1 - Innova-T

Tema 8. Auxiliar Administrativo del SCS
REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA.
LA REVISIÓN DE OFICIO. LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES. LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO—ADMINISTRATIVA:
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE.
GUIÓN- RESUMEN
1. Revisión de los actos en vía administrativa. La resolución de oficio.
1.1 La revisión de oficio
2. Los recursos administrativos: concepto y clases
2.1. Concepto
2.2. Significado de los recursos administrativos
2.3. Cuestiones generales
2.4. Agotamiento de la vía administrativa
2.5. La resolución: la “reformatio in peius”
2.6. Clases de recursos
2.7. Régimen jurídico de los distintos recursos administrativos
3. La Jurisdicción Contencioso- Administrativa: actividad administrativa impugnable
3.1. Extensión y límites de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa
3.2. El objeto del recurso contencioso-administrativo
3.3. Las partes
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1. Revisión de los actos en vía administrativa. La revisión de oficio
1.1. La revisión de oficio
La revisión de oficio establecida en la Ley 30/1992 nos obliga a referirnos a:

La revisión de los actos nulos.

La revisión de los actos anulables.

La suspensión de actos ejecutivos.

La revocación de actos.
1.1.1. Revisión de actos nulos
Se contempla en el art. 102 de la Ley 30/1992, que introduce un trámite de inadmisión
de las solicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, se introduce la
revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como
acción de nulidad. En dicho artículo se establece que:
I. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud
del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1 (nulos de pleno
derecho).
II. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones
administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2.
III. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de
recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art.
62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se
hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
IV. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto podrán
establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los arts. 139.2 (daño efectivo,
evaluable económicamente e individualizado) y 141.1 (lesiones producidas al particular
provenientes de daños que no tenga el deber jurídico de soportar) de esta Ley; sin
perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en
aplicación de la misma.
V. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres
meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el
procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la
misma desestimada por silencio administrativo.”
1.1.2. Revisión de actos anulables
La reforma que introdujo la Ley 4/1999 en el art. 103 eliminó la potestad revisora de la
Administración con respecto a los actos anulables, y se obliga a la misma a acudir a los
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Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaración de lesividad y posterior impugnación, eliminando también la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen esta
vía que había desnaturalizado por completo el régimen de los recursos administrativos.
Art. 103. Declaración de lesividad de actos anulables.
1.
"Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los
actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto
en el art. 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
2.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años
desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el art.
84 de esta Ley.
3.
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que
se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades
Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada
Administración competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las Entidades que integran la Administración Local, la
declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de
éste, por el órgano colegiado superior de la Entidad.
1.1.3. Órganos competentes para la revisión de oficio
La Disposición Adicional decimosexta de la LOFAGE establece que serán
competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:
a)
El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los
Ministros.
b)
En la Administración General del Estado:

Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de
los dictados por órganos directivos de su Departamento no
dependientes de una Secretaría de Estado.
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
e)
Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los
órganos directivos de ellos dependientes.
En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

Los órganos a los que estén adscritos los organismos, respecto
de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos.

Los máximos órganos rectores de los organismos, respecto de
los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.
La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lo
dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación
de la misma.
1.1.4. Suspensión de actos ejecutivos
Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá
suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación (art. 104, Ley 30/1992).
1.1.5. Revocación de los actos
La revocación es el acto contrario por el que la Administración retira un acto anterior
(art.105, Ley 30/1992). Obedece a razones de oportunidad, a la adopción de nuevos criterios
de apreciación del interés público.
El art. 105 de la LRJ-PAC dispone que las Administraciones Públicas podrán revocar en
cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, estableciendo unos límites precisos, añadiendo que no puede constituir dispensa o exención no permitida por las leyes, ni
ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
1.1.6. Rectificación de errores
Según el art. 105.2: Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en
cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de
hecho o aritméticos existentes en sus actos.
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2. Los recursos administrativos: concepto y clases
2.1. Concepto
La fiscalización o revisión de los actos administrativos puede llevarse a cabo por la propia
Administración o por los Tribunales.
En ambos casos se trata de examinar si el acto de la Administración se ha sometido o no
al Derecho. Cuando la revisión la efectúa la Administración, estamos ante un justicia
“interna”, en vía administrativa. Si la revisión la efectúan los tribunales, estamos ante un
justicia “externa”, ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Pues bien, el recurso
administrativo –incluido dentro de la justicia "interna"–, es definido por ENTRENA CUESTA
como: "acto por el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una
resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto de trámite, dentro de los plazos y
con arreglo a las formalidades pertinentes".
En relación con esta definición conviene hacer las siguientes precisiones:

La esencia del recurso administrativo radica en que la Administración revise un
acto dictado por ella misma.

Están legitimados para recurrir los interesados (artículo 31 LRJ-PAC). Los recurrentes podrán hacerlo personalmente, sin necesidad de representación ni asis tencia técnica de un abogado.
Por su naturaleza impugnatoria los recursos administrativos deben distinguirse de las
peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo; de las quejas, que no
persiguen la revocación de un acto administrativo, sino que se corrijan defectos de
tramitación de un procedimiento en curso; de las reclamaciones, que se producen contra
resoluciones provisionales, y que por lo tanto, no constituyen una auténtica impugnación y
de otros medios de impugnación como son los establecidos en el artículo 107.2 de la LRJPAC (procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje).
El objeto del presente tema, consiste en el estudio de los procedimientos a través de
los cuales se sustancian las diferentes clases de recursos administrativos tras la reforma
llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero. En este sentido debe notarse, que
tales procedimientos no son sino un caso particular dentro de la teoría general del
procedimiento administrativo; resultando evidente que el procedimiento administrativo
ordinario tiene por finalidad la producción de un acto administrativo, mientras que el
procedimiento en vía de recurso tiene por finalidad proceder a la impugnación, anulación o
reforma de aquel acto previo.
Debe destacarse, respecto al sistema de recursos previsto en el Capítulo II, del Título
VII de la LRJ-PAC, que se han producido importantes modificaciones. En particular destaca
el establecimiento, en los artículos 107 y 116 a 117, del recurso de reposición con carácter
potestativo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la
Administración Local por el antiguo "recurso ordinario" introducido por la Ley 30/1992. Se
recupera, en el mismo artículo 107, el recurso de alzada, que se regula con su configuración
tradicional en los artículos 114 y 115. Todo ello junto al recurso de revisión contra actos
firmes previsto en el artículo 108, que sólo procederá interponer cuando concurra alguna de
las causas tasadas del artículo 118 LRJ-PAC.
De conformidad con este esquema, se modifica la relación de los actos que agotan la
vía administrativa, previstos en el artículo 109, y se suprime, recogiendo una petición bien
unánime, la llamada comunicación previa a la Administración que debían formular los
interesados antes de interponer el recurso contencioso- administrativo, prevista en el
artículo 110.3, por ser, no sólo innecesaria, sino probablemente obstaculizadora de un
proceso judicial ágil y breve.
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2.2. Significado de los recursos administrativos
La doctrina suele destacar el significado de los recursos administrativos sobre un doble
aspecto: como garantía de los particulares y como presupuesto de la impugnación jurisdiccional. Brevemente, los comentamos a continuación.
2.2.1. Los recursos administrativos como garantía
GARCÍA DE ENTERRÍA destaca que los recursos administrativos constituyen una
garantía para los administrados, en la medida en que proporcionan a los afectados por las
resoluciones definitivas de la Administración, la posibilidad de reaccionar contra ellas y
eventualmente, de eliminar el perjuicio que comporten. Se trata, además una garantía "de
carácter universal", puesto que alcanza a toda clase de actos administrativos.
No obstante lo dicho, esta garantía tiene un alcance limitado. Primero, por que su
ejercicio se somete a plazos preclusivos muy fugaces. Segundo, por lo que se ha indicado ya
sobre que la Administración, que actúa al resolverlos como juez y parte, si bien hay que
reconocer, según el mismo autor, que la Administración actúa en vía de recurso mucho más
vinculada al Derecho que cuando desarrolla la actividad de gestión.
2.2.2. Los recursos administrativos como presupuesto de la impugnación
jurisdiccional
El mismo autor recuerda que la vía administrativa de recurso está configurada tradicionalmente con carácter obligatorio para poder acceder a la vía jurisdiccional es decir, que
resulta preciso agotar la vía administrativa con carácter previo a la interposición del recurso
contencioso administrativo que, en otro caso, resulta inadmisible.
Conviene indicar aquí que éste es un criterio general que está empezando a sufrir alguna
quiebra; así, la antigua Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales, de
26 de diciembre de 1978, hoy derogada, cuando se refería a la protección de tales derechos
en el orden contencioso-administrativo, establecía el carácter facultativo del recurso
administrativo previo.
Precisamente el carácter facultativo de la vía administrativa constituye una de las
demandas de la doctrina, en punto a la necesidad de una revisión del sistema de recursos
administrativos. Efectivamente, la obligatoriedad de acudir a la vía administrativa de forma
previa a la contenciosa, el hecho de que el recurso no sirva por sí mismo para frenar la
inmediata eficacia de los actos administrativos, y la desorbitada duración que, en algunos
casos alcanza la vía gubernativa previa, hacen que, en realidad, el sistema de los recursos
administrativos parezca establecido más en favor y privilegio de la Administración, que en
garantía de los administrados.
2 .3. Cue stione s generale s
2.3.1. Legitimación
Los requisitos del recurrente, ya se trate de un particular, ya de una Administración
Pública que impugna el acto dictado por otra, son los comunes relativos a la capacidad jurídica y de obrar, de representación y de legitimación, vistos anteriormente, en el tema del
procedimiento.
2.3.2. Objeto
Objeto del recurso puede ser:
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
Una resolución (acto definitivo terminados de un procedimiento);

Un acto de trámite cuando determine la imposibilidad de continuar un
procedimiento, produzca indefensión, cause perjuicio irreparable o bien
decida directa o indirectamente el fondo del asunto (actos de trámite
"cualificados").
• No recurribilidad de las disposiciones administrativas de carácter general
Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía
administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad
de alguna disposición administrativa de carácter general, podrán interponerse directamen te ante el órgano que dictó dicha disposición (algún autor habla en esta sede de "recurso
de alzada indirecto contra reglamentos").
2.3.3. Tramitación general de los recursos
A) La interposición
La Ley 3011992 establece en su artículo 110, que:
“1.La interposición del recurso deberá expresar.
a)
El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del
mismo.
b)
El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c)
Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del
lugar que se señale a efectos de notificaciones.
d)
Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e)
Las demás particularidades exigidas en su caso por las disposiciones
específicas.
2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para
su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por
quienes los hubieren causado.”
B) Efectos de la interposición
Estos efectos son los siguientes:

Ampliación de las facultades de la Administración para revisar sus propios
actos.

Efecto impeditivo, ya que la interposición de un recurso en tiempo impide
que la resolución administrativa adquiera el carácter de firme.

Efecto devolutivo, que existe en el caso de los recursos verticales, ya que la
competencia funcional del recurso pasa del órgano a quo (autor del acto) al
órgano ad quem.
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C) Admisión
En este trámite la Administración examina los requisitos formales del escrito del
recurso; así, la observancia del plazo o la naturaleza del acto recurrido. Admitido el
recurso a trámite cabe plantearse el problema de los efectos de esta admisión en
cuanto a la suspensión del acto impugnado: la regla general es que no se
produce esta suspensión, sino excepcionalmente, ya que el articulo 111 dispone:
1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una
disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto
impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa
resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que
se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto
recurrido, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a)
Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b)
Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos
treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no haya dictado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo
establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley.
4. El dictar al acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares
que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de
terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,
aquella sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente
para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contenciosoadministrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,
solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la
solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo
que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su
eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquel se insertó".
2.3.4. Instrucción y ordenación del procedimiento de recurso
Las normas generales en cuanto a la instrucción y ordenación del procedimiento
administrativo son aplicables, en principio, al procedimiento en vía de recurso.
Especial referencia hay que hacer al trámite de audiencia, teniendo en cuenta lo que
se dispone, por expresa remisión al mismo, en el artículo 112 de la Ley diciendo:
1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no
recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los
interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince,
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formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que
estimen procedentes. No se tendrán en cuenta en la resolución de los
recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo
podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.
2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso
para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen carácter de documentos
nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los
interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución
impugnada".
Como consideraciones complementarias a lo expuesto hay que tener en cuenta:

Que la regla del artículo 112 excluye la audiencia en los casos que resulte
innecesaria, ya que sólo se realizará cuando hayan de tenerse en cuenta
nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario.

Por último, que la omisión del trámite de audiencia, en los casos en que
sea preceptiva, constituirá un vicio de forma esencial que, si es
determinante de indefensión, hará anulable la resolución del recurso, al
estar prescindiendo de una actuación legalmente establecida.
2 .4. Agotamiento de la vía administrativa
2.4.1. Ante cualquier Administración Pública
Según establece el artículo 109 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ponen fin a la vía
administrativa:
a)
Las resoluciones de los recursos de alzada.
b)
Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.
c)
Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d)
Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición
legal o reglamentaria así lo establezca.
e)
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
2.4.2. Ante la Administración General del Estado
Con relación a los apartados c) y d) anteriores, la disposición adicional 15ª de la
Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE) indica cuanto sigue:
Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial,
de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley de Régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, los
actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
2. En particular, en la Administración General del Estado:
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
Los emanados de los Ministros y los Secretarios del Estado en el
ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de
los que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director
general o superior ( Subsecretarios, Secretarios Generales,
Directores Generales y Secretarios Generales Técnicos), en relación
con las competencias que tengan atribuidas en materia personal.
3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo
que por ley se establezca otra cosa.
2.4.3. Ante las Entidades Locales
En relación con esta materia, la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local en su artículo 52 refleja asimismo tal y como sigue los casos
de agotamiento específicos ante estas Administraciones Territoriales:

Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno,
salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera
la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la
Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante estas en los
supuestos del artículo 27.2 (delegación de competencias en los
municipios).

Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan
por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas
resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca
una disposición legal.
2.5. La resolución: la "reformatío ín peíus"
2.5.1. Resolución del recurso
Es la forma normal de terminación del procedimiento de recurso administrativo. Viene
recogida en el artículo 113 de la LRJ-PAC, según el cual:
1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las
pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el
fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el
vicio fue cometido, salvo lo dispuesto en el artículo 67 (convalidación).
Además, la terminación del recurso puede tener lugar por las mismas causas que todo
procedimiento administrativo, es decir, el desistimiento, la renuncia y la caducidad.
2.5.2. Resolución y silencio administrativo
Tanto para el recurso de alzada como para el de reposición (artículos 115.1 y 117.1), la
Ley 30/1992 establece que el plazo para la interposición de los mismos será de un mes, si el
acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el
solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
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El artículo 43.2 de la misma Ley establece que, cuando en los procedimientos iniciados
en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución expresa en
plazo, se podrá entender desestimada la solicitud, en el supuesto de procedimientos de
impugnación de actos (recursos administrativos).
No obstante lo dicho, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del
plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso de alzada será de tres
meses, transcurridos los cuales sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado,
salvo en el supuesto previsto en el párrafo anterior (artículo 115.2 Ley 30/1992).
En cuanto al recurso de reposición, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución
será de un mes, transcurrido el cual sin que haya recaído resolución, se entenderá
desestimado en todo caso (artículo 117.2, en relación con el 43.2 Ley 30/1992).
2.5.3. Principio de congruencia: la "reformatío ín peius"
El órgano que resuelve el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como
de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En
este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación
inicial. No cabe la “ reformatio in peius” (“ revisión para peor”).
2.6. Clases de recursos
Los recursos administrativos se pueden clasificar, teóricamente, en tres apartados:
2.6.1. Recursos ordinarios
Pueden interponerse contra resoluciones y actos de trámite que decidan directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a los derechos o intereses
legítimos, con fundamento en cualquier causa de nulidad o anulabilidad establecido en
la norma. La actual LRJPAC, regula dos recursos ordinarios:

Recurso de alzada: procede, en principio contra cualquier clase de
actos, que no pongan fin a la vía administrativa, salvo exclusión legal
expresa, y pueden fundarse en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico.

Recurso de reposición: procede frente actos que ponen fin a dicha
vía.
2.6.2. Recursos extraordinarios
Sólo proceden frente a actos firmes en vía administrativa y han de fundarse, necesariamente, en alguno de los motivos tasados de la ley. Tal carácter corresponde al recurso de
revisión.
2.6.3. Recursos especiales
Son aquellos que, pudiendo fundarse, como los ordinarios, en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, sólo proceden en los casos concretos previstos
en la normativa vigente. La LRJPAC no regula ninguno de estos recursos, si bien
menciona, entre otros, los que siguen:

Las reclamaciones económico-administrativas: propias del ámbito
tributario, reguladas en la Ley General Tributaria y en el
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Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones EconómicoAdministrativas (artículo 107.4 LRJPAC).

La revisión de actos tributarios en vía administrativa (Disposición
Adicional 5º LRJPAC).

Los procedimientos de impugnación de actos de la Seguridad Social
y Desempleo (Disposición Adicional 6º LRJPAC).

Los procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje que las leyes podrán regular, para sustituir al
recurso de alzada y de reposición, en supuestos o ámbitos
sectoriales determinados, o cuanto la especificidad de la materia lo
justifique (artículo 107.2 LRJPAC).
2.7. Régimen jurídico de los distintos recursos administrativos
2.7.1. Recurso de alzada
A) Concepto y regulación legal
El recurso de alzada es una de las modificaciones que la Ley 4/1999 introduce en la Ley
30/1992. Se regula con su configuración tradicional, sin apenas modificaciones respecto a
como se contemplaba en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
Este recurso va a suponer el medio habitual para apurar la vía administrativa, y de llegar
a una resolución que, por causar estado en dicha vía, esto es, por llegar al extremo de la
línea jerárquica, deje expedita la jurisdiccional contencioso-administrativa.
El recurso de alzada es un acto del interesado, mediante el cual se solicita del órgano
superior al que dictó el acto recurrido, la modificación total o parcial del mismo. Su
regulación aparece en la Sección Segunda del Capítulo II del Título VII, que comprende los
artículos 114 y 115, que estudiamos a continuación.
B) Objeto e interposición
Aparece en el artículo 114 de la Ley 30/1992, que establece:
1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107. 1, cuando no
pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el
órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales
y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones
Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con
autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que
estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al Presidente de
los mismos.
2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se
impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste
deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia
completa y ordenada del expediente. El titular del órgano que dictó el acto recurrido será
responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior".
C)
Plazos
El artículo 115 establece:
"1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el
acto fuera expreso.
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Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante
y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio
administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la
resolución será firme a todos los efectos. El plazo máximo para dictar y
notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que
recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el
supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo. Contra la
resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos
establecidos en el artículo 118.1”.
2.7.2. El recurso potestativo de reposición
A) Concepto, objeto y naturaleza
El recurso de reposición constituye una novedad introducida en la Ley 30/1992, como
consecuencia de la modificación llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, aunque
ya existía un recurso con esta denominación en la antigua Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958.
Conforme al artículo 116.1 de la Ley 30/1992, los actos administrativos que pongan fin a
la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo
órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. Dos notas esenciales caracterizan, pues, a este recurso:
a. Se interpone contra actos que agotan la vía administrativa.
b. Queda en manos del interesado la decisión de impugnar ese acto que pone fin
a la vía administrativa mediante el recurso de reposición, o bien interponer
directamente recurso contencioso-administrativo.
Ahora bien, si el interesado opta por la interposición del recurso de reposición, no
podrá impugnar el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa hasta que se
resuelva aquél expresamente o se produzca la desestimación presunta por silencio
administrativo.
B) Órgano competente y plazos
Como se ha visto, según el artículo 116.1 el recurso se interpondrá ante el mismo órgano
que dictó el acto, el cual será también competente para su resolución.
El plazo para la interposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el
plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a
partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca
el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso
contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
Por su parte, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un
mes, transcurrido el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43.2, se entenderá
desestimado el mismo por silencio administrativo.
Por último, contra la resolución un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo
dicho recurso, de modo que, como se ha dicho, sólo es posible la vía jurisdiccional, salvo que
se de alguna de las circunstancias en que es posible el recurso extraordinario de revisión,
15
que a continuación se estudia.
2.7.3. Recurso extraordinario de revisión
A) Concepto, naturaleza, justificación y regulación legal
El recurso de revisión es de carácter extraordinario o excepcional, de manera que sólo
puede ser interpuesto por las causas especiales que se señalan en el artículo 118 de la Ley
30/1992, o en leyes especiales.
Se ha dicho que este recurso constituye, más que un recurso propiamente dicho, un
remedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza, pero de cuya legalidad
se duda en base a datos o acontecimientos sobrevenidos con posterioridad al momento en
que fueren dictados. En definitiva, estos recursos afectan a la llamada autoridad de la cosa
juzgada formal. A su regulación destina la Ley dos artículos, el 118 y el 119, que
estudiaremos a continuación sistemáticamente.
B) Casos en que procede
Según el artículo 118:
1. “Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, cuando concurra
alguna de las circunstancias siguientes:
1) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente.
2) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución
recurrida.
3) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a
aquella resolución.
4) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se
haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme".
C) Plazo de interposición
Según el artículo 118.2 de la Ley:
"2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate de la causa
primera, dentro de los cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la
resolución impugnada. En los demás casos el plazo será de tres meses, a contar
desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó
firme".
El artículo 119.3 establece que:
"Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario
de revisión sin haberse dictado y notificado resolución, se entenderá desestimado
quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso–admínistrativa".
D) Órganos competentes
Según el artículo 118.1 de la Ley 30/1992 y la Disposición adicional decimoséptima de la
LOFAGE será competente para conocer del recurso extraordinario de revisión, el órgano
16
administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso.
La competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión regulado en la Ley
General Tributaria y en el texto articulado de la Ley de Procedimiento Económico-administrativo, corresponderá a los órganos que dichas normas establezcan.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo
de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
3.
La Jurisdicción
impugnable
Contencioso-Administrativa:
actividad
administrativa
3.1. Extensión y límites de la jurisdicción Contencioso-Administrativa
El art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa establece que "Los Juzgados y Tribunales del orden Contencioso Administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales
de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la
delegación.
En este sentido, el apartado 2 de este artículo actualiza el concepto de Administración
Pública, válido a los efectos de la Ley, en atención a los cambios organizativos que se han
venido produciendo y en conexión con lo que disponen otras leyes.
Así, "Se entenderá por Administraciones Públicas:
a. La Administración General del Estado.
b. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c. Las Entidades que integran la Administración Local.
d. Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén
vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales".
17
Igualmente, se confirma mediante esta Ley la sujeción al enjuiciamiento de la
jurisdicción contencioso-administrativa de actos y disposiciones emanados de otros
órganos públicos que no forman parte de la Administración, cuando dichos actos y
disposiciones tengan, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente
administrativa. Por lo tanto, según el apartado 3 del art.1, "Conocerán también de las
pretensiones que se deduzcan en relación con:
a. Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión
patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes
del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal de Cuentas y del
Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas y órganos análogos al Tribunal de Cuentas y
Defensor del Pueblo.
b. Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder judicial y la actividad
administrativa de los órganos de gobierno de los juzgados y Tribunales, en los
términos de la Ley Orgánica de Poder judicial.
c. La actuación de la Administración electoral".
En el ámbito material, la Ley somete a control de la jurisdicción la actividad de la
Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas. De esta forma, el artículo 2 establece
que El orden jurisdiccional conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
a. La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos
reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes,
todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas cualquiera que fuese la naturaleza de dichos
actos.
b. Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los
demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones
Públicas.
c. Lo actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público adoptados en
el ejercicios de funciones públicas.
d. Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la
Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de
los servicios públicos que impliquen el ejercicio de las potestades
administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios
concesionarios cuando pueden ser recurridos directamente ante este orden
jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.
e. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no
pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes
jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran
con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
f. Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley”.
3.2. El objeto del recurso contencioso-administrativo
Con la nueva regulación se trata de superar la tradicional y restringida concepción del
recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos
previos, es decir, como recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener
justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración. No obstante, se
18
diferencian las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es evidente que la
diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no permiten
seguir configurando este como una acción procesal uniforme.
Sin merma de sus características comunes, el recurso admite modulaciones de relieve
en función del objeto sobre el que recae, tratando de contrarrestar los elementos comunes
y los diferenciales en un esquema simple y flexible. Se establecen cuatro modalidades de
recursos (art. 25):
a) El tradicional, dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o
presuntos, en el que apenas se introducen modificaciones respecto de la
legislación anterior.
b) El que de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna
disposición de carácter general, que precisa, tras la reforma, de algunas
reglas especiales.
c) El recurso contra la inactividad de la Administración.
d) El que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de
hecho.
3.2.1. El recurso contencioso-administrativo contra actos
El recurso contra actos, el mejor modelado en el período precedente, sufre pocas
modificaciones. La Ley, no obstante, depura el ordenamiento anterior de algunas normas
limitativas que carecen de justificación, aunque mantiene la inadmisibilidad del recurso
contra actos confirmatorios de otros firmes, y consentidos. Esta última regla se apoya en
elementales razones de seguridad jurídica, que no sólo deben tenerse en cuenta a favor del
perjudicado por un acto administrativo, sino también a favor del interés general y de quienes
puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por él. Por lo demás,
el relativo sacrificio del acceso a la tutela judicial que se mantiene por dicha causa resulta
hoy menos gravoso que antaño, si se tiene en cuenta la reciente ampliación de los plazos del
recurso administrativo ordinario, la falta de eficacia que la legislación en vigor atribuye, sin
límite temporal alguno, a las notificaciones defectuosas e inclusive la ampliación de las
facultades de revisión de oficio. Conservar esa excepción es una opción razonable y
equilibrada.
En definitiva, el art. 25 establece que:
"1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la
Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean
definitivos o de trámite, sí estos últimos deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos
establecidos en la LJCA”.
3.2.2. Recursos contra disposiciones de carácter general
De estos recursos es necesario destacar las peculiaridades de aquéllos en que se enjuicia
la conformidad a Derecho de las disposiciones generales. La nueva Ley asegura las más
amplias posibilidades de someter a control la legalidad de las disposiciones generales,
preservando los que se han dado en llamar recursos directo e indirecto y eliminando toda
limitación para recurrir que estableció el legislador anterior.
19
En este sentido, el denominado recurso indirecto, aquel que ataca un acto por considerar
la norma que lo aplica contraria a Derecho, tiene un tratamiento procesal específico, la
cuestión de ilegalidad del art. 27 de la nueva Ley.
La solución que aporta pasa por unificar la decisión judicial sobre la legalidad de las disposiciones generales en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer el
recurso directo contra ellos, dotando a esa decisión efectos erga omnes. De ahí que, cuando
sea ese mismo órgano el que conoce del recurso indirecto, la Ley disponga que declarará la
validez o nulidad de la disposición general. En cambio, cuando el órgano competente en un
recurso de este tipo sea distinto del que puede conocer el recurso directo contra la disposición que se trate, deberá plantear la cuestión de ilegalidad, que se inspira, en su mecánica,
en la cuestión de inconstitucionalidad prevista en el art. 163 de la Constitución, pero que no
tiene otro significado que el de un remedio para reforzar la seguridad jurídica, ya que no
impide el enjuiciamiento de las normas por el juez o tribunal competente para decidir sobre
la legalidad del acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se aduce, pero que pretende
alcanzar una decisión unitaria a todo eventual pronunciamiento indirecto sobre su validez.
3.2.3. Recurso contra la inactividad de la Administración
Regulado en el art. 29, y largamente reclamado por la doctrina, consiste en que cuando
la Administración, en virtud de una disposición de carácter general, de un acto o convenio
administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias
personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación.
Si en el plazo de tres meses la Administración no da cumplimiento a lo solicitado o no
hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contenciosoadministrativo contra la inactividad de la Administración.
Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su
ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento
abreviado.
De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas.
3.2.4. Recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho
Mediante este recurso, previsto en el art. 30, se pueden combatir aquellas actuaciones
materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan
derechos e intereses legítimos de cualquier clase, es decir, el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.
Así el art. 30 establece que en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular
requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no
hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.
3.2.5. Pretensiones de las partes
Es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es
evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no
permiten seguir configurando éste como una acción procesal uniforme. Sin merma de sus
características comunes, empezando por el nomen iuris, el recurso admite modulaciones de
relieve en función del objeto sobre el que recae.
El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su
20
caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles impugnación según el capítulo
precedente. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la
misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.
Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública, conforme a
lo dispuesto en el art. 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que
condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos
en que estén establecidas.
Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el
demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de
dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el art. 31.2.
3.2.6. Acumulación
Serán acumulables en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un
mismo acto, disposición o actuación. Lo serán también las que se refieran a varios actos,
disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de
otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa.
El actor podrá acumular en su demanda cuantas pretensiones reúnan los requisitos
señalados en los párrafos anteriores. Si el órgano jurisdiccional no estimare pertinente la
acumulación, ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de
treinta días y, si no lo efectuare, se tendrá por caducado aquel recurso respecto del cual no
se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado. Contra las resoluciones sobre acumulación,
ampliación y tramitación preferente sólo se dará recurso de súplica.
3.2.7. Cuantía del recurso
El órgano jurisdiccional fijará la cuantía del recurso contencioso-administrativo una vez
formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer,
por medio de otros, su parecer al respecto.
Cuando así no se hiciere el juzgado o tribunal requerirá al demandante para que fije la
cuantía, concediéndole al efecto un plazo no superior a diez días, transcurrido el cual sin
haberlo realizado se estará a la que fije el órgano jurisdiccional, previa audiencia del
demandado.
Cuando el demandado no estuviere de acuerdo con la cuantía fijada por el demandante
lo expondrá por escrito dentro del término de diez días, tramitándose el incidente con arreglo
a lo dispuesto para estos casos en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Contra el auto de fijación
de cuantía no cabrá recurso alguno, pero la parte perjudicada podrá fundar el de queja en su
indebida determinación, si no se tuviere por preparado el recurso de casación o no se
admitiera el recurso de casación para la unificación de doctrina o el de apelación.
A efectos de conocer qué procedimiento se sigue, debe determinarse la cuantía. Cuando
ésta sea inferior a 13.000 euros, el procedimiento a seguir es abreviado y en los importes
superiores, el procedimiento es el ordinario (téngase en cuenta que además se seguirán los
trámites del procedimiento abreviado en aquellos asuntos que se susciten sobre cuestiones
de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión
de peticiones de asilo político y asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje,
independientemente de la cuantía).
3.3. Las partes
3.3.1. Capacidad procesal
La capacidad procesal es la aptitud necesaria para poder intervenir activa o pasivamente
21
en la tramitación de un proceso decidiendo personalmente que actos procesales se han de
realizar y los efectos que éstos conllevarán sobre nuestro patrimonio. El art. 18 de la LJCA de
1998 aborda el tema de la capacidad y señala que "Tienen capacidad procesal ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten con
arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de
sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento
jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o
autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al
margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también
tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la
Ley así lo declare expresamente".
Por ello deberemos aplicar aquí el contenido del art. 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y
en base al mismo considerar que "sólo podrán comparecer en juicio los que estén en el
pleno ejercicio de sus derechos civiles".
Es de destacar también que el art. 18 de la LJCA ha introducido en el ámbito de la
capacidad la reglamentación jurídica de un colectivo de personas que, si bien gozan de cierta
entidad común distinta e independiente a la individual de cada uno de los socios o personas
que la integran, no se encuentran organizados o estructurados formalmente en ninguna de
las personas jurídicas que reconoce el ordenamiento jurídico (sociedades civiles o mercantiles
), se trata de "los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios
independientes o autónomos" entidades todas ellas que la nueva LJCA declara aptas para ser
titulares de derechos y obligaciones, y por ende con capacidad para actuar válidamente en el
proceso, "al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas"
y a quienes la LJCA reconoce "capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo cuando la Ley así lo declare expresamente".
3.3.2. Legitimación
A) Concepto
La legitimación es la relación que existe entre la persona que demanda y el objeto del
proceso (legitimación activa), o entre dicho objeto del proceso y la persona que es demandada (legitimación pasiva). La legitimación activa es la que asiste a quien puede demandar o
está en posición jurídica de hacerlo contra otra persona. Legitimado pasivamente está aquél
a quien se demanda.
B) Clases de legitimación
• Legitimación activa
El régimen jurídico de la legitimación activa se encuentra recogido en el art. 19 de la
LJCA y se establecen dos tipos de legitimación activa:
a) Legitimación activa general
Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
 Las personas físicas o jurídicas en general que ostenten un derecho o interés
legítimo.
 Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se
refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados
para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.
22
 La Administración del Estado cuando ostente un derecho o interés legítimo,
para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos Públicos vinculados a éstas, así como
los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de
régimen local, y los de cualquier otra Entidad pública no sometida a su
fiscalización.
 La Administración de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y
disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la
Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo
Público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto
en la legislación de régimen local.
 Las Entidades locales territoriales para impugnar los actos y disposiciones
que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de organismos públicos
con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras
Entidades locales.
 El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la ley.
 Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas para
impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
 Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular en los casos
expresamente previstos por las Leyes.
 Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y
hombres, además de los afectados y siempre con su autorización, estarán
también legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas
cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y
hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil
determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos
corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a
los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial
sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran
determinados, de su propia legitimación procesal. La persona acosada será la única
legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón de sexo.
b) Legitimación de la Administración autora del acto
De conformidad al art. 19.2 de la LJCA "La Administración autora de un acto está
legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de
lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley".
 Legitimación pasiva
La legitimación pasiva se encuentra regulada en el art. 21 de la LJCA en forma doble, a
favor de la Administración autora del acto administrativo impugnado y en favor de las
personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la
estimación de las pretensiones del demandante.

La Administración
Esta legitimada pasivamente la Administración que ha realizado el acto o ha dictado la
disposición que se impugna, o tal y como se expresa el art. 21.1 a) de la LJCA:"Las
23
Administraciones Públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el art. 1.3 contra
cuya actividad se dirija el recurso".

Personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran
quedar afectados
De conformidad al art. 21.1 b) se considera igualmente parte demandada a
"las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados
por la estimación de las pretensiones del demandante” Obsérvese como en la nueva
regulación de la legitimación pasiva ante la jurisdicción contencioso-administrativa se han
superpuesto las figuras antaño separadas de “ personas a cuyo favor se deriven derechos
del propio acto” y “ personas que tienen interés directo en el mantenimiento del acto o
disposición que motivaren la acción contencioso-administrativa”. Tal y como indica la
exposición de motivos de la LJCA de 1998 ello obedece al hecho de que no tiene sentido
mantener la figura jurídica del coadyuvante, cuando ninguna diferencia hay ya, según la
doctrina del Tribunal Constitucional en materia de legitimación, entre la legitimación por
derecho subjetivo y por interés legítimo.
c) Legitimación pasiva por extensión.
De conformidad al art. 21.3 de la LJCA, "Sí el demandante fundara sus pretensiones en la
ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la
Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida”.
Otro supuesto de legitimación pasiva por extensión es el que ha introducido la Ley
Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, en el apartado primero del art. 21 de la LJCA, según
el cual las aseguradoras de las Administraciones Públicas serán siempre parte codemandada
junto con la Administración a quien aseguren.
3.3.3. Representación y defensa
A) La representación y defensa de los particulares
 Actuaciones ante órganos jurisdiccionales unipersonales. De conformidad a lo
dispuesto en el art. 23.1 de la LJCA en sus actuaciones ante órganos unipersonales (Juzgados de
lo Contencioso-Administrativo y Centrales de lo Contencioso-Administrativo), las partes podrán
conferir su representación a un procurador y serán asistidas, en todo caso, por abogado. Es
decir, la defensa por abogado es obligatoria y la representación por procurador, facultativa.
Asimismo, se prevé la posibilidad de que se confiera la representación al mismo abogado que
ejerce la defensa, en cuyo caso, "Cuando las partes confieran su representación al abogado, será
a éste a quien se notifiquen las actuaciones".
 Actuaciones ante órganos jurisdiccionales colegiados. De conformidad a lo
prevenido en el art. 23.2 de la LJCA en sus actuaciones ante órganos colegiados (Tribunal
Superior de Justicia de la CCAA, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo), las partes deberán
conferir su representación a un procurador y ser asistidas por abogado. Por lo tanto, es
obligatoria tanto la representación por procurador, como la defensa por abogado.
24
B)
La representación y defensa de la Administración
La representación y defensa del Estado y demás entes públicos constituye ahora, tras la
modificación introducida en la LOPJ por Ley Orgánica 19/2003, el Título IV del Libro VII de
esta norma básica, integrando exclusivamente el artículo 551.
Según éste, la representación y defensa del Estado y de sus organismos autónomos, así
como la de los órganos constitucionales cuyas normas internas no establezcan un régimen
especial propio, corresponderá a los Abogados del Estado integrados en el servicio jurídico
25
del Estado. Éstos mismos podrán representar también a los restantes organismos y
entidades públicos, sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal,
en los términos de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas. Sin
embargo, la representación y defensa de las entidades gestoras y de la Tesorería General de
la Seguridad Social corresponderá a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social,
sin perjuicio de que se pueda encomendar a abogado colegiado. Del mismo modo, la
representación y defensa de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados, del
Senado, de la Junta Electoral Central y de los órganos e instituciones vinculados o
dependientes de aquéllas corresponderá a los Letrados de las Cortes Generales integrados
en las secretarias generales respectivas. Por su parte, la representación y defensa de las
comunidades autónomas y las de los entes locales corresponderán a los letrados que sirvan
en los servicios jurídicos de dichas administraciones, salvo que designen abogado colegiado
o la soliciten de la Abogacía del Estado en los términos de la Ley de Asistencia Jurídica al
Estado e Instituciones Públicas.
C)
Régimen especial de los funcionarios públicos
De conformidad al art. 23.3 de la LJCA: "Podrán, no obstante, comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se
refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos
inamovibles".
3.3.4. Plazo para su interposición
La regulación jurídica del plazo de interposición del recurso contenciosoadministrativo viene efectuada en el art. 46 de la LJCA, y el mismo varía en función de
que se haya tramitado o no con carácter previo a la vía contencioso-administrativa, el
correspondiente recurso en vía administrativa. Asimismo, el plazo de interposición variará en
función de que el acto administrativo objeto de impugnación sea expreso o presunto
(obtenido en virtud de silencio administrativo).
3.3.5. Plazo de interposición del recurso si el acto administrativo es expreso. Dos
meses
De conformidad al art. 46.2 de la LJCA "El plazo para interponer el recurso contenciosoadministrativo será de dos meses, contados desde el día siguiente al de la publicación de la
disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía
administrativa, si fuera expreso".
3.3.6. Plazo de interposición del recurso si el acto administrativo es
presunto. Seis meses
El mismo art. 46.2 de la LJCA prevé que "si no lo fuera (es decir, si el acto administrativo
es presunto), el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
específica, se produzca el acto presunto".
3.3.7. Plazo de interposición si el recurso contencioso administrativo se
dirigiera contra una actuación en vía de hecho de la Administración
Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía
de hecho, el plazo para interponer el recurso será de:
1)
Diez días.
Diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en
el art. 30 de la LJCA. Dicho artículo prevé que en caso de vía de hecho, el inte resado
26
podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimidando su cesación.
Si dicha intimación no fuere atendida dentro de los 10 días siguientes a la presentación
del requerimiento, podrá deducirse directamente recurso contencioso-administrativo en el
plazo de diez días.
2)
Veinte días.
Veinte días, si no hubiere requerimiento. El plazo se contara desde el día en que se
inició la actuación administrativa en vía de hecho. De conformidad al art. 30 de la LJCA, en el
supuesto de que no se hubiere formulado el requerimiento, el interesado podrá formular
contra la vía de hecho el recurso contencioso-administrativo directo, en el plazo de 20 días,
contados desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
3.3.8. Plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo en el caso
de declaración previa de lesividad del acto administrativo
De conformidad al art. 46.5 de la LJCA el plazo para interponer el recurso contenciosoadministrativo de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la
declaración de lesividad por parte de la Administración autora del acto ahora impugnado
ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
3.3.9. Plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo en los
litigios entre Administraciones
Según lo previsto en el art. 46.6 de la LJCA, en los litigios entre Administraciones, el
plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por
Ley se establezca otra cosa.
Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del
art. 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación
del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.
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