Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos En

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Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos
En primer término entiendo necesario felicitar a las autoridades
y funcionarios de la Dirección General Impositiva por estas
jornadas, que sé el esfuerzo que significan y agradecer la invitación
a participar en las mismas, lo que mucho me honra.
Responsabilidad de los funcionarios públicos
Cuando
los
funcionarios
públicos
cometen
faltas
administrativas, es decir realizan acciones u omisiones que
importan violaciones a los deberes funcionales, incurren en
responsabilidad
disciplinaria
y
son
pasibles
de
sanciones
disciplinarias.
Las sanciones disciplinarias son una especie dentro del
género sanciones administrativas que presentan determinadas
singularidades1.
El incumplimiento de los deberes funcionales además de dar
lugar a responsabilidad disciplinaria, también puede implicar
responsabilidades penal, patrimonial o política.
Así
el
funcionario
público
que
hurta
bienes
de
la
Administración comete falta administrativa por violar los deberes de
lealtad hacia la Administración, decoro, dignidad, etc., pero al
mismo tiempo incurre en el delito de peculado, lo que ameritará la
aplicación de la sanción penal correspondiente.
1
Lorenzo, Susana, Sanciones Administrativas, p. 121.
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Asimismo, la conducta indebida de un funcionario público
puede provocar daños a terceros o a la propia Administración. En el
caso, dadas determinadas circunstancias el funcionario deberá
responder patrimonialmente por los perjuicios causados.
Estas responsabilidades penal y patrimonial son ajenas a la
responsabilidad disciplinaria, no obstante existir conexiones entre
ellas.
Así surge de la Sección IV del Decreto 500/91 de 27/09/91
que trata de los funcionarios sometidos a la justicia penal.
También en el caso de daños ocasionados por funcionarios
la Administración puede repetir contra ellos si han actuado con
culpa grave o dolo, respecto de lo que hubiera pagado en
reparación. Así lo establece el art. 25 de la Constitución y el Decreto
701/91.
Deberes funcionales
La Administración tiene la obligación de asegurar que sus
servicios funcionen correctamente, para ello es necesario que sus
agentes cumplan con los deberes funcionales y la violación de los
mismos amerita la aplicación de medidas disciplinarias.
En base a ello se señala que la Administración tiene de
principio la potestad sancionatoria disciplinaria. Consecuencia de
ello es que la Administración tenga discrecionalidad en el ejercicio
de los poderes disciplinarios.
Al respecto Sayagués2 señala que la Administración
puede aplicar sanciones disciplinarias por cualquier falta a los
2
Laso Sayagués, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T.I, ps. 325 a 326.
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deberes funcionales, sin que el hecho esté previamente tipificado
como punible. Que la enumeración de los hechos punibles que se
efectúa por vía reglamentaria no tiene carácter taxativo, pudiéndose
sancionar discrecionalmente las faltas cometidas.
No obstante precisa que estos poderes disciplinarios
tienen límites porque las leyes fijan sanciones máximas y
establecen procedimientos para su imposición.
Asimismo sostiene que no es necesario que la ley
enumere cuáles sanciones pueden aplicarse. Sin embargo precisa
que existen límites a los poderes de la Administración, pues ésta no
puede aplicar sanciones privativas a la libertad personal o que
afecten el patrimonio particular del funcionario, sin un texto legal
que la autorice.
Hemos señalado nuestras discrepancias con la posición
de Sayagués.
Entendemos que si bien los deberes funcionales son de
creación doctrinaria, es menester que su violación sea recogida en
una regla de derecho (ley, reglamento o contrato).
No hay que olvidar que el art. 61 de la Constitución
establece que el Estatuto del Funcionario debe contener las
obligaciones funcionales.
En base a este mandato los estatutos de los
funcionarios de los Entes Autónomos y Gobiernos Departamentales
han tipificado las transgresiones disciplinarias.
Los Estatutos de los funcionarios señalados prescriben
entre otras obligaciones funcionales, las siguientes: cumplir sus
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cometidos personalmente, concurrir al desempeño de sus tareas
con una asistencia normal, proceder con lealtad y fidelidad hacia la
Administración, reserva respecto a las funciones que desempeñan,
deber de obediencia, actuar con dignidad y decoro manteniendo el
prestigio de la institución a la que pertenecen, llevar una vida
acorde a las buenas costumbres teniendo buena conducta civil y
moral, tanto en la esfera pública como privada, ejercer las funciones
de acuerdo al interés y finalidad de la Administración, respeto y
correspondencia, etc…
Es de destacar en este aspecto la relevancia del Decreto
30/2003 atinente a las normas de conducta en la función pública,
que recoge gran parte de los deberes indicados precedentemente,
los que alcanzan a todo el que desempeñe función pública, a título
oneroso o gratuito, permanente o temporario, de carácter legislativo,
administrativo o judicial, en la Administración Central, en un Ente
Autónomo,
en
un
Servicio
Descentralizado,
Gobierno
Departamental, o Persona Pública no Estatal (arts. 2 y 3).
La sanción disciplinaria solo se aplica a quien tiene la
calidad de funcionario público en el momento que comete la falta
disciplinaria.
No incurre en responsabilidad disciplinaria el funcionario
antes de la toma de posesión del cargo ni con posterioridad a la
extinción de la relación funcional, no obstante sí, podrá ser objeto
de responsabilidad penal o patrimonial.
El presupuesto de hecho de la sanción disciplinaria lo
constituye una falta administrativa atribuida a un funcionario público
a título de dolo o culpa.
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Es decir que para incurrir en responsabilidad disciplinaria
la violación de los deberes funcionales debe ser intencional o
culposa.
Así surge del art. 169 del Decreto 500/91 y de los
reglamentos que rigen el procedimiento disciplinario en los Entes
Autónomos,
Servicios
Descentralizados
y
Gobiernos
Departamentales.
Eximentes de responsabilidad
Asimismo debe establecerse que no hay responsabilidad
disciplinaria cuando se dan eximentes al igual que en el caso de la
responsabilidad penal: estado de necesidad, legítima defensa,
coacción irresistible, hecho de un tercero, obediencia al superior.
El Decreto 30/03 en su artículo 6º establece que está
exento
de
responsabilidad,
por
violación
de
las
normas
reglamentarias, el funcionario que de buena fe ajuste su conducta a
las instrucciones particulares que disponga su jerarca.
Tales eximentes rigen en el ámbito administrativo, no
por analogía con el derecho penal, sino porque nos encontramos
frente a principios generales que son de aplicación a todas las
ramas del derecho.
Discrecionalidad en la potestad disciplinaria
En las sanciones administrativas en general al igual
que en las sanciones penales rige el principio “nullum cirmen sine
legge” y ello por la afectación que existe de derechos individuales
(libertad, patrimonio, etc.).
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En igual forma debía ocurrir, a nuestro juicio, con las
faltas disciplinarias, pero ello no es así porque los deberes
funcionales son de creación doctrinaria y recogidos en forma no
taxativa por vía reglamentaria. Como consecuencia de ello la
violación de dichos deberes son apreciados discrecionalmente por
la Administración.
Es
de
esperar
que
con
nuevas
técnicas
de
organización y funcionamiento que adopte la Administración, se
llegue a una tipificación de las faltas disciplinarias. El funcionario
desde que entra a formar parte de la Administración debe conocer
expresamente cuáles son sus obligaciones.
Pero
además
debemos
tener
en
cuenta
que
discrecionalidad no significa arbitrariedad. La Administración en el
ejercicio de la actividad disciplinaria no puede apartarse de las
reglas de derecho contenidas en nuestro ordenamiento jurídico.
Siguiendo
a
Cajarville3
decimos
que
la
discrecionalidad es la posibilidad que tiene la Administración de
elegir entre dos o más soluciones igualmente legítimas y deberá
optar por aquella que sea la más oportuna o conveniente.
La discrecionalidad tiene límites, entre ellos los
principios
generales
de
derecho,
los
conceptos
jurídicos
indeterminados, los standars de razonabilidad, la desviación, abuso
o exceso de poder, etc..
De ahí que sea fundamental el control del ejercicio de
la discrecionalidad, consecuentemente de la actuación de la
Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria.
3
Cajarville, Juan Pablo, Invalidez de los actos administrativos, ps. 31 y ss.
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No puede basarse la Administración en la potestad
discrecional que tiene en el ámbito disciplinario para lesionar el
orden jurídico donde los principios generales de derecho lo integran
y fundamentan.
Rige en el ámbito de la responsabilidad disciplinaria
el principio “nulla poena sine legge”, es decir no hay sanción sin ley.
Pero en dicho ámbito a diferencia del penal las sanciones
disciplinarias no están previstas en la ley sino en reglamentos salvo,
cuando la medida punitiva implica un menoscabo patrimonial o en
caso de penas privativas de libertad. Aquí se necesita ley formal,
que por supuesto debe ser anterior al hecho punible.
En esto disentimos con la posición de Sayagués que
preconiza que no es necesario que las sanciones disciplinarias
estén establecidas taxativamente, en virtud de la discrecionalidad
que tiene la Administración en la responsabilidad administrativa.
La Administración para ejercer la potestad disciplinaria
y consecuentemente aplicar una medida sancionatoria debe seguir
un determinado procedimiento. Se trata del conjunto de trámites y
formalidades a que debe ajustarse la Administración para imputar a
un funcionario falta administrativa.
El
responsabilidad
único
de
un
procedimiento
funcionario
para
público
determinar
es
el
la
sumario
administrativo. Es el contencioso disciplinario el que permitirá
comprobar la responsabilidad del funcionario en la comisión de la
falta administrativa que se le imputa.
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La sanción disciplinaria mediante la cual se hace
efectiva la responsabilidad disciplinaria debe ser proporcionada a la
falta cometida y al fin del poder.
El mentado Decreto 30/03 prescribe en su artículo 38
que el incumplimiento de los deberes funcionales será objeto de
sanción proporcionada a su gravedad, previa sustanciación del
procedimiento disciplinario respectivo en el que se asegurará la
garantía de defensa.
La responsabilidad disciplinaria tiene por finalidad
tutelar el orden jurídico administrativo. Con la sanción disciplinaria
se buscar asegurar el correcto funcionamiento de los servicios
administrativos, y es al mismo tiempo, como señala Durán
Martínez4, es ejemplarizante.
La razonabilidad y su implícito la proporcionalidad
son fundamentales para apreciar el actuar legítimo de la
Administración en el campo de la discrecionalidad.
Como señala nuestro Tribunal de lo Contencioso
Administrativo la sanción administrativa debe ser razonablemente
proporcional.
Responsabilidades penal y disciplinaria
Dado los temas a tratar en este primer módulo me
parece importante referirme a la autonomía de los procedimientos
contencioso disciplinario y procesal penal.
4
Durán Martínez, Augusto. El régimen disciplinario de la Administración Central, en Curso de
Promoción de Administradores Superiores, O.N.S.C., 1968, p.168.
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Hemos señalado al igual que la doctrina nacional y
extranjera y nuestra jurisprudencia, la recíproca autonomía de la
infracción y sanción disciplinaria respecto del delito y de la sanción
penal.
Que
esa
independencia
se
da
en
tres
aspectos:
independencia en los procedimientos, en la calificación de los
hechos y en las decisiones5.
Por su parte si bien Sayagués6, afirma la señalada
autonomía entre los dos tipos de responsabilidad, dice que “no hay
diferencia entre los hechos que configuran infracciones penales y
administrativas y que la distinción de las sanciones radica en el
conjunto de caracteres de ambos sistemas represivos, concluyendo
que la diferencia está en el derecho positivo”.
Hemos afirmado7, que la diferencia entre “sanciones
administrativas y penales no es formal sino ontológica y se
encuentra referida a los valores por lo que la dinámica axiológica de
las distintas sociedades, a través del curso histórico, explica la
aparente contradicción de las diversas ubicaciones dogmáticas en
distintos o en el mismo orden jurídico de los ilícitos penales y
administrativos”.
Esa diferente ubicación por la entidad del hecho, orden
jurídico vulnerado, etc., conlleva a una independencia no solamente
relativa
a
la
preeminencia
de
uno
u
otro
proceso,
sino
fundamentalmente, a la independencia de conclusiones en una u
otra esfera en cuanto dependerá de los valores lesionados por la
conducta del agente
5
Lorenzo, Susana, op. cit. p.136.
Sayagués Laso, Enrique, op. cit.p. 425 y ss.
7
Lorenzo, Susana, op. Cit. P. 36 y ss.
6
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No obstante lo señalado debemos tener en cuenta
que si bien existe esa autonomía entre las señaladas esferas
existen sectores en que ambos órdenes jurídicos se cruzan y hay
una incidencia de uno sobre el otro.
Es del caso analizar las normas que regulan la
situación de los funcionarios públicos sometidos a la justicia penal.
El Decreto 30/03 señala en el art. 39 que el
sometimiento de un funcionario público a la justicia penal no obsta
al
necesario
ejercicio
de
la
competencia
administrativa,
independientemente de la judicial, para instruir los procedimientos
internos y adoptar las decisiones que correspondan en virtud de las
faltas disciplinarias que se comprobaren en vía administrativa.
El decreto 500/91 de 27/9/91 en la sección IV -de los
funcionarios sometidos a la justicia penal- art. 231 y siguientes
recogiendo normas del decreto-ley 10.329 de 29/1/1943 refiere a
este aspecto, señalando la independencia de la competencia
administrativa con respecto a la judicial, “para instruir sumarios,
disponer las cesantías que corresponda, con arreglo a derecho y
mediante el procedimiento debido, sin esperar fallos judiciales en
los casos claros de conducta incompatible con la calidad de
funcionario público la que será juzgada como grave falta
disciplinaria “.
Esta norma que ha sido recogida por las distintas
personas públicas menores consagra la señalada independencia,
pero asimismo, el análisis de la misma lleva a la conclusión que la
infracción penal y la infracción administrativa si bien se prueban en
sus respectivas sedes, la decisión administrativa se vinculará
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necesariamente con lo que dispone la sentencia penal, cuando
culminado el proceso en sede penal se de por probada la
inexistencia de los hechos atribuidos al funcionario. Este resultado
será tenido en cuenta por la Administración y tendrá como efecto la
clausura del sumario administrativo en lo que se refiere a esos
hechos o la revisión de la medida disciplinaria si la misma ya fue
aplicada. Asimismo, tendrá incidencia en el pronunciamiento
administrativo el fallo que condena al funcionario por hechos que la
Administración no probó en el procedimiento disciplinario; aquí la
Administración
deberá
imponer
la
sanción
administrativa
si
corresponde.
Parece claro que en sede Administrativa existe la obligación
de probar que el funcionario incurrió en falta grave administrativa
que amerite una medida disciplinaria. No basta con que el
funcionario haya sido procesado en sede penal, porque por
supuesto no puede destituírselo por el delito que será juzgado
precisamente en la sede judicial.
Lo que deberá probarse en los procedimientos administrativos
es que los hechos por los cuales se le procesa ocurrieron y
configuran falta grave al violar algunos de los deberes inherentes a
los funcionarios públicos, tratándose en definitiva de una conducta
incompatible con la calidad de funcionario público.
Para proceder a la aplicación de una medida disciplinaria por
la causal de delito procede reservar las actuaciones administrativas
hasta el dictado de la sentencia definitiva en sede penal. De otra
suerte se estaría castigando por un delito que aún no está probado,
no
por
una
infracción
administrativa,
extremos
éstos
que
definitivamente dilucidados llevarán de necesidad a las restituciones
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correspondientes en el caso de una sentencia definitiva absolutoria.
Así lo establece el art. 227 del citado decreto en cuanto señala que
procederán las restituciones realizadas a los funcionarios sometidos
a la justicia penal “en caso de declararse por sentencia no haber
lugar a los procedimientos”.
De lo expuesto entendemos que en estos casos las
actuaciones deberán reservarse hasta el dictado de la sentencia
definitiva en sede penal, de lo contrario la Administración estaría
lesionando derechos fundamentales que rigen en el procedimiento
disciplinario como principios de la honra y dignidad, presunción de
inocencia y verdad material.
Sanciones disciplinarias
Como señalamos la responsabilidad se hace efectiva
mediante la aplicación de medidas disciplinarias.
La doctrina plantea distintas clasificaciones de las sanciones
disciplinarias. Las más corrientes y que recogen los distintos
reglamentos son las siguientes:
1.-de alcance moral: aquí encontramos la observación,
amonestación, apercibimiento, etc.;
2.-sanciones pecuniarias, caso de la multa;
3.-sanciones de alcance profesional, por ejemplo la
suspensión, pérdida del derecho al ascenso, retrogradación en el
escalafón, etc..;
4.-sanciones expulsivas, la destitución, la cesantía.
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Es preciso señalar que el traslado que en muchos casos
figura como una medida disciplinaria se encuentra limitado en
nuestro ordenamiento jurídico, pues por el art. 11 del Estatuto del
Funcionario solo puede disponerse para cargos de análoga función
y de igual grado jerárquico, y para los funcionarios de la
Administración Central según Decreto del 22/09/1921 está prohibido
como sanción.
Nuestro Tribunal de lo Contencioso Administrativo no
admite el traslado como medida disciplinaria, sí por razones de
mejor servicio, lo que obviamente no implica sanción.
Conclusiones
1.-Los funcionarios públicos incurren en responsabilidad
disciplinaria cuando incumplen sus deberes funcionales.
2.-Los funcionarios públicos además de responsabilidad
disciplinaria
también
pueden
incurrir
en
responsabilidades
patrimonial, penal y política; entre estos distintos tipos de
responsabilidad hay autonomía, no obstante conexiones que
pueden darse.
3.-Solo incurre en responsabilidad disciplinaria quien
tiene la calidad de funcionario público al momento de la infracción
disciplinaria.
4.-La
Administración
tiene
discrecionalidad
en
el
ejercicio de los poderes disciplinarios, pero está sujeta a una serie
de límites que prescribe el derecho.
14
5.-En
la
responsabilidad
disciplinaria
rigen
las
eximentes de responsabilidad que configuran principios generales
de derecho.