conjunta para los temas del quid pro quo.
Finalmente, es oportuno recordar que en materia industrial, el problema central de acceso al
mercado estadounidense está determinado por los productos de las ramas Textil-Vestuario. El
resto de los bienes industriales tienen aranceles bajos, y no sufren la imposición de cuotas.
Otros productos, como el azúcar, la carne, los maníes, podrían beneficiarse de una verdadera
"paridad", mejorando la condición exportadora de los países centroamericanos. Empero, si
resulta difícil obtener la paridad completa, es conveniente por lo menos, negociar la mejor
paridad posible en el sector Textil-Vestuario.
Miembros del sector privado entrevistados para este estudio se pronunciaron en favor de una
paridad total con México en este último grupo de productos. El crecimiento de la demanda por
"paquetes completos" en este tipo de bienes presenta una oportunidad para mejorar el
encadenamiento de los productos, no solamente con textiles nacionales (en donde se podría de
este modo promover su utilización), sino también de otras fuentes (eventualmente asiáticos),
poniéndose los empresarios al día con los métodos de la "respuesta rápida". La propuesta del
Representante Crane, conocida como Caribbean Basin Trade Security Act (propuesta H.R. 553,
del 19 de enero de 1995) constituiría una respuesta posible de una paridad bastante completa.
Empero, las observaciones efectudas por la Administración hacen prever que el resultado final
será más parecido a la propuesta original de Clinton. En este sentido, volvemos al tema
fundamental de los Tariff Preference Levels como un elemento primordial para dinamizar la
oferta centroamericana.
II NOTAS
39. En casos particulares como el azúcar, se incluye como beneficiario de la ICC, pero no
queda excluído del sistema de cuotas.
40. Curiosamente lo contrario no es cierto, las exportaciones de los países beneficiarios de ICC
se pueden sumar a las de otras naciones para comprobar el daño que ejercen los demás
exportadores.
41. Conviene notar que uno de los 6 comisionados del USITC, precisamente Don E. Newquist
(uno de los dos que fungen como directores) votó en disidencia con la seria advertencia de que
algunos creen que "al considerar la exención [de la acumulación], el Congreso señaló una
intención de que la Comisión [el USITC] debería estar predispuesta a absolver a los países
beneficiarios de la ICC en los casos de prácticas desleales de comercio". Indicó de manera
tajante que está en desacuerdo con esta conclusión y sostuvo la posición de que las
exportaciones de Trinidad Tobago causaban daño a la industria de EEUU por sus propios
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méritos (USITC 1993, p. 31-32). Esta es simplemente una advertencia de no confiarse en los
pequeños tamaños de los países de la región.
42. Una interesante cuestión se refiere a donde existe la explotación más extrema de la mano
de obra. Aún considerando las distintas condiciones históricas de la mano de obra de los
diferentes países -válidas o no, depende del punto de vista- un artículo de fondo en una revista
estadounidense hablaba de los "Third World pockets" de Estados Unidos cuyas condiciones de
trabajo (en algunos casos de semi-esclavitud), especialmente en la industria de la confección,
dan la idea de que existe una maquila "interior", con condiciones bastante peores que las de
Centroamérica ("Sweatshop Christmas" en U.S. News & World Report, December 16, 1996,
véase el capítulo III del presente estudio).
43. Esto equivale a decir que el arancel del producto x es de 6.8 por ciento.
44. El involucramiento de las compañías estadounidenses en algunos países del "Lejano
Oriente" no está muy claro. Parece ser que la relación con China es creciente y bastante
importante. Esto no demerita la afirmación de Martin acerca del papel que desempeñará la
maquila en promover la competitividad de las empresas de Estados Unidos.
45. Para 1994 los 10 principales abastecedores bajo estas subpartidas en orden de importancia
del valor final importado por Estados Unidos fueron México, Japón, Alemania, Malasia, Corea,
República Dominicana, Canadá, Taiwan y Costa Rica y "otros" (USITC, 1996:2-4). Sin
embargo, el contenido estadounidense era bastante variable, desde 66 por ciento para Costa
Rica y 50 por ciento para México, hasta 4,5 por ciento para Japón. Esto comprueba que la
"producción compartida" va más allá del concepto de maquila.
46. En Estados Unidos se entiende por producto "sensible" en la rama Textil-Vestuario aquel
donde el nivel de penetración de las importaciones supere el 20 por ciento de la producción
doméstica (Inside U.S. Trade, Vol 11, No. 46, Nov 19, 1993).
47. Los casos en que se puede llegar hasta 60 por ciento provienen de la suma de los derechos
ad valorem y algunos específicos.
48. Desde al AMF IV existe la obligación de permitir el crecimiento de las cuotas al menos un
6 por ciento anual, con algunas excepciones.
49. El espectro de transformaciones permitidas bajo el programa de maquila en Estados Unidos
es sumamente amplio: es más liberal en los motores y partes y mucho más estricto en el sector
vestuario, donde cualquier prelavado de la ropa haría perder el beneficio; solamente se admite
la costura de ropa cortada y preparada en Estados Unidos (se admite en general que la tela haya
sido importada en ese país). En el cuadro II-1 se puede apreciar que la rama del vestuario es la
que tiene el mayor porcentaje de componente estadounidense y por lo tanto el mínimo valor
agregado fuera del país.
50. En muchos países en desarrollo, no se solían registrar ni las entradas de los insumos como
importaciones, ni las salidas de los correspondientes productos elaborados como exportaciones.
De manera que los productos de maquila no pasaban por la balanza comercial. Simplemente se
registraba en la balanza de servicios como "servicios de transformación", de la misma manera
que podría haberse registrado una cuenta como "Turismo". En los últimos años ha tomado
fuerza la tendencia (inducida además por el Fondo Monetario Internacional) a registrar las
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importaciones de insumos intermedios y luego las exportaciones (por un valor total a veces
imputado), todo dentro de la balanza comercial.
51. La clasificación arancelaria 9802.00.60 se refiere a artículos de metal (excepto metales
preciosos) manufacturados o procesados en Estados Unidos, exportados para cumplir con
alguna transformación leve fuera del país, y regresados para procesamiento adicional. En este
texto la dejamos de lado por no ser utilizada en la rama Textil-Vestuario.
52. "Los GALs pueden ser incrementados a solicitud del exportador a menos que exista una
'inusual desorganización del mercado' " (USITC 1994, p. A-3). Un especialista llegó a afirmar
que "la aduana no se molesta siquiera en controlar las importaciones bajo los GALs" ( Bobbin
Contexpo 1994, p. 284).
53. No está claro hasta qué punto esta es simplemente una presunción del USITC en contra de
las empresas coreanas. Nuestra visita a maquiladoras coreanas -aunque lejos de ser
representativa- determinó que estas utilizan el "807", esto es, producen con telas traídas desde
Estados Unidos (aunque pueden ser asiáticas en su origen inicial), y por el contrario, oímos de
maquiladoras pertenecientes a empresas transnacionales estadounidenses, que utilizaban
directamente la tela asiática.
54. La descripción de los objetivos y apreciación de los resultados han sido expuestos por
Michael Kantor, Representante Comercial de Estados Unidos en testimonio ante el Comité de
Comercio del Senado, el 16 de junio de 1994.
55. El tema de la rama Textil-Vestuario tiene su propio capítulo separado en el TLCAN, el
Anexo 300-B.
56. Hay algunas excepciones en los procesos de desgravación. En ciertos casos se comienza
desde 25 por ciento, en otros la desgravación es más lenta al principio y se acelera después.
57. Según el USITC, la industria textil estadounidense productora de hilados, telas y algunas
confecciones simples, es una de las mejores del mundo, en tanto que la correspondiente
mexicana es bastante atrasada con costos de producción entre 25 y 150 por ciento más
elevados. La ventaja mexicana radica en los menores costos de producción en la sub-rama de
Vestuario (USITC 1991, p. 4-39).
58. Cuando la "transformación" consiste en el cambio de etiqueta o de papeles para que otro
país eluda la cuota o se beneficie de alguna otra prerrogativa, la operación se conoce como
"reexpedición" o "transshipment".
59. Recordemos lo que se explicó más arriba en el sentido de que "originario", "nacional" y
"regional" son conceptos que tienen el mismo significado práctico. La tela producida en
Estados Unidos se considera como originaria de cualquiera de los tres países a efectos de
computar el origen de una pieza de vestimenta. En realidad, los productos deberán ser
"originarios de la región".
60. No es la primera vez que Centroamérica hace la solicitud de incorporación a negociaciones
de libre comercio con Estados Unidos. Hacia el mes de agosto de 1991 los ministros y
representantes económicos hicieron tal propuesta a la Representante Comercial Carla Hills,
quien la rechazó categóricamente por considerar que los países centroamericanos, algunos de
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los cuales ni siquiera habían finalizado su incorporación al GATT, no estaba preparados. A
pesar de este temprano rechazo, en carta dirigida al presidente Clinton el 28 de octubre de
1993, los 5 presidentes de Centroamérica más el de Panamá y de República Dominicana
expresaron su respaldo al TLCAN, manifestando su interés en adherirse y en el interín recibir
un trato paritario con el de México.
61. USTR, Response to Questions from the Government of Nicaragua Concerning the Textile
Provisions of the ITP for the Caribbean, c. August 1994. Comunicación en poder del autor.
62. Hasta ahora, las restricciones se referían a lo que un país de la Cuenca hiciera o no en
materia de expropiaciones, lo cual de alguna manera implicaba una relación ejecutivo-ejecutivo
entre EEUU y una nación de la región y se refería solamente a ciudadanos estadounidenses.
Ahora hay involucramiento de los parlamentos nacionales de la región, en la medida en que
algunos de estos cambios implican modificaciones de las legislaciones nacionales.
63. Bajo las reglamentaciones presupuestarias del Congreso, si la aplicación de una ley no tiene
asegurado su financiamiento por lo menos para un período de cinco años, éste debe ser
renovado cada año, lo que podría implicar una reiteración anual de la discusión de la ley. Tal
situación restaría seriedad a un esfuerzo en el cual los países beneficiarios deberían entrar en
compromisos a largo plazo, no sólo para traducir los incentivos en nuevas inversiones, sino en
respuesta a los compromisos requeridos por Estados Unidos en materia de Propiedad
Intelectual e Inversiones.
64. Intervención del Embajador Michael Skol en una reunión organizada por Inter-American
Dialogue el 13 de Julio de 1994. El Embajador Skol es segundo del secretario asistente de
Estado para Asuntos Interamericanos.
65. Conviene recordar que el enfoque del PIC refleja la estrategia delineada por la oficina del
Representante Comercial a través de un documento "borrador" fechado en noviembre de 1993,
dado a conocer extraoficialmente por la publicación Inside NAFTA el 23 de febrero de 1994.
Desde el punto de vista del largo plazo se continúa considerando que el objetivo consiste en
llegar a una zona hemisférica de libre comercio. Empero, la administración desea que las
disciplinas sean más estrictas que en el TLCAN, ya sea por motivos propios o para facilitar su
"venta" en el Congreso. Ni México ni Canadá desean reabrir estas discusiones, de manera que
para incorporar nuevos países al TLCAN es necesario haberlos comprometido previamente en
las nuevas disciplinas. Este tipo de acuerdos constituyen un ejemplo de tales políticas.
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Para más informaciones, dirigirse al la Oficina de Actividades para los Empleadores
(ACT/EMP)