1 Introducción: un proyecto consensual1 Existe un amplio consenso

C O M E N T A R I O S A P R OY E C T O D E L E Y S OB R E S I S T E M A N A C I ON A L D E
A S E GU R A M I E N T O D E L A C A L I D A D D E L A E D U C A C I ÓN P A R V U L A R I A ,
BÁSICA Y MEDIA.
Juan Eduardo García-Huidobro S.
Facultad de Educación
Universidad Alberto Hurtado
Introducción: un proyecto consensual1
Existe un amplio consenso respecto a que el actual modo de regulación del sistema
educacional chileno, que perdura por más de 25 años, es insuficiente y que debe ser
enriquecido con acciones de aseguramiento de la calidad y equidad por parte del
estado.
Actualmente, el estado establece algunos requisitos básicos de operación, financia a
las escuelas mediante la subvención por alumno y proporciona información para
facilitar la elección de escuela por parte de las familias. En teoría, en estas
condiciones, la competencia entre las escuelas por conseguir alumnos y la elección
de de los padres de las mejores escuelas deberían garantizar la supervivencia de las
buenas escuelas y la salida del sistema de las escuelas con bajo desempeño debido a
la falta de demanda.
En la práctica las cosas no han funcionado así. Ya en 2004 un informe de la OECD
había denunciado el punto2. La necesidad de mayor control y de mayor apoyo a las
escuelas a través de un régimen de aseguramiento de la calidad da lugar a uno de los
capítulos de mayor consenso del Informe Final del Consejo Asesor Presidencial para
la Calidad de la Educación3. Un estudio pedido por el Mineduc al Banco Mundial y
finalizado el año pasado compara el sistema chileno con nueve sistemas educativos
exitosos y muestra que todos ellos poseen una regulación estatal más fuerte que la
chilena4.
En suma, la creación de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la calidad es una
iniciativa necesaria y basada en un amplio consenso. En lo que sigue, me detendré
en algunas consideraciones que espero contribuyan a mejorar un proyecto que, a mi
juicio, es valioso.
1
En esta presentación retomo algunos comentarios de los que hiciera a la primera versión de este
proyecto que se refería sólo a la Superintendencia y los complemento con otros (Ver: Comentarios a
Proyecto de Ley que crea Superintendencia de Educación; realizado en Comisión de educación del
Senado el 12 septiembre 2007).
2
OECD (2004) Informe de la Educación Chilena, Santiago.Ver principalmente: Capítulo 4: Incentivos,
mercados educacionales y eficiencia, pp.75-91
3
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) Informe Final, Presidencia de
Chile, Santiago, pp.99-110
4
Banco Mundial (2007) El diseño institucional de un sistema efectivo de aseguramiento de la calidad de
la educación en Chile. Trabajo coordinado por EmilianaVegas. Unidad de Gestión del Sector de
Desarrollo Humano.
1
Comentarios:
1. Sistema nacional: Junto con aplaudir la idea del proyecto de propiciar un “Sistema
nacional de aseguramiento de la calidad”, hay que destacar que –en este marco- no
se entiende la razón por la cual no se incluye ni trata por igual a todos los
establecimientos. El sistema como está propuesto deja al margen a la educación
pagada y, en algunos casos, restringe la participación de la educación particular
subvencionada.
Así, la Agencia, evaluará los resultados de aprendizaje de los alumnos de todos los
establecimientos (lo equivalente al actual SIMCE). Incorporará una nueva
evaluación de establecimientos, pero solamente de los subvencionados (municipales
y particular subvencionados), pero con restricciones ya que los subvencionados
clasificados como de buen desempeño sólo podrán ser evaluados si el sostenedor lo
solicita o acepta (Art. 19); respecto a los pagados la Agencia sólo podrá disponer de
visitas evaluativos si estos las solicitan y pagan por ellas (Art.7, letra o y Art.19). En
el caso de la evaluación de docentes y directivos, esta se dirige a los municipales y
en el caso de la educación particular subvencionada esta tarea se restringe a “validar
los mecanismos de evaluación docente” que utilizan los particulares subvencionados
y esto solo “cuando sus sostenedores lo soliciten” (Art.7, letra g).
En suma, como se resume en el cuadro siguiente el sistema de aseguramiento de la
calidad se aplica plenamente a los establecimientos de propiedad pública,
parcialmente a los particulares financiados por el estado y sólo tangencialmente a
los pagados.
Dimensiones de la evaluación de la calidad
y tipos de establecimientos evaluados.
Municipales
Part. Subvencionados
Pagados
Resultados de
aprendizaje
Evaluación
institucional y de
sostenedores
Evaluación de
docentes y directivos
Una mirada comprehensiva, integral y nacional del funcionamiento del sistema
aconseja incorporar a todos los establecimientos en las tres dimensiones: evaluación
de resultados de aprendizaje de los alumnos, del funcionamiento de los
establecimientos y del desempeño de su personal docente y directivo.
Son varias las consideraciones que aconsejan esta integralidad e igualdad de trato a
todos los establecimientos:
Todos entregan educación con reconocimiento oficial, tienen la obligación de
cumplir con el marco curricular común y están afectos a las normas generales de
participación de los padres y de no discriminación de los alumnos y alumnas.
2
Sólo una mirada integral es capaz de entregar una visión global de la calidad del
sistema educativo que integre además antecedentes sobre su nivel de equidad e
igualdad (o desigualdad).
Al incluirlos a todos se aumenta la capacidad de aprendizaje que puede tener el
Sistema de Aseguramiento de la calidad que se está creando. Más aún, uno de
los pocos servicios que la educación pagada puede ofrecer a la educación
nacional es la mayor capacidad de experimentación que posee, la que el sistema
debería conocer y evaluar en su mérito, para difundir sus logros.
Por último, un sistema que evalúe a todos los establecimientos tendría más
prestigio social y sería mejor cautelado y exigido socialmente en la calidad de
sus procedimientos.
2. Aseguramiento de la “calidad”: El proyecto posee una mirada estrecha sobre la
calidad que está llamado a asegurar, la que debe ser ampliada.
Pese a que en el Art.8º se menciona que la evaluación de desempeño de los
establecimientos considerará, además de los resultados de aprendizaje, otros
indicadores como “los resultados de la autoevaluación institucional, el proyecto
educativo y las condiciones de contexto del establecimiento”, más adelante, al
clasificar a los establecimientos (Párrafo 3°, artículos 13 al 16), sólo se tiene en
cuenta los resultados de aprendizaje promedio de los alumnos.
Con esto, en la práctica, no se considera en la clasificación de los establecimientos,
piedra angular del sistema, ya que es lo que tiene consecuencias para las escuelas,
las otras evaluaciones que realizará la misma Agencia: la evaluación del desempeño
de los establecimientos –ya mencionada-, la evaluación de los sostenedores, de los
docentes, de los directivos (Art.6, letra b), que terminarán, por tanto, teniendo muy
poca importancia.
Pero además se clasifica con un solo criterio de calidad, que aunque significativo es
restringido, en el modo de medir lo que mide, e incompleto porque no considera
otras dimensiones.
En la práctica, se clasifica sólo en base a los puntajes SIMCE de los
establecimientos. Lo que es insuficiente aún como utilización de la información que
pueden aportar esos puntajes, ya que al trabajar en base a promedios y no incluir
medidas de dispersión de resultados por niveles de logro, no se hace referencia a la
proporción de alumnos que no alcanzan los mínimos y a quienes, por tanto, no se les
está asegurando el derecho a la educación de calidad. Tampoco se materializa la
mirada contextual de los resultados escolares, que los valore en relación a su
realidad y a los avances logrados por el establecimiento.
Desde un punto de vista más amplio, se deja afuera otras consideraciones a la
calidad de la educación y de los establecimientos que tienen que ver con cuestiones
más cualitativas y de proceso, como los niveles de selección escolar, la relación
precio-resultado, la instalación y el nivel de funcionamiento de los Consejos
Escolares y la existencia de otras instancias de participación. Nunca se hace alusión
al tema del cumplimiento por parte de los establecimientos de normas referidas al
3
trato igualitario, a la no discriminación y al aumento de la mixtura social entre los
alumnos (por ejemplo, cumplimiento de la ley del 15%)5.
3. Apoyo a los establecimientos. El proyecto explicita en las tareas de evaluación
(Agencia) y de fiscalización a los establecimientos (Superintendencia), pero no
aclara de igual modo el “apoyo” a los establecimientos que lo requieren, tarea que le
corresponde al Ministerio de Educación6.
Los artículos referidos al tema (por ejemplo, el 23, 24 y 26) son muy generales y no
establecen obligaciones claras, ni para el Ministerio ni para las nuevas entidades, en
términos de cautelar que este apoyo sea suficiente y de calidad. Se hace necesario
precisar mejor como se cautela que las escuelas soliciten el apoyo que requieren y
como se cautela que el apoyo que reciben sea el adecuado en pertinencia y calidad.
Desde una mirada más institucional, extraña la nula mención al sistema y al trabajo
de supervisión técnico-pedagógica que es el instrumento que el Ministerio de
Educación posee para dar este apoyo.
¿Quién pide el apoyo y a quien?
El proyecto determina que sean los propios establecimientos los que solicitan apoyo
técnico para la elaboración de su plan de mejoramiento (Art. 23 y 26). Este apoyo se
solicita o al Ministerio o a una persona o entidad del registro de personas y
entidades pedagógicas creado para este fin (Art.12).
En términos generales se puede suponer que muchos establecimientos que poseen
un bajo nivel de logros no poseen las condiciones para rendir más. Ahora bien, si un
establecimiento posee debilidades técnicas que le impiden hacer bien su tarea ¿es
pensable que será capaz de elegir, entre un conjunto de personas y entidades que le
venden sus servicios, lo que necesita para mejorar? Esta tarea de apoyo a los
establecimientos es compleja y ciertamente un equipo de especialistas que se dedica
a esto aprende y mejora a través de la práctica. Me parece que esta función debe ser
la nueva función permanente del sistema de supervisión del Ministerio de
Educación, el cual podrá hacerse ayudar por otros licitando este apoyo, pero sin
desentenderse de su calidad y resultados. Como está es difícil que el Ministerio
pueda responsabilizarse, ya que se explicita que “al Ministerio le corresponderá
asesorar, directamente o a través de terceros, elegidos por el sostenedor de entre los
sujetos registrados…” (Art. 112).
El tema del registro de personas o entidades de apoyo pedagógico (Art. 20) o
“registro de personas o entidades pedagógicas o técnicas de apoyo del Ministerio de
Educación” (Art.23) merece ser repensado. Como se trata de una tarea que requiere
especialización y experiencia y se quiere contar con un conjunto de personas o
entidades precalificadas debiera perfilarse mejor qué prerrequisitos y formación
previa se requiere y buscar un número limitado de personas y/o instituciones de
modo que puedan dedicar una parte substancial de su tiempo a ello, para que vayan
5
Hay experiencias en el sistema educacional chileno, por ejemplo lo acumulado por el SNED, que tienen
en cuenta el desempeño, pero también otras consideraciones, como la capacidad de retención de sus
alumnos y el servicio a la comunidad con actividades como la educación de adultos, por ejemplo. Hay
además un capítulo entero del Informe Final del Consejo Asesor Presidencial (Capítulo II, pp. 87-98)
dedicado al concepto de calidad y a sus indicadores (pp.22-98) que presenta una visión más amplia y
comprehensiva en este tema y sugiere formas de operacionalizarla.
6
Al describir el sistema (Art.2) se señala (letra c) este apoyo a los establecimientos en el logro de los
estándares, pero está poco desarrollado en el conjunto del proyecto. Sólo al fin se lo incluye en las
modificaciones a la ley del Ministerio de Educación (Art.112), pero sin indicaciones de cómo se hará.
4
mejorando sus capacidades y ofrezcan cada vez un mejor servicio7. En todo caso,
como se indicó quien contrate a estas personas o entidades, mejor entidades que
personas, debe ser el sistema responsable de la supervisión técnico-pedagógica del
Ministerio de Educación y el criterio de contratación debe cautelar el aprendizaje y
la especialización progresiva que se va logrando en la función, lo que aconseja
contratos largos (por varios años) que permitan mantener equipos dedicados al tema.
A lo mejor esta contratación debiera hacerse a nivel más agregado, por ejemplo,
regional o provincial, y no escuela por escuela8.
4. Sistema de aprendizaje. En continuidad con el punto anterior, no queda claro que el
Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad que se nos propone posea
capacidad de aprendizaje. No se explicita ni la necesidad ni la forma de aprovechar
el proceso, los resultados y la experiencia de evaluación (que realiza la Agencia),
para revisar y enriquecer constantemente lo que debe ser fiscalizado los estándares
(que propone el Mineduc al Consejo Nacional de Educación). Tampoco se
determina cómo los mecanismos que se han puesto en obra y han resultado
eficientes en los establecimientos que mejoraron alimentan los procesos de
evaluación. Demás esta advertir sobre la importancia de este punto: determinar qué
se mide y evalúa equivale a determinar, en concreto, el tipo de educación que
estamos prefiriendo como país y los conocimientos, destrezas y valores que estamos
privilegiando; acumular experiencias acerca de las estrategias para mejorar es un
enorme aporte de un sistema de esta naturaleza y debe ser uno de sus objetivos.
5. Vaguedad de su relación con el sistema de propiedad pública: Este proyecto forma
parte de un programa de reforma educacional. Hasta ahora se conoce la LGE, se está
conociendo ahora el Sistema de Aseguramiento de la Calidad y, al mismo tiempo, se
anuncia un nuevo ordenamiento de la educación pública, que se desconoce. Siendo
así cuesta juzgar la relación de la Agencia de Calidad y de la Superintendencia con
las escuelas públicas. Este sector tiene hoy y ciertamente seguirá teniendo en el
futuro niveles intermedios de gobierno, que deben tener responsabilidades en el
acompañamiento y en la gestión de sus instituciones escolares. Ciertamente que un
Sistema Nacional de Aseguramiento para este sector debiera ser explícito en las
obligaciones de las agencias intermedias que administran las instituciones escolares
que va a evaluar. Es preciso determinar sus capacidades y responsabilidades de
gestión administrativa y de desempeño técnico-pedagógico y también los
dispositivos de control y apoyo que estas agencias deberán instalar para administrar
a sus establecimientos.
6. El proyecto carece de estrategias diferenciadas para tratar a los distintos tipos de
establecimientos. En Chile hay más de 11.200 establecimientos educacionales. Ellos
son de muy distinto tamaño (4.600 son escuelas y liceos rurales en muchos casos
muy pequeños; de hecho más de 3.000 son escuelas multigrado en la mayoría de los
casos de un solo docente); de distinto niveles (hay establecimientos que sólo dan
7
Es claramente una simplificación del problema el pretender que una escuela, por el solo hecho de lograr
buen desempeño, posee las condiciones para dar apoyo técnico a otras escuelas, como se propone en el
Art.20.
8
Es posible hacer observaciones similares con respecto a la tarea de realizar visitas evaluativas a las
escuelas, tarea que queda bajo la responsabilidad de la Agencia y que se propone realizar con el apoyo de
quienes estén en el “registro de personas o entidades acreditadas para apoyar la realización de las visitas
evaluativos” (Art.12). Para hacer estas evaluaciones la Agencia deberá contar con un cuerpo profesional
que se vaya especializando en el tema y que si recurre a contrataciones externas sepa acompañar y juzgar
la calidad del trabajo convenido.
5
educación media o básica y otros que atienden a niños desde educación parvularia
hasta fin de media); de diversa complejidad (están, por ejemplo, los
establecimientos técnico profesionales donde lo estrictamente educativo se
encuentra con la diversidad del mundo técnico con alrededor de cuarenta
especialidades distintas, agrupadas en 15 sectores distintos) y, por supuesto, de
diferente calidad. Frente a esta diversidad el proyecto no prevé ni mecanismos ni
obligaciones diferenciadas.
Sería de interés que el proyecto abra distintas posibilidades de acción para enfrentar
bien esta diversidad. Por ejemplo, en algunos casos la evaluación debería ser por
grupos de escuelas (los establecimientos de un mismo sostenedor o, en el caso de los
rurales multigrados, evaluar a nivel de los microcentros que los agrupan). En el
sector técnico-profesional puede ser aconsejable recurrir a convenios con entidades
de fuera del sector educativo.
7. El Art.7, letra h se establece que los padres y apoderados deberán ser informados de
los resultados obtenidos por sus hijos o pupilos en las pruebas nacionales de
aprendizaje (léase SIMCE). Si bien esta disposición puede ser bien intencionada,
teniendo en cuenta la enorme capacidad de nuestro sistema para seleccionar y
clasificar a los alumnos ella puede resultar en un dispositivo más de discriminación,
que tenga más efectos negativos no deseados que el bien que la información será
capaz de producir. Además se le pone a esta medida como condicionalidad el que
esas mediciones tengan “validez y confiabilidad estadística individual”, lo que muy
difícil de determinar.
8. Art. 34, hay algunas inhabilitaciones para ser miembro del Consejo de la Agencia
que parecen excesivas. Ver por ejemplo Art.34, letras c y d: bastaría que quienes
están acreditados como evaluadores o como administradores provisionales no
puedan ejercer estas funciones si pasan a ser miembros del Consejo.
9. La Superintendencia regulará el modo como los sostenedores y establecimientos
educacionales deben rendir cuenta pública del adecuado uso de los recursos
(Art.50). Parece importante explicitar que se debe rendir cuenta también de los
recursos ingresados por financiamiento compartido.
10. Un punto que se menciona al pasar (Art.112), pero que no se trata es la delimitación
de funciones entre el Ministerio y la Superintendencia respecto al pago de
subvenciones. ¿Qué le corresponderá fiscalizar a cada quién? ¿Qué pasa con todo el
actual sistema de inspección de subvenciones? ¿Seguirá teniendo capacidad de
sancionar y multar?
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