1. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL Asimismo, el

1. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO
Y SOCIAL
El propósito de este capítulo es ayudar a reswnir y analizar aquella información sobre
el contexto político, económico y social del país (o la provincia, región o estado) que sea
relevante para el desempeño del sector salud.
Se trata de elementos que, siendo
predominantemente externos al sector, condicionan su actividad y resultados. Muchos de ellos,
tienen conexiones con los diversos componentes o elementos internos del sector que serán
analizados en los capítulos siguientes (por ejemplo, la política económica y social del gobierno,
el papel atribuido a los sectores público y privado de la economía, el nivel educativo medio o
la distribución de la pobreza). A su vez, el sector salud no es un mero receptor pasivo de las
influencias externas: su actividad puede contribuir a modificar algunos elementos del contexto
general en el que opera como, por ejemplo, reorientando una fracción sustancial del gasto
público, incrementando la productividad social o abatiendo parte de los indicadores de
marginalidad. Una representación gráfica de las complejas relaciones entre el sector salud y su
contexto se ilustra más abajo (figura 1.1).
Asimismo, el capítulo analiza las vías de relación más importantes entre elementos
predominantemente externos (o de contexto) y elementos predominantemente internos (o
sectoriales).
Figura 1.1
Relaciones entre salud y desarrollo
DESARROLLO
HUMANO
Fuente: Rodríguez García R. Goldman A (8) (modificado).
1
LlNEAMIENTOS
1.1
METODOLÓGICOS
Contexto político
En América Latina y el Caribe, el inicio de la década de 1990 significó el fm de la
mayoría de los regímenes autoritarios y la generalización de la democracia. Si bien no
desaparecieron completamente fenómenos como la violencia política y social, la suspensión
temporal de los derechos democráticos, las denuncias de corrupción en los más altos cargos, los
conflictos fronterizos o la presión del poder ilegítimo del narcotráfico, avanzó el proceso
democratízador al tiempo que se afianzaba la idea de que consolidar la democracia implica lograr
un modelo de crecimiento económico con desarrollo que fuera capaz de insertar a la región en
la corriente de globalización mundial sin someterse a una posición subalterna y que, además,
permitiera reducir los elevados grados de inequidad existente. En ese sentido, desde fInales de
los años ochenta, se pusieron en marcha (o se reactivaron) dos tipos de proceso: 1) de
integración subregional y coordinación regional y hemisférica; y 2) de modificación profunda
de las relaciones entre sociedad y Estado.
Como ejemplos de integración subregional cabe citar que:
En 1991, el MERCOSUR (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay) constitUyó una zona
de libre comercio y unión aduanera que se ratificó a fmes de 1994. Dentro del
MERCOSUR, se crearon varios grupos de trabajo entre ellos el de Trabajo, Empleo y
Seguridad social que, a su vez, creó una comisión de salud y otra de seguridad social.
Entre 1992 y 1993, ambas comisiones se dedicaron al análisis comparativo de las
legislaciones para generar propuestas de armonización;
En 1992. el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Canadá. Estados Unidos y México
abre importantes puertas al comercio en materia de seguros, medicamentos, tecnología,
ya la libre circulación de profesionales sanitarios, si bien excluye los servicios públicos;
Desde 1993, los países fumantes del Convenio Hipólito Unánue (Venezuela, Colombia,
Ecuador, Perú, Bolivia, Chile) y de los países del Mercado Común Centroamericano
(MCCA) reactivaron aspectos de coordinación en materia sanitaria (ver sección 5.3 del
capítulo 5);
Mantenimiento y reforzamiento de las estructuras de cooperación de los países del Caribe
de habla inglesa;
Generalización de las Cumbres Iberoamericanas y el inicio de las Cumbres Hemisféricas
de Jefes de Estado y de Gobierno que suelen incluir capítulos dedicados a apoyar la
estrategia de desarrollo humano y ambiental sostenible y en las cuales la cooperación en
materia de salud ocupa un papel relevante (9).
2
1
. CONTeXTO
PoLlTrco.
ECONÓMICO
y SOCLAL
Figura 1.2
Objetivos de la estrategia de desarrollo humano y ambiental sostenible
Obj~tlVt);f ~conómicos
Crecmuento
Equidad
Eficiencia
DesarroUo
humano y
medioambiental
8OStenib)e
Obj~tlVos sociales
Objebvo;r ecológico;r
EmanClpací6n
Movilidad socíal
Cohesión social
IdentIdad cultural
Desarrollo instiwcionaI
Integridad del ecosístema
Biodiversidad
Equilibrio global
Fuente: Serageldin L (lO)
Con respecto a la modificación de las relaciones entre sociedad y Estado, las políticas
de ajuste estructural se hicieron sobre la base de más mercado y menos Estado en un primer
momento; una vez asegurado el equilibrio macroeconómico básico, las reformas pretenden
superar las contradicciones entre Estado y mercado. La redefmición del papel del Estado ha
implicado su reforzamiento en ciertas funciones clave (regulación, control, evaluación) y un peso
mayor de la iniciativa privada en la provisión de servicios: se buscan, al tiempo, un Estado más
eficiente y una sociedad más activa. Las reformas han afectado a los tres poderes del Estado
(Ejecutivo, Legislativo, Judicial) y al conjunto de las políticas e instituciones públicas
(importación, producción y distribución de bienes y servicios, comunicaciones, comercio
exterior, sistema educativo, pensiones, sistema de salud, etc.), abarcando multitud de aspectos
(legales, administrativos, tributarios, económicos, culturales, etc.).
Aunque los procesos han seguido caminos distintos en cada país, la mayoría de
programas de reforma y modernización del Estado han pretendido dar respuesta a problemas de
déficit público, deuda externa, excesiva centralización, ineficiencia administrativa, baja
satisfacción de las demandas sociales y fragilidad del sistema político democrático.
Adicionalmente y desde hace algún tiempo, la mayoría incorpora políticas en favor de grupos
3
llNEAMIENTOS
METODOLÓGICOS
vulnerables y de lucha contra la pobreza, en particular, contra la pobreza extrema que es un
azote incluso en los países de mayor desarrollo relativo.
En muchos casos, estos programas se han [manciado y gestionado mediante fondos de
emergencia o de inversión social que canalizan buena parte de sus recursos hacia organizaciones
no gubernamentales.
Por último, en algunos países, los gobiernos han agrupado los
depanamentos más directamente vinculados a la esfera de "10 social" (entre otros, educación,
salud, trabajo, justicia, vivienda) en forma de gabinetes sociales, como una forma de coordinar
políticas y actuaciones en este campo. Muchos de los países reciben cooperación técnica y
fmanciera de los organismos y agencias internacionales para el diseño y ejecución de programas
de reforma y modernización del Estado y del sector público de la economía.
En la actualidad, existe debate sobre el grado (y las estrategias) de descentralización,
focalización y privatización aconsejables para las áreas sociales. Un intento de compatibilizar
las estrategias (foca1izadas y urgentes) de lucha contra la pobreza y la marginalidad extremas con
la atención (horizontal y estable) de las capas medias y bajas de la sociedad fue formulada entre
1990 y 1992 por la CEPAL bajo el lema "Transformación productiva con equidad" (11) y
luego concretada para sectores como la educación y la salud.
El informe conjunto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEP AL) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) sobre salud. equidad y
transformación productiva en América Latina y el Caribe (12) parte de la premisa de que el
crecimiento económico con mejoras en la equidad es posible. Para ello. es necesario la
complementariedad de las políticas económica y social pues, ni una ni otra. son neutrales desde
el punto de vista distributivo, debiendo privilegiarse las políticas económicas que favorecen la
equidad y las políticas sociales que favorecen la eficiencia productiva. En este sentido. una
población más sana y mejor atendida es más creativa y más productiva. Además, el sector salud
contribuye también al desarrollo económico mediante la demanda de insumos de todo tipo, la
producción de bienes y servicios complejos, el desarrollo científico y tecnológico y la generación
de empleo de personal de calificación media y alta (en gran proporción mujeres). El informe
enfatiza la pluralidad de actores y el papel de Estado como regulador, concertador y evaluador
de las relaciones entre ellos.
POSIBLES PREGUNTAS ORlBNTADORAS
.
.
.
4
¿Existen situaciones de inestabilidad o violencia política? Si es así, a,,~IWt.rcómo
afectan al sector salud.
El país ¿forma parte de alguna agrupación subregionaI o zona de libre comercio? Si es
así, ¿existen estudios sobre sus repercusiones sobre el conjunto de las políticas sociales?
¿están especificam.ente referidos al sector salud o a alguno de sus principales
componentes?
¿El país ha adoptado la estrategia de desarrollo humano y ambiental sosteníble? Si es
así, ¿cómo?, ¿desde cuándo?, ¿con qué traducción práctica?
.
1 CONTEXTO
POÚTICO,
ECONÓMICO
y SOCIAL
. ¿Existen formulaciones explícitas sobre la necesidad de refonnar el Estado? Si es así.
resumir sus principales componentes y analizar su desarrollo. incluidas las dificultades
y resistencias.
. ¿Existe cooperación externa para la modernización del Estado y el sector público de la
economía? Si es el caso; deSCDOirorganismos, volúmenes y áreas de cooperación.
. ¿El déficit público. la deuda externa, la excesiva centralización. la ineficiencia
admjl1i~trativa y de gestión o la insatisfacción del público~ son problemas políticos
prioritarios? Si los problemas son otros. citar cuáles.
. ¿La pobreza es percibida como un problema político?
. ¿La lucha contra pobreza es una prioridad gubernamental? Si es. así. ¿cómo se
orga.nW1?, ¿con qué actores? ~ ¿con qué estrategias? ¿con qué resultados?
. ¿La violencia es percibida como un problema político? Si es así, ¿quiénes la padecen
(mujeres, niños, trabajadores, emigrantes. ete)?, ¿cómo afecta al sector salud?
. ¿Existe un gabinete social? Si es el caso, describir su composición y analizar su
funcionamiento.
. ¿El sector salud es visto como un sector exclusiva o predominantemente "gastador" en
.
.
el área económica del gobierno?
.
¿En los niveles directivos del Ministerio de Salud~ se conoce la propuesta CEP ALIOPS
mencionada en el texto? Si es así. ¿se conoce en las áreas económicas del Gobierno?
¿Cuál es el papel que el titular del Ministerio asigna a su Ministerio en el contexto
político del país?
¿DÓNDE OBTENER LA INFORMACIÓN?
La mayor parte de la información mencionada se podrá obtener en los ministerios de
salud (oficina de asuntos internacionales) y en los ministerios de planificación y política
económica (oficina de cooperación externa para proyectos de modernización del Estado). Si
fuera necesario, la oficina de relaciones externas del Ministerio de Salud puede obtener
información adicional en el Ministerio de Relaciones Exteriores.
¿CÓMO PRESENTAR LA INFORMACIÓN?
La información deberá presentarse en fonna resumida y enfatizando lo relevante. Puede
ser útil diferenciar dos componentes: el contexto internacional y el contexto nacional.
Respecto al primero, convendrá enfatizar la dirección del proceso (hacia una mayor o
menor integración o coordinación), las áreas principalmente afectadas (comercio, turismo,
producción, servicios) y las repercusiones sobre el sector salud.
Respecto al segundo, convendrá enfatizar los hallazgos y tendencias relevantes para el
sector salud (por ejemplo, el sentido general de la reforma del Estado, las políticas de desarrollo
5
llNEAMIENTOS
METODOlÓGICOS
social, el peso relativo de la política de salud, la experiencia práctica de los programas de lucha
contra la pobreza).
1.2
Contexto económico
Para identificar las principales características de la situación económica del país
(provincia o estado o región) en que se desarrollará el análisis sectorial, es necesario detenninar
y analizar la evolución de variables referidas a los conceptos de desempeño macroeconómico,
gasto público y gasto público social (incluido el componente de gasto sanitario)
El análisis específico de la evolución y destino del gasto sanitario total, de sus
componentes público y privado y de los mecanismos para su [manciamiento se trata en el
capítulo 5 de la presente guía.
Para conocer el desempeño macroeconómico, lo más relevante es evaluar la evolución
durante los últimos cinco o, si es posible, diez años y las tendencias de las siguientes variables:
Producto Interno Bruto (pm) y pm per cápita;
Contribución al pm por sectores productivos (por ejemplo, primario, industria,
construcción y servicios);
Saldo de la balanza de pagos (comercial y por cuenta comente)
Índice de precios al consumidor y, en su caso, de la canasta básica;
Tipos de interés (por ejemplo, a clientes normales de 1 a 3 años);
Población económicamente activa (PEA) y desempleo;
Presión fiscal, nominal y efectiva (al menos, en porcentaje sobre el PIB) y distribución
por tipos de impuestos (directos e indirectos);
Distribución de la renta (por ejemplo, porcentaje de renta recibido por 20% de población
con mayor ingreso y 20% con menor ingreso);
Para conocer la política de gasto público, lo más relevante es evaluar la evolución de las
siguientes variables:
Gasto público como proporción del PIB;
Saldo de las cuentas públicas (déficit o superávit);
Destino del gasto realmente ejercido por funciones (ó ministerios): finanzas, defensa,
interior, justicia, educación, vivienda, pensiones, salud, asuntos exteriores, ete.;
Diferencia entre el presupuesto aprobado y el ejecutado;
Distribución del gasto público entre gastos corrientes y gastos de inversión.
6
1.
CONTEXTO
POÚTICO,
ECONÓMICO
y SOCIAL
Para conocer la política de gasto social, lo más relevante es analizar la evolución de las
siguientes variables:
Gasto público social (defInido del modo en que cada país lo defIna) como porcentaje del
gasto público total;
Gasto público social por destino fInal del gasto (por ejemplo, educación, sanidad,
vivienda, medio ambiente, pensiones, programas de desarrollo social, ete.);
Distribución del gasto social entre gastos corrientes y gastos de inversión.
POSfflLES
.
.
.
.
PREGUNTAS ORlENTADORAS
¿Están identíficados los desequilibrios macroeconómicos básicos o estructurales de la
economía? Si es así, ¿cuáles son las políticas para corregidos? ¿cuáles han sido los
resultados conseguidos?
¿Cuál es la situación general de la economía de acuerdo a los indicadores de
desempeño económico? ¿Cuál es la tendencia previsible a corto y medio plazo?
¿Cuáles
la SÍblación general del mercado de trabajo en términos de población
económicamente activa, desempleo y empleo en actividades informales? ¿Cuál es su
evolución previsible?
¿Cuál es la presión fiscal media sobre la renta? ¿Cuál el peso de los impuestos
indirect(ls? ¿Cuál es el volumen estimadc>de fraude fiscal? ¿Existen poUticas para
combatido? Sí es así ¿con qué resultados?
. ¿Es la inequidad en la distribución de la renta un asunto de debate político?
.
¿Cuál ha sido la evolución del gastOpúblico en proporción al PIB1 ¿Cuál es su
.
tendencia previsible?
¿Qué proporción del gasto público es gasto cQrriente y qué proporción es gasto de
.
.
.
.
inversión?
¿Cuál ha sido la evoludón del saldo de caja del sector público? ¿CUál es SUtendencia
previsible?
¿CUál ha sido la evolución de la proporción de gasto público destinada a gasto social?
¿Cuál es su evolución previsible?
¿Qué proporción del gasto social es gasto corrientet qué proporción es gasto de
inversión?
¿Qué proporción del gasto social es gasto en salud?
¿DÓNDE OBTENER LA INFORMACIÓN?
Conviene que el grueso de la información proceda de fuentes ofIciales y haya sido
publicada.
La mayor parte de ella puede obtenerse en los ministerios de fInanzas o de
planifIcación y política económica. Buena parte, viene siendo publicada periódicamente por
7
LINEAMIENTOS
METODOLÓGICOS
institutos u organismos públicos dedicados a la elaboración y publicación de la estadísticas
económicas básicas en forma de boletines. La información no publicada podrá utilizarse tan solo
en los términos que se acuerden. Si existe, puede recurrirse a la Secretaría Técnica del Gabinete
Social para obtener los datos que permitan conocer la política de gasto social.
En ambos casos, 10 mejor tal vez sea seleccionar un documento oficial que resuma la
información más actUalizada disponible y, mediante entrevistas con personal técnico responsable,
analizar con más profundidad las variables de mayor impactO en el sector.
¿CÓMO PRESENTAR LA INFORMACIÓN?
Se sugiere presentar tres cuadros, uno para cada concepto. Cada cuadro debería incluir
una serie temporal de, al menos, un quinquenio. Si eso no es posible, se pueden escoger años
seleccionados del último decenio con la condición de que sean los mismos para los tres cuadros.
El comentario sobre lo que resulta más relevante, la inclusión de información adicional
proveniente de fuentes no publicadas y el enunciado de las tendencias a medio plazo, se hará
después de cada cuadro.
1.3
Contexto social
Con ocasión de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, marzo de
1995) los países prepararon infonnes nacionales sobre desarrollo social que son, probablemente,
los documentos que mejor resumen las siguientes variables:
Contexto demográfico y política de población;
Comportamiento de la economía y situación del empleo;
Políticas sociales en alimentación, educación, salud, vivienda, medio ambiente, derechos
humanos y administración de justicia;
Papel de las organizaciones no gubernamentales (ONGs);
Situación de la familia, la mujer, los menores y los discapacitados;
Características de los grupos vulnerables y la distribución de la pobreza;
Problemas principales, lineamientos básicos y propuestas de actuación en cada uno de
esos campos a corto y medio plazol(13).
Sin perjuicio de 10 anterior, los países habitualmente disponen de indicadores más o
menos actualizados sobre una serie de variables básicas cuya evolución permite valorar la
situación social (14) (ver cuadro 1.1).
Ver, por ejemplo, el documento de Panamá en la referencia bibliográfica 13.
8
1.
Algunas
CONTEXTO
Cuadro 1.1
variables básicas del contexto
POLlTICO.
ECONÓMICO
y SOCIAL
social
Distribución espacial de la población (por ejemplo, rural, urbana marginal y urbana);
Distribución funcional de la población (por ejemplo, entre los distintos sectores productivos o entre
los sectores formal e informal de la economía);
Analfabetismo (distribución por sexo);
Nivel de escolaridad primana y secundaria (distribución por sexo);
Población pobre o extrem~damente pobre (rural y urbana);
Población con suministro inadecuado de agua potable (rural y urbana);
Población con saneamiento básico inadecuado (rural y urbana);
Población con ingesta inadecuada de calorías (rural y urbana);
Acceso a servicio telefónico (por ejemplo, teléfonos por 1.000 habitantes en medio rural y urbano).
Desde 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), publica
el Informe sobre Desarrollo Humano donde se jerarquiza a los países de acuerdo con el Índice
de Desarrollo Humano (lDH) elaborado con una matriz de variables que incluye esperanza de
vida al nacer, alfabetización, escolarización y Plli per cápita. En su última versión (1995), el
Informe incluye el Peñll de Desarrollo Humano por países que, además de las anteriores,
incluye variables como población con acceso a servicios de salud, agua potable y saneamiento
básico, oferta calórica per cápita, disnibución de prensa diaria, acceso a televisión y ottos
(15). Además, el Informe ofrece listas de indicadores por países para evaluar las variables
incluidas en el siguiente cuadro, entte ottas.
Cuadro 1.2
Algunas variables de desarrollo humano (PNUD)
Privaciones humanas
Tendencias del desarrollo humano
Empleo
Disparidad rural urbana
Supervivencia y desarrollo infantil
Perfil de salud
Seguridad alimentaría
Desequilibrios en la enseñanza
Riqueza, pobreza e inversión social
Desequilibrios en los flujos de mercancías y capital
Desequilibrios en gasto militar y usos de recursos
Uso de recursos naturales y energía
Violencia y delito
9
LlNEAMIENTOS
METODOlOGlCOS
Además, el Infonne dedica amplio espacio a evaluar las diferencias de género mediante
un Índice de Desarrollo de la Mujer (IDM), que incluye variables como renta, incorporación al
trabajo remunerado, salarios no agrícolas, presencia en la universidad, en puestos profesionales
y técnicos, en puestos directivos y en los parlamentos.
Existen numerosos estudios de conjunto sobre pobreza y pobreza extrema en América
Latina, entre los que merecen destacarse algunos recientemente publicados por la CEPAL (16,
17). Un aspecto importante es considerar la distribución geopoblacional de los problemas,
vistos bajo la óptica de las condiciones de vida (18, 19). En algunos países, una primera
aproximación puede obtenerse de los llamados mapas de pobreza elaborados partiendo de datos
censales. De hecho, muchos países tienen catalogadas sus demarcaciones subnacionales
(provincias, regiones estados o municipios) en distintos niveles según el grado de satisfacción
de una serie de necesidades básicas (por ejemplo, alimentación, vivienda, educación y salud) y
elaboran verdaderos mapas de la pobreza y la pobreza extrema incluso al nivel de los
municipios.
POSIBLES PREGUNTAS ORlENTADORAS
. ¿Qué puesto ocupa el país según el IDH1 ¿Según el IDM?
.
.
¿Existen políticas activas en favor de la mujer? ¿En qué consisten? ¿Con qué
resultados?
¿CUáles son los problemas principales, 1ineamientos básicos y propuestas de aotuación
a corto y medio plazo en política social?
. ¿Es la pobreza un problema social grave? Si es el caso, caracterizar la pobreza por
distribución geográfica {rural. urbano marginal, urbana no marginal, etc} y por grupos
afectados (mujeres., trabajadores eventuales, grupos étnicos, etc.).
. ¿Los gropos vulnerables están identificados en razón de etnia. género, distribución
espacial o funcional o nivel de renta? Si es así, descnoir cuáles son y cómo se
defmen.
. ¿La protección del medio ambiente está incluida dentro de las políticas sociales?
. ¿Existen políticas sociales dirigidas hacia los gropos vulnerables? Si -esel caso. ¿cuál
es su contenido, su organización. sus estrategias. sus actores y sus resultados?
¿Participa el sector salud en dichas estrategias? ¿De qué modo? ¿Con qué resultado?
.
¿DÓNDE OBTENER LA INFORMACIÓN?
Adicionalmente a 10expuesto
en los países probablemente dispone
preparar el informe de país que
correspondiente versión del informe
10
en los apartados anteriores, la representación de OPS/OMS
de valiosa información sobre estos temas, recolectada para
ha de remitirse a la Sede Central para preparar la
sobre condiciones de salud en las Américas.
1 . CONTEXTO
POÚTICO,
ECONÓMICO
y SOCIAL
¿CÓMO PRESENTAR LA INFORMACIÓN?
Probablemente, lo mejor sea construir un cuadro con los principales indicadores sociales
y, si fuera posible. su evolución temporal. A continuación, se procederá a destacar lo más
relevante en materia de problemas, lineamientos, actuaciones y resultados que se puedan
documentar. En ocasiones, puede ser muy ilustrativo incluir algún ejemplo de experiencias en
curso, sobre todo si implican concertación entre la administración pública y la comunidad, y
negativas, con mención de las causas comúnmente admitidas para explicar el fracaso.
11