¿En dónde termina el cabildeo y empieza la corrupción

CATEDRA TRANSPARENCIA POR COLOMBIA
SEGUNDO SEMESTRE DE 2004
¿En dónde termina el cabildeo y empieza la corrupción?
El tema de estudio que en esta oportunidad ocupará a la Cátedra Transparencia por
Colombia es la vulnerabilidad del Congreso frente al poder de influencia de grupos de
presión en el proceso de toma de decisiones a través del ejercicio del lobby o cabildeo.
¿ Porqué el interés en este tema?
La corrupción1 es una de las principales causas de pérdida de confianza de la gente
en las instituciones públicas. En el caso del Congreso, el desprestigio no solo surge de
los casos presuntos o reales de corrupción, sino de la percepción de la gente de que
estos órganos de representación se encuentran “capturados por intereses privados”2.
Los parlamentarios y las autoridades de gobierno toman constantemente decisiones
que afectan intereses vitales de individuos, empresas, sindicatos, gremios y, otras
organizaciones sociales. Para ello, necesitan recibir información detallada de los
intereses afectados y conocer la opinión de las partes con el fin de tomar decisiones
fundamentadas. Usualmente, esa información es suministrada por grupos de interés, a
través del ejercicio de una actividad legítima como el lobby o cabildeo.
1
Para los efectos de este documento se adoptará la definición de corrupción que maneja Transparencia
por Colombia. La corrupción es entendida como “el abuso de posiciones de poder o de confianza, para
beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o
recibir, bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u
omisiones”.
2 Los resultados de la encuesta de “Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad” muestran
como el 80% de los empresarios y el 78% de los funcionarios públicos encuestados coinciden en que los
grandes grupos económicos son los actores que más capacidad y dominio tienen para imponer sus
intereses ante las altas autoridades públicas y para influir en la formación de las reglas básicas de juego.
En el mismo estudio, el 76% de empresarios y el 70% de los funcionarios consideran a los congresistas
como los actores que en una mayor medida permiten que intereses privados incidan indebidamente en
sus decisiones legislativas. Si esta situación se repite hasta convertirse en la forma normal de la toma de
decisiones estamos frente a la alteración de la relación esencial de la representación política, y su
reemplazo encubierto por una representación de intereses privados que van en contravía del interés
general.
El Cabildeo, según Carlos Díaz3, es un proceso mediante el cual se busca alcanzar
cambios específicos en políticas institucionales, en el que es posible involucrar a
varias organizaciones e individuos, que generalmente es abierto y público, en el cual
los grupos de ciudadanos hacen valer sus derechos para tratar de lograr cambios en la
sociedad, en el que se recrea la democracia de manera integral, en el que se capacita
a los ciudadanos para la influencia política. Es un proceso educativo porque se
rescatan, tanto los saberes profesionales como los prácticos de los ciudadanos, se
fomenta el trabajo de red entre grupos o instancias civiles, sociales y políticos y que no
es fácil, es más bien difícil y de largo plazo. En términos generales el cabildeo es un
proceso que implica investigar, llegar a consensos y negociar.
En cuanto a la importancia del cabildeo, el autor afirma que ésta recae en la
posibilidad de proponer soluciones a problemas sociales, políticos y económicos,
fortalecer el poder de las organizaciones de la sociedad civil, promover la participación
democrática de los ciudadanos y buscar la solidaridad entre los ciudadanos. A
continuación se explican cada uno de los aspectos detalladamente.
1. Proponer soluciones a problemas sociales, políticos y económicos por
cuanto permite pasar de la queja-denuncia a la solución propositiva. Es decir,
contribuye a desarrollar y potenciar la capacidad para dejar de ser parte del
problema y constituirse en parte de la solución, al asumir de manera progresiva
la corresponsabilidad en la implementación de políticas públicas, leyes o
reglamentos, para así atender a fondo las necesidades de la población. Esto
significa construir un nuevo marco social en el cual se respeten de manera
integral los derechos humanos de los ciudadanos, se venza la cultura del
autoritarismo, se erradiquen las prácticas de exclusión y de encubrimiento que
siguen reproduciéndose en nuestra sociedad y se dejen de repetir los
esquemas paternalista y corporativista por parte del gobierno para, de esta
forma, lograr transitar a prácticas democráticas en la relación ciudadaníagobierno y la voz de ambos tenga el mismo peso y la misma responsabilidad
en su respectivo ámbito de acción.
3
DÍAZ Carlos. Ing. MSc. Director IDMA HUANUCO. Jr. Seichi Izumi 585. Huanuco. Estrategias e
instrumentos de lobby político (cabildeo). En http://www.geocities.com/RainForest/Vines/6274/lobby.htm.
2. Fortalecer el poder de las organizaciones de la sociedad civil porque el
cabildeo permite contrarrestar las prácticas viciadas del gobierno y al mismo
tiempo erigir una nueva cultura de participación ciudadana. En este sentido,
contribuye a impulsar a las organizaciones sociales y civiles, para que éstas
desarrollen mayor capacidad de incidencia en las esferas del gobierno, con la
intención de que la ciudadanía y sus organizaciones aumenten su nivel de
convocatoria y les permita influir sobre los principales actores que toman las
decisiones.
3. Promover la participación democrática de los ciudadanos, donde el
cabildeo, como instrumento de trabajo, enriquece y fortalece la democracia al
trascender el ámbito formal de ésta (lo electoral) y fomentar su aspecto social
(la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos), con el fin de
desarrollar nuevas formas de relación ciudadanía-gobierno.
4. Promover la solidaridad entre los ciudadanos para enfrentar de mejor
manera problemas comunes, al propiciar que sus voces y puntos de vista
empiecen a ser tomados en cuenta. Todo esto a partir del ejercicio de sus
derechos ciudadanos.
Sin embargo, dado que el término cabildeo alude a los esfuerzos por influir en el
proceso legislativo (desde la presentación del proyecto hasta su votación, pasando por
la consideración a cargo de las comisiones parlamentarias) y en las decisiones y
políticas públicas por parte de grupos particulares a favor de sus intereses, las
actividades de cabildeo han sido siempre objeto de sospecha por parte de la opinión
publica, asociándolas a formas de corrupción o influencias indebidas por parte de
grupos particulares de interés con mayor poder económico, político u organizativo,
quienes utilizan este tipo de actividades como un instrumento de presión con lo que se
deja de actuar al servicio del bien común para servir a intereses particulares o
privados. Este problema de sospecha y falta de credibilidad se ve incrementado por la
falta de reglamentación específica para su ejercicio.
En ese sentido, la dificultad comienza cuando tratamos de definir en qué momento la
influencia de los más poderosos deja de ser una actividad aceptable y cuándo
empieza a ser corrupción. ¿Es acaso por los métodos que se utilizan? ¿Tiene que ver
con la financiación de la política? ¿Cómo participan los políticos en la acción de los
poderosos? ¿Cuándo actúan, lo hacen pensando en el interés general o en los
intereses particulares de ellos o de quienes representan? ¿Este conflicto de intereses
se manifiesta cuando hay intereses directos de los políticos que se podrían ver
afectados? O, ¿son los intereses que defienden para garantizar su posición
económica, política o social los que generan el dilema? Es decir, ¿en dónde termina
el cabildeo y empieza la corrupción?
Para tratar de dilucidar el tema es importante tener en cuenta el tipo de influencia que
los grupos de interés podrían ejercer en la decisión de las autoridades públicas. Esta
puede ser de tres tipos4:
1. Un cabildeo regulado, como una actividad lícita y legítima en un contexto
democrático, para cuyo ejercicio las reglas del juego son claras, se realiza de
una manera explícita, pública y transparente y prevé, como contraprestación a
los beneficios que el grupo de interés obtenga, la aplicación de una
corresponsabilidad social de los beneficiarios que puede y debe ser verificada
de manera concreta. (Por ejemplo una exención tributaria sustentada en
compromisos de inversión que generen nuevos puestos de trabajo, o que
fomenten las exportaciones, o el desarrollo tecnológico). Un cabildeo de estas
características contaría con la legitimidad social y legal necesaria para su
ejercicio.
2. Un cabildeo no regulado ni transparente, que beneficia de manera directa
los intereses privados sin ninguna claridad sobre cómo estos particulares van a
compensar a la sociedad por esos beneficios obtenidos. Este se hace sin
ninguna transparencia ni sustentación pública y, aunque no es ilegal, promueve
decisiones que tienen claros visos de ilegitimidad e inconveniencia ética.
3. Una influencia asociada a comportamientos ilegales, donde la decisión de
favorecer intereses privados que no tiene ninguna contraprestación a la
sociedad, va acompañada de la entrega de un soborno o cualquier otra
4
Reflexiones sobre el lobby y la Captura del Estado adelantadas por el investigador Luis Jorge Garay.
Año 2003.
prebenda de beneficio personal a los congresistas a cambio de la posición
defendida.
Establecer el límite entre uno u otro comportamiento es muy difícil porque quienes
ejercen la acción de lobby tienen, generalmente, todos los elementos para que toda
ella se enmarque en la ley y para que parezca legítima. En la práctica las relaciones
de poder enmascaran todo el proceso para legitimar las acciones argumentando que
la nación entera y sus intereses están representados en las decisiones y que nada
ilegal se ha cometido. Demostrar lo contrario es muy difícil o imposible por el tipo de
investigación que habría que hacer, al ir en contra de los poderes establecidos y de
sus recursos de poder (información, capacidad de investigación, capacidad de
intimidación, manejo de medios de comunicación, asesoría
legal y política muy
calificada, entre otros). Por consiguiente, tratar de regular el cabildeo es una labor muy
compleja que implica entender los aspectos sutiles de su ejercicio.
Es decir,
determinar la línea divisoria entre cabildeo y corrupción no es fácil.
Una primera aproximación nos permitirá establecer que el cabildeo deja de ser una
actividad legítima ante la posibilidad de que la influencia de los grupos se de en
función de los recursos financieros que poseen y no tanto de los argumentos que
presentan para sustentar las posiciones, o cuando se emplea la amenaza de la fuerza
ilegítima, o comienza con la oferta de prebendas o beneficios económicos de cualquier
especie, como retribución al margen de la ley.
Sin embargo, la invitación es a abrir el debate público sobre este tema para ir
avanzando en la calificación de los límites hoy difusos entre cabildeo y corrupción.