P. de la C. 2106 - Cámara de Representantes

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
17ma. Asamblea
Legislativa
4ta. Sesión
Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 2106
8 DE SEPTIEMBRE DE 2014
Presentado por los representantes Hernández López, Rivera Ruiz de Porras
y Rodríguez Quiles
Referido a la Comisión de Asuntos Municipales y Regionalización
LEY
Para añadir un penúltimo párrafo al Artículo 8.016 de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto
de 1991, según enmendada, conocida como “Ley de Municipios Autónomos del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991”, a los fines de establecer que toda
vez que una persona natural o jurídica cumpla con su obligación de dar, hacer o no
hacer alguna cosa, o lleve a cabo alguna actividad que resulte en un acto de
comercio, en un municipio, con el consentimiento expreso o tácito de éste, la
relación contractual existente se regirá por los principios generales del derecho
mercantil o civil, y de equidad propios de nuestro ordenamiento jurídico.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El Artículo 1.002 de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de de 1991, según
enmendada, conocida como “Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico de 1991” dispone, en parte: “Un principio cardinal del pensamiento
político democrático es que el poder decisional sobre los asuntos que afectan la vida de
los ciudadanos en la democracia recaiga en los niveles, organismos y personas que le
sean directamente responsables. Según nuestro esquema de gobierno, el organismo
público y los funcionarios electos más cercanos a nuestra ciudadanía son el gobierno
municipal, compuesto por el Alcalde y los Legisladores Municipales. Dicha entidad es
la unidad básica para la administración municipal. Su propósito es brindar los servicios
de mayor necesidad que requieran los habitantes del municipio y promover el
desarrollo social y económico, en forma inmediata y efectiva, partiendo de los recursos
disponibles y de sus proyecciones de ingresos y gastos a corto, mediano y largo plazo”.
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Las obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasicontratos, y de los actos
y omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia.
–Código Civil, 1930, Art. 1042Por otra parte, se expresa en el Artículo 1206 del Código Civil de Puerto Rico que
“el contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse respecto de
otra u otras, a dar alguna cosa, o prestar algún servicio”. De manera que las
obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de ley entre las partes
contratantes, y deben cumplirse al tenor de los mismos. Así pues, todo contrato se
perfecciona por el mero consentimiento, y desde entonces obliga, no sólo al
cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que
según su naturaleza sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.
Ahora bien, en Puerto Rico, cuando nos referimos a los contratos, la mayoría de
las personas piensan exclusivamente en el ámbito de obligaciones y contratos del
Código Civil. Sin embargo, no todos los contratos que se realizan en el país están
regidos por el Código Civil; un contrato puede encontrarse reglamentado por el Código
de Comercio de Puerto Rico. Para determinar qué cuerpo jurídico reglamenta un
contrato, es necesario establecer quién realizó el contrato y cuál es el propósito del
mismo.
La coexistencia del Código Civil y el de Comercio no es del todo entendida por
las personas que realizan el contrato.
Si el contrato es objeto de una actividad comercial, se encuentra reglamentado
por el Código de Comercio.
El derecho mercantil se ocupa de los empresarios y de las actividades
profesionales de éstos; es mucho más amplio que los conceptos de comercio y
comerciante porque incluye lo industrial y la industria de los servicios.
Nuestro Tribunal Supremo ha definido el derecho mercantil como el derecho
ordenador de la organización y de la actividad profesional de los empresarios, un
derecho regulador de los actos de comercio esencialmente contractuales. Pescadería
Rosas v. Lozada, 116 DPR 474 (1985). El Tribunal ha sido más específico al mencionar
que una vez el acto o transacción está relacionado con las actividades de negocio de un
comerciante, será reglamentado por el Código de Comercio.
El derecho mercantil es uno de carácter subjetivo, ya que atiende los actos de
comercio, sean o no realizados por personas conocidas comúnmente como
comerciantes. Estos actos de comercio, requieren en su mayoría que medie un contrato.
Es en la redacción e interpretación de los contratos que podemos encontrar una relación
entre ambos códigos, ya que sendos códigos reglamentan cada uno las disposiciones
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referentes a los contratos.
Nuestro actual Código de Comercio se encuentra compuesto casi en su totalidad
por disposiciones heredadas del Uniform Code of Commerce de Estados Unidos. De
este código anglosajón se adoptaron: las reglas de interpretación y de aplicabilidad; los
instrumentos negociables; los estatutos sobre depósitos y cobros bancarios; las cartas de
crédito; las ventas a granel; los valores de inversión; las transacciones garantizadas,
entre otros asuntos.
Ambos códigos, Código de Comercio y Código Civil, reglamentan aspectos
distintos. Sin embargo, en el ámbito de contratos, ambos códigos pueden ser de
aplicabilidad.
Ciertamente, la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al
arbitrio de uno de los contratantes.
El 14 de mayo de 2009, el Tribunal Supremo de Puerto Rico, emitió una
determinación en el caso Quest Diagnostics v. Municipio de San Juan, 2009 TSPR 77, en
que determinó que toda empresa privada tiene que asegurar el cumplimiento de la ley
al contratar con los municipios, o se arriesgan a asumir la responsabilidad de sus
pérdidas, por lo que es inaplicable cualquier remedio en equidad.
El Tribunal Supremo resolvió en dicho caso que la cesión y extensión del
contrato no vincularon al Municipio de San Juan a los términos allí establecidos; aun
cuando el propio Municipio a través de sus funcionarios, informaron que la Junta de
Subasta había aprobado las extensiones en reuniones celebradas.
El Código Civil expone el carácter obligatorio de las relaciones jurídicas
realizadas mediante contrato. Por su parte, su Art. 1213 exige que para la perfección de
una relación contractual válida concurran sus elementos esenciales, a saber, objeto,
consentimiento y causa. El Art.1214 dispone que el consentimiento se manifiesta por el
concurso de la oferta y de la aceptación sobre la cosa y causa en el contrato.
Estos requisitos son esenciales, de manera que su falta impide la existencia del
contrato. El consentimiento comprende dos aspectos fundamentales y bien
diferenciados: el relativo a la capacidad para consentir y el que se refiere a la prestación
del consentimiento. El Art. 1216 de nuestro Código Civil reconoce las posibles
restricciones a la capacidad para consentir que pueden establecerse mediante la ley.
Esta disposición comprende las prohibiciones legales que afectan a determinadas
personas con independencia de sus condiciones estrictamente personales. Este precepto
legal se refiere a los contratantes a quienes la ley les prohíbe prestar su consentimiento
en determinados casos por razones de moralidad o conveniencia.
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A estos efectos, mediante estatutos especiales el legislador ha impuesto
requisitos y condiciones a la contratación con los municipios. A los contratos con
entidades gubernamentales se les examina su validez a la luz de los estatutos especiales,
en lugar de acudir a las teorías generales de contratos. Municipio de Ponce v. Autoridad
de Carreteras, 153 D.P.R. 1 (2000).
La Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, dispone una serie de
requisitos para la adjudicación de subastas y su posterior contratación con los
municipios. Esta ley delega a la Junta de Subasta el deber de evaluar y adjudicar todas
las subastas requeridas por ley. Todos los acuerdos y resoluciones de la Junta deben ser
por mayoría de sus miembros, salvo otra cosa se disponga.
En materia de contratación con municipios se exige que el contrato escrito se
remita a la Oficina del Contralor, salvo determinadas excepciones, y se acredite certeza
de tiempo. Ocasio v. Alcalde, 121 D.P.R. 37 (1988). La Ley Núm. 127 de 31 de mayo de
2004 enmendó la Ley Núm.18 del 30 de octubre de 1975, para disponer que no se
declarará nulo un contrato municipal por el sólo hecho de que no haya sido registrado o
remitido a la Oficina del Contralor. Esta enmienda no alteró la política pública que
persigue los demás requisitos establecidos por ley y jurisprudencia, ya que sigue siendo
necesario e indispensable para la validez del contrato su perfeccionamiento y que
conste por escrito. Cordero Vélez v. Municipio de Guánica, 2007 T.S.P.R. 24, 170 D.P.R.
____; Colón v. Municipio de Arecibo, 2007 T.S.P.R. 61, 170 D.P.R. ____. El requisito de
contrato escrito es uno de carácter formal o sustantivo que sirve como mecanismo
profiláctico para evitar pagos y reclamaciones fraudulentas e ilegales. Colón v.
Municipio de Arecibo, supra.
En Las Marías v. Municipio de San Juan, 159 D.P.R. 868, 878 (2003), por
descansar en cartas escritas para renovar relaciones contractuales con el Municipio, se
declararon nulos los contratos. Dicho caso fue examinado antes de la enmienda a la Ley
18, supra, por lo que fue resuelto bajo la ausencia del registro de los contratos
impugnados.
La norma formulada en Fernández v. Municipio de San Juan, 147 D.P.R. 824,
(1999), está vigente y no ha sido afectada por la enmienda a la Ley 18, supra.
En el año 2004 la legislatura enmendó el estado de derecho a los fines de
establecer que por no haber sido enviado al Contralor un contrato el mismo no era nulo
de forma automática.
Por entender que es arbitrario e impropio que, de forma maquinal –“Ipso
Facto”-, un gobierno municipal quede exento de cumplir con su deber hacia persona
natural o jurídica en una relación de obligaciones bilaterales, lo que a su vez puede
resultar en un enriquecimiento injusto a favor del municipio, por el mero hecho de no
constar en un contrato escrito dichos deberes y obligaciones, se presenta esta enmienda
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a la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991,
según enmendada.
DECRÉTASE POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUERTO RICO:
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2
Artículo 1.-Se añade un penúltimo párrafo al Artículo 8.016 de la Ley Núm. 81 de
30 de agosto de 1991, según enmendada, para que se lea como sigue:
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“CAPITULO VIII
4
Finanzas
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…………………………………………………………………………………………………..…
6
Artículo 8.016.-Contratos.-
7
El municipio podrá contratar los servicios profesionales, técnicos y
8
consultivos que sean necesarios para llevar a cabo las actividades, programas y
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operaciones municipales o para cumplir con cualquier fin público autorizado por
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esta ley o por cualquier otro estatuto aplicable. No obstante, todo contrato que se
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ejecute o suscriba en contravención a lo dispuesto en este artículo será nulo y sin
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efecto, y los fondos públicos invertidos en su administración o ejecución serán
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recobrados a nombre del municipio mediante la acción incoada a tal propósito.
14
El municipio no podrá otorgar contrato alguno en el que cualquiera de sus
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legisladores
municipales,
funcionarios
o
empleados
tenga,
directa
o
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indirectamente, un interés pecuniario, a menos que lo autorice el Gobernador de
17
Puerto Rico, previa recomendación del Secretario de Justicia y del Comisionado.
18
Igualmente, ningún legislador, funcionario o empleado municipal
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prestará dinero o tomará dinero a préstamo, ni aceptará donativos o regalos de
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ningún contratista que esté proveyendo servicios o suministros al municipio.
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Asimismo, será nulo todo contrato que se ejecute o suscriba en
1
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contravención a las disposiciones especiales siguientes:
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(a)
………………………………………………………………………
4
(b)
………………………………………………………………………
5
(c)
………………………………………………………………………
6
………………………………………………………………………
7
………………………………………………………………………
8
………………………………………………
9
Cuando una persona natural o jurídica cumpla con su obligación de dar, hacer o
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no hacer alguna cosa, o lleve a cabo alguna actividad que resulte en un acto de comercio
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para un gobierno municipal, con el consentimiento expreso o tácito de éste, la relación
12
contractual existente se regirá primeramente por los principios generales del derecho
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mercantil o civil, y de forma subsidiaria por la validez del acuerdo conforme a los
14
preceptos y fundamentos de equidad propios de nuestro ordenamiento jurídico.
Los municipios mantendrán un
15
registro de todos los contratos que
16
otorguen, incluyendo las enmiendas a los mismos y enviarán copia de éstos y de
17
las escrituras de adquisición y disposición de bienes a la Oficina del Contralor de
18
Puerto Rico, conforme a las disposiciones de la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de
19
1975, según enmendada, y su Reglamento.”
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Artículo 2.-Esta Ley comenzará a regir inmediatamente después de su
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aprobación.