DOMINIO PUBLICO

DOMINIO PUBLICO
1. Elemento subjetivo: los titulares de bienes de dominio público.
A) Aclaraciones previas:
-la titularidad de una Administración no impide que otras puedan ejercer algunas competencias
sobre el bien en cuestión (vg. las costas, de titularidad estatal, pero sobre las que
Administraciones autonómicas y municipios pueden tener algunas competencias de ordenación
territorial, ambiental y urbanística).
-la titularidad tampoco comporta la exclusividad para regular el régimen jurídico de esos bienes,
cuyo régimen básico ha de establecer el legislador estatal (art. 149.1.8 y 149.1.18 CE). La LPAr
regula tanto los bienes patrimoniales como los de dominio público de titularidad de la
Administración autonómica en términos muy similares a los de la legislación estatal.
B) Titularidad: los entes territoriales, aunque hay entes instrumentales creados para mantener la
titularidad de un sector del dominio público: Confederaciones Hidrográficas, Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias (ADIF, antes GIF y antes RENFE), Puertos del Estado... 48.2
LOFAGE
-entes instrumentales= posibles beneficiarios de la expropiación forzosa y posible adscripción de
bienes a estos entes (art. 73 LPAP), que no adquieren la titularidad.
-no pueden existir bienes de dominio público de titularidad de personas privadas.
2. Elemento objetivo: bienes susceptibles de integrarse en el dominio público:
tradicionalmente, inmuebles (art. 338 CC, “partes del territorio” ex art. 538 Code Napoleon). Hoy
también bienes muebles e incluso bienes inmateriales (ej. dominio público hertziano: art. 43 LGTc de
2003).
3. Elemento teleológico: fines a que han de estar destinados los bienes de dominio
público.
A) Afectación: criterio central del dominio público: cuando la afectación desaparece, el bien pasa
a ser patrimonial (arts. 341 CCiv., 5 y 65 y ss LPAP, 82 LPAr).
a) destino del bien a un uso general o a un servicio público, en sentido amplio (función
pública). También al fomento de la riqueza nacional (LMi) o a las necesidades de defensa del
territorio nacional (art. 339 CC). Límites: art. 33 y 38 CE.
b) Modalidades de afectación:
genérica: demanio natural (por la propia Constitución o por Ley), demanio artificial (en
ocasiones se realiza por la propia Ley, pero generalmente por un acto administrativo
singular).
expresa: AGE: arts. 65ss. LPAP, competencia del Mº de Economía y Hacienda;
Administración autonómica: arts. 83.1 LPAr, competencia del Consejero
competente en materia de Economía y Hacienda;
Administración local: arts. 8.1 y 2 REBASO: expediente sobre oportunidad y
legalidad, información pública, voto favorable de la mayoría del número legal de
concejales.
Implícita y presunta: AGE: art. 66.2 LPAP;
Autonómica: art. 83.2 LPAr;
Local: Usucapión, planes de ordenación urbana y proyectos de obras y
servicios: Arts. 8 y 9 REBASO.
B) Desafectación:
a) Demanio natural: por cambio normativo o de la realidad.
b) Demanio artificial:
AGE y autonómica: expresa (arts. 69 LPAP y 86 LPAr)
Administración local: expresa (art. 8.1, 2 y 3; comunales: art. 12
REBASO) y tácita (arts. 8.2 y 3 REBASO).
C) Mutación demanial (no genera derecho de reversión):
- Por cambio de afectación: arts. 71 LPAP; 88 ss. LPAr.; 14 REBASO
- Por cambio de sujetos.
D) Adscripción (arts. 73 ss. LPAP)
UTILIZACION DEL DOMINIO PUBLICO
1. Utilización por la Administración:
Î Utilización directa de los bienes de servicio público (vg. edificios administrativos).
Î Reservas demaniales: 104 LPAP, 119 LPAr. Finalidad: concretas manifestaciones del
interés general (art. 41.1 LA; art. 47 LCo; art. 7 LMi). Decisión discrecional -pero recurriblede la Administración titular, que queda vinculada por la finalidad expresada (art. 48.2 LCo).
Sólo tiene sentido sobre bienes susceptibles de uso particular. La concurrencia de derechos
preexistentes de particulares no impide la declaración de reserva, pero obligará a indemnizar
por el cese de los usos incompatibles. Cabe la explotación de la zona reservada a través de
terceros en función de títulos jurídicos diversos, al amparo de la LCSP (art. 48.1 LCo).
2. Utilización por particulares: arts. 84 a 103 LPAP, 103 ss LPAr.
Î Uso común general: libre y gratuito, que no precisa título administrativo habilitante y
conforme con el destino principal del bien. Concepto y ejemplos legales: arts. 48.1 LA, 31.1
LCo.
Î Uso especial: uso común calificado por concurrir circunstancias especiales de peligrosidad,
intensidad de uso o similares, circunstancias que aconsejan su sujeción a título habilitante
(declaración responsable: art. 51 TRLA; autorización administrativa: 51 LCo). No existe
un derecho subjetivo al uso especial. Extinción: posibilidades de revocación sin
indemnización cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad,
produzcan daños al dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés
público o menoscaben el uso público (art. 55.1 LCo).
Î Uso privativo: sujeto a concesión “de dominio público” (art. 93 LPAP, 110 LPAr: título
discrecional otorgado “salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero” previo
procedimiento de concurrencia: 113 LPAr: memoria, proyecto, licitación, tanteo, adjudicación, garantía,
formalización), derecho real administrativo condicionado (cláusulas de la concesión), que
accede al Registro de la Propiedad, es protegido por “vía interdictal” y cuya extinción
provoca la reversión a la Administración de los bienes e instalaciones. Plazo: < 75 años (art.
93 LPAP) o menos (leyes especiales: art. 57 LA; art. 66 LC; art. 62 LM). Causas de extinción de
las concesiones (sin perjuicio de reglas especiales en la legislación sectorial): Mutuo
acuerdo, Revisión de oficio, Rescate (indemnizable), Caducidad (desaparición del
concesionario o del bien, vencimiento del plazo o incumplimiento de las condiciones),
Desafectación del bien
Distinción entre aprovechamientos especiales y usos privativos: la transformación física del bien.
PROTECCIÓN DEL DOMINIO PUBLICO: (art. 132.1 CE) imprescriptibilidad, inembargabilidad
e inalienabilidad: bienes extra commercium (aunque cabe la desafectación, declaración de
alienabilidad y enajenación por órgano competente: arts. 69.1 LPAP, 87 LPAr).
PRERROGATIVAS ADMINISTRATIVAS:
1. Publicidad posesoria
A) Registros administrativos: Inventarios y Catálogos administrativos sin efectos jurídicos, con
efectos internos: arts. 6 y 36 a 40 LPAP, 68 LPAR, 25 a 42 REBASO.
B) Catálogos especiales, con efectos jurídicos externos: Registro de Aguas, Catálogo de Montes
de Utilidad Pública, catálogo administrativo de carácter público (LMo).
C) Registro de la Propiedad
–tradicionalmente el dominio público no precisaba del sistema de garantías del Registro de la
Propiedad, y el art. 5 RH parecía prohibir (en realidad, dispensaba) la inscripción de bienes
demaniales, pero ello relajaba la general obligación administrativa de inscribir sus bienes y
planteaba conflictos judiciales en sede civil. (ejs. de bienes demaniales que siempre han accedido
al RP: bienes de servicios públicos de Corporaciones Locales, montes, minas).
- Tras el RD 1867/1998, los vigentes arts. 4 y 5 RH permiten expresamente la inscripción
“conforme a su legislación especial”,
- art. 36 LPAP dispone la obligación de inscripción. Ventaja de coexistencia de dos sistemas de
protección: superación de los inconvenientes que derivan de la inscripción por particulares. Títulos
inscribibles: art. 206 LH, 73 LPAr y 42 REBASO: certificación administrativa).
2. Deslinde administrativo
- todo propietario tiene la facultad de deslinde, por medio de un procedimiento judicial (art. 384
CC). Privilegio administrativo: proceder por sí mismo al deslinde, desplazando a la otra parte la
carga de impugnar judicialmente (cont-admvo.) el deslinde.
- Regulaciones generales: arts. 50 ss. LPAP, 78 LPAr, 44.1.b) y 54 a 61 REBASO.
- Regulaciones especiales: LMo, TRLA, LCo...
- efectos: declaración del estado posesorio y de la propiedad del bien, aunque en algunos casos la
declaración de titularidad se reserva a los órganos jurisdiccionales civiles (art. 21.6 LMo:
posesión): arts. 53 LPAP, 13.1 LCo. El deslinde debe respetar posiciones consolidadas de
particulares (inscripción registral -excepto en costas-, o posesión treintenal).
- Posibilidad de doble proceso:
* ante la Jurisdicción contencioso-administrativa contra el acto de deslinde (competencia y
procedimiento).
* ante la Jurisdicción civil (examen del derecho de propiedad).
• Crítica: en realidad, la Administración declara el alcance de su propiedad y la jurisdicción
contencioso-administrativa debería poder entrar en ello, evitando dos procesos sobre un
mismo asunto.
3. Reintegro posesorio o interdictum proprium
- Facultad de autotutela posesoria: sin plazo en dominio público, en 1 año para bienes
patrimoniales (arts. 55ss. LPAP, 13 y 80 LPAr, 62 y 63 REBASO).
- En bienes de dominio público, la Administración defiende su derecho a poseer. En los bienes
patrimoniales, la Administración defiende el hecho de la posesión, igual que particulares, pero con
interdictum proprium.
- Acción subrogatoria de los vecinos en defensa de bienes locales: art. 68 LRBRL.
4. Policía demanial: potestad investigadora, para resolver sobre titularidad de bienes (45-49
LPAP, 77 ss. LPAr; 48 a 53 REBASO).
* procedimiento administrativo que termina con una resolución ejecutiva sobre la titularidad
administrativa del bien investigado.
* posibilidad de iniciación por “denuncia” de particular. El “denunciante” ha de adelantar
una parte de los gastos, recibirá un “premio” del 10% del valor del bien recuperado (art. 48 LPAP).
– potestad sancionadora y de restablecimiento de la legalidad: arts. 192 ss. LPAP (cfr. arts. 245247 CP), 197 LALA y 71 REBASO.
– potestad de desahucio administrativo, (arts. 58ss. LPAP, 81 LPAr, 173 LALA; 64 a 70 REBASO):
5. Inembargabilidad: principio tradicional aplicado a bienes de dominio público (y a los
patrimoniales, con matices importantes). Manifestación concreta de la “incomerciabilidad” recogida
en el art. 132 CE.
CLASE ESPECIAL DEL DEMANIO: LOS BIENES COMUNALES
1. Origen histórico
- Nebulosa histórica; teorías diversas: propiedad germánica, concesiones señoriales, propiedad
consorcial, etc. Variedad de procesos históricos, origen genérico en España en la Reconquista.
2. Titularidad
- Titularidad compartida entre municipio y vecinos: art. 79.3 LRBRL.
- Titularidad de municipio sobre bienes de dominio público: arts. 80.1 LRBRL y 170 LALA
- Titularidad de vecinos: naturaleza de derecho público subjetivo de aprovechamiento y disfrute:
art. 18.1.c) LRBRL.
- Recíproca influencia: municipio organiza el aprovechamiento y vecinos ejercen derecho al
aprovechamiento.
3. Régimen
-Naturaleza peculiar (STC de 2 de febrero de 1981): 132 CE. Inalienabilidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad: arts. 80-81 LRBRL.
- Limitaciones a desafectación expresa: arts. 179 Y 180 LALA y 12 y 13 REBASO). Transición de
dominio público a patrimonial.
- Reintegro posesorio sin límite de tiempo: 82 LRBRL.
4. Aprovechamiento
- Vecindad como presupuesto: 18.1.c) LRBRL.
STS de 4 de Diciembre de 2007: la exigencia de ser natural del municipio para ser beneficiario del disfrute y
aprovechamiento de los bienes comunales es conforme con la vinculación, arraigo y permanencia a que se
refieren el TRRL el RBEL, siendo conforme a Derecho de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos
forestales, pastos y caza de las fincas comunales: la vinculación, el arraigo y la permanencia son exigencias
perfectamente lícitas y ninguna lo es más en el sentido de la norma cuando menciona la vinculación, que la
relativa al nacimiento en el lugar, a la que se yuxtaponen por lo que se refiere al arraigo o permanencia la
vecindad y la residencia continuada.
- Principio general es explotación colectiva o comunal: disfrute general y simultáneo por vecinos
para pastos, leñas, rocas, caza. Art. 96 a 98 REBASO
- Costumbre o reglamentación local.
STS de 21 de Febrero de 2007: no es preciso modificar la Ordenanza local para incorporar a su texto la
costumbre inveterada sobre la distribución de los beneficios obtenidos del aprovechamiento y disfrute de los
bienes comunales forestales sobre bienes comunales de la localidad.
- Adjudicación por lotes o suertes, con posible pago de cuota anual.
- Adjudicación en pública subasta (art. 98 REBASO).