una nota a propósito de los estados de alarma, excepción y sitio

 UNA NOTA A PROPÓSITO DE LOS ESTADOS DE
ALARMA, EXCEPCIÓN Y SITIO: LA DECLARACIÓN
GUBERNAMENTAL
COMO
ACTO
POLÍTICO
Y
LA
AUTORIZACIÓN PARLAMENTARIA COMO ACTO SIN VALOR
DE LEY
Juan Manuel Alegre Ávila
Catedrático
de
Administrativo
Universidad de
Exletrado
del
Constitucional
Derecho
de
la
Cantabria.
Tribunal
1. “[…] resulta palmario, a los efectos que ahora importan, que con las
expresiones <rango> o <valor> de Ley la Constitución primero, y
luego la LOTC [Ley Orgánica del Tribunal Constitucional] han
querido acotar un genus de normas, decisiones y actos, del que serían
especificaciones, además de la propia Ley parlamentaria, otras
fuentes en parte equiparadas a la misma por la propia Constitución,
así como algunos actos, decisiones o resoluciones no identificados
como tales ni en la Constitución ni en la LOTC, pero que sí gozarían
de aquel <valor> o <rango>, en virtud del cual no serían
residenciables [sic] por la vía del recurso de amparo.
Sin otra pretensión ahora que la identificación de esa categoría en
relación con el específico objeto de este proceso de amparo, es
manifiesto que son de subsumir también en la misma aquellas
decisiones o actos parlamentarios que sin ser Leyes o fuentes
equiparadas a la Ley, sí pueden, conforme a la propia Constitución,
afectar a aquellas normas legales o asimiladas, esto es,
excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad
legítimamente. Si la Constitución y el ordenamiento habilitan a
determinados actos, decisiones o resoluciones parlamentarias para
modificar de tal modo la aplicación de las Leyes, no es de dudar que
tales actos, decisiones o resoluciones ostenten ese genérico <rango>
o <valor> de Ley que invoca para acotar su objeto el artículo 42
LOTC, con la consecuencia de que los mismos son insusceptibles del
recurso de amparo previsto en tal precepto y sólo cabe impugnarlos
ante este Tribunal a través de los procesos constitucionales
previstos en la CE y en la LOTC que tienen por objeto el control de
constitucionalidad de las Leyes, normas y actos con fuerza o valor
de ley. Ello sin perjuicio, como es evidente, de que los actos que
puedan dictarse en aplicación de aquéllos puedan impugnarse ante la
jurisdicción ordinaria en cada caso competente y los órganos
judiciales puedan, al enjuiciarlos, promover cuestión de
inconstitucionalidad contra los actos, decisiones o resoluciones con
valor o rango de Ley de los que son aplicación cuando consideren
que pueden ser contrarios a la Constitución”.
2. Los transcritos son párrafos del fundamento jurídico 3 del Auto
(Pleno) del Tribunal Constitucional 7/2012, de 13 de enero, en cuya
virtud se declara la inadmisión del recurso de amparo interpuesto
frente al Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 16 de
diciembre de 2010 por el que se autoriza la prórroga del estado de
alarma declarado por Real Decreto 1.673/2010, de 4 de diciembre
[asunto: controladores de tránsito aéreo de AENA]. Recurso de
amparo formulado de conformidad al artículo 42 LOTC, a cuyo
tenor “Las decisiones o actos sin valor de ley, emanados de las
Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas o de sus órganos, que
violen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional, podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses
desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras o
Asambleas, sean firmes”.
Y, como desarrollo del argumento, se dirá en el fundamento jurídico
4:
“Sin duda eso es lo que ocurre con las autorizaciones del Congreso
de los Diputados para prorrogar el estado de alarma, que el
Gobierno puede declarar por un plazo máximo de quince días, y para
que el Gobierno pueda declarar o prorrogar el de excepción, así
como con la declaración por la propia Cámara, a propuesta del
Gobierno, del estado de sitio, contempladas todas en el artículo 116
CE, cuyas previsiones han sido desarrolladas por la LOEAES [Ley
Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción
y Sitio].
En efecto, todos los estados que cabe denominar de emergencia ex
artículo 116 CE y también, por tanto, el de menor intensidad de entre
ellos, esto es, el de alarma, supone, como es evidente y así resulta de
su regulación en la LOEAES, excepciones o modificaciones pro
tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del
ordenamiento vigente, que sin ser derogadas o modificadas sí
pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria (artículos 9 a 12; 16 a
30; 32 a 36 LOEAES), pues el fundamento de la declaración de
cualquiera de estos estados e siempre la imposibilidad en que se
encuentran las autoridades competentes para mantener mediante <los
poderes ordinarios> la normalidad ante la emergencia de
determinadas circunstancias extraordinarias (artículo 1.1 LOEAES).
Siendo esto así, como sin duda es, el acto de autorización
parlamentaria de la prórroga del estado de alarma o el de la
declaración y prórroga del de excepción, que no son meros actos de
carácter autorizatorio [sic], pues tienen un contenido normativo o
regulador (ya en cuanto hacen suyos el alcance, condiciones y
términos del estado de alarma o de excepción fijados o solicitados
por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara directamente los
establece o introduce modificaciones en los propuestos), así como el
acto parlamentario de declaración del estado de sitio son, todos
ellos, decisiones con rango o valor de ley, expresión del ejercicio de
una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja ex
artículo 116 CE en aras de la protección, en los respectivos estados
de emergencia, de los derechos y libertades de los ciudadanos (en
similar sentido, ATC 114/1991, de 11 de abril, F. 3)”.
Y el párrafo segundo de este fundamento jurídico 4 apostilla:
“En definitiva, se trata de decisiones o actos parlamentarios que,
aunque no dictados en el ejercicio de la potestad legislativa de la
Cámara ni revestidos, en consecuencia, de la forma de Ley,
configuran el régimen jurídico del estado de emergencia en cada
caso declarado, repercutiendo en el régimen de aplicabilidad de
determinadas normas jurídicas, incluidas las provistas de rango de
Ley, normas a las que, como ya hemos señalado, pueden, con
taxativas condiciones, suspender o desplazar durante el período de
vigencia del estado de emergencia de que se trate. Dada su cualidad
de decisiones o actos parlamentarios con valor de Ley, el cauce para
residenciarlos ante la jurisdicción constitucional no es, en lo que
aquí importa, el recurso de amparo del artículo 42 LOTC, para el
que basta la legitimación individual del artículo 162.1 b) CE, sino el
de inconstitucionalidad, con la legitimación que le es propia, o, en su
caso, la cuestión de inconstitucionalidad. Se advierte así, en
definitiva, la lógica institucional que subyace a la salvedad presente
en el inciso inicial del artículo 42 LOTC”.
Corolario [fundamento jurídico 5]:
“[…] el Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 16 de
diciembre de 2010, de autorización de la prórroga del estado de
alarma declarado por Real Decreto 1.673/2010, de 4 de diciembre, en
tanto que no subsumible en la categoría de decisiones o actos sin
valor de Ley no es susceptible de ser impugnado a través del recurso
de amparo previsto en el artículo 42 LOTC, lo que, como hemos
anticipado, ha de conducir a la no admisión del presente recurso de
amparo, por manifiesta inadecuación del procedimiento [artículo
50.1 a), en relación con el artículo 42, LOTC]”.
3. Al ATC 7/2012 se formula por el magistrado Ortega Álvarez, y al
que se adhieren Delgado Barrio y Pérez Tremps, un voto particular,
que, con las palabras del disidente, “se basa precisamente en la
discrepancia sobre esta calificación del Acuerdo del Pleno del
Congreso como acto con valor de ley”. Un acuerdo cuyo contenido,
prosigue el magistrado discrepante, “es meramente el de autorizar la
prórroga del plazo inicial de quince días contenido en el Real
Decreto 1.673/2010, de 4 de diciembre, sin aportar otro contenido
normativo respecto a la sustantividad de los derechos afectados por
tal declaración gubernamental ni al ámbito territorial de aplicación
del mismo”. Más: “La afectación de los derechos concernidos en la
declaración de estado de alarma se produce por un Decreto aprobado
en Consejo de Ministros, que en ningún momento aparece
contemplado en la Constitución como una norma con rango o valor
de Ley”, de donde se afirma, a modo de pórtico de los argumentos
que a continuación se desgranan: “Si la norma sustantiva de
afectación de los derechos y libertades ciudadanos, no es calificada
por la Constitución como norma con rango o valor de ley, mucho
menos puede predicarse de un acto de prórroga de la vigencia de
dicha norma, por más que este acto sea un acto parlamentario”.
Argumentos que pueden sintetizarse del modo que sigue:
-La mayoría del Pleno, dice el magistrado discrepante, viene a
sostener que “el Decreto de establecimiento del estado de alarma [es]
una norma sin rango o valor de Ley, mientras que el Decreto que
establece la prórroga autorizada por el Congreso [tiene] rango de
Ley”. Lo primero, sigue, se sustenta en “el hecho de que dicho acto
[el Acuerdo del Pleno del Congreso como acto parlamentario con
valor de Ley] excepciona, suspende o modifica la aplicabilidad de
una Ley”, de suerte que “con mayor motivo debería predicarse del
Decreto originario del Gobierno que […] realiza las mismas
excepciones, suspensiones o modificaciones de la aplicabilidad de
normas legales”. Conclusión que, sin embargo, choca con que “la
Constitución ya ha previsto que la decisión del gobierno de
declaración del estado de alarma, pese a provocar un alteración
temporal de normas con rango de Ley, se manifiesta a través de un
Decreto, sin que en modo alguno la Constitución configure este
Decreto como una norma con rango de ley”.
-En el supuesto del estado de excepción, “el acto parlamentario de
autorización determina los elementos sustantivos de la afectación de
derechos y libertades y no sólo, como en el caso del estado de
alarma, una autorización de prórroga del plazo de vigencia del
mismo”. Si dicho acto parlamentario, según la mayoría del Pleno,
tiene asimismo “valor de ley”, continúa el argumento, “podría
pensarse” que idéntico valor, el de ley, “lo debería tener el
instrumento normativo en la que se expresa la misma [la declaración
del estado de excepción]”…y, sin embargo, como en el caso anterior,
“la Constitución expresamente determina que el acto normativo que
lo declara es un Decreto del Gobierno acordado en Consejo de
Ministros”.
-Corolario: “[…] la Constitución deja claro el rango normativo de
los instrumentos por los que se declara el estado de alarma y de
excepción, sin que esta claridad pueda ser interpretada por este
Tribunal en la forma que lo ha hecho la mayoría”. “Rango
normativo”, pues, que, en la inteligencia del magistrado disidente, no
es el de ley o acto con valor de ley.
-La promoción de “cuestión de inconstitucionalidad contra estos
actos parlamentarios con valor de Ley, no deja de situar la garantía
de los derechos fuera de la voluntad de los ciudadanos, como sí
sería posible de reconocerse que se trata de actos objeto del recurso
de amparo que puede ser invocado ante este Tribunal”.
-Corolario: “[…] el recurso de amparo debió ser admitido […]. Una
admisión que, además, encuentra respaldo en “la trascendencia
constitucional de este asunto”, así como en “la innovación
interpretativa de la Constitución realizada en esta decisión”, cuya
entidad justifica que el recurso de amparo “debería haberse admitido
[…] y haberse pronunciado el Tribunal mediante Sentencia”.
4. Así pues:
-“[…] el acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado
de alarma o el de la declaración y prórroga del de excepción, que no
son meros actos de carácter autorizatorio [sic], pues tienen un
contenido normativo o regulador (ya en cuanto hacen suyos el
alcance, condiciones y términos del estado de alarma o de excepción
fijados o solicitados por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara
directamente los establece o introduce modificaciones en los
propuestos), así como el acto parlamentario de declaración del estado
de sitio son, todos ellos, decisiones con rango o valor de ley,
expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente
confiada a la Cámara Baja ex artículo 116 CE en aras de la
protección, en los respectivos estados de emergencia, de los derechos
y libertades de los ciudadanos” [fundamento jurídico 4 del ATC
7/2012].
-Frente a esta declaración, la tesis que aquí se sostiene puede
formularse así: Ni la autorización del Congreso de los Diputados
para prorrogar el estado de alarma [declarado por el Gobierno ex
artículo 116.2 de la Constitución], ni aquella autorización (previa,
por tanto, a su declaración) para que el Gobierno declare el estado de
excepción [artículo 116.3 de la Constitución], ni, finalmente, la
declaración por el Congreso de los Diputados, mediante mayoría
absoluta, del estado de sitio [artículo 116.4 de la Constitución] tienen
carácter normativo, y carácter normativo con valor de ley, sino que
son decisiones, esto es, actos que se incardinan directamente en la
Constitución [artículo 116], en el marco de la oportuna ley orgánica
[Ley 4/1981].
5. La tesis postulada puede desgranarse con arreglo a la siguiente
secuencia:
-La declaración del estado de alarma por el Gobierno y la
declaración por este último, previa autorización del Congreso de los
Diputados, del estado de excepción son actos políticos o de
gobierno, que, en todo caso, podrán ser controlados por la
jurisdicción contencioso-administrativa en lo que atañe a la
protección de los derechos fundamentales, la concurrencia de los
elementos reglados [presupuesto de hecho de la declaración] y la
determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes
[artículo 2 a) de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1998].
-La autorización por el Congreso de los Diputados de la prórroga
[por el Gobierno] del estado de alarma, la autorización [previa] del
Congreso de los Diputados para que el Gobierno pueda declarar el
estado de excepción y la declaración por el Congreso de los
Diputados del estado de sitio son decisiones, actos no ya sin valor de
ley sino, aun, sin carácter normativo que, en consecuencia, podrán
ser controlados por el Tribunal Constitucional a través del recurso de
amparo ex artículo 42 LOTC.
-Recurso de amparo que ex artículo 43 LOTC procederá igualmente
frente a las declaraciones que compete efectuar al Gobierno, una vez
agotada la vía judicial previa [ante el Tribunal Supremo], para el
caso de afectación a derechos fundamentales susceptibles de amparo
constitucional.
6. El fundamento jurídico 3 del ATC 7/2012, una vez consignado que
la “cuestión a elucidar” es la precisión del significado “de la
expresión <valor de ley> del artículo 42 LOTC”, constata que el
sintagma valor de ley “se emplea sólo en los artículos 10.1 b) y […]
42 LOTC”, en tanto que las expresiones rango de ley y fuerza de ley
aparecen tanto en la Constitución como en la LOTC en un mayor
número de ocasiones.
7. Una precisión liminar. Hace años Rubio Llorente advirtió de que, en
un sistema normativo configurado sobre la base de una pluralidad de
normas con valor de ley, las nociones de rango, valor y fuerza [de
ley] no podían considerarse correlativas o equivalentes. Así, si, por
un lado, las de rango y valor mantienen [como ocurre en los
sistemas normativos diseñados según el (único) esquema leyreglamento, en el que cada una de estas normas se identifica con un
determinado centro de producción normativa, esto es, el Parlamento
y el Gobierno, respectivamente] una sustancial sinonimia, por otro,
la de fuerza [activa y pasiva, esto es, la aptitud de una norma para
modificar o derogar otras de su mismo, o inferior, rango, en el
primer caso, y, en sentido contrario, la resistencia de una norma a ser
modificada o derogada por otra de rango inferior, en el segundo] no
es un atributo necesario del rango o valor por mor de la delimitación
constitucional -y, en su caso, estatutaria- de las materias a que se
ciñe la competencia de cada norma con rango o valor de ley.
El ATC 7/2012, desde la perspectiva de su concreto propósito, la
elucidación “de la expresión <valor de ley> del artículo 42 LOTC”, y
sin perjuicio, como asimismo hace el voto particular, de la
asimilación de las expresiones “rango de ley” y “valor de ley”,
empleadas en diferentes ocasiones como sinónimas o equivalentes,
desliza, no obstante, siquiera por referencia a la “doctrina
académica”, el equívoco de la identificación entre las nociones de
rango o valor, de un lado, y fuerza [de ley], de otro, al señalar, con
cita de los preceptos de la Constitución y de la LOTC en los que
aparecen, que las expresiones rango de ley y fuerza de ley “vienen
considerándose [“por la doctrina académica”] próximas o análogas”.
Una proximidad o analogía que, por lo señalado, ha de desecharse
por improcedentes.
8. El voto particular, aun cuando impugna la caracterización del
Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados recurrido en
amparo como “acto con valor de ley”, parece aceptar la naturaleza
normativa de aquél, esto es, de la autorización por el Congreso de
los Diputados para que el Gobierno prorrogue el estado de alarma, al
construir su disidencia con expresiones tales como “una norma” [con
o sin valor de ley], “el instrumento normativo” o “el rango
normativo”. Caracterización que, de acuerdo a la tesis que aquí se
mantiene, ha de considerarse ajena a las declaraciones y
autorizaciones a que se refiere el artículo 116 de la Constitución.
9. Sólo en dos ocasiones, como señala el fundamento jurídico 3 del
ATC 7/2012, aparece en la LOTC la expresión “valor de ley”, a
saber, en los artículos 10.1 b) y 42. De esta constatación se
desprende, tal es el punto de partida de la argumentación que se
desarrolla en los fundamentos jurídicos 3 y 4, que la referencia al
“valor de ley” coloca a los productos jurídicos englobados (en el
segundo caso, por exclusión o contraste) en dichos preceptos en el
mismo o idéntico plano, siendo así que el primero habla de
disposiciones [“demás disposiciones con valor de ley”] y el segundo
de decisiones o actos [“decisiones o actos sin valor de ley”].
Asimilación o equiparación que permite al Tribunal Constitucional
señalar [fundamento jurídico 3] a continuación:
“A pesar de la citada diversidad de locuciones constitucionales
resulta palmario, a los efectos que ahora importan, que con las
expresiones <rango> o <valor> de Ley la Constitución primero, y
luego la LOTC, han querido acotar un genus de normas, decisiones y
actos, del que serían especificaciones, además de la propia Ley
parlamentaria, otras fuentes en parte equiparadas a la misma por la
propia Constitución, así como algunos actos, decisiones o
resoluciones no identificados como tales ni en la Constitución ni en
la LOTC, pero que sí gozarían de aquel <valor> o <rango>, en
virtud del cual no serían residenciables [sic] ante el Tribunal
Constitucional por la vía del recurso de amparo”.
Un genus, viene a decirse, del que serían especies las leyes en
sentido formal, es decir, las leyes “parlamentarias” [así como, parece
evidente, otras normas con valor de ley no emanadas de los
parlamentos, cuales el Decreto Legislativo y el Decreto-ley] y unos
atípicos “actos, decisiones o resoluciones” que, aun “no
identificados como tales ni en la Constitución ni en la LOTC”, sin
embargo “sí gozarían de aquel <valor> o <rango> [de ley], de donde
su falta de idoneidad para ser “residenciables [sic] ante el Tribunal
Constitucional por la vía del recurso de amparo”.
Unas observaciones a este propósito. Así, esos sedicentes “actos,
decisiones o resoluciones” con valor de ley sí pueden, dicho sea a
efectos meramente dialécticos, identificarse en el texto
constitucional. Tal ocurre, al menos, en dos supuestos, a saber, el
atinente a los Decretos-leyes y el relativo a los tratados y convenios
internacionales.
A) En el primer caso, y situados, se insiste, en este plano dialéctico,
ese valor o rango de ley puede predicarse de la convalidación [o
derogación] ex artículo 86.2 de la Constitución. Un acto del
Congreso de los Diputados cuya razón de ser estriba en la
eliminación del carácter provisional con el que nacen los
Decretos-leyes (que, en consecuencia, de ser convalidados, se
insertan de manera permanente en el ordenamiento jurídico; en
sentido contrario, esto es, de producirse su “derogación”, aquella
consecuencia no es sino su desaparición del ordenamiento
jurídico) y que, en esta lógica, halla su justificación en la simetría
o correlación que ha de observarse respecto de unas normas
caracterizadas como disposiciones legislativas dictadas por el
Gobierno.
B) Mayor complejidad reviste el supuesto de los tratados o
convenios internacionales. El apartado 1 del artículo 94 de la
Constitución [el apartado 2 meramente exige la inmediata
información al Congreso de los Diputados y al Senado -por el
Gobierno- de la conclusión de “los restantes tratados o
convenios”] establece “la previa autorización de las Cortes
Generales” para “la prestación del consentimiento del Estado” a
fin de obligarse por medio de tratados o convenios en una serie de
“casos”. Entre éstos figuran los que afecten “a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Título I” [letra c)], los
que “impliquen obligaciones financieras para la Hacienda
Pública” [letra d)] y los que “supongan modificación o
derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su
ejecución” [letra e)]. A diferencia del previsto en el artículo 86.2,
en el que la convalidación o derogación ha de emanar del
Congreso de los Diputados, en el supuesto del artículo 94.1 la
autorización requerida proviene de las Cortes Generales, esto es,
del Congreso de los Diputados y del Senado. No obstante, en
ambos supuestos es inconcuso que estas intervenciones [recte:
actos con valor de ley, en la hipótesis que venimos considerando]
no adoptan la forma de ley, esto es, no nos encontramos ante una
norma aprobada por las Cortes Generales mediante el oportuno
procedimiento legislativo, sino ante un producto jurídico
diferente al que convenimos en otorgar el referido valor de ley.
Dos someros apuntes a propósito de la autorización ex artículo
94.1 de la Constitución. Así como la simetría de esta decisión de
carácter legislativo se explica, en relación a la letra d)
[“obligaciones financieras para la Hacienda Pública”], por el
principio de legalidad presupuestaria consagrado en el artículo
134, su coherencia, y este es el primero de aquellos apuntes,
cuando de la letra c) se trata [“derechos y deberes fundamentales
establecidos en el Título I”], llevaría a postular el carácter
orgánico de tal decisión legislativa cuando el tratado o convenio
internacional afecte a los “derechos fundamentales y libertades
públicas” de la Sección Primera del Capítulo Segundo [artículo
81.1 de la Constitución], esto es, que, en virtud de la dimensión
formal-procedimental de la ley orgánica, la referida decisión
habría de ser adoptada por la “mayoría absoluta del Congreso” [la
alusión en esta misma letra c) a “la integridad territorial del
Estado” parece demandar algo más que una mera autorización de
las Cortes Generales, al incidir, probablemente, en
determinaciones estructurales del Título Preliminar de la
Constitución -artículos 2 y 8.1-, requirentes de la puesta en acción
del mecanismo de reforma o revisión ex artículo 168 de la
Constitución]. Por otro lado, y en segundo lugar, la referencia
[letra e)] a la “modificación o derogación de alguna ley” por el
tratado o convenio internacional parece dar por supuesta, siquiera
implícitamente, una suerte de supremacía del tratado o convenio
internacional sobre las leyes internas, salvo que [tal me parece la
interpretación más ajustada] se entienda que tales modificación o
derogación se resuelven técnicamente en el desplazamiento de la
ley interna [¿también de las leyes autonómicas?] por la norma
internacional, de acuerdo al binomio validez-eficacia, que es el
que, más ajustadamente, explica la relación entre las normas de
producción interna y las de producción internacional.
10. Con independencia de lo apuntado, el fundamento jurídico 3 del
ATC 7/2012 justifica el valor de ley de determinadas “decisiones o
actos parlamentarios” [o “actos, decisiones o resoluciones”] en la
circunstancia de que aquéllas, “sin ser Leyes o fuentes equiparadas a
la Ley”, “sí pueden, conforme a la propia Constitución, afectar a
aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas,
suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente”, de donde
se infiere que “tales actos, decisiones o resoluciones ostenten ese
genérico <rango> o <valor> de Ley que invoca para acotar su objeto
el artículo 42 LOTC”. Esto, añade el fundamento jurídico 4, “sin
duda […] es lo que ocurre con las autorizaciones del Congreso de los
Diputados para prorrogar el estado de alarma” Más: “[…] todos los
estados que cabe denominar de emergencia ex artículo 116 CE y
también, por tanto, el de menor intensidad de entre ellos, esto es, el
de alarma suponen, como es evidente y así resulta de su regulación
en la LOEAES, excepciones o modificaciones pro tempore en la
aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente,
incluidas […] determinadas disposiciones legales, que sin ser
derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad
ordinaria […]. Apostilla: “Siendo esto así, como sin duda lo es, el
acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de
alarma o el de la declaración y prórroga del de excepción, que no son
meros actos de carácter autorizatorio [sic], pues tienen un contenido
normativo o regulador […], así como el acto parlamentario de
declaración del estado de sitio son, todos ellos, decisiones con rango
o valor de ley”.
11. El “rango o valor de ley” de las decisiones parlamentarias que
venimos considerando se justifica, así pues, en la aptitud de aquéllas
para “afectar a aquellas normas legales o asimiladas [“Leyes o
fuentes equiparadas a la Ley”], esto es, para “excepcionarlas,
suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente”, tal y
como se desprende, viene a decirse, de determinados preceptos de la
LOEAES, de donde su “contenido normativo o regulador”
[caracterización que, por lo demás, parece compartir el voto
particular, según se ha notado], y no meramente “autorizatorio”; un
contenido normativo o regulador al que, además, se dota de rango o
valor de ley. Conclusión que el fundamento jurídico 4 asienta [“en
similar sentido”] en el Auto del Tribunal Constitucional 114/1991,
de 11 de abril.
No es fácil colegir esa “similitud” entre los ATC 114/1991 y 7/2012.
En aquél se declaró la no admisión a trámite de un recurso de
amparo formulado frente a una decisión del Gobierno de conceder
una extradición con fundamento en un canje de notas entre los
Gobiernos de España y de Alemania. Entendía el recurrente que el
referido instrumento, el canje de notas, no cubría la exigencia que el
artículo 63.2 de la Constitución [“Al Rey corresponde manifestar el
consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por
medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes”]
impone a fin de “manifestar el consentimiento del Estado para
obligarse internacionalmente por medio de tratados”, dado que el
consentimiento del Estado no se había manifestado en la ocasión
mediante acto del Rey ex artículo 63.2 del texto constitucional, de
donde la conculcación de los derechos fundamentales consagrados
en los artículos 17.1 y 25.1 de la Constitución.
A este propósito dirá, a fin de desvirtuar el referido alegato, el
fundamento jurídico 2 del ATC 114/1991:
“No obstante, que sea el Rey quien, mediante el correspondiente
instrumento, hubiera debido manifestar la voluntad del Estado […]
resulta una tesis desmesurada, que no puede encontrar fundamento
en la Constitución. Ni su artículo 63.2 obliga a que sea el Rey,
siempre y en todo caso, quien preste el consentimiento del Estado
para obligarse internacionalmente, ni su artículo 94.1 fuerza la
intervención regia siempre que las Cortes autoricen la realización
de un tratado internacional”.
Postulado que se desarrolla del modo que sigue:
“[…] no existe una correlación absoluta entre la autorización
prestada por las Cortes y la declaración de consentimiento
manifestada por el Rey. No cabe duda que existe una aparente
ligazón lógica entre las previsiones de los artículos 94 y 63. La
Constitución, en los dos apartados de su artículo 94, contempla la
existencia de unos tratados o convenios <menores>, de cuya
conclusión deben ser informadas las Cortes, y de unos acuerdos
<mayores>, que requieren la previa autorización parlamentaria;
mientras que su artículo 63.2 atribuye al Rey la facultad de
manifestar el consentimiento estatal por medio de tratados de
conformidad con la Constitución y las leyes, que parece lógico
inferir que abarcará los acuerdos de mayor importancia. Nada más
natural que conjuntar ambos preceptos y concluir que al Rey le
corresponde intervenir siempre que se precise la autorización de las
Cortes”.
Mas:
“Pero esa simetría es sólo aparente, y aunque normalmente pueda
darse no será por imperativo constitucional. Al aguzar la protección
de los derechos ciudadanos frente al Ejecutivo, mediante la
autorización previa que contempla el artículo 94.1 para todos los
tratados y convenios que afecten a los derechos y deberes
fundamentales, el precepto constitucional persigue un fin que no
guarda relación directa alguna con la cuestión de cuándo
corresponde al Rey manifestar el consentimiento internacional del
Estado. El conocimiento y autorización por las Cámaras legislativas
del canje de notas, que permitió ampliar el alcance del Convenio
Europeo de Extradición a los delitos fiscales en las relaciones
bilaterales con Alemania, aseguró una fiel garantía de los derechos y
libertades afectados. Ello con total independencia de que el
consentimiento estatal se haya plasmado en un tratado, concluido
por el Rey, o en un convenio concluido por el Gobierno –quien
dirige la política exterior del Estado: artículo 97 CE- o por sus
agentes diplomáticos. Pues sean unas u otras las autoridades que
intervinieron en nombre de España la preceptiva intervención de las
Cortes Generales obtuvo el objetivo perseguido por el artículo 94
CE, garantizando el señorío del Legislativo sobre las materias
confiadas a su competencia, y protegiendo los derechos y libertades
de los ciudadanos frente a la potestad normativa del Ejecutivo
ejercida con ocasión de las relaciones internacionales del Estado”.
Y, por venir al objeto de nuestra atención, se dirá en el último
párrafo de este fundamento jurídico 2, a fin de deslindar el supuesto
previsto en el artículo 91 de la Constitución [“leyes aprobadas por las
Cortes Generales”] del contemplado en el apartado 1 del artículo 94
del texto constitucional [“autorización de las Cortes Generales”
como requisito de “la prestación del consentimiento del Estado para
obligarse por medio de tratados o convenios”]:
“Pues la aprobación de las leyes, que configura el supuesto de hecho
de tal precepto [el artículo 91 de la Constitución] es una figura
jurídica esencialmente distinta de la autorización parlamentaria de
los Tratados internacionales, que es la regulada por el artículo 94 de
nuestra ley de Leyes”.
Conformes, pues, en que la ley es “una figura jurídica esencialmente
distinta de la autorización parlamentaria” ex artículo 94.1 de la
Constitución, que, en este sentido, y con independencia de las
salvedades o matizaciones antes hechas, se configura como acto,
decisión o resolución con rango o valor de ley. Supuesto que, como
igualmente se advirtió líneas arriba, se inscribe en esa especie [genus
es el término utilizado] de “actos, decisiones o resoluciones no
identificados como tales [esto es, con “rango” o “valor” de ley] ni en
la Constitución ni en la LOTC”. “No identificación”, ya ha sido
avisado, que, sin embargo, como vienen a corroborar los supuestos
de los artículos 86.2 y, en particular, 94.1 de la Constitución sí es
susceptible de refutación a la vista de lo que refleja el propio texto
constitucional.
12. Una caracterización, la del carácter legislativo de los actos,
decisiones o resoluciones emanados ex artículos 86.2 y 94.1 de la
Constitución, que, empero, no es predicable de las autorizaciones
dimanantes de las Cortes Generales en los supuestos de “estados de
emergencia” ex artículo 116 del texto constitucional. Unas
autorizaciones, tal es la tesis que aquí se sostiene, que no sólo no
revisten carácter legislativo sino que su misma dimensión normativa
está ausente de su contenido. Las declaraciones y autorizaciones,
gubernamentales y parlamentarias, previstas en el referido precepto
constitucional y, en su desarrollo, en la LOEAES, son meros actos
carentes de contenido normativo, esto es, decisiones que, en el marco
constitucional y legal, adoptan el Gobierno y las Cortes Generales
ante la concurrencia de un supuesto subsumible en el presupuesto de
hecho en cada caso previsto en la Constitución y en la LOEAES. En
este sentido, que tales decisiones [declaraciones gubernamentales y
autorizaciones parlamentarias] tengan virtud para “excepcionar,
suspender o modificar” la “aplicabilidad” de leyes y normas con
valor de ley o, en otros términos, que dichas decisiones se traduzcan
en “excepciones o modificaciones pro tempore [de] la aplicabilidad
de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas […]
determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o
modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria” no es
sino el correlato necesario de la puesta en acción de estos
mecanismos, los estados de emergencia, “extraordinarios” o
excepcionales, como, de modo natural, reconoce el Tribunal
Constitucional al señalar que “el fundamento” de la declaración de
estos estados “es siempre la imposibilidad en que se encuentran las
autoridades competentes para mantener mediante <los poderes
ordinarios> la normalidad ante la emergencia de determinadas
circunstancias extraordinarias” [fundamentos jurídicos 3 y 4].
Mera concreción, pues, en un supuesto determinado, del régimen
configurado constitucional y legalmente “ante la emergencia de
determinadas circunstancias extraordinarias” cuya apreciación,
jurídicamente plasmada en los actos gubernamentales de declaración
y parlamentarios de autorización/declaración, sin que, en
consecuencia, aquellos actos, decisiones o resoluciones incorporen el
novum [normativo] que es consustancial al acto normativo, a la
norma jurídica. Un novum, por tanto, que no puede anudarse, como
pretende el Tribunal Constitucional, a la determinación del “alcance,
condiciones y términos” en cada caso fijados en las oportunas
declaraciones y autorizaciones, pues, se insiste, aquellos extremos no
son sin la singular particularización o concreción del contenido
normativo establecido en la Constitución y en la LOEAES. Unos
actos, decisiones o resoluciones que, en definitiva, pueden
caracterizarse como actos políticos ex artículo 2 a) LJCA, por lo que
hace a las declaraciones gubernamentales, y como actos no
legislativos, por lo que atañe a las autorizaciones/declaraciones
parlamentarias, que, en consecuencia, sí son susceptibles de la
garantía del recurso de amparo ex, respectivamente, artículos 43 y 42
LOTC.
Nota bibliográfica:- El Real Decreto 1.673/2010, de 4 de diciembre,
de declaración del estado de alarma, fue analizado, bien que desde
una perspectiva distinta a la aquí considerada, por Carlos vidal Prado
y David Delgado Ramos, Algunas consideraciones sobre la
declaración del estado de alarma y su prórroga, “Revista Española
de Derecho Constitucional”, 92, 2011, 243-265.
Sobre las nociones, y su alcance, de “rango de ley”, “fuerza de ley” y
“valor de ley”, Francisco Rubio Llorente, Rango de ley, fuerza de
ley, valor de ley (Sobre el problema del concepto de Ley en la
Constitución), “Revista de Administración Pública”, 100-102,
volumen I, 1983, 417-432.
Sobre el binomio validez-eficacia de las normas jurídicas, Juan
Manuel Alegre Ávila, La invalidez sobrevenida de los actos
jurídicos: inconstitucionalidad sobrevenida e invalidez sobrevenida
de los actos administrativos, “Revista Andaluza de Administración
Pública”, 83, 2012, 487- 503, en particular, 491 y nota concordante,
por lo que hace a la virtualidad de aquel par de conceptos en las
relaciones entre los tratados internacionales y las leyes internas y,
específicamente, en lo atinente a las que median entre el derecho
comunitario europeo y los derechos internos.